Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 20001 23 33 000 2016 00467 01 (5191-2019) Demandante: Celso Méndez de Ávila Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Aplicación de la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018.

Origen de los recursos del situado fiscal o del sistema general de participaciones no cambia la naturaleza del nombramiento. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia emitida el 16 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que será confirmada.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 2. El demandante ejerció el medio de control de la referencia solicitando la nulidad de las Resoluciones RDP 038316 del 18 de septiembre de 2015, RDP 020070 del 21 de junio de 2016 y RDP 023764 del 27 de junio de 2016, por medio de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió la concesión de dicha prestación periódica desde el 12 de septiembre de 2010, en cuantía del 75 % de los salarios con todos sus factores devengaos en el último año a la adquisición del estatus pensional, junto con los reajustes, intereses y demás beneficios a los que haya lugar. 3.

Como sustento de sus pretensiones expuso que cumplió 50 años de edad el 14 de enero de 2004 y prestó sus servicios docentes durante 25 años, 10 meses y 7 días (contados desde la expedición del certificado de historia laboral), comprendidos entre el 1° de septiembre de 1980 y el 28 de octubre de 1980 en el departamento del Cesar (del orden nacionalizado) y desde el 22 de noviembre de 1990 al 3 de agosto de 2016 en el municipio de Valledupar (del orden territorial). 4.

Por lo anterior, el 4 de mayo de 2015 presentó solicitud escrita ante la parte demandada con el objetivo de obtener el reconocimiento de la prestación periódica 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 al 13. 2 Radicado: 20001 23 33 000 2016 00467 01 (5191-2019) Demandante: Celso Méndez de Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionada.

Sin embargo, dicha reclamación fue rechazada mediante los actos administrativos impugnados, argumentando que al 31 de diciembre de 1980 el reclamante no estaba vinculado a la docencia oficial y que la vinculación a partir del 22 de noviembre de 1990 se realizó a nivel nacional. 5. En cuanto a las normas violadas y el concepto de violación, argumentó que los actos administrativos acusados desconocieron los artículos 53 de la Constitución Política; 1, 2,3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 1 del Decreto 2285 de 1955; 5 del Decreto 224 de 1972; 1, 2, 3, 4 y 36, literal f, del Decreto 2277 de 1979; y 1 de la Ley 91 de 1989, aunado a que están viciados de nulidad por desviación de poder y falsa motivación. Contestación de la demanda3 6.

La parte demandada se opuso a las pretensiones señalando que el actor no cumple con los requisitos legales para la concesión de la pensión gracia, en especial, porque el vínculo que tuvo con el departamento del Cesar entre 1980 y 1981 tuvo naturaleza nacional, tal como lo evidencia la certificación laboral allegada. 7. Propuso las excepciones de mérito que denominó «falta de requisitos pensionales (pensión gracia) o insistencia de obligación» y «prescripción».

II. SENTENCIA APELADA4 8. El Tribunal Administrativo del Cesar dictó sentencia del 10 de marzo de 2019 en la cual declaró la nulidad de los actos administrativos acusados. Como consecuencia de ello, condenó a la parte demandada a reconocer y pagar a la demandante una pensión gracia a partir del 12 de septiembre de 2010 equivalente al 75 % del salario devengado durante el último año de servicio previo a la obtención del estatus de pensionado y declaró probada la prescripción respecto del derecho relativo a las mesadas causadas antes del 4 de mayo de 2012. 9.

Asimismo, concluyó que la labor docente desempeñada por el accionante tuvo una naturaleza tanto territorial-departamental como nacionalizada, cumpliendo con todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 10. De igual forma, se explicó que, aunque la vinculación del accionante entre 1980 y 1981 se realizó en el Colegio Nacional Loperena de Valledupar, la Resolución 002178 del 22 de septiembre de 1980 fue emitida por el departamento del Cesar, tal como se evidencia en el certificado laboral presentado en el proceso, acreditando de esa manera el tipo de nombramiento.

III. RECURSO DE APELACIÓN5 11. La entidad demandada apeló la sentencia señalando, como único argumento, que el gestor del litigio no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia solicitada en vista de que los recursos utilizados para su vinculación desde 1990 3 Folios 110 al 113. 4 5 Folios 208 al 212. 3 Radicado: 20001 23 33 000 2016 00467 01 (5191-2019) Demandante: Celso Méndez de Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co provienen del Sistema General de Participaciones y no de fondos propios del ente territorial, lo que evidencia que la vinculación tiene carácter nacional.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 12. Mediante auto del 30 de abril de 20206 se admitió el mentado recurso de apelación. Luego, a través de auto del 21 de enero de 2021 se corrió traslado para alegar de conclusión y se puso el expediente a disposición del Ministerio Público para que rindiera concepto, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA. 13.

La parte demandante7 presentó escrito de alegatos reiterando los argumentos expuestos en la demanda, con el fin de que sea confirmada la decisión de primer grado que accedió a sus pretensiones. 14. Por su parte, la entidad demandada8 insistió en las tesis que planteó tanto en los actos administrativos como en la contestación de la demanda y el recurso de apelación, expresando que está demostrado que el vínculo laboral sostenido por el accionante fue del orden nacional.

Luego, solicitó9 dictar sentencia de unificación con el fin de que se establezcan los criterios para determinar «la plaza docente», petición que fue negada a través del auto proferido el 17 de noviembre de 202210. 15. El Ministerio Público guardó silencio. IV. CONSIDERACIONES Cuestión previa 16. Antes de resolver el asunto de la referencia, la Sala advierte que la UGPP interpuso recurso de reposición contra el auto del 17 de noviembre de 2022 a través del cual no se avocó conocimiento para proferir sentencia de unificación. Sin embargo, los artículos 243 A —numeral 8°—11 y 271 —inciso 6°—12 son diáfanos en establecer que contra el auto que decide si avoca o no una solicitud de unificación de jurisprudencia no procede recurso alguno. 17.

Así las cosas, en vista de que el recurso presentado por la entidad está dirigido contra una providencia de tal naturaleza, es dable concluir que este es improcedente, por lo que la Sala se abstendrá de resolverlo. Problema jurídico 18. Conforme a los reparos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sala determinar si debe revocarse la sentencia de primera instancia atendiendo al argumento expuesto por la entidad demandada según el cual el demandante no tiene 6 Folio 236. 7 Índice 14 del aplicativo SAMAI. 8 Índice 16, ibidem. 9 Índice 20 ibidem. 10 Folios 244 al 249, e índice 21 ibidem. 11 «Artículo 243A. providencias no susceptibles de recursos ordinarios.

No son susceptibles de recursos ordinarios las siguientes providencias: […] 8. Las que decidan la solicitud de avocar el conocimiento de un proceso para emitir providencia de unificación, en los términos del artículo 271 de este código». 12 «[…] La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos». 4 Radicado: 20001 23 33 000 2016 00467 01 (5191-2019) Demandante: Celso Méndez de Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto la vinculación laboral que sostuvo como docente con el departamento del Cesar, a partir de 1990, fue financiada con recursos del Sistema General de Participaciones, lo que demostraría que su relación laboral era de orden nacional.

Solución del caso concreto 19. Para resolver este punto, la Sala considera pertinente acudir a las reglas fijadas en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, en la que se precisó que los recursos del entonces situado fiscal —hoy Sistema General de Participaciones—, aunque provenían del presupuesto nacional, eran transferidos a las entidades territoriales para financiar servicios como salud y educación, sin afectar su autonomía. Asimismo, se explicó que estas entidades tienen fuentes de financiación tanto externas (trasferencias nacionales) como internas (recursos propios), estableciendo que una vez integrados los recursos exógenos a sus presupuestos, estos pasaban a ser de su propiedad, pese a su origen nacional.

En tal sentido, se fijaron, entre otras, las siguientes reglas jurisprudenciales: (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

(Negrita fuera del texto original) 20. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala considera que la sola financiación de salarios y prestaciones con recursos del antiguo situado fiscal o del actual Sistema General de Participaciones no determina, por sí misma, que la vinculación docente sea de carácter nacional. Estos recursos, una vez transferidos, se incorporan al presupuesto de las entidades territoriales, adquiriendo la naturaleza de rentas exógenas, conforme lo explicó la aludida sentencia de unificación. 21.

En ese contexto, lo relevante para establecer el derecho a la pensión gracia es identificar la naturaleza de la plaza ocupada por el docente, es decir, si corresponde al ámbito territorial o nacionalizado. Tal circunstancia debe acreditarse mediante los actos administrativos de nombramiento y posesión o, en su defecto, a través de certificaciones emitidas por la autoridad nominadora que den cuenta, de manera clara y precisa, del tipo de relación jurídica existente. 5 Radicado: 20001 23 33 000 2016 00467 01 (5191-2019) Demandante: Celso Méndez de Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

Así, el planteamiento de la entidad apelante —según el cual el uso de recursos del Sistema General de Participaciones convierte la relación en nacional— no tiene vocación de éxito, pues el origen del financiamiento no altera la esencia del vínculo laboral, como quedó definido por la jurisprudencia unificada. 23. Además, tal como lo sostuvo el a quo, está probado que el actor ejerció funciones docentes bajo vínculo territorial entre el 1° de septiembre y el 28 de octubre de 198013, conforme se desprende de la Resolución 002178 del 22 de septiembre de ese año14 y del acta de posesión 960 del 28 octubre siguiente15, expedidas por la Gobernación del Cesar, sin intervención del Gobierno Central. 24.

Igualmente, se demostró que el vínculo que mantuvo el actor desde el 22 de noviembre de 1990 hasta el 3 de agosto de 201616 como docente del Colegio Nacional Loperena fue de naturaleza nacionalizada, ya que según se pudo constatar, la Resolución 003031 del 27 de septiembre de 199017 fue proferida por el gobernador del Cesar en cumplimiento de sus atribuciones legales con la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de dicho ente territorial, lo cual tampoco genera que la naturaleza del vínculo docente haya variado a nacional por tal circunstancia, tal como se unificó en la mencionada sentencia del 21 de junio de 2018. 25.

En mérito de lo anterior, la Subsección confirmará la decisión de primera instancia al comprobarse que el vínculo docente del demandante fue territorial y, posteriormente, nacionalizado, sin que los argumentos del recurso logren desvirtuar tal conclusión. Condena en costas 26. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva18 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 27. No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se 13 Cfr. Formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 9 de agosto de 2016, expedido por la Secretaría de Educación del Cesar (folio 46). 14 Cfr. Resolución 002479 del 2 de julio de 2015, a través de la cual se reconstruyó la Resolución 002178 del 22 de septiembre de 1980 (folios 40 y 41). 15 Folio 42. 16 Cfr. Formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 3 de agosto de 2016, expedido por la Secretaría de Educación del Valledupar (folio 45). 17 Folio 43. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 6 Radicado: 20001 23 33 000 2016 00467 01 (5191-2019) Demandante: Celso Méndez de Ávila Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 28.

Durante el desarrollo de esta instancia, la entidad demandada presentó su defensa cuestionando la naturaleza del vínculo sostenido por el accionante, los cuales resultaron razonables y serios, al punto que ameritaron un análisis minucioso visible en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, esta Sala se abstendrá de imponerle condena en costas en segunda instancia, al no evidenciarse una evidente falta de fundamento legal en sus argumentos. 29.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de mayo de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso de la referencia, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: ABSTENERSE de resolver el recurso de reposición interpuesto por la entidad demandada contra el auto del 17 de noviembre de 2022 a través del cual no se avocó conocimiento para proferir sentencia de unificación, conforme a lo explicado en precedencia.

CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado —SAMAI— y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.