Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandante: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Demandados: JUZGADO SÉPTIMO DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE MEDELLÍN Y DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE MEDELLÍN Temas: Tutela contra autoridad administrativa.

Vacaciones individuales del régimen especial de la rama judicial. Derecho al descanso remunerado SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir las impugnaciones presentadas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 18 de abril de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, en la que amparó el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas de la accionante en los siguientes términos: “Primero: Tutelar el derecho al trabajo en condiciones dignas de la señora Lida Eugenia Cardona Alzate, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Segundo: Ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín - Antioquia Chocó que en un plazo de (5) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, adelante las gestiones requeridas para emitir el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones de la señora Lida Eugenia Cardona Alzate.

Una vez cuente con los recursos necesarios deberá comunicar tal novedad de manera inmediata al titular del Juzgado Séptimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín. Tercero: Ordenar al Juzgado Séptimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, o quien haga sus veces, que una vez, se disponga del certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar en provisionalidad el reemplazo de la señora Lida Eugenia Cardona Alzate, deberá pronunciarse, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, sobre la concesión del disfrute de las vacaciones de la tutelante.

Cuarto: Ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial -Nacional, al Consejo Superior de la Judicatura y a la Nación Ministerio de Hacienda para que en caso que dentro del marco de sus competencias les corresponda ejercer Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 alguna actuación dentro de presente trámite, lo realicen dentro de las 24 horas siguientes a [la] notificación de la presente decisión. Ello, sin perjuicio de lo previsto en el inc. 1o del Art. 33 de la Ley 2159 de 2021”.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante manifestó que actualmente se desempeña como asistente jurídica del Juzgado Séptimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, el cual pertenece al régimen individual de vacaciones, y que el 2 de marzo de 2022 solicitó disponibilidad presupuestal a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín para el disfrute de dos periodos de vacaciones, causados entre el 28 de diciembre de 2018 y el 27 de diciembre de 2019 y entre el 28 de diciembre de 2020 y el 28 de diciembre de 2021, así como el certificado de disponibilidad presupuestal para su reemplazo.

Afirmó que, en respuesta a su petición, el 10 de marzo de 2022 la Dirección Ejecutiva de Administración Seccional de Medellín, emitió el CDP 016822 por el cual se expide disponibilidad presupuestal para cancelar sus vacaciones y primas vacacionales, y el mismo día a través del oficio número DESAJMER22-5188 negó la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para proveer su reemplazo mientras disfruta de sus vacaciones.

Sostuvo que mediante Resolución No. 04 de 14 de marzo de 2022, el Juez Séptimo de Ejecución Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, por necesidad del servicio, negó el disfrute de los periodos de vacaciones solicitados, bajo el argumento de que no le fue concedido el certificado de disponibilidad presupuestal para su reemplazo. Por último, refirió que contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición, el cual fue despachado desfavorablemente, en razón a la necesidad de la prestación del servicio y a la ausencia de autorización presupuestal para proveer su reemplazo, argumentada por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín. 2.

Fundamentos de la acción La accionante presentó acción de tutela con el objeto de que el juez constitucional proteja sus derechos fundamentales al descanso y al trabajo en condiciones dignas, supuestamente vulnerados por la decisión de negarle el disfrute de los periodos de vacaciones causados a su favor, con ocasión de la negativa a asignar la disponibilidad presupuestal para nombrar su reemplazo durante dicho periodo por parte de las autoridades accionadas.

Sostuvo que, tratándose de un derecho fundamental, la limitación al descanso remunerado debe darse en eventos de especial excepción, “situación que no se da en el caso concreto, toda vez que se está imponiendo al empleado una carga de la administración que no está obligado a soportar y que no tiene la facultad de suplir, pues en estos eventos de necesidad en la prestación del servicio la salida Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 no debe ser el derecho laboral a los servidores, sino más bien el arreglo de las gestiones administrativas necesarias para garantizar la prestación de servicios”.

Refirió que la negativa del disfrute de las vacaciones se funda en la necesidad de la prestación del servicio, la cual se da por la elevada carga laboral del despacho, y que “tal nivel de trabajo también debe tenerse en cuenta como fundamento que supone un desgaste físico y mental considerable para los empleados, pues garantizar el servicio no puede ser a costa de la privación de los derechos de laborales, familiares y de salud de los empleados, máxime cuando la negativa es de manera indefinida pues se relaciona con un hecho incierto como lo es el de la expedición de CDP de reemplazo por parte de la Dirección Seccional”.

Finalmente, indicó que el “Juzgado Décimo Octavo Civil del Circuito”, resolvió la tutela con radicado 05001310301820190002300, a favor del accionante en un caso similar, en la que se tuteló el derecho al trabajo en condiciones dignas, y que el Tribunal Administrativo de Antioquia ha decidido casos similares con base en la tesis conforme con la cual “puede ser necesaria la colaboración de la administración de la rama para prevenir situaciones que no se resuelven con la simple distribución de funciones y, por ende, requieren nombrar un reemplazo.

Para ello la Dirección Ejecutiva Seccional correspondiente deberá asignar las respectivas partidas presupuestales, de manera que al garantizar el derecho fundamental al descanso no resulte afectada la prestación del servicio público”. 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “Honorable Juez Constitucional, por cumplir los requisitos legales para ello, respetuosamente solicito la tutela a mi derecho al trabajo en condiciones dignas, ordenando se expida (1) por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín Antioquia - Chocó el respectivo CDP de reemplazo con el fin de garantizar la prestación del servicio en el Juzgado Séptimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, y (ii) por parte del Juez Séptimo de EPMS de Medellín resolución mediante la cual me sea concedido el disfrute de vacaciones solicitado”. 4.

Pruebas relevantes Se allegaron copias digitales del certificado de disponibilidad presupuestal a favor de la accionante con fecha 10 de marzo de 2021, para cancelar dos periodos de vacaciones y primas de vacaciones, a partir del 14 de marzo al 2 de mayo de 2022, de la Circular DESAJME 18-5220 de 18 de julio de 2018, suscrita por el Director Ejecutivo Seccional de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, en el que se informa que las solicitudes de certificado de disponibilidad presupuestal para autorizar un reemplazo ante el disfrute de vacaciones deben suscribirse con un mínimo de 2 meses de antelación al inicio de las mismas, y de la Circular PSAC 11-44 de 23 de noviembre de 2011. 5.

Trámite procesal Por auto de 29 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, admitió la demanda y ordenó notificar a la accionante y a las autoridades judiciales accionadas. Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6.

Oposición 6.1. Respuesta de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín La apoderada de la entidad rindió informe en el que solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción, por cuanto, afirmó, esa entidad no ha menoscabado los derechos fundamentales de la parte accionante y solamente está dado aplicación a lo establecido por la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura en la Circular PSAC11- 44 del 23 de noviembre de 2011, la cual se encuentra vigente, respecto a autorizar los reemplazos de los jueces que pertenecen al régimen de vacaciones individuales y a empleados que laboren en despachos con vacaciones individuales cuya planta de personal sea de 3 o menos empleados.

Sostuvo que, efectivamente, la accionante y su nominador radicaron solicitud de disfrute de vacaciones ante esa Dirección Ejecutiva Seccional, por lo que se certificó a través del CDP 016822 la disponibilidad presupuestal para cancelar vacaciones y primas vacacionales a la señora Lida Eugenia Cardona Alzate. Agregó que mediante oficio DESAJMER22-5188, remitido al nominador de la accionante, se le informó que, de acuerdo a la apropiación presupuestal existente, no era posible expedir certificado de disponibilidad presupuestal para autorizar el reemplazo de vacaciones de la actora por cuanto la adición presupuestal para ese rubro se encuentra sujeta a lo dispuesto en la Circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011, expedida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

Agregó que en la Circular DESAJME 18-5220 se indicó que la apropiación presupuestal para el rubro “Servicios prestados por vacaciones personal titular” se encuentra con restricciones presupuestales para el año 2022, por lo que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín solo situará los recursos para los funcionarios (jueces) que pertenezcan al régimen de vacaciones individuales y, excepcionalmente, cuando se trate de empleados del régimen de vacaciones individuales que laboren en despachos con planta de personal de 3 o menos cargos.

Añadió que la falta de disponibilidad para efectos de un reemplazo no constituye argumento válido para negar el disfrute de vacaciones a la actora, ni puede operar como patente de corso para trasladar la responsabilidad frente a los derechos de un servidor al ordenador del gasto, quien solo actúa como ejecutor de un presupuesto previamente establecido y apropiado para cada vigencia fiscal.

Finalmente, sostuvo que hasta que se expida otra circular diferente a la PSAC11-44, por parte del Consejo Superior de la Judicatura, la Unidad de Planeación para la Asignación de los Recursos solo va a autorizar los reemplazos de los jueces que pertenecen al régimen de vacaciones individuales y a empleados que laboren en despachos con vacaciones individuales, cuya planta de personal sea de 3 o menos empleados. 6.2.

Respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El jefe del área jurídica de la cartera rindió informe en el que indicó que no puede pronunciarse respecto de la veracidad o no de los hechos y situaciones jurídicas expuestas por la accionante, pues no tiene ningún tipo de relación laboral, Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 reglamentaria, convencional o contractual con la misma, ni tampoco conocimiento de su situación laboral y administrativa concreta.

Agregó que es importante señalar que el Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces, es la entidad competente para ejecutar sus recursos según como maneje sus novedades de nómina de sus funcionarios, y que en la programación presupuestal y aprobación de la Ley del Presupuesto General de la Nación en cada vigencia fiscal, además del ente legislativo, concurren las secciones presupuestales que son las encargadas de solicitar los recursos pertinentes de acuerdo a sus objetivos y prioridades institucionales.

Por último, sostuvo que la solicitud debe declararse improcedente, en tanto la eventual vulneración o amenaza a los derechos fundamentales invocados se deriva de una actuación puramente administrativa de la Administración Judicial, la cual debe ser atendida por la Sección del Presupuesto de la Rama Judicial, entidad que cuenta con autonomía e independencia, y que como sección del presupuesto es la llamada a atender esta clase de requerimientos, razón por la cual el ministerio no puede intervenir y/o interferir en sus funciones, porque de hacerlo estaría violando principios de carácter constitucional y presupuestal. 6.3.

Los demás vinculados al trámite constitucional, aun cuando fueron debidamente notificados del auto admisorio de la acción de tutela, guardaron silencio. 7. Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, en sentencia de 18 de abril de 2022, amparó el derecho al trabajo en condiciones dignas de la accionante, y ordenó i) a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín que adelante las gestiones requeridas para emitir el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones de la señora Lida Eugenia Cardona Alzate, ii) al Juzgado Séptimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, que una vez disponga de dicho certificado se pronuncie sobre la concesión del disfrute de las vacaciones de la tutelante y iii) a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al Consejo Superior de la Judicatura y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que realicen los trámites pertinentes en el marco de sus competencias.

En primer lugar, sostuvo que la acción cumple con los requisitos de procedibilidad y, en lo atinente al requisito a la subsidiariedad, sostuvo que el mismo se encuentra cumplido, en tanto si bien la afectación se adoptó por medio de un acto administrativo que puede ser atacado judicialmente, dicho mecanismo no resulta eficaz para garantizar el oportuno disfrute del periodo de descanso de la accionante y, por el contrario, exigirle el agotamiento de dicho medio a la tutelante prolongaría en el tiempo la vulneración de su derecho al trabajo en condiciones dignas.

Luego de hacer referencia a la Circular DESAJME18-522 que señala que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín situará los recursos para reemplazos únicamente para los jueces que pertenezcan al régimen de vacaciones individuales, y excepcionalmente cuando se trate de empleados del Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 régimen de vacaciones individuales que laboren en despachos con planta de personal de 3 o menos cargos.

Agregó que las vacaciones de la actora fueron negadas “por necesidades del servicio y hasta tanto se disponga de presupuesto para su reemplazo”, lo cual afecta sus derechos fundamentales, puesto que el periodo de descanso de los servidores públicos no puede verse afectado indefinidamente por dificultades de índole administrativa, que en el caso corresponden a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, quien es la encargada de obtener los recursos necesarios para designar el reemplazo en el cargo que ocupa la accionante.

Afirmó que con la decisión de impedir el derecho a las vacaciones de la actora se vulneraron sus derechos fundamentales y, por ende, estos deben ser amparados en sede constitucional con el fin de evitar un perjuicio irremediable para la misma, quien no ha podido gozar del derecho al descanso. Aclaró que el hecho de que la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 no haya establecido el procedimiento tendiente a la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal con el fin de cubrir los recursos del nombramiento de reemplazo, no constituye un motivo para negar el disfrute de las vacaciones de los empleados y funcionarios que están al servicio de la Rama Judicial, dado que no puede desconocerse que la finalidad de dicha circular fue garantizar el derecho fundamental al descanso de servidores judiciales, como, en efecto, se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de tutela de 11 de noviembre de 2021 1. 8.

Impugnaciones Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, se presentaron los siguientes escritos de impugnación: 8.1. Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín El apoderado de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, por cuanto, sostuvo, no es esa Dirección Seccional la que debe ser señalada como responsable de la decisión tomada por el nominador de no autorizar el disfrute vacacional de la accionante, y refirió, “de hecho, el que desde el Nivel Central emitan directrices en donde se deja sin atender concreta y claramente este tipo de situaciones, también ocasiona traumatismos en la gestión del recurso financiero que nos es asignado para el desarrollo de la función de administrar”.

Indicó que proceder a la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para cubrir los gastos por reemplazo de un empleado reviste una complejidad tal, que no está en manos de esa ordenadora del gasto superarla de manera autónoma, toda vez que los bienes y recursos que tiene por función administrar dependen de los fondos que se sitúen desde la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Refirió que, vistas las limitaciones de los recursos apropiados, esa Dirección Seccional debe tomar medidas de carácter administrativo que permitan el cabal manejo de los mismos, su correcta aplicación y utilización, de tal forma que pueda 11 2021-07251-00 Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 garantizarse el funcionamiento del servicio público de administración de justicia con el menor traumatismo posible, entre las cuales se encuentra ordenar que quienes pretendan gozar de su derecho presenten con al menos dos meses de antelación su solicitud de expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, tanto para el pago de vacaciones y primas de vacaciones, como para el reemplazo de quien se ausentará para descansar.

Afirmó que no resulta procedente cuestionar las decisiones que con respecto a la gestión de formular y aplicar restricciones presupuestales deban ser tomadas y ejecutadas, y no es tampoco dable que el juez de tutela decida en todos los asuntos públicos de orden presupuestal, pues ello estaría abiertamente en contravía de la Constitución Política por cuanto los jueces de tutela no pueden ordenar apropiaciones del gasto del presupuesto nacional, cual si reemplazaran a las autoridades y procedimientos previstos para ello.

Finalmente, aseveró que, en cumplimiento del fallo de primera instancia, procederá a adelantar las gestiones requeridas para emitir el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones de la señora Lida Eugenia Cardona Alzate, “de tal manera que con ello podamos coadyuvar a la materialización del derecho al descanso de la actora.

Y a su vez, remitiremos notificación y CDP para reemplazo al nominador, para lo de su cargo”. 8.2. Impugnación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderado de la cartera ministerial rindió informe en el que solicitó que se revoquen las órdenes dadas al mismo en la sentencia impugnada, en tanto, refirió, las apropiaciones presupuestales no se asignan a las entidades por actividades específicas, dado que esa desagregación le corresponde a cada entidad al ejecutar los recursos, en virtud de la autonomía presupuestal que el Estatuto Orgánico del Presupuesto otorgó a los órganos públicos que son secciones presupuestales.

Sostuvo que, de conformidad con lo anterior, corresponde a la Rama Judicial, en el marco de la autonomía presupuestal que la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto le otorgan, contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hace parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones señaladas.

Añadió que la Corte Constitucional ha considerado que no se puede interferir en la ejecución del presupuesto de las entidades, so pena de invadir la órbita de competencia de cada una de ellas. Por último, adujo que la eventual vulneración o amenaza a los derechos fundamentales invocados se deriva de una actuación puramente administrativa de la administración judicial, la cual debe ser atendida por la Sección del Presupuesto de la Rama Judicial, entidad que cuenta con autonomía e independencia, “que como sección del presupuesto es la llamada a atender esta clase de requerimientos, razón por la cual este Ministerio no puede intervenir y/o interferir en sus funciones, porque de hacerlo estaríamos violando principios de carácter constitucional y presupuestal de todo orden”.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos de los escritos de impugnación, si debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de 18 de abril de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, en la que amparó el derecho al trabajo en condiciones dignas de la accionante, y si, conforme con lo sostenido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín y al del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dichas entidades no son responsables por la vulneración de derechos fundamentales derivada de la negativa a garantizar los recursos para proveer un reemplazo de la accionante mientras esta disfruta de sus vacaciones. 3.

Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.

Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.

Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios jurídicos que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones.

Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU- 263 de 20152: “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.

(iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."3 (Negrilla por fuera del texto). De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos4, ya que, si bien la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.

En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa judicial, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, en sentencia de 18 de abril de 2022, amparó el derecho al trabajo en condiciones dignas de la accionante, y ordenó i) a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín que adelante las gestiones requeridas para emitir el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones de la señora Lida Eugenia Cardona Alzate, al Juzgado Séptimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, que una vez disponga de dicho 2 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 3Corte Constitucional, sentencia SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 4Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 certificado se pronuncie sobre la concesión del disfrute de las vacaciones de la tutelante, y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al Consejo Superior de la Judicatura y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que realicen los trámites pertinentes en el marco de sus competencias.

Lo anterior, por cuanto, indicó, las vacaciones de la actora fueron negadas “por necesidades del servicio y hasta tanto se disponga de presupuesto para su reemplazo”, lo cual afecta sus derechos fundamentales, puesto que el periodo de descanso de los servidores públicos no puede verse afectado indefinidamente por dificultades de índole administrativa, que en el caso corresponden a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial.

A lo anterior agregó que el hecho de que la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011 no haya establecido el procedimiento tendiente a la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal con el fin de cubrir los recursos del nombramiento de reemplazo, no constituye un motivo para negar el disfrute de las vacaciones de los empleados y funcionarios que están al servicio de la Rama Judicial, dado que no puede desconocerse que la finalidad de dicha circular fue garantizar el derecho fundamental al descanso de servidores judiciales, como, en efecto, se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de tutela de 11 de noviembre de 2021 5. 4.2.

En la impugnación, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín solicitó que se revocara el fallo de primera instancia, por cuanto, sostuvo, no es esa Dirección Seccional la que debe ser señalada como responsable de la decisión tomada por el nominador de no autorizar el disfrute vacacional de la accionante, y afirmó que no resulta procedente cuestionar las decisiones que con respecto a la gestión de formular y aplicar restricciones presupuestales deban ser tomadas y ejecutadas, y no es tampoco dable que el juez de tutela decida en todos los asuntos públicos de orden presupuestal, pues ello estaría abiertamente en contravía de la Constitución Política por cuanto los jueces de tutela no pueden ordenar apropiaciones del gasto del presupuesto nacional, cual si reemplazaran a las autoridades y procedimientos previstos para ello.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pidió que se revoquen las órdenes dadas al mismo en la sentencia impugnada, en tanto, refirió, las apropiaciones presupuestales no se asignan a las entidades por actividades específicas, dado que esa desagregación le corresponde a cada entidad al ejecutar los recursos, en virtud de la autonomía presupuestal que el Estatuto Orgánico del Presupuesto le otorgó a los órganos públicos que son secciones presupuestales, por lo que corresponde a la Rama Judicial, en el marco de la autonomía presupuestal que la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto le otorgan, contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hace parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones señaladas. 4.3.

El artículo 146 de la Ley 270 de 1996 6 dispone que los servidores judiciales de 55 2021-07251-00 6 ARTÍCULO 146. VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 los Juzgados de Ejecución de Penas pertenecen al régimen de vacaciones individuales y que tienen derecho a un descanso remunerado de veintidós días continuos por cada año de servicios.

Al respecto, esta Sección ha indicado que las vacaciones “tienen por objeto que el empleado recupere las fuerzas físicas e intelectuales luego de un tiempo dedicado a trabajar y de esa manera preserve su capacidad de trabajo. Las vacaciones, tienen una naturaleza de derecho adquirido para quien ha cumplido con los requisitos legales establecidos para que se causen.

El empleador o nominador, es la persona que está llamada a otorgar las vacaciones al trabajador”7. En este sentido, el disfrute de las vacaciones constituye un derecho fundamental cuya protección puede ser solicitada mediante la acción de tutela. 4.4. Ahora bien, en el año 2005 la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura informó a los nominadores de la Rama Judicial el procedimiento para solicitar el nombramiento de reemplazos por vacaciones del personal titular de los despachos judiciales.

Para tal efecto, profirió las Circulares PSAC-0589 del 18 de noviembre de 2005, cuyo asunto fue “asignación de recursos para reemplazos por vacaciones del personal titular en los despachos judiciales, excepto los juzgados del sistema penal acusatorio” y 044 del 12 de mayo de 2005, en la que estableció el procedimiento para la programación de vacaciones individuales de los servidores judiciales del Sistema Penal Acusatorio.

En esos actos administrativos se establecieron como condiciones alternativas para la programación de las vacaciones las siguientes: “Que el número total de servidores del Despacho, incluido el Juez o del Centro de Servicios, sea menor o igual a tres, toda vez que debido al personal escaso no es conveniente aplicar la figura del encargo para nombrar el reemplazo del juez, y/o redistribuir las funciones del empleado que disfrutará de vacaciones, entre los empleados restantes.

Cuando se trate de nombramientos de reemplazos por vacaciones de Jueces, cuyo despacho tenga más de tres servidores, el Tribunal encargado de dicho nombramiento deberá certificar que en el Despacho no existe ningún empleado que cumpla los requisitos para ser designado en encargo como Juez, situación que debe ser corroborada e igualmente certificada por el Director Seccional, previa verificación de las hojas de vida correspondientes".

Posteriormente, el 23 de noviembre de 2013, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura profirió la Circular PSAC11-44, en la que derogó lo establecido en las referidas circulares “para efectos de no incluir condicionamientos para el nombramiento de reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales que se encuentran sujetos al régimen de vacaciones individuales cuando pretendan hacer uso de este derecho, para lo cual deberán seguir el procedimiento que aquí se señala y que permitirá gestionar los recursos para el nombramiento en provisionalidad de los reemplazos, cuando haya lugar a Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio. 7 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia de 12 de diciembre de 2018. Radicado: 08001-23-33-000- 2018-00756-01. C.P. Milton Chaves García. Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 ello”, eliminando así la restricción de la asignación de recursos para reemplazos solo a los eventos en que se acreditara alguna de las condiciones contenidas en las circulares precedentes.

En ésta se indicó que los funcionarios judiciales del régimen de vacaciones individuales debían reportar la programación de vacaciones correspondientes al siguiente año ante el Consejo Seccional de la Judicatura, y la Dirección Seccional del respectivo distrito judicial, hasta el mes de marzo de cada año y se estableció que las designaciones en encargo son procedentes cuando las necesidades del servicio lo exijan, por ejemplo tratándose de un juez, y “cuando no sea posible designar en encargo a alguno de los servidores del correspondiente despacho judicial, la respectiva Dirección Seccional deberá incluir dentro del proyecto de presupuesto del año siguiente, la asignación de recursos que permita efectuar el nombramiento en provisionalidad de sus reemplazos”.

Para la Sala, del contenido de la mencionada circular, se observa que el propósito del Consejo Superior de la Judicatura era eliminar los obstáculos en el disfrute de las vacaciones individuales de los servidores judiciales, por lo que no condicionó la asignación de presupuesto al cumplimiento de los requisitos que existían en el pasado, imponiendo únicamente el deber al funcionario de reportar antes del mes de marzo la programación de vacaciones para el año siguiente. 4.5.

En el presente caso, no obstante lo anterior y aun cuando la accionante cuenta con dos periodos de vacaciones causados, frente a la solicitud de asignación presupuestal elevada con el fin de nombrar su reemplazo, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín respondió que la apropiación presupuestal para el rubro “servicios prestados por vacaciones personal titular” se encuentra con restricciones presupuestales para el presente año, y que en la Circular PSAC 11-44 de 23 de noviembre de 2011 se reguló únicamente el nombramiento de reemplazos para jueces con régimen individual, y excepcionalmente cuando se trate de empleados del régimen de vacaciones individuales que laboren en despachos con planta de personal de 3 o menos cargos.

Para la Sala, si bien la referida circular únicamente hizo alusión a funcionarios judiciales, que conforme con el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 son los magistrados de las corporaciones judiciales, los jueces de la República y los fiscales, como se ha indicado en oportunidades anteriores 8, “la omisión de establecer un procedimiento para garantizar los rubros de los reemplazos de los empleados judiciales no puede servir de fundamento para desconocer el derecho al descanso de estos”.

En este sentido, contrario a lo afirmado por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín en la impugnación, en el caso la falta de asignación de recursos para nombrar su reemplazo desconoce el derecho al descanso de la accionante y el trabajo en condiciones dignas, en tanto en la práctica, implica el aplazamiento indefinido de sus vacaciones ya causadas, con la excusa de no entorpecer el funcionamiento normal del Juzgado Séptimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, situación que, a juicio 8 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia de veintiocho (28) de junio de dos mil veintidós (2022), Radicación 18001- 23-33-000-2022-00066-01, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 12 de diciembre de 2018. Radicado: 08001-23-33-000-2018- 00756-01. C.P. Milton Chaves García, Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de la Sala, no es más que un obstáculo administrativo de los que se previó evitar con la expedición de la mencionada circular.

Esta Sala, en un caso de connotaciones fácticas similares, manifestó que “asuntos de índole administrativa no pueden afectar el derecho al goce y disfrute del periodo vacacional que legalmente les asiste a los trabajadores, aún más si se tiene en cuenta que el descanso constituye un derecho fundamental derivado del derecho al trabajo en condiciones dignas.

Impedir el derecho al descanso con base en restricciones administrativas no es una carga que deban soportar las actoras, puesto que las vacaciones constituyen una garantía fundamental que tienen todos los empleados, por lo que no puede ser transgredida ni en función del servicio ni por cuestiones de índole presupuestal 9”, por lo que la Sala confirmará la decisión que amparó los derechos fundamentales de la accionante. 4.6.

No obstante lo anterior, de conformidad con los argumentos presentados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la impugnación, la Sala considera que este debe ser desvinculado del presente trámite, pues, como expuso, conforme con el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, como la Rama Judicial, tienen autonomía presupuestal para ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones a ellas incorporadas en la respectiva sección de la Ley Anual del Presupuesto 10, por lo que, en principio, la responsabilidad de garantizar los recursos para el descanso de la accionante recae únicamente sobre la entidad con el mandato legal para administrarlos, esto es, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial -nivel central-.

Aunado a lo anterior, si bien la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín sostuvo que la apropiación presupuestal para el rubro “servicios prestados por vacaciones del personal titular” se encuentra “con restricciones presupuestales para el presente año”, no allegó prueba de que dicha restricción obedeciera a causas endilgables al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni de que, de conformidad con el artículo 79 y siguientes del Decreto 111 de 1996, en el caso fuera necesario efectuar una adición presupuestal que hiciera necesaria la vinculación del mismo.

En este sentido, si bien la intención del fallo impugnado era garantizar la efectividad del derecho vulnerado, la Sala, de las pruebas obrantes, considera que, en este caso concreto, el mismo puede ser amparado sin la intervención directa de esa cartera ministerial, por lo que modificará la parte resolutiva del fallo impugnado en el sentido de ordenar su desvinculación. Conforme con lo anterior, la Sala modificará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, objeto de impugnación, en el sentido de amparar los derechos fundamentales al descanso y al trabajo en condiciones dignas de la accionante, y ordenará Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín y el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de manera coordinada y de 9 Rad. 2020-00143-00 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Ley 2159 de 2021, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 10 de enero al 31 de diciembre de 2022”.

Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 acuerdo con sus competencias, en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, que adelanten las gestiones administrativas y presupuestales que correspondan, para el nombramiento de un reemplazo de asistente jurídica del Juzgado Séptimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, que es el cargo desempeñado por la actora, para que se materialice su derecho al disfrute del descanso remunerado.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- MODIFÍCASE la sentencia de 18 de abril de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, la cual quedará así: “Primero.- AMPÁRANSE los derechos fundamentales al descanso y al trabajo en condiciones dignas de la señora Lida Eugenia Cardona Alzate. Segundo.- ORDÉNASE a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín y al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que de acuerdo con sus competencias, y de manera coordinada, en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, adelanten las gestiones administrativas y presupuestales que correspondan para que el Juzgado Séptimo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín nombre su reemplazo para que materialice el derecho al disfrute del descanso remunerado.

Tercero.- DESVINCÚLESE del presente trámite constitucional al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las razones expuestas”. Segundo.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo del Consejo. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente Radicación: 05001-23-33-000-2022-00443-01 Demandantes: LIDA EUGENIA CARDONA ALZATE Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO