Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección “B” el 7 de julio de 2022, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito presentado el 9 de mayo de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (de ahora en adelante, UGPP), actuando a través del Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. 2.
La entidad accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de las sentencias proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba quienes, en primera y segunda instancia respectivamente, accedieron a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 N.º 23001-33-33-001-2016-00192-00/01 interpuesto por el señor Ufredo Nicolás Puche Bula contra la UGPP. 3.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “• PRINCIPALES Primero. AMPARAR los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA PRIMERA DE DECISION, por el evidente detrimento del erario que se generó con los fallos impartidos en razón al reconocimiento prestacional superior al que realmente tiene derecho.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior, se DEJEN sin efectos las sentencias proferidas por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA PRIMERA DE DECISION del 21 de mayo de 2019 y 22 de octubre de 2021 respectivamente, dentro del proceso contencioso administrativo No. 23.001.33.33.001.2016-00192, en razón a que aplicó a la prestación del causante, de manera errada el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, para efectos de determinar el IBL y los factores salariales integrantes del mismo, desconociendo así que el único régimen pensional que le era aplicable para ese tema era el del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues él adquirió su estatus de pensionado en el año 1998, lo que implica que solo podían tenerse en cuenta para la liquidación del IBL los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 devengados en el tiempo que le hiciere falta para acceder a la prestación si este fuere inferir a 10 años, lo que hace que desconocer esta situación genere no solo una errada interpretación de la norma que debía regir el caso del señor UFREDO NICOLAS PUCHE BULA sino que se desconozcan las sentencias de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que determinan el IBL y los factores Salariales que se tienen en cuenta para liquidar las prestaciones de las personas sujetas al régimen de transición, contenida en las sentencias SU 395 de 2017, T- 494 de 2017, T- 328 de 2018, T- 039 de 2018 y decisión del 28 de agosto de 2018, emitidas por la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado dentro del proceso radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, y que generan un absoluto detrimento a la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional por la evidente irregularidad sustancial en las ordenes impartidas.
Tercero: Se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA PRIMERA DE DECISION, dictar nueva sentencia ajustada a derecho de cara a lo regulado en el régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993 y a las sentencias de Unificación tanto de la Corte Constitucional, como del Consejo de Estado relacionadas en este escrito. • SUBSIDIARIAS En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos:
PRIMERO. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales de la UGPP vulnerados por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA PRIMERA DE DECISION. Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDAN de manera transitoria y hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar, los fallos del 21 de mayo de 2019 y 22 de octubre de 2021, proferidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho rad. 23.001.33.33.001.2016-00192 por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERIA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA SALA PRIMERA DE DECISION respectivamente.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI- mayúsculas del original) 1.2. Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. Por medio de la Resolución 000622 del 24 de enero de 2000, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E reconoció y ordenó el pago de la pensión vitalicia de jubilación al señor Ufredo Nicolás Puche Bula, conforme con la Ley 33 de 1985, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 y con la inclusión de los factores de asignación básica, incremento de antigüedad y bonificación por servicios.
Esta fue reliquidada mediante Resolución 25754 del 7 de noviembre de 2001. 5. El 25 de febrero de 2015, el señor Puche Bula solicitó ante la UGPP la reliquidación de la pensión y pidió que se tuvieran en cuenta todos los factores salariales devengados. A través de la Resolución N.º RDP 024026 de 16 de junio de 2015, la entidad demandante negó tal solicitud y confirmó su decisión por medio de la Resolución N.º RDP 036829 del 10 de septiembre de 2015. 6.
El señor Puche Bula promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 000622 del 24 de enero de 2000 expedida por CAJANAL y las resoluciones por medio de las cuales la UGPP negó la solicitud de reliquidación de la pensión. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 7.
El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, bajo el radicado 23001-33-33-001-2016-00192-00/01. Tal autoridad judicial, en sentencia del 21 de mayo de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación reconocida al señor Ufredo Nicolás Puche Bula en un monto equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie1 devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro del servicio, y declaró la prescripción respecto de las diferencias dejadas de cancelar con anterioridad al 25 de febrero de 2012. 1 Asignación básica, incremento por antigüedad, subsidio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de riesgo.
Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 8. La anterior decisión tuvo como fundamento el criterio jurisprudencial establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en cuanto a la liquidación de las pensiones de los empleados cobijados por el régimen de transición. Esto, sin desconocer que hubo un cambio de precedente que tuvo lugar por medio del fallo del 28 de agosto de 2018 proferido por la Sala Plena de dicha Corporación. Al respecto, señaló que en la audiencia inicial2 se dictó el sentido del fallo con fundamento en las reglas de derecho de la providencia del 2010 y que, por tanto, esto vinculaba al juzgador en la decisión que fuera a adoptar en la sentencia escrita “ya que conforman una unidad temática inescindible”.
A su vez, señaló que el régimen de transición aplicable al señor Puche Bula correspondía al de la Ley 33 de 1985. 9. Inconforme con la decisión, la UGPP apeló, recurso del cual conoció el Tribunal Administrativo de Córdoba, autoridad que en sentencia del 22 de octubre de 2021 confirmó en su totalidad lo decidido en primera instancia. 10.
Como fundamento de su decisión, expuso que el señor Puche Bula era beneficiario del régimen de transición contemplado en la Ley 33 de 1985, conforme con lo dispuesto en el parágrafo segundo3 del artículo 1º, pues al momento de la expedición de tal norma contaba con más de 15 años de servicio. 11. Sostuvo que, según los alcances de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, el régimen de transición contemplado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 aplica a quienes estaban cobijados por la Ley 33 de 1985 y no habían consolidado su derecho a la pensión; no obstante, señaló que dicha providencia “nada dijo frente a quienes esa misma ley había excluido de su aplicación y sus pensiones estaban reguladas por los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, a través de otro régimen de transición”.
En tal sentido, consideró que el señor Puche Bula era beneficiario de la primera transición cuyo régimen pensional es diferente al de la Ley 100 de 1993 y, por tanto, debía sujetarse estrictamente a los decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978. 12. La sentencia de segunda instancia fue notificada electrónicamente el 8 de noviembre de 2021. 1.3.
Sustento de la solicitud 13. La entidad accionante señaló que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso con ocasión de los fallos proferidos el 21 de mayo de 2019 y el 22 de octubre de 2021 por cuanto a su juicio incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. 2 Celebrada el 29 de mayo de 2018. 3 “para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley” Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 14.
En cuanto al defecto sustantivo, sostuvo que se aplicaron indebidamente las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 y los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978, a efectos de incluir todos los factores salariales devengados por el señor Puche Bula en su último año de servicios. Esto, pues argumentó que el derecho pensional en cuestión no se consolidó durante la vigencia de aquella Ley, ya que cumplió 55 años en 1998, fecha en la que no se encontraba vigente tal norma y, por tanto, el régimen aplicable era el del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 15.
Señaló que en estas normas, que debieron ser aplicadas al caso en concreto, no se contempló la liquidación con el promedio de lo devengado en el último año de servicios ni tampoco se consagran como factores para el cálculo del IBL los siguientes emolumentos: subsidio de alimentación, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones y prima de riesgo. 16.
Arguyó que el señor Puche Bula solo era beneficiario de la Ley 33 de 1985 para efectos de la edad (55 años), el tiempo de servicios (20 años) y la tasa de remplazo, pero para determinar la forma de liquidar la prestación y los factores integrantes del IBL, su situación debía regirse por las normas posteriores a la Ley 100 de 1993. 17.
Expuso que la Ley 33 de 1985 exige para otorgar el derecho pensional que la persona acredite 20 años de servicios y una edad de 55 años; de igual forma, señala dos modalidades de transición: i) una para los que acrediten 15 años de servicios a la entrada en vigencia de la norma (29 de enero de 1985), a quienes les aplica la edad del régimen anterior, y ii) otra para los que hayan cumplido con los requisitos pensionales de edad y tiempo de servicios a dicha fecha, quienes adquirirán el derecho con el régimen anterior. 18.
Frente al desconocimiento del precedente, señaló que se desatendió el criterio de la sentencia SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional4, de acuerdo con el cual, el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 únicamente conserva las prerrogativas de los regímenes anteriores en cuanto a la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión o tasa de reemplazo.
Por tanto, en lo que respecta a los factores salariales a partir de los cuales se calcula el IBL debe aplicarse lo contemplado en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. 19. A su vez, adujo que se desconoció el precedente de la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 20185 por medio del cual se estableció que si el derecho pensional se adquirió con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, es aplicable el régimen de transición del artículo 36 de esta norma.
En este orden de ideas, afirmó que para el cálculo del IBL del señor Puche Bula únicamente se podían tener en cuenta los factores salariales enlistados en el 4 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-395 del 22.06.17. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 5 Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia del 28.08.18. M.P. César Palomino Cortés. Radicado: 52001- 23-33-000-2012-00143-01.
Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. 20. Con respecto al defecto por violación directa de la Constitución, reiteró los argumentos expuestos en los yerros alegados con antelación, en relación con la indebida aplicación del régimen de transición consagrado en la Ley 33 de 1985 y la desatención de la sentencia SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional. 21.
En relación con el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, manifestó que, en principio, la entidad cuenta con el recurso extraordinario de revisión; no obstante, sostuvo que “ante la grave irregularidad que se da en este caso relacionado con el pago de un retroactivo producto de un incremento de la mesada pensional en la forma indicada en los fallos controvertidos, sin que a ello se tenga derecho”, el mecanismo constitucional es el “medio principal y eficaz para proteger el Erario que se ve afectado por los montos económicos erradamente ordenados”. 22.
Agregó que el recurso extraordinario de revisión no es el medio eficaz para evitar la consumación del perjuicio irremediable que se ocasiona al erario y al sistema pensional porque “no admite medidas provisionales, generándose que aun cuando se interponga (…) se deben cumplir las órdenes judiciales del 21 de mayo de 2019 y 22 de octubre de 2021, esto es, pagar una mesada pensional superior a la que realmente se tiene derecho y el pago de un retroactivo que no le asiste por no tener derecho a la reliquidación ordenada”. 1.4.
Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Admisión de la demanda 23. Mediante auto del 11 de mayo de 2022, el magistrado ponente de la Sección Tercera – Subsección “B” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte actora y a las autoridades judiciales accionadas y vinculó al señor Ufredo Nicolás Puche Bula en calidad de tercero con interés legítimo. 24.
En providencia del 7 de junio de 2022, tal despacho negó la medida provisional solicitada, al encontrar que no estaban dadas las razones fácticas ni jurídicas que impusieran la necesidad de decretarla. 1.4.2 Intervenciones 25. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital del expediente de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.4.2.1.
Ufredo Nicolás Puche Bula 26. Por medio de escrito enviado por correo electrónico el 27 de mayo de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el apoderado del señor Puche Bula contestó la demanda y solicitó negar las pretensiones de la acción constitucional. 27. Argumentó que el señor Puche Bula era beneficiario del régimen de transición contemplado en la Ley 33 de 1985, dado que cuando entró en vigencia dicha norma tenía más de 15 años de servicios y, por tanto, su pensión se debía reliquidar con el equivalente al 75% del promedio devengado durante el último año de servicios y tomar como factores salariales todos los valores pagados por concepto de salario. 28.
Manifestó que el precedente de las sentencias que se alegaron como desconocidas no era aplicable al caso en concreto. Agregó que la UGPP no puede pretender que se apliquen las reglas de derecho de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, pues tal providencia no había sido proferida al momento en que se interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ni cuando se encontraba en curso el trámite en primera instancia. Lo anterior, puesto que se desconocerían los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. 29.
Señaló que revocar las sentencias mediante las cuales se ordenó la reliquidación de su pensión con la totalidad de factores salariales devengados, implicaría la disminución de su mesada pensional, con la cual cubre sus necesidades diarias. A su vez, esto significaría tener que devolver las sumas de dinero recibidas por parte de la autoridad, con lo que se vulnerarían gravemente sus derechos. 30.
A pesar de haber sido debidamente notificado, el Tribunal Administrativo de Córdoba guardó silencio. Por su parte, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería se limitó a remitir el enlace para acceder a la copia digital del expediente con radicado N.º 23001-33-33-001-2016-00192-00/01. 1.4.3. Fallo impugnado 31.
Mediante sentencia del 7 de julio de 2022, notificada vía correo electrónico el 2 de agosto del mismo año, la Sección Tercera – Subsección “B” del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por la parte actora, debido a que el a quo constitucional advirtió que no superó el requisito de subsidiariedad al no agotar todos los mecanismos de defensa judicial que tenía a su alcance. 32.
Consideró que la UGPP no presentó el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 cuya legitimación, según la Ley 797 de 2003, se encuentra en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular. Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 33.
Puso de presente que mediante la sentencia SU-427 de 2016, la Corte Constitucional consideró que conforme con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 del 2003 y el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, la UGPP cuenta con el recurso extraordinario de revisión para controvertir los fallos en los que se hubiere incurrido en abuso del derecho para reconocer una prestación en materia pensional.
Al respecto, citó textualmente el siguiente extracto de dicha providencia: “La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.
(b) Ante la existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes, salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de dicha irregularidad.
(c) En caso de verificarse la configuración de un abuso del derecho, el juez constitucional deberá dejar sin efectos las providencias judiciales que avalaron el mismo, y disponer que se reajuste la prestación conforme al ordenamiento jurídico constitucional. Sin embargo, deberá advertirle a la UGPP que los efectos de la disminución en el monto de la prestación no regirán de manera inmediata, sino que los mismos entraran a regir luego de trascurridos seis meses contados a partir de la notificación de la resolución que se expedida por la entidad demandante en cumplimiento de la respectiva providencia de tutela, así como que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya percibidas.
(d) Advertirá a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado que el desconocimiento del precedente fijado en esta providencia en relación con la procedencia del recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habilita a la UGPP para acudir a la acción de tutela y salvaguardar sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la igualdad.”. 34.
No obstante, expuso que si se evidencia de manera ostensible la configuración de un abuso del derecho alegado, es necesaria la intervención del juez constitucional con el fin de que adopte “medidas inmediatas de protección como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo las acciones correspondientes”. 35. Al respecto, sostuvo que la Corte Constitucional por medio de las sentencias SU- 631 de 2017 y SU-427 de 2016, identificó las siguientes dos condiciones que permiten la configuración de un abuso del derecho en forma palmaria y que, a su vez, posibilita que la tutela sea procedente aun cuando se cuenta con el recurso extraordinario de revisión: i) la verificación de una vinculación precaria; ii) el incremento excesivo de la mesada pensional producto de la sentencia cuestionada. 36.
Advirtió que el caso no se enmarcaba en los supuestos referidos pues: i) la vinculación no fue precaria, pues el señor Puche Bula prestó sus servicios en el DAS Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 desde el 1º de junio de 1966 hasta el 30 de junio del 2000 en el cargo de guardián superior, motivo por el cual durante la mayor parte de su vida laboral aportó a pensiones con una base de cotización, lo que deberá guardar relación con los beneficios que obtendrá del sistema; ii) no existió un incremento excesivo de la mesada pensional derivada del cumplimiento de la sentencia, pues la diferencia entre el IBL que la entidad actora considera ajustado a derecho y el reconocido por la autoridad accionada no es exorbitante ni desborda los principios y reglas del sistema de seguridad social.
Por lo que puede ser cuestionado mediante el recurso extraordinario con el que cuenta. 37. En este orden de ideas, concluyó que no se estaba en presencia de un perjuicio irremediable, por lo que no había lugar a reconocer un amparo transitorio, por lo que la UGPP debe hacer uso del recurso extraordinario de revisión y, en tal sentido, declaró la improcedencia de la tutela. 1.4.4.
Impugnación 38. Mediante escrito enviado el 4 de agosto de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General de la Corporación, el apoderado judicial de la entidad impugnó la sentencia del 7 de julio del mismo año proferida por la Sección Tercera – Subsección “B” del Consejo de Estado. 39. Expuso su inconformidad frente a la decisión tomada por el a quo constitucional y consideró que en el presente caso se configuró un abuso del derecho y un grave perjuicio para el sistema pensional al reconocer una prestación superior a la que realmente tiene derecho el señor Puche Bula: “pues se incluye en el IBL unos factores salariales a los cuales no tiene derecho, lo que hace que esta acción de tutela en este caso sea el mecanismo idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales vulnerados a la UGPP, aun cuando exista un mecanismo alterativo de defensa judicial como lo es el recurso extraordinario de revisión, el cual, debido a sus ritualidades procesales supedita necesariamente que la protección de estos derechos se postergue y no sea inmediata, lo que a su vez genera que el perjuicio ocasionado al Sistema General de Pensiones se incremente con el paso del tiempo”. 40.
Sostuvo que para la entidad el abuso del derecho no se configuró por una vinculación precaria, “sino porque NUNCA se debió haber ordenado reliquidar la prestación con el IBL del último año de servicios y los factores salariales del Decreto 1045 de 1978” (Negrillas originales del texto). Al respecto, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela en relación con el defecto sustantivo y las normas que, a su juicio, debieron ser aplicadas por la autoridad judicial accionada. 41.
A su vez, en cuanto al perjuicio irremediable que alega en la controversia propuesta, reiteró los motivos por los que considera que en las sentencias cuestionadas se incurrió en un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Insistió en que para la situación en concreto se debió Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 aplicar el IBL conforme con el artículo 36 – inciso 3 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 21 de la misma norma: “es decir el promedio de los últimos 10 años o el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho si este fuere inferior a 10 años de servicio como en el caso de la causante, y el mismo debía estar integrado por los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, lo que genera que la reliquidación prestacional ordenada por los despachos accionados no se encuentre ajustado a derecho, por lo tanto, incidiendo de forma grave sobre los recursos del sistema general de pensiones” 42.
Señaló que el a quo constitucional no tomó en consideración que “el perjuicio es inminente y próximo a suceder” porque a pesar de que se cuente con el recurso extraordinario de revisión, las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales demandadas deben ser acatadas por la entidad, pues tienen plenos efectos conforme como lo señala el artículo 253 de la Ley 1437 del 2011 que establece que “en ningún caso, el trámite del recurso de revisión suspende el cumplimiento de la sentencia.” 43.
Sostuvo que el juez de la primera instancia de este trámite no tuvo en cuenta que el prejuicio es grave, pues se deben efectuar unos pagos de sumas dinerarias: “que comprometen seriamente los recursos del sistema general de pensiones y su sostenibilidad financiera, esto al tener que asumir los dineros derivados de la reliquidación pensional en favor del señor UFREDO NICOLAS PUCHE BULA, sin que se hayan adecuado de manera acertada los preceptos jurídicos para ello, sumas que ascienden a los siguientes valores: El pago de una pensión para el 25 de febrero de 2012 de cara a la prescripción ordenada por los accionados asciende a la suma de $1.581.475 M/cte, mesada superior a la que realmente tiene derecho el causante ya que la misma debía ser de $1.096.860 M/cte, lo que genera un incremento ilegal de $484.615 M/cte Realizadas las proyecciones la mesada pensional ajustada a Derecho y que actualmente se viene pagando al señor Ufredo Nicolas Puche Bula, corresponde a la suma de $1.603.951 M/cte., y de cumplirse los fallos controvertidos en esta acción constitucional de amparo, quedaría en $2.312.607 M/cte., esto es, con un incremento de $ 708.658 M/cte., que no le corresponden al causante.
Debido al incremento prestacional ocasionado en cumplimiento de los fallos judiciales, generara que se cancele un retroactivo de $97.507.436 Mcte., al que no tiene derecho.” 44. Finalmente, reiteró los motivos expuestos en el escrito de tutela y por medio de los cuales sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 45. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia del 7 de julio del 2022 proferida por la Sección Tercera – Subsección “B” del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa 46. Aunque la parte actora dirige la acción de tutela contra las providencias de las dos instancias en el proceso ordinario, esta Sala se enfocará en lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Córdoba por ser quien dirimió definitivamente la controversia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.3.
Problema jurídico 47. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las respectivas pretensiones elevadas, el material probatorio recaudado y los informes y argumentos esgrimidos por el señor Ufredo Nicolás Puche Bula, le corresponde a esta Sala de Decisión determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia del presente proceso constitucional.
Para ello, deberá resolver el siguiente problema jurídico que subyace al caso en concreto: • ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 48. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿La autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, al proferir la sentencia del 22 de octubre del 2021 por medio de la cual confirmó la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 23001-33-33-001-2016-00192-00/01 interpuesta por el señor Ufredo Nicolás Puche Bula contra la UGPP interpuesta contra la UGPP ? 49.
Para resolver los interrogantes planteados, se estudiarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva; iii) examen del caso en concreto. Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 50. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20126 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema7 y declaró su procedencia.8 51.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 52. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 53.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.
Relevancia constitucional 54. Este requisito sí se encuentra cumplido en el caso en concreto, por cuanto, al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la controversia propuesta por la parte actora es de naturaleza constitucional al solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 8 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 55.
De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, la parte actora cumple con el requisito de evidenciar una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados, mediante la exposición de los motivos por los que, a su juicio, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. 56.
Ello es lo que permite la superación de este requisito y evidencia que la controversia trasciende de un orden exclusivamente legal; lo anterior, se cumple con independencia del yerro en el razonamiento jurídico en que pueda incurrir la parte actora, pues precisamente lo acertado o erróneo de su proceder argumentativo es lo que debe ser indagado con suficiencia por el juez en las consideraciones de fondo que sustenten su decisión. 57.
Por lo anterior, concluye esta Sala que el mecanismo constitucional no fue utilizado como una instancia adicional que busque reabrir un litigio agotado en el proceso ordinario y, por tanto, no se desconocen los principios de autonomía e independencia judicial que busca proteger la exigencia de relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. 2.5.2.
Tutela contra fallo de tutela 58. La Sala observa frente al mencionado aspecto, que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, ya que las providencias censuradas fueron proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 23001-33-33-001-2016-00192-00/01, que interpuso el señor Puche Bula contra la UGPP. 2.5.3.
Subsidiariedad 59. Previo al estudio de este requisito en el caso en concreto, se expondrá en un breve acápite el criterio jurisprudencial que han manejado tanto las distintas Secciones del Consejo de Estado, como la Corte Constitucional, frente al análisis del cumplimiento de esta exigencia en los casos en que las entidades encargadas del pago de prestaciones periódicas cuestionan alguna providencia judicial en la que se hayan reconocido tales emolumentos de manera irregular. 2.5.3.1.
Jurisprudencia relevante para resolver el caso 60. La Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado9 que, por regla general y en consonancia con el criterio de la Corte Constitucional, en casos como el 9 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 11.03.21, Rad. 11001-03-15-000- 2020-03840-01. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés;
Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 30.07.20, Rad. 11001-03-15-000-2020-01441-01. M.P. Oswaldo Giraldo López; Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2020-00027-00. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 presente en los que se alegue que la prestación se haya reconocido de manera irregular por abuso del derecho, el mecanismo de amparo se torna improcedente.
Lo anterior, debido a que las entidades encargadas del pago de tales emolumentos cuentan con el recurso extraordinario de revisión dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 del 2003, conforme con la sentencia SU-427 del 2016. 61. A su vez, tal autoridad ha puesto de presente que, excepcionalmente, las acciones de tutela interpuestas por las administradoras de pensiones en este tipo de controversias serán procedentes únicamente si se acredita que tal abuso del derecho es palmario.
Por lo anterior, la parte actora tiene la carga de aportar la información necesaria, conducente y pertinente que posibilite establecer si existieron: incremento pensional desproporcionado; incoherencia entre el monto de la pensión y la historia laboral; ventajas irrazonables y/o vinculaciones precarias. 62. Por su parte, bajo el mismo criterio constitucional expuesto con antelación, la Sección Segunda10 también ha expuesto que, ante este tipo de demandas, el mecanismo constitucional es, por regla general, improcedente pues entidades como la UGPP cuentan con el recurso extraordinario de revisión para cuestionar la presunta irregularidad en el reconocimiento de una prestación periódica.
De tal forma, ha reiterado el criterio de la Corte Constitucional desarrollado en las sentencias de unificación SU-631 de 2017, SU-427 de 2016 y SU-115 de 2018. 63. Dicha Sección ha manifestado, en consonancia con la Corte Constitucional, que la autoridad judicial competente para decidir sobre este tipo de controversias es el juez del recurso extraordinario de revisión, el cual debe verificar si la pensión otorgada mediante la providencia cuestionada fue el resultado de una indebida aplicación de las normas, de un abuso del derecho o de alguna situación derivada del desconocimiento al debido proceso. 64.
A su vez, la Sección Tercera de esta Corporación11, de manera consecuente con el Tribunal Constitucional, ha considerado que las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son, en principio, improcedentes. Lo anterior, ante la existencia del recurso extraordinario de revisión. 65.
Agregó que, según la Corte Constitucional, la expresión “en principio” significaba que, en casos de graves cuestionamientos frente a la providencia, en los que la 10 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 17.10.19. Rad: 11001-03-15-000-2019-03320-01. M.P. César Palomino Cortés; Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 27.08.19.
Rad: 11001-03-15-000-2019-02273-01. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 07.02.19. Rad: 11001-03-15- 000-2018-03217-01. M.P. William Hernández Gómez. 11 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección B. Sentencia del 04.10.21. Rad: 11001-03-15-000-2021-05115-00.
M.P. Alberto Montaña Plata; Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 31.08.20. Rad: 11001-03-15-000-2020-01732-01. M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas; Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 27.08.20. Rad: 11001-03-15-000-2020-02838-00. M.P. Marta Nubia Velázquez Rico. Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 prestación fue reconocida con un abuso palmario del derecho, la tutela sería procedente.
A su vez, ha establecido que según el criterio de dicha Corporación, ello se configura cuando existe una vinculación precaria y un incremento excesivo de la mesada pensional con una ventaja ilegítima que comprometa los principios de igualdad y solidaridad en el asunto estudiado. 66. Si bien la Sección Quinta, en ocasiones anteriores consideró que la acción de tutela interpuesta por las entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones era procedente12, también lo es que esta Sala de Decisión precisó su posición a través del fallo de tutela del 16 de marzo de 201713, postura que ha sido reiterada en fallos posteriores14. 67.
Lo anterior, al considerar que algunas de las controversias generadas con ocasión a que presuntamente se reconocieron pensiones sin el cumplimiento de los requisitos legales o por montos superiores a los establecidos en la ley, deben tramitarse mediante el recurso extraordinario de revisión, que constituye el mecanismo idóneo y eficaz para tal efecto, en atención a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 200315. 68.
Sobre el particular, es necesario tener en cuenta la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional16, en la que se precisó, a propósito del reconocimiento judicial de mesadas pensionales que exceden lo debido de acuerdo con la ley, que además de las autoridades señaladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pueden interponer el 12 Entre otros, pueden consultarse los siguientes fallos: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 02.06.16, Rad. 11001-03-15-000-2015-03308-01, M. P. Rocío Araújo Oñate;
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 16.06.16, Rad. 11001-03-15-000-2016-00043-01, M. P. Rocío Araújo Oñate; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 25.02.16, Rad. 11001-03-15-000-2016-00103-00, M. P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, fallo del 15.12.16, Rad. 11001-03-15-000-2016- 01334-01, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 13 Rad. 11001-03-15-000-2016-02774-01, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 14 Ver, entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta.
Sentencia del 18.03.21. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2019-02185-01; Consejo de Estado, Sección Quinita. Sentencia del 03.06.21. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad. 11001-03-15-000-2020-05090-01; Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 09.09.21. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad. 11001-03-15-000-2021-04982-00 15 “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES (sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional)> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” 16 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 recurso de revisión “las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular”.
Por tanto, por regla general, la acción de tutela cuando es ejercida por tales entidades con tal fin es improcedente, salvo que se evidencie de manera palmaria que a través de las providencias judiciales cuestionadas se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de dichas prestaciones. 69. En los mismos términos expuestos anteriormente se ha pronunciado la Sección Cuarta17 de esta Corporación, con lo que es posible concluir que, de manera pacífica, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han reconocido, además de lo establecido por ley, que el estudio de las providencias que imponen un pago de sumas periódicas al tesoro público pueden ser revisadas, por regla general, mediante el recurso extraordinario de revisión. 2.5.3.2.
Caso en concreto 70. De conformidad con lo expuesto, es claro que la UGPP, por el interés directo que le asiste respecto del pago de la pensión de jubilación al señor Puche Bula, conforme con lo ordenado en la providencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, estaría legitimada para ejercer el recurso extraordinario de revisión por las causales establecidas en la Ley 797 de 2003, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 al sostener lo siguiente: “Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero” (Negrillas de la Sala). 71.
Ahora bien, como se expuso con antelación, a propósito del fallo SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional, no desconoce la Sala que en casos excepcionales, a pesar de la existencia del recurso extraordinario de revisión, la acción de tutela resultaría procedente si se evidencia de manera palmaria que a través de las providencias judiciales atacadas se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de la pensión18. 72.
Al respecto, la entidad señaló que en el caso en concreto existe un perjuicio irremediable por la afectación económica que se derivó de la orden de reliquidar y pagar una mesada pensional y un retroactivo frente a los cuales no tiene derecho el señor 17 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 07.10.21. Rad: 11001-03-15-000- 2021-04129-01.
M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 04.03.21. Rad: 11001-03-15-000-2021-04129-01. M.P. Milton Chaves García; Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 22.10.20. Rad: 11001-03-15-000-2020-00514-01. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 18 Ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 30 de marzo de 2017, Rad. 11001-03-15-000- 2016-03170-01, M. P. Rocío Araújo Oñate.
Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Puche Bula. Los defectos en los que incurrió el Tribunal Administrativo de Córdoba configuran, según el criterio de la UGPP, un abuso del derecho que haría procedente la acción de tutela presentada en atención a las directrices dictadas por la Corte Constitucional en las sentencias SU-427 de 2016 y SU-631 de 2017. 73.
Por tanto, es pertinente citar lo que la Corte Constitucional19 ha reiterado en relación con el abuso como requisito de procedencia del mecanismo de amparo en los casos como el estudiado: “El abuso del derecho, según lo ha destacado esta Corporación, supone que su titular haga de una facultad o garantía subjetiva un uso contrapuesto a sus fines, a su alcance y a la extensión característica que le permite el sistema.
Se presenta cuando en el ejercicio de un derecho subjetivo se desbordan los límites que el ordenamiento le impone a este, con independencia de que con ello ocurra un daño a terceros. Es la conducta de la extralimitación la que define al abuso del derecho, mientras el daño le es meramente accidental.”. 74. En la misma providencia de unificación se precisó que para que el abuso del derecho, en temas pensionales, admita la intervención del juez constitucional para la protección de la sostenibilidad financiera, aquel debe ser palmario.
Para la Corte, lo anterior no implica que simplemente deba advertirse el ejercicio del derecho pensional sin tener en cuenta los límites que impone el derecho de solidaridad del sistema de seguridad social – caso en el cual no debe perderse de vista que la acción de tutela es, en principio, improcedente – sino que debe constatarse la existencia de una ventaja irrazonable y desproporcionada que genere un riesgo inminente a los demás afiliados del sistema de seguridad social. 75.
De conformidad con lo expuesto, se concluye que en el presente caso, no se configura un abuso palmario del derecho pues la UGPP no cumplió con la carga de constatar de qué forma la orden de reliquidación de la mesada pensional del señor Puche Bula es exorbitante o desproporcionada de tal forma que atente de manera irrazonable contra los principios y las reglas del sistema de seguridad social en pensiones. 76.
Por tanto, los argumentos expuestos por la entidad no permiten que se declare la procedencia excepcional del amparo, conforme con las excepciones establecidas por la Corte Constitucional en la jurisprudencia estudiada. 77. De igual forma, al no configurarse un abuso palmario del derecho, tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que posibilite acceder a un amparo transitorio de los derechos invocados.
Lo anterior, puesto que como se ha expuesto anteriormente, la entidad no cumplió con la carga que le asiste de demostrar que, en el caso en concreto, se evidencia un daño a las finanzas del Estado que ponga en riesgo el derecho a la seguridad social de los colombianos20. Por tanto, no es necesario que esta Sala, en su calidad de juez constitucional, declare la procedencia excepcional del 19 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia del 12.10.17. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 20 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-427 del 11.08.16. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 mecanismo de amparo para adoptar medidas tendientes a evitar la consumación de la vulneración alegada por la UGPP.
De tal forma, corresponde al juez del recurso extraordinario de revisión, hacer un estudio de fondo sobre el asunto y determinar si le asiste razón a la entidad demandante. 78. Es pertinente reiterar que será el juez natural del asunto, en virtud del recurso extraordinario de revisión, quien establecerá si existió o no abuso del derecho en la orden de reliquidación de la pensión del señor Puche Bula, y/o si la misma es contraria a los parámetros legal y jurisprudencialmente establecidos. 79.
Por último, la Sala advierte que, dado el carácter un residual de la acción de tutela, no es aceptable que tal mecanismo sea utilizado para suplantar la competencia de los jueces naturales, o para obviar los trámites ordinarios y extraordinarios que la legislación ha dispuesto para resolver casos como el presente. 2.6. Conclusión 80.
De conformidad con las razones expuestas, se confirmará la sentencia del 7 de julio de 2021 proferida por la Sección Tercera – Subsección “B” del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de julio de 2022 proferida por la Sección Tercera – Subsección “B” del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia la acción de tutela promovida por la UGPP, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Demandante: UGPP Demandados: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02547-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.