CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., primero (1o.) de junio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-02004-00 Referencia: Acción de tutela Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

ASUNTO MERAMENTE LEGAL Y ECONÓMICO. MOMENTO DE EXIGIBILIDAD DEL PAGO DE PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA Y PAGO DE LO NO DEBIDO. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la solicitud de tutela presentada por la actora contra la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1.

I. – ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud 1 En adelante la Sección Cuarta. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sociedad FIDUCIARIA POPULAR S.A., actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la SECCIÓN CUARTA al proferir la providencia de 16 de marzo de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000- 23-37-000-2017-01770-01.

I.2.- Hechos Indicó que el Patrimonio Autónomo Fideicomiso Nueva Clínica, de quien es vocera, es titular del derecho de dominio del predio identificado con el Folio de Matrícula Inmobiliaria núm. 50C-1748404, ubicado en la carrera 16#82-57, en Bogotá D.C. Adujo que mediante el Decreto 619 de 2000 se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. y a través del Decreto núm. 75 de 2003 se reglamentaron las Unidades de Planeamiento Zonal 88/97 El Refugio / Chicó Lago, en el cual se encuentra ubicado el predio mencionado. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que el 17 de mayo de 2013 el Patrimonio Autónomo Fideicomiso Nueva Clínica radicó ante la Curaduría Urbana núm. 4 de Bogotá, solicitud de licencia de construcción, en la modalidad de modificación, demolición parcial y cerramiento del mencionado predio.

Sostuvo que el 5 de julio de 2013 el Patrimonio Autónomo Fideicomiso Nueva Clínica canceló la suma de mil cincuenta y un millones novecientos diez mil pesos (1.051.910.000.oo) por participación en plusvalía del predio. Resaltó que mediante el Decreto 364 de 26 de agosto de 2013, fue modificado el Plan de Ordenamiento Territorial. Adujo que el 2 de septiembre de 2013 la Curaduría Urbana núm. 4 de Bogotá otorgó la licencia de construcción solicitada y el 1o. de noviembre siguiente, presentó una segunda licencia de construcción, la cual fue otorgada el 12 de marzo de 2014.

Relató que mediante auto de 27 de marzo de 2014, la Sección Primera del Consejo de Estado decretó la suspensión provisiona del Decreto 364 de 26 de agosto de 2013, por la cual se modificó el Plan 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. Expresó que, en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fideicomiso Nueva Clínica, el 1o. de abril de 2016 presentó solicitud de devolución y/o compensación argumentando pago de lo no debido por el impuesto de plusvalía, con ocasión de la primera solicitud de licencia de construcción del predio objeto de discusión, petición que fue denegada y confirmada por la Oficina de Recursos Tributarios de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá. Manifestó que, en virtud de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Hacienda – Dirección Distrital de impuestos de Bogotá, a la cual le fue asignado el número único de radicación 2017-01770-00 y correspondió por reparto a la Sección Cuarta -Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 que, mediante sentencia de 6 de mayo de 2021, declaró la nulidad de los actos administrativos que negaron la devolución y compensación por concepto de plusvalía y ordenaron 2 En adelante el Tribunal. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co devolver las sumas pagadas.

Indicó que la parte demandada, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación el cual fue desatado por la SECCIÓN CUARTA que, mediante sentencia de 16 de marzo de 2023, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda al estimar que el cumplimiento de la obligación no fungió como un pago anticipado de la primera licencia de construcción sino como la satisfacción de la deuda liquidada por la autoridad encargada del recaudo.

I.3.- Fundamentos de la solicitud La parte actora precisó que si bien la pretensión de la demanda de nulidad y restablecimiento fue de contenido económico, lo que aquí pone de presente es la flagrante violación de sus derechos fundamentales vulnerados por la SECCIÓN CUARTA, adicionalmente, destacó que la afectada es una clínica cuyo objeto social es prestar servicios de salud, por lo que no se trata de una controversia simplemente económica.

A su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimental absoluto al extralimitarse en el análisis del caso y superar su competencia funcional, pues se pronunció sobre argumentos que no fueron objeto de reproche en el recurso de apelación. En efecto, destacó que la Secretaría de Hacienda Distrital – Dirección Distrital de Impuesto de Bogotá, al presentar el recurso de apelación únicamente se enfocó en que el pago efectuado correspondió a un pago anticipado de la segunda licencia, no obstante, la SECCIÓN CUARTA al resolver el asunto en segunda instancia, volvió a realizar un análisis de lo resuelto por el a quo, lo cual no resulta de tal validez.

Añadió que la SECCIÓN CUARTA también incurrió en defecto sustantivo al realizar una interpretación errada de los artículos 73, 74 y 83 de la Ley 388 de 18 de julio de 19973, pues en ningún momento existió una obligación clara, expresa y mucho menos exigible. Sobre el particular, refirió que con la expedición de la primera licencia de construcción no se configuró el requisito de exigibilidad, puesto 3 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la misma se otorgó en las modalidades de modificación, demolición parcial y cerramiento, por lo que no se dio uso a la mayor edificabilidad permitida y, por tal motivo, lo pagado se constituía en un pago de lo no debido, que debía ser devuelto a la clínica.

Destacó que las partes estuvieron de acuerdo en que para la primera licencia no se debió exigir ningún pago, de tal forma que al no haber existido exigibilidad, la obligación se extinguió y, por tanto, debió ordenarse la devolución del dinero solicitado, máxime cuando la autoridad judicial accionada pasó por alto que el pago de la participación en plusvalía se calcula por la cantidad de metros de mayor edificabilidad que se otorgue en la licencia y bajo ese entendido no existía ninguna posibilidad de haber calculado ningún valor, pues no existió mayor edificabilidad.

Así las cosas, precisó que el requisito denominado exigibilidad de la SECCIÓN CUARTA no resulta razonable, pues no había forma de calcular la participación en plusvalía, además, el pago efectuado no tenía ninguna operación aritmética que lo sustentara. Finalmente, añadió que la providencia acusada carece de motivación, toda vez que la autoridad judicial accionada tomó una decisión vaga 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al centrarse únicamente en la finalidad de la concepción de la plusvalía, sin detallar las reglas claramente establecidas y sin observar los hechos cronológicamente acaecidos.

I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] DEJAR SIN EFECTOS LA CITADA PROVIDENCIA JUDICIAL, AL IGUAL QUE CUALQUIER OTRA ACTUACIÓN O TRÁMITE SURTIDO CON POSTERIORIDAD AL MISMO, Y SE ORDENE LA CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA, ES DECIR LA PROFERIDA EL SEIS (6) DE MAYO DE DOS MIL VEINTIUNO (2021) POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA […]”.

I.5.- Defensa I.5.1.- La SECCIÓN CUARTA pese a ser notificada del presente trámite constitucional en debida forma, guardó silencio. I.6. Intervinientes 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.1.- El TRIBUNAL arguyó que si bien los jueces están sometidos al imperio de la Constitución y la ley, también lo es que gozan de un margen de discrecionalidad para apreciar el derecho aplicable al caso, en observancia de los principios de autonomía e independencia judicial, de tal forma que las decisiones adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho están sustentadas y fundadas en razonamiento legítimos basados en una interpretación plausible, más no única, de la juridicidad aplicable para resolver el asunto.

Adicionalmente, sostuvo que la solicitud de amparo de la referencia es improcedente, pues la misma no puede ser utilizada, como pretende la actora, como una tercera instancia o un medio alternativo, adicional o complementario para resolver la situación jurídica planteada. I.6.2.- La SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA pese a ser notificada en debida forma, guardó silencio.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente caso, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 16 de marzo de 2023, proferida por la SECCIÓN CUARTA, por medio de la cual revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda promovida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2017- 01770-01.

A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a su juicio, incurrió en 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los defectos sustantivo, procedimental absoluto y decisión sin motivación. La inconformidad de la actora tiene su génesis en el hecho según el cual, el pago efectuado por concepto de participación en plusvalía de un predio ubicado en Bogotá D.C. constituía un pago de lo no debido, por lo que debió accederse a las pretensiones de la demanda y ordenarse la devolución de dicho dinero, toda vez que no existió el elemento de la exigibilidad del mismo y, por tanto, no había forma de calcular su valor.

Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de superarse tal derrotero, ii) establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados al revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2017-01770-01.

Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.

De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de 4 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [11] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia en el caso bajo estudio es de carácter meramente legal y de contenido estrictamente económico, esto último, cuya falta de reconocimiento no compromete ningún derecho fundamental de la parte actora. En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad porque se deriva del alcance que la actora pretende que se dé a los artículos 73, 74 y 83 de la Ley 388 de 1997, en cuanto al momento de exigibilidad de la deuda previamente liquidada por concepto de participación en plusvalía de la solicitud de una licencia urbanística o de construcción; así como de la prosperidad del pago de lo no debido en la acción urbanística.

Dichos aspectos carecen de una perspectiva constitucional, en la medida que su solución derivaría de la aplicación e interpretación de 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la norma que el juez de la causa brinde al asunto, con observancia de la autonomía e independencia judicial de la que goza.

Sumado a lo anterior, las inconformidades que ahora alega la actora en esta sede constitucional fueron atendidas por la SECCIÓN CUARTA, con fundamento en la normativa y la jurisprudencia dispuesta por esta Corporación, así: “[…] 5- De acuerdo con los anteriores hechos y con el fundamento jurídico 3.1 de las consideraciones, la expedición de la licencia urbanística no es configurativa del hecho generador de la participación en plusvalía, como sí lo es la acción urbanística que autorizó un mayor aprovechamiento de edificabilidad en la zona en que se ubicaba el predio de la actora, con base en la cual la autoridad emitió la Resolución nro. 679 de 2012, que fijó la participación del distrito en dicho plusvalor.

Según se expuso, es un punto no controvertido entre las partes que la petición de licencia de construcción en la modalidad de modificación efectuada en 2013 no era un momento de exigibilidad del artículo 83 de la Ley 388 de 1997, pero a pesar de ello, fue válida la anticipación de la extinción de la obligación mediante su pago, aun cuando no debió constreñirse a su cancelación como requisito para expedir la mentada licencia de construcción, pero debe insistirse en que, según el expediente, ello no fue cuestionado contra la autoridad que emite la licencia y que, además, no pugna con el hecho de que la obligación se había causado con la acción urbanística la cual había sido determinada mediante la Resolución nro. 679 de 2012 y el condicionamiento de su recaudo a los momentos señalados en el artículo 83 ídem no impedía que el sujeto la satisficiera antes del cumplimiento de la condición -o del plazo que fije la norma-, pues tanto la acción urbanística como el acto que determinaba la participación en plusvalía subsistían en el momento en que se sufragó la deuda y ya habían causado la obligación. Si bien, el artículo 490 del Decreto 364 de 2013 dispuso dejar sin efectos jurídicos las resoluciones que establecieron la participación en plusvalía con anterioridad a su entrada en vigencia -26 de agosto de 2013-, esa decisión -en la que estaba inmersa la 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución nro. 679 de 2012- rigió con posterioridad al pago que hiciere la demandante de la participación en plusvalía y mientras el acto administrativo de determinación del plusvalor produjo efectos jurídicos, por lo que el momento de exigibilidad que se cumpliere en 2014 es cierto que no podía asociarse a una obligación preexistente; sin embargo, la causación de la obligación y su satisfacción antes de que se dejara sin efectos el acto que la contenía logró cumplir la finalidad de que el distrito participara del plusvalor acaecido sobre el inmueble de la demandante y el pago obtenido antes de la exigibilidad de la obligación, de la derogatoria y de la decisión que dejó sin efectos el acto administrativo de determinación fue debido y no da lugar a la devolución pretendida.

Con todo, se precisa que el cumplimiento de la obligación sustancial en el caso debatido no fungió como un pago anticipado de la licencia de construcción emitida en el 2014, sino como la satisfacción de la deuda liquidada por la autoridad encargada del recaudo; título que estaba asociado a la extinción de la obligación causada desde la acción urbanística cuyo plusvalor y la participación que sobre este tendría el demandado fue establecida en la Resolución nro. 679 de 2012, que perdió efectos jurídicos con posterioridad a que la demandante extinguiera la deuda mediante el pago.

Prospera el cargo de apelación. 6- En definitiva se revocará el fallo de primera instancia ante la prosperidad de uno de los cargos de apelación, por lo cual, la Sala se releva de analizar los demás reparos de la parte impugnante y no condenará en costas en esta instancia, toda vez que, de conformidad con el ordinal 8.° del artículo 365 del CGP, no se encontró probada su causación […]”(Destacado fuera de texto).

De la trascripción en cita la Sala advierte que, en efecto, la sentencia cuestionada está debidamente motivada con fundamento en las pruebas, la jurisprudencia y normas aplicables al asunto, por lo que el hecho de que la parte actora no comparta la tesis allí dispuesta, no significa que la decisión sea arbitraria, sino que, de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, la 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SECCIÓN CUARTA revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.

Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201814, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.

Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala). 14 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201715, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011-00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).

De igual forma, la discusión tiene un contenido claramente económico, en la medida que la inconformidad de la actora tiene origen en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual pretendía la devolución y/o compensación por el pago de lo no debido ante la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital de Bogotá por concepto de participación en plusvalía, sin que se advierta que dicha situación pueda llegar a comprometer su mínimo vital o cualquier otro derecho fundamental. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con este aspecto, esta Sala16 ha indicado: “ […] para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. […] 46.

La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 47.Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente económico, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica del actor y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional […]”.

(Destacado fuera de texto) En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia que obedece a un debate de mera legalidad y 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de enero de 2023, CP Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 110010315000202206436-00 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de carácter económico, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

En consecuencia, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por carencia de relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A: 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-02004-00 Actora: FIDUCIARIA POPULAR S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 1o. de junio de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.