REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-02029-00 Demandante: MARÍA ELENA POSSO CORRALES Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Síntesis del caso: la actora reclamó que se vulneró su derecho fundamental del debido proceso por motivo de la sentencia en la que se accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el departamento del Valle del Cauca en su contra -lesividad- y del auto aclaratorio de esa providencia. La Sala encontró que la tutela no superó el requisito de inmediatez por lo cual se declara improcedente.
La Sala decide la acción de tutela presentada1 por la señora María Elena Posso Corrales en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para la protección de su derecho fundamental del debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias de 9 de septiembre de 2021 y 22 de septiembre de 2022 proferidas por dicha autoridad judicial.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito presentado el 24 de abril de 2023. 2 Expediente: No. 11001-03-15-000-2023-02029-00 Actora: María Elena Posso Corrales Acción de tutela 1) El Departamento del Valle del Cauca presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las señoras María Elena Posso Corrales y Amalfi Sanclemente Trujillo para que se declarara la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Secretaría de Educación Departamental con los que les fue reconocida la sustitución de la pensión que en vida devengó el señor Jesús Maldonado Saavedra, dada su condición de compañeras permanentes, en cuantía del 100% de la mesada pensional para cada una. 2) El Tribunal Administrativo del Valle profirió sentencia de primera instancia el 27 de septiembre de 2018 en la que accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de los actos cuestionados, levantó la medida cautelar que decretó en el curso del proceso -con la que otorgó la sustitución pensional a las demandadas en un porcentaje del 50% a cada una- y exhortó a las demandadas para que acudieran a definir, mediante el proceso judicial correspondiente, el derecho al reconocimiento de la sustitución pensional en las proporciones que correspondieran a cada una de ellas. 3) Las demandadas presentaron sendas apelaciones y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 9 de septiembre de 2021 confirmó parcialmente el fallo y revocó la declaratoria de nulidad del acto que reconoció la sustitución pensional en favor de la señora María Elena Posso Corrales por estimar que ella sí acreditó los presupuestos para ser considerada beneficiaria de esa prestación. 4) Adicionalmente, modificó la sentencia para disponer que el levantamiento de la medida cautelar procedería desde la ejecutoria del fallo y que desde ese mismo momento se reanudaría el pago del 100% de la pensión en favor de la señora María Elena Posso Corrales “sin que haya lugar a pago retroactivo alguno” por considerar que las sumas pagadas fueron percibidas sin que obrara mala fe. 5) La aquí demandante presentó una solicitud de aclaración del fallo para que se precisara que la frase “sin que haya lugar a pago retroactivo alguno”, se refirió a las sumas pagadas en exceso en favor de la señora Amalfi Sanclemente Trujillo y no así para las sumas correspondientes a mesadas que debieron pagarse a ella y cuyo monto debió ser indexado. 3 Expediente: No. 11001-03-15-000-2023-02029-00 Actora: María Elena Posso Corrales Acción de tutela 6) La autoridad judicial demandada profirió un auto el 22 de septiembre de 2022 con el que aclaró la parte resolutiva de la sentencia para precisar que el levantamiento de la medida cautelar conllevaría la reanudación del pago del 100% de la pensión en favor de la actora con la inclusión de las mesadas que fueron suspendidas por esa medida, debidamente actualizadas2. 7) La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación consideró que, si bien en la demanda ordinaria no se solicitó el pago actualizado de los valores adeudados a la actora, la jurisprudencia ha aceptado que el mecanismo de la indexación es un factor que permite el pago real de las acreencias ante la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. 8) Adicionalmente, precisó que la orden de condena implicaría que la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca pagaría el 100% de la pensión a María Elena Posso Corrales a partir de la ejecutoria del fallo, junto con todo lo que se le adeudara desde el momento en que se suspendió ese pago con ocasión de la medida cautelar decretada en primera instancia. 2.
Fundamentos de la vulneración La actora alegó, en términos generales y sucintos, que las providencias cuestionadas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto, y, luego de citar jurisprudencia que conceptuó sobre tales defectos, afirmó que la autoridad judicial accionada le negó el pago del retroactivo con lo que agravó su situación a pesar de ser apelante única y no haberse declarado la nulidad del acto que le reconoció la sustitución pensional.
A partir de las confusas afirmaciones contenidas en el escrito de la demanda, se infiere que el reproche de la parte actora consistió en que, para ella, la aclaración de la sentencia condenatoria contenía una orden según la cual no sería beneficiaria 2 De manera expresa se anotó en el auto aclaratorio lo siguiente: “Con base en los razonamientos que se dejan consignados, sin más disquisiciones sobre el particular, se aclarará el ordinal tercero de la parte decisoria de la sentencia de 9 de septiembre de 2021, en el sentido de que se levanta la medida cautelar frente a la Resolución 1945 de 21 de julio de 2011, a partir de la ejecutoria del fallo y desde ese mismo momento se reanudará el pago del 100% de la pensión sustituida en la señora María Elena Posso Corrales, el cual deberá incluir las mesadas causadas desde la suspensión de los efectos de dicho acto administrativo, con ocasión del auto dictado por el a quo el 15 de junio de 2017, en forma actualizada, sin que haya lugar a reconocimiento de retroactivo alguno o de descuento frente a lo ya sufragado a la señora Amalfi Sanclemente Trujillo.”. 4 Expediente: No. 11001-03-15-000-2023-02029-00 Actora: María Elena Posso Corrales Acción de tutela de las sumas que le fueron dejadas de pagar desde el momento en que se decretó la medida provisional en el curso del proceso ordinario. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior, la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “1. AMPARAR de la manera que su despacho considere conveniente mis derechos, debido proceso, vulnerados por el Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B, en el expediente: 76001-23-33-000-2016-00936- 01 (3431-2019), en la sentencia de segunda instancia del 9 de septiembre de 2021 y la sentencia de aclaración o adición del 24 de septiembre de 2022, ejecutoriada el 26 de octubre de 2022, Medio de control Acción de Lesividad Departamento del Valle del Cauca contra María Elena Posso C y Otra, en la sentencia que adjunto. 2.
AMPARAR de la manera que su despacho considere conveniente, Otros derechos Constitucionales y legales no citados, así como el principio de Convencionalidad, por falta de aplicación de los tratados y convenios internacionales de protección a la mujer y debido proceso. 3. ORDENAR al M.P. de la sección segunda Subsección B del C. E., dejar sin efecto la parte que niega el “retroactivo del pago de la pensión “y ordenar el pago de la pensión en los términos y (sic) de la resolución 1945 de 2011, desde su expedición, por estar en firme la resolución y no pesa ninguna presunción de nulidad o ilegalidad.”.
Por ello solicito tutelar los derechos para que se profiera el fallo en derecho corrigiendo los yerros de exceso o competencia, inicialmente solicitados y los derechos a la igualdad aquí evidenciados. (mayúsculas sostenidas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 4. Actuación procesal Mediante auto de 26 de abril de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Adicionalmente se dispuso la vinculación y notificación del presidente y magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el secretario de Educación Departamental del Valle del Cauca y la señora Amalfi Sanclemente Trujillo. 5 Expediente: No. 11001-03-15-000-2023-02029-00 Actora: María Elena Posso Corrales Acción de tutela 5.
Actuación de la autoridad judicial demandada El magistrado ponente de las providencias judiciales cuestionadas afirmó que se atendría a los hechos que quedaren probados durante el trámite procesal de la acción de tutela y a las razones que les sirvieron de fundamento. Las demás autoridades guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con 6 Expediente: No. 11001-03-15-000-2023-02029-00 Actora: María Elena Posso Corrales Acción de tutela el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso presuntamente vulnerado con ocasión de la sentencia de 9 de septiembre de 2021 mediante la cual se confirmó parcialmente la decisión que accedió a sustituirle la pensión a la señora María Elena Posso Corrales y del auto aclaratorio de 22 de septiembre de 2022.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por las razones que procederán a exponerse: 2.1 El presupuesto general de la inmediatez en las acciones de tutela El requisito de inmediatez constituye una exigencia que reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de amparo y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales.
Dicho presupuesto propugna porque los afectados sean diligentes en sus reclamos con el fin de que acudan ante los jueces de manera inmediata a ventilar las situaciones que vulneran o amenazan sus garantías constitucionales en aras de que se puedan tomar medidas urgentes y pertinentes para el amparo de tales derechos. En otros términos, lo que se busca es que la acción de tutela se promueva en un término prudencial y razonable en la medida que, en tanto mecanismo de protección “inmediata3” de derechos fundamentales, este amparo constitucional pueda cumplir su cometido y el paso del tiempo no sea tan significativo, irrazonable ni desproporcionado que torne ineficaz o inane el control constitucional de la actividad judicial por vía de la acción de tutela.
Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado para explicar el sentido y alcance de este requisito, así: “En ese sentido, es necesario promover la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en 3 En efecto, el artículo 86 de la Constitución Política que consagró la acción de tutela establece: “ARTICULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.”.
(negrillas adicionales). 7 Expediente: No. 11001-03-15-000-2023-02029-00 Actora: María Elena Posso Corrales Acción de tutela entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con anterioridad. Como consecuencia de ello, permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional contra una providencia judicial, puede afectar además el principio de seguridad jurídica; de tal manera que la inmediatez sea claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4”.
En esos términos, es claro que resulta de la esencia de este medio de defensa judicial la “urgencia” en la protección de las garantías fundamentales, de ahí que se exija a los afectados el ejercicio de la acción tan pronto como tengan conocimiento de la vulneración o amenaza. Tal requisito cobra mayor relevancia tratándose de acciones de tutelas contra providencias judiciales, en tanto que en este caso lo que se pretende es dejar sin efectos una decisión judicial, de modo que el lapso que transcurra entre la notificación o ejecutoria de la providencia y la presentación de la acción debe ser razonable, so pena de que como una de las consecuencias lógicas del principio de seguridad jurídica el solo paso del tiempo conlleve a que la providencia se proyecte, consolide sus efectos y se legitime.
De lo contrario se generaría una total incertidumbre sobre la firmeza de las decisiones con la consecuente afectación al principio de la cosa juzgada y los derechos de los terceros, quienes se verían abocados a tener que esperar de manera indefinida a que su contraparte no haga uso de esta herramienta o someterse a procesos sempiternos, lo que desde luego desdibuja la esencia de este mecanismo e implicaría sacrificar principios tan valiosos de cualquier ordenamiento jurídico como lo son la seguridad jurídica y la cosa juzgada.
Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en cuanto a que el presupuesto de la inmediatez no puede ser equiparado en toda su extensión al fenómeno extintivo de caducidad propio de las acciones ordinarias, pues, si consideramos que la finalidad del primero justamente es erigirse en la primera herramienta de protección y defensa ante acciones u omisiones que pongan en riesgo o vulneren garantías iusfundamentales en ocasiones aplicar de manera estricta el término de 6 meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-184 de 2019. 8 Expediente: No. 11001-03-15-000-2023-02029-00 Actora: María Elena Posso Corrales Acción de tutela Ello es así, en la medida que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la acción de tutela se ha presentado de forma tardía ante la posibilidad de que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la demanda no se hubiere presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental son permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual.
Para ello, la jurisprudencia constitucional ha construido varias excepciones que deben analizarse en cada caso concreto en aras de racionalizar la exigencia de la inmediatez, a saber: (i) que exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) que la inactividad justificada no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado y; (iv) que el fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma, en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición5.
En suma y con la claridad de que tales eventos “no son taxativos”, el juez debe valorar si la tardanza en el ejercicio de la acción tuvo origen en razones jurídicamente válidas que expliquen de manera razonable la inactividad del accionante, hipótesis en las cuales el amparo constitucional siempre será procedente. 2.1 Verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto 1) En el asunto sub examine la parta actora alegó que las providencias del 9 de septiembre de 2021 y 22 de septiembre de 2022 proferidas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto. 2) Sin embargo, la Sala advierte que en este caso no se cumplió el requisito de inmediatez, en los términos analizados en precedencia, si se tiene en cuenta que la más reciente de las providencias cuestionadas fue proferida el 22 de septiembre de 5 Corte Constitucional, sentencia T-189 de 2009. 9 Expediente: No. 11001-03-15-000-2023-02029-00 Actora: María Elena Posso Corrales Acción de tutela 2022 y notificada al correo electrónico de la demandante el 18 de octubre de 2022, como consta en el acta secretarial de esa fecha, lo cual fue corroborado por esta Sala de Decisión en el Sistema de Consulta de Procesos Unificada de la Rama Judicial y el Sistema de Gestión Judicial – SAMAI: 2) Así entonces, en atención a que el 18 de octubre de 2022 se envió a la demandante el mensaje de datos con la providencia cuestionada y a que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, la notificación de la providencia que se haga por medios electrónicos debe entenderse realizada a los dos días hábiles siguientes al envío de dicho mensaje, el término razonable en el que la actora pudo solicitar el amparo de sus derechos fundamentales inició el miércoles 21 de octubre de 2022 y venció el 21 de abril de 2023. 3) Sin embargo, la acción de tutela se radicó por fuera del plazo de los 6 meses que se estableció como razonable para presentar el amparo, pues la demandante la presentó a través de correo electrónico ante esta Corporación el 24 de abril de 2023, lo cual permite denotar que se ejerció extemporáneamente. 4) Ahora bien, la Sala advierte que en este caso tampoco se explicó ni justificó la presentación tardía de la acción, pues la actora no esgrimió ningún i) motivo válido o situación personal que justificara su inactividad; ii) no se aprecia que se esté ante una vulneración a amenaza permanente, iii) que el fundamento de la acción haya surgido después de acaecida la actuación violatoria de los derechos, o iv) ninguna otra circunstancia especial que permita flexibiliar el término de inmediatez. 10 Expediente: No. 11001-03-15-000-2023-02029-00 Actora: María Elena Posso Corrales Acción de tutela 5) En consecuencia, como la acción de tutela no se presentó en un plazo razonable y tampoco se avizora la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional o justifique la interposición tardía del proceso de acción de tutela se deberá declarar improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la señora María Elena Posso Corrales, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Salva voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.