CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01590-00 Actora: Asociación y Corporación Amerindia de ………………las Comunidades Indígenas del Atlántico ………………– ASOCACIA Demandado: Tribunal Administrativo de Atlántico y ………………Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del ………………Circuito de Bogotá Acción de tutela – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la Asociación y Corporación Amerindia de las Comunidades Indígenas del Atlántico (en adelante ASOCACIA), quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Atlántico y el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Bogotá.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones ASOCACIA, quien actúa por conducto de su representante legal, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales estima lesionados por el Tribunal Administrativo de Atlántico y el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Bogotá, como consecuencia de la presunta tardanza injustificada para resolver sobre la admisión de la demanda, en la acción de grupo por ella presentada y que fundamenta esta acción constitucional.
En amparo de los derechos invocados, solicitó: “(…) Cuarto. Como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, solicitamos que se tutelen los derechos fundamentales de la comunidad indígena Mokana mencionada, a la vida, al territorio, a la autodeterminación, a la defensa de la cultura étnica, a los recursos naturales y a los beneficios de su explotación, a vivir y trabajar por el país y a su organización propia, así como el derecho fundamental a la participación social y comunitaria, especialmente en las decisiones que puedan afectarlos como segmentos de la población social, económica y culturalmente sensible y vulnerable.
En consecuencia solicitamos: Tutelar los derechos fundamentales a la propiedad colectiva, acceso a la administración de justicia sin dilaciones injustas y al debido proceso administrativo de las comunidades afectadas con la decisión cuestionada mokana del atlántico municipalidad de Usiacurí. En consecuencia que se tutelan (sic), los derechos a la participación, a la integridad étnica, cultural, social y económica y al debido proceso de la comunidad Mokana de Usicurí en el departamento del Atlántico.
Ordenar abrir investigaciones en contra de los responsables de esta dilación demostrada por parte de los órganos de control, Procuraduría y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, quien es la encargada de examinar la conducta de los profesionales del derecho, Consejo de Disciplina Ética de los abogados. (sic a todo el párrafo). Quinto. La orden que se concede, sobre el derecho fundamental a la participación de la comunidad indígena Mokana de la municipalidad de Usiacurí en el Atlántico, estará vigente, mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo se desata la presente acción grupal constitucional correspondiente y que en derecho corresponda, y exista pronunciamiento en relación con la demanda que impetramos por medio de apoderado, en razón de la vulneración de dicho derecho.
(…)”. (Sic) Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones, admitidos o probados, que se resumen a continuación: ASOCACIA presentó demanda en ejercicio de acción de grupo, contra la Nación – Presidencia de la República, los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Agricultura, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Agencia Nacional de Tierras, el Departamento de Atlántico, el Municipio de Tubará, el Municipio de Galapa y la Concesión Costera de Cartagena – Barranquilla S.A.S., en la que solicitó se resarcieran los perjuicios presuntamente causados, debido a la apropiación indebida de territorios que señalan como ancestrales de la comunidad y de la consecuente modificación del entorno, que en su sentir generó alteraciones de fuentes hídricas y deterioro en las condiciones de vida.
El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante auto de 14 de agosto de 2020 declaró carecer de competencia para tramitar y decidir el asunto; en tal virtud, señaló que la demanda iba dirigida contra autoridades del orden nacional, por lo cual, esta debía ser tramitada en primera instancia ante los Tribunales Administrativos; disponiendo el envío del expediente al Tribunal Administrativo de Atlántico.
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Atlántico, con proveído de 20 de noviembre de 2020, decidió promover incidente de conflicto de competencias negativo, por considerar que la demanda debía ser tramitada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; por tanto, dispuso el envío del expediente a esta Corporación, para que resolviera lo pertinente.
En tal virtud, mediante mensaje de datos de 1º de abril de 2022 el expediente llegó a la Secretaría General de esta Corporación, que con correo electrónico de la misma fecha, remitió el asunto al Consejo de Estado – Sección Tercera. Conforme con lo anterior, el Consejo de Estado – Secretaría de la Sección Tercera efectuó el reparto del asunto, correspondiéndole su conocimiento al Despacho del Consejero Martín Bermúdez, trámite efectuado el 25 de abril de 2022.
La accionante afirmó que en la medida que la demanda presentada no ha sido admitida, se ha truncado el acceso a la administración de justicia que le asiste. En ese orden, refirió que el asunto merece especial atención, habida cuenta que se discuten los intereses de una comunidad indígena. Trámite Mediante auto de 30 de marzo de 2022, se admitió la tutela y se ordenó notificar a la autoridad accionada, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Asimismo, se vinculó la Nación - Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia, Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Agricultura, Unidad de Restitución de Tierras, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Gobernación de Atlántico, Municipio de Tubará, Municipio de Galapa y Concesión Costera de Cartagena Barranquilla - Consorcio Vía al mar, por tener interés directo en las resultas del proceso.
Con posterioridad, mediante auto de 21 de abril de 2022, se ordenó tener como tercero interviniente al Consejo de Estado – Sección Tercera. Intervenciones El Consejo de Estado – Secretaría de la Sección Tercera efectuó un recuento fáctico de las actuaciones surtidas dentro de la demanda de acción de grupo presentada por la accionante. Expuso que su proceder no incide en el daño alegado, en la medida que actuó conforme con el ritualismo procesal que debe seguirse, en orden a dirimir la competencia de quien debe conocer el asunto.
El Tribunal Administrativo de Atlántico allegó un recuento de las actuaciones desplegadas, hasta el auto con el cual resolvió trabar conflicto de competencias con el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Bogotá. El Ministerio de Justicia, Ministerio del Interior, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Departamento de Atlántico y la Concesión Costera Barranquilla Cartagena S.A.S. en escritos separados, solicitaron su desvinculación de la acción, en la medida que lo pretendido por la actora incumbe en forma exclusiva a la administración de justicia, de quien se demanda mayor celeridad en el asunto.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. Problema jurídico La Sala debe resolver si el Tribunal Administrativo de Atlántico, el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Bogotá y el Consejo de Estado – Sección Tercera, incurrieron en una tardanza injustificada, con el fin de resolver sobre la demanda de acción de grupo presentada por los accionantes y, en consecuencia, vulneraron los derechos deprecados por el actor.
De la procedencia de la acción de tutela para impulsar actuaciones de autoridades jurisdiccionales El artículo 29 de la Constitución establece el derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; de igual manera, el artículo 228 de la Carta, reitera que los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre este componente del debido proceso, en el sentido de afirmar que el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden a la autoridad pública que ejerce funciones jurisdiccionales “(…) hace parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia. (…)".
Esa Corporación reiteradamente a sostenido que la mora judicial “(…) es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia (…)”, pero que muchas veces “(…) una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos (…)”.
La vulneración de este derecho fundamental ocurre cuando la mora es injustificada, pero cuando existen razones que la explican, tales como un significativo número de asuntos por resolver en el correspondiente Despacho que superan la capacidad logística y humana existente, y que, por lo tanto, hace imposible atenderlos dentro del término legal, no se puede hablar de una violación del derecho al debido proceso, y por ende, el asunto no se puede solucionar por la vía de la acción de tutela.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia T- 357 de 2007 señaló: “(…) la mora judicial en hipótesis como la excesiva carga de trabajo está justificada y, en consecuencia, no configura denegación del derecho al acceso a la administración de justicia. (…) Al analizar la procedibilidad de la acción de tutela por mora judicial, el juez constitucional debe determinar las circunstancias que afectan al funcionario o despacho que tiene a su cargo el trámite del proceso.
Para ello (…) si es imperativo debe adelantar la actuación probatoria que sea necesaria a fin de definir ese punto. De igual manera indicó esta Corporación, no puede el juez desconocer la obligación consignada el artículo 18 de la ley 446 de 1998, según la cual debe ser respetado el orden de llegada de los procesos. (…)”. 4. De la subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)". Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 5.
Análisis del caso concreto ASOCACIA estima vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, como consecuencia de la presunta mora judicial en que incurrieron, por la tardanza injustificada respecto de la admisión de la demanda de acción de grupo por ellos presentada. Bajo el contexto anterior, señaló que la autoridad judicial desbordó los términos razonables con que contaba para resolver el asunto y, asimismo, expuso que no existen razones para continuar con esa conducta.
En punto de la mora judicial, la Sala establece que este fenómeno se presenta a partir de la confluencia de tres (3) circunstancias especiales, a saber: (i) el desconocimiento de los términos procesales con que contaba una autoridad judicial, para resolver un asunto sometido a su conocimiento; (ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la pretermisión del plazo legal y (iii) que la tardanza sea imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones del juez de conocimiento.
La Corte Constitucional, mediante sentencia SU – 333 de 2020 (M.P. Alberto Rojas Ríos), definió los citados elementos en los siguientes términos: “(…) En el mismo sentido, se presenta una mora judicial injustificada, si: (i) es fruto de un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial.
(…)”. Por lo expuesto, para la Sala es claro que el desconocimiento de los términos procesales para dirimir un asunto, aun cuando es un elemento a tener en cuenta, no constituye por sí solo un elemento demostrativo de la mora judicial, pues en tal caso, corresponde al juez de tutela evaluar el contexto en que se presentó tal pretermisión, en aras de determinar si existían razones que lo justificaron, conforme con los parámetros dictados por la Corte Constitucional en la sentencia antes citada.
En ese orden, la Sala revisará las actuaciones surtidas por las autoridades judiciales, con el fin de dar trámite a la acción de grupo presentada por los accionantes. Se observa que ASOCACIA incoó acción de grupo, contra la Nación – Ministerio del Interior y otros, con el fin de obtener el resarcimiento de los daños presuntamente causados, debido a que en su concepto, se están realizando obras de infraestructura sobre lugares pertenecientes a comunidades indígenas, señaladas como usurpadas y, además, sin acudir al trámite de consulta previa.
La demanda fue repartida al Juzgado Dieciséis (16) Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante auto de 14 de agosto de 2020, manifestó carecer de competencia para conocer y decidir el asunto, debido a que en el libelo se cuestionan actuaciones de entidades del nivel nacional, situación esta que debía ser resuelta por un órgano superior; en ese entendido, dispuso el envío del expediente al Tribunal Administrativo de Atlántico.
El Tribunal Administrativo de Atlántico con proveído de 20 de noviembre de 2020, igualmente dispuso carecer de competencia para conocer la demanda, pues en su concepto, esta debía ser resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que, trabado el conflicto negativo de competencias, ordenó el envío del expediente a esta Corporación, para que destara el conflicto.
El Tribunal Administrativo de Atlántico – Secretaría General, con mensaje de datos de 1º de abril de 2022, remitió el expediente a la Secretaría General de esta Corporación, quien a su vez, con correo electrónico de la misma fecha, envió el asunto a la Secretaría de la Sección Tercera, para surtir el trámite pertinente. Bajo ese contexto, el Consejo de Estado – Secretaría de la Sección Tercera, con diligencias surtidas el 21 de abril de 2022, efectuó el reparto a que había lugar, identificó el expediente con el radicado 08001-23-33-000-2020-00723 y asignó su conocimiento al Despacho del Consejero Martín Bermúdez Muñoz.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala observa que no asiste razón a la parte accionante cuando alega que no ha habido un trámite célere con el fin de pronunciarse sobre la demanda de acción de grupo por ella presentada: así, se encuentra que debido a la particularidad del caso, en el que en primer término, existe una discrepancia sobre la autoridad judicial que deba tramitar el asunto, por lo que le corresponde al tutelante asumir la carga el aguardar, en primer término, que esta Corporación dirima el conflicto.
Trámite que es necesario adelantar con el fin de evitar que la autoridad judicial a quien corresponda, conozca el proceso y que con fundamento en ello, surja una eventual nulidad procesal, que a todas luces resultaría en un trámite aun mas engorroso. En ese orden, se encuentra como acertado el actuar de las autoridades judiciales, en cumplimiento de sus deberes de saneamiento del proceso; por lo que se resalta, que las decisiones proferidas son mesuradas, puesto que encontraron una razón válida para remitir a esta magistratura el expediente, en orden a que se realice un pronunciamiento, sobre la autoridad llamada a resolver el entuerto.
En ese orden de ideas, resulta necesaria la actuación realizada por los Despachos accionados y por esta Corporación, en aras de garantizar el normal desarrollo del proceso, que al momento no ha podido iniciar, debido a la incertidumbre sobre el juez llamado a conocer y decidir la cuestión. Al respecto, se indica que la acción de tutela no es procedente cuando pretende que se surta un trámite propio del proceso judicial, pues ello se encuentra sujeto a las formalidades propias de cada juicio.
Así las cosas, a juicio de la Sala, no se advierte vulneración alguna de los derechos invocados por ASOCACIA, pues la autoridad judicial accionada acreditó que adelantó las actuaciones procesales necesarias con el fin garantizar un normal desarrollo de la demanda de acción de grupo por ella promovida. Asimismo, de la revisión del escrito de amparo y de los documentos allegados al proceso, no se avizora que la actora haya acudido ante los Despachos que conocieron el asunto, o bien, ante la Sección Tercera de esta Corporación, para solicitar que su asunto sea abordado de forma prioritaria.
Asimismo, se destaca que una vez revisados los documentos aportados al plenario no se puede evidenciar la existencia un perjuicio irremediable, que haga imperiosa la intervención del juez constitucional. Sin perjuicio de lo anterior, si ASOCACIA considera que su caso merece especial atención por parte del Consejo de Estado – Sección Tercera, autoridad que debe desatar el conflicto de competencias negativo, puede acudir ante dicha entidad, con el fin de exponer sus razones.
En efecto, existen criterios legales que deben orientar el accionar del juez con el fin de atender prioritariamente un asunto; así el artículo18 de la Ley 446 de 1998 dispone: “Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.
Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. La alteración del orden de que trata el inciso precedente constituirá falta disciplinaria.
En estos casos, el Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales, en lo de su competencia, solicitarán al Juez o Ponente la explicación pertinente para efectos administrativos y disciplinarios. El Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales obrarán de oficio o a petición de quienes hayan resultado afectados por la alteración del orden”.
En ese orden de ideas, se destaca que es posible alterar el turno asignado a los procesos con el fin de dictar sentencia; por lo que el interesado en obtener esa concesión por parte del operador jurídico encargado de conocer y decidir un asunto, debería ponérselo en conocimiento, pero en tal caso, corresponde al juez del asunto sopesar las razones expuestas para dar prelación a un caso determinado.
De igual manera, se advierte a la accionante que comoquiera que lo que se pretende, en caso tal de solicitar la prelación mencionada, tiene la potencialidad de afectar igualmente sus derechos y los de las demás personas que esperan una decisión por parte de la entidad accionada; corresponde a la Corporación, en primer término, realizar un examen de ponderación entre las razones por ella esgrimidas con el fin de obtener una pronta decisión dentro del proceso de acción de grupo y la prevalencia de los derechos de los usuarios de la administración de justicia. Con todo, la Sala no encuentra motivos para amparar los derechos fundamentales invocados por ASOCACIA, puesto que no se puede colegir que las actuaciones de las autoridades judiciales que conocieron la acción de grupo por ella presentada, comporten un menoscabo de los mismos.
DECISIÓN En conclusión, la Sala negará el amparo de los derechos invocados por ASOCACIA, en atención a que no se evidencia que la autoridad accionada haya vulnerado los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, comoquiera que no se avizora una mora injustificada al momento de efectuar las diligencias que fueren menester y que de suyo, lleven a un pronunciamiento sobre la admisibilidad de la demanda por ella presentada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- NEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados por ASOCACIA, atendiendo a las razones esgrimidas en la parte considerativa de la providencia. SEGUNDO.- Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ