CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2016-00089-00 (0461-2016) Demandante: Nación (Fiscalía General de la Nación) Demandado: Edith Amanda Huertas Jurado Temas: Adecúa al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y se remite por competencia AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Previo a decidir si el presente asunto es apto para proferir sentencia anticipada en aplicación del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,[1] adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, el despacho advierte que el sub lite no es de competencia del Consejo de Estado, por las razones que a continuación se exponen 1.

La demanda: Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Nación (Fiscalía General de la Nación), por conducto de apoderada judicial, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en i) la Resolución 0-2549 del 11 de junio de 2009, proferida por el fiscal general de la Nación, a través de la cual se nombró en propiedad a la señora Edith Amanda Huertas Jurado en el cargo de asistente de fiscal III, en la Dirección Seccional de Fiscalías de Pasto; y en el ii) Acta 132 del 18 de agosto de 2009, por medio de la cual tomó posesión de dicho empleo.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se declare que la situación administrativa laboral de la señora Huertas Jurado sea que su vinculación con la Fiscalía General de la Nación es de carácter provisional y no en propiedad ni con derechos de carrera. 2. La procedencia del medio de control de nulidad para controvertir la legalidad de actos administrativos de contenido particular El artículo 137 del cpaca prevé que toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante legal, la nulidad de los actos administrativos de carácter general, y excepcionalmente de los de contenido particular, siempre y cuando se ajusten a los siguientes supuestos: 1.

Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.

Cuando la ley lo consagre expresamente. A su vez, el Consejo de Estado, en providencia del 23 de agosto de 2012, precisó lo siguiente: De ordinario, los actos administrativos perjudiciales, o en perjuicio de alguien, que se retiran del ordenamiento jurídico producen un efecto automático de restablecimiento del derecho lesionado, así el juez no lo disponga expresamente.

Así, por ejemplo, declarada la ilegalidad de un acto en el que la administración impone una sanción pecuniaria, surge un restablecimiento del derecho inmediato, que se traduce en que no habría obligación de pagar la sanción anulada. En ese orden, de advertirse que con la declaración de nulidad del acto administrativo surgirá automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, la acción de simple nulidad resulta improcedente, a menos que haya sido interpuesta oportunamente […].

Efectivamente, si el interés perseguido con la acción de simple nulidad es el de obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo, la demanda sólo podrá ser admitida siempre y cuando cumpla con los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, capacidad jurídica y procesal de las partes, agotamiento de la vía gubernativa y ejercicio oportuno de la acción. Y, además, cuando la demanda cumpla con los requisitos formales previstos en los artículos 137 a 139 C.C.A. (Negrilla fuera de texto). [2] En otras palabras, si de la eventual anulación de un acto administrativo surge un restablecimiento del derecho en favor del demandante o de un tercero, el medio de control procedente será el de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del cpaca. 3.

La competencia del Consejo de Estado para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento en única instancia: aspectos generales El Estado tiene atribuida la función pública de administrar justicia y de promover los mecanismos que viabilicen la resolución de los conflictos y la aplicación del derecho. Para tal fin, se han desarrollado los conceptos de jurisdicción y competencia que se asocian con la aplicación del derecho fundamental al debido proceso y con la garantía que tiene toda persona de ser juzgada por el juez natural.

Con relación a la competencia, esta se refiere a la facultad que cada operador judicial tiene para ejercer la jurisdicción en la resolución de determinados asuntos y dentro de un determinado territorio,[3] y ha sido concebida como improrrogable, indelegable, de orden público y aplicable de oficio.[4] Asimismo, la doctrina ha caracterizado esta figura desde dos puntos de vista, a saber: i) el objetivo, que alude al conjunto de casos o causas en los que el operador jurídico ejerce su jurisdicción conforme a la ley y de acuerdo a su especialidad;[5] y, ii) el subjetivo, relacionado con la distribución de la jurisdicción en una determinada rama.[6] En síntesis, es la transferencia de la potestad que tiene el Estado para administrar justicia entre los diferentes órganos judiciales, ya sea, de manera externa, entre las distintas jurisdicciones y especialidades (ordinaria: laboral, civil, penal; contenciosa-administrativa, etc.), o internamente, entre los miembros de organismos colegiados o jueces de igual grado, ubicados en un municipio en concreto.

Dicho esto, conviene aclarar que, al existir multitud de jueces en el territorio nacional, se deben tener en cuenta algunos factores o elementos que sirven para establecer la competencia según sea el caso, así: i) Factor objetivo, está definido por la naturaleza del asunto y en algunos casos por la cuantía; ii) Factor subjetivo, recae en la calidad del sujeto o de la entidad que actúa como parte en el proceso; iii) Factor territorial, depende de la organización judicial y de criterios como el domicilio, lugar de expedición del acto y de la naturaleza de la entidad que lo expide; iv) Factor funcional, está estrechamente ligado a la regla de la doble instancia y al factor objetivo estudiado, toda vez que permite que los jueces de superior jerarquía revisen las decisiones del a quo para dar mayor seguridad jurídica y corregir los yerros en los que este haya incurrido.

Además, la cuantía y la naturaleza del asunto permitirán definir a qué juez le corresponde conocer en única, primera o segunda instancia;[7] v) Factor de conexidad, que encuentra su determinación con base en el principio de economía procesal y permite la acumulación de pretensiones, así como la acumulación de diferentes procesos. Ahora bien, el legislador, con el fin de evitar que los usuarios designen por sí mismos los jueces que consideren convenientes para que conozcan y resuelvan sus procesos judiciales, estableció, en los códigos de procedimiento, las competencias que cada operador jurídico tiene para conocer de una controversia en particular, para lo cual se debe tener en cuenta la naturaleza del asunto, la cuantía y, en los casos en que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la entidad y el lugar en el que se expidieron los actos administrativos demandados.

El artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que el Consejo de Estado conoce en única instancia, entre otros, de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

También conocerá de las demandas que en ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo Director del Ministerio Público. […] En resumen, esta corporación es competente para adelantar, en única instancia, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas contra los actos administrativos de carácter particular, que hayan sido proferidos por una autoridad del orden nacional, siempre y cuando carezcan de cuantía; igualmente, conoce de los asuntos en los que se controvierta la legalidad de los actos expedidos por el procurador general de la Nación, en el ejercicio del poder disciplinario, así como de las decisiones que este haya emitido como director supremo del Ministerio Público, sin que para ellos infiera el valor de las pretensiones.

Contrario sensu, si de la anulación de los actos administrativos de contenido particular se desprendiere un restablecimiento del derecho cuantificable en dinero, diferentes a los que expide el procurador general de la Nación, la competencia dejará de recaer en el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y serán los juzgados o los tribunales administrativos, en primera instancia, los que resuelvan sobre su legalidad, tal como lo prevén los artículos 152, 155, 156 y 157 del cpaca. 4.

Análisis del despacho. Caso concreto a. Adecuación de la demanda: medio de control procedente, nulidad y restablecimiento del derecho En el asunto sub lite, la Nación (Fiscalía General de la Nación) pretende la nulidad de los actos administrativos contenidos en i) la Resolución 0- 2549 del 11 de junio de 2009, proferida por el fiscal general de la Nación, a través de la cual se nombró en propiedad a la señora Edith Amanda Huertas Jurado en el cargo de asistente de fiscal III, en la Dirección Seccional de Fiscalías de Pasto; y en el ii) Acta 132 del 18 de agosto de 2009, por medio de la cual tomó posesión de dicho cargo; con el único fin de que se declare que su vinculación con la entidad demandante es en provisionalidad y no en propiedad (con derechos de carrera administrativa).

Ahora bien, la apoderada de la Fiscalía indicó que, en el caso sub judice, pese a que los actos enjuiciados son de carácter particular y concreto, lo cierto es que el medio de control de nulidad resulta idóneo para estudiar su legalidad, puesto que no se persigue, ni de la eventual sentencia favorable se desprende, un restablecimiento del derecho en favor de la entidad o de un tercero. Sin embargo, el despacho no comparte dicha posición, debido a que los actos administrativos cuya nulidad se depreca no se ajustan a las causales descritas en el artículo 137 del cpaca, ya que se trata de actos de contenido particular y, de su eventual anulación, se desprende un restablecimiento automático del derecho, en favor de la demandante, consistente, por un lado, en recuperar la posibilidad de ofertar, a través de un concurso de méritos, el cargo de asistente de fiscal III de la Seccional de Fiscalías de Pasto (Nariño), que ocupa la señora Edith Amanda Huertas Jurado; y por el otro, tener la posibilidad de terminar la relación legal y reglamentaria con la destinataria de la resolución acusada sin el reconocimiento y pago de una indemnización por tener derechos de carrera administrativa. b. Determinación del juez competente El artículo 149 del cpaca radica en el Consejo de Estado la competencia, en única instancia, para resolver las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se controvierta la legalidad de los actos administrativos de contenido particular que hayan sido proferidos por autoridades del orden nacional, que carezcan de cuantía; por el contrario, los numerales 2.º de los artículos 152 y 155 del cpaca, prevén que los jueces administrativos conocerán, en primera instancia, de las demandas de la naturaleza laboral, cuando la cuantía de las pretensiones no supere los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, mientras que si exceden de dicho monto, serán de conocimiento de los tribunales administrativos.

A su turno, el factor territorial, en materia laboral, se determinará por el último lugar en el que el empleado prestó o debió prestar sus servicios, de acuerdo con el numeral 3.º del artículo 156 ibidem; sin embargo, en el presente asunto se acudirá al numeral 1.º de la referida norma, en el sentido de que el mencionado factor se establecerá en el lugar en el que se expidió el acto administrativo enjuiciado, toda vez que en el litigio concurren dos entidades públicas.

Por su parte, el factor objetivo (cuantía) se fijará conforme lo establece el artículo 157 ejusdem, esto es, por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tener en cuenta valores futuros, requisito que no podrá prescindirse so pretexto de renunciar al restablecimiento. Bajo este contexto, el despacho concluye que, del restablecimiento del derecho automático derivado de la anulación de los actos administrativos demandados, se desprende un contenido económico implícito en las pretensiones de la demanda, correspondiente a que, de acceder al cambio de vinculación en propiedad a provisionalidad de la señora Edith Amanda Huertas Jurado con la Fiscalía General de la Nación, la entidad podría prescindir de sus servicios ya sea porque una persona con mejor derecho deba ocuparla o declarar su insubsistencia sin el reconocimiento de la indemnización que se deriva de perder los derechos de carrera administrativa, pues se evitaría pagarla.

Así las cosas, el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia no recae en el Consejo de Estado, sino en los Juzgados Administrativos del Circuito de Pasto (Nariño), reparto, por razón del territorio, ya que es en dicha ciudad en la que la demandada ejerce el cargo de asistente de fiscal III, y porque el contenido económico implícito aún no se ha generado, por lo que este sería inferior a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Por lo tanto, y en virtud de lo previsto en el artículo 168 del cpaca,[8] se ordenará su remisión inmediata a los despachos judiciales en mención, para lo de su cargo y conservará la validez de todo lo actuado por esta corporación conforme a lo previsto en el artículo 138 del cgp. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Nación (Fiscalía General de la Nación).

Segundo. Remitir de manera inmediata el proceso de la referencia a los juzgados administrativos del circuito de Pasto (Nariño), reparto, para lo de su cargo. Tercero. Con arreglo a lo señalado en el artículo 138 del Código General del Proceso,[9] aplicable por remisión expresa del artículo 306 del cpaca, se conservará la validez de todas las actuaciones procesales adelantadas por esta corporación. Cuarto. Por Secretaría, hacer las anotaciones pertinentes en el sistema samai del Consejo de Estado.

Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente dlar constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] En adelante cpaca. [2] Radicación 25000-23-27-000-2011-00218-01 (19.130).

Consejero ponente Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Actor: Granja Ecológica Limbalú Ltda. Demandado: Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá. [3] Cfr. Devis Echandía. Teoría general del proceso. Editorial Universidad. 2004. Frente a este tema, el autor ha establecido que la «[l]a jurisdicción es el género y la competencia es la especie, ya que por esta se le otorga a cada juez el poder de conocer de determinada porción de asuntos, mientras que la jurisdicción corresponde a todos los jueces de la respectiva rama, en conjunto y comprende todos los asuntos adscritos a esta (civiles, penales, laborales, contencioso-administrativos, fiscales, militares, eclesiásticos, respectivamente).

Entre ellas hay una diferencia cuantitativa y no cualitativa» (pág. 141). [4] Cfr. Azula Camacho, Jaime. Manual de derecho procesal. Tomo I. Teoría general del proceso. [5] Jesús González Pérez. Derecho procesal administrativo, tomo segundo. Segunda edición, editorial Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1966. [6] Ibidem. [7] Código General del Proceso – Parte general.

Hernán Fabio López Blanco. DUPRÉ Editores 2016. Pág. 256 «[…] se debe resaltar que si bien este factor se aplica en todos los eventos de asignación de competencia, en ningún caso se contempla de manera exclusiva el factor funcional pues siempre actúa coordinadamente con otros, en especial con el objetivo». [8] «Artículo 168. Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible.

Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión». [9] «Artículo 138. Efectos de la declaración de falta de jurisdicción o competencia y de la nulidad declarada. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. (…)». ----------------------- Radicación: 11001-03-25-000-2016-00089-00 (0461-2016) Demandante: Fiscalía General de la Nación