CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: NERIO JOSÉ ALVIS BARRANCO Bogotá D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 11001 03 25 000 2015 00378 00 Número interno: 0784-2015 Demandante: Nelly Rocío Yepes Mayorga Demandados: Nación- Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública y Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad simple BONIFICACIÓN JUDICIAL PARA SERVIDORES PUBLICOS AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES

1. LA DEMANDA El 11 de marzo de 2015 la demandante, por conducto de apoderada y en ejercicio del medio de control de simple nulidad, instauró demanda contra la siguiente disposición de un Decreto del Gobierno Nacional: Decreto 383 de 2013, “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”.

El contenido de la norma, es así:

ARTÍCULO  1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así: (…) La demanda formula, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad: En un primer cargo señaló que se vulneró el deber de reglamentación integral, sin que fuera posible el reconocimiento de este derecho a los funcionarios que estuvieron sin los beneficios de la bonificación judicial.

Sostuvo que, para el caso de la Justicia Penal Militar, el derecho a la nivelación salarial tiene un carácter de derecho adquirido, debido a que una Ley marco expedida por el Congreso, reconoció ese derecho, en criterio de “equidad”, de suerte que correspondía por mandato constitucional y legal al Gobierno Nacional, reglamentar la “equidad· para la base de la Rama Judicial.

Así las cosas, el derecho a la nivelación salarial creó un derecho de propiedad, el cual se ha visto afectado por ausencia parcial en el ejercicio de la potestas reglamentaria por el Gobierno Nacional. Adujo que se violó el derecho a la igualdad, pues se encuentra que la omisión en la reglamentación a favor de los otros destinatarios del derecho a la nivelación salarial, constituye una discriminación por trato arbitrario, frente a los funcionarios que estuvieron vinculados desde el 18 de mayo de 1992 hasta la vigencia del Decreto 383 de 2013, y que tenían derecho a ser cobijados por la reglamentación de la Ley 4 de 1992.

2. LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y LA ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN Repartido el proceso, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para asumir competencia, el cual fue aceptado, luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. El 12 de octubre de 2018 el Despacho admitió la demanda de simple nulidad y dispuso notificarla a los demandados.

3. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA Para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos de la demanda, las diferentes entidades accionadas presentaron escritos de contestación, argumentando en esencia lo siguiente: 3.1. Contestación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La DEAJ se opone a las pretensiones de la demanda.

Sobre el fondo de la demanda dice que, según la Constitución y la Ley 4ª de 1992, la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, el cual tiene competencia para crear bonificaciones que no constituyan factor salarial. Como excepciones de mérito expone “la falta de legitimación en la causa por pasiva”.

Así mismo, solicita la acumulación de procesos. No solicita pruebas. 3.2. Contestación del Departamento de la Función Pública La Función Pública también se opone a las pretensiones de la demanda y solicita que se decrete la acumulación de los procesos similares a este que cursan en otros despachos judiciales. Sobre el fondo del debate la Función Pública sostiene en su contestación que “a pesar de las restricciones presupuestales que tiene el Estado, el Gobierno Nacional ha tomado distintas y costosas medidas para mejorar los ingresos de todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Naciçon, bien aquellos que pertenecen al régimen ordinario como los regulados por el régimen optativo, a la cual se suman las reconocidas en los Decretos 383 y 384 de 2013”.

Propuso como excepciones “caducidad” e “indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica completa”. No solicita pruebas. 3.3. Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda se opone a las pretensiones de la demanda y señaló que la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013 contiene las conclusiones finales de la mesa técnica y nace producto del acuerdo al que llegaron sus integrantes del Gobierno Nacional y los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, siendo el producto de los esfuerzos de los participantes y presupuestales dispuestos para los ajustes realizados a las tablas publicadas en la página web del Ministerio de Justicia y Derecho.

Agregó que no es de recibo afirmar que es ilegal o que constituya un indebido ejercicio de las competencias del Gobierno Nacional establecer que la bonificación judicial del Decreto 383 de 2013 constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, para aquellos funcionarios que fueron identificados de manera expresa en esa norma, que fue el producto de una negociación con los servidores públicos con miras a levantar un paro.

No propuso excepciones ni solicita pruebas. 3.4. Contestación del Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia se opone a las pretensiones de la demanda y hace un recuento de los antecedentes y la justificación de la expedición de las normas acusadas, para lo cual remite a los argumentos ya expuestos de la Función Pública.

Luego se pasa a citar la jurisprudencia constitucional, concretamente la sentencia C-244 de 2013, para anotar que las normas sub judice son concordantes con dicha jurisprudencia. Así mismo propuso como excepciones la “inexistencia de violación constitucional y legal al deber de reglamentación integral” y “falta de claridad en las pretensiones de la demanda”, pues consideró que podría estarse en presencia de una petición de reconocimiento del presunto derecho de los miembros de la Justicia Penal Militar que se encontraban vinculados entre el 18 de mayo de 1992 y antes de la entrada en vigencia del Decreto 0383 de 2013, frente al pago de la bonificación judicial.

No solicita pruebas.

4. DE LA SOLICITUD PREVIA DE ACUMULACIÓN DE PROCESOS El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la DEAJ indican que existen varios procesos admitidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado que presentan idéntico objeto y causa, por lo que resulta procedente acumular dicho trámite judicial a efectos de emitir un solo pronunciamiento. 4.1.

Pronunciamiento del despacho. En consideración a que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud del principio de integración normativa previsto en el artículo 306 ejusdem, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, el cual determina los eventos que dan viabilidad a dicha figura, (i) que las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda;

(ii) o que se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos o (iii) que el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. Ahora bien, el artículo 150 del CGP, dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 150. TRÁMITE. Quien solicite la acumulación de procesos o presente demanda acumulada, deberá expresar las razones en que se apoya.

Cuando los procesos por acumular cursen en el mismo despacho judicial, la solicitud de acumulación se decidirá de plano. Si los otros procesos cuya acumulación, se solicita cursan en distintos despachos judiciales, el peticionario indicará con precisión el estado en que se encuentren y aportará copia de las demandas con que fueron promovidos”.

Al respecto, es de señalar que en otras oportunidades la Sala de Conjueces ha sostenido que todos los procesos que cursan en esta sección lo hacen de manera particular, por lo que se hace necesario que se surta de manera individual y no en conjunto. En consecuencia, la solicitud de acumulación no es procedente.

5. LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, las demandadas propusieron entonces las siguientes excepciones: “la falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de violación constitucional y legal al deber de reglamentación integral”, “falta de claridad en las pretensiones de la demanda”, “caducidad”, e “indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica completa”.

El 23 de abril de 2019 se corrió traslado a la parte demandante de las excepciones propuestas por las demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del Cpaca, sin que la parte demandante se haya pronunciado.

6. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En esta oportunidad correspondería al Despacho proveer sobre la fijación de la fecha para la audiencia inicial, sino fuese porque el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 establecieron nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre otras, en lo que tiene que ver con el trámite de las excepciones.

Al respecto este mismo Despacho expresó lo siguiente: En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben tramitar conforme a las reglas procesales previstas en la norma vigente “cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.

Ahora bien, en el caso en concreto se observa que la demanda que origina la presente causa judicial fue instaurada en el año 2015 y fue admitida como acción de nulidad simple en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca). De igual modo, se aprecia que en vigencia de dicha norma las entidades accionadas contestaron las demandas.

Y la Secretaría de la Sección Segunda dio traslado a la demandante de las excepciones, término que venció en silencio. Bajo este horizonte, como quiera que en el proceso de la referencia lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, al presente proceso le son aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021.

Por lo tanto, en el presente caso corresponde al Despacho sustanciador entrar a resolver mediante Auto las excepciones previas o mixtas propuestas por las entidades demandadas, ya que las excepciones de fondo se resolverán en la sentencia. En este punto es preciso recordar entonces que las excepciones se clasifican en: (i) excepciones previas: son alegaciones que puede proponer el demandado con la finalidad de atacar el procedimiento, no la cuestión de fondo del litigio o del derecho controvertido; están consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso, código al que en este punto remite el Cpaca.

(ii) Excepciones de mérito: atacan el fondo del asunto y deben ser decididas en la sentencia. (iii) Excepciones mixtas: son aquellas defensas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Y, de las excepciones propuestas por las demandadas, tienen la calidad de “previas” o de “mixtas” las excepciones de: “la falta de legitimación en la causa por pasiva”, “falta de claridad en las pretensiones de la demanda”, “caducidad”, e “indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica completa”. Son estas excepciones las que se estudian entonces a continuación. Lo anterior, no sin antes precisar que las demás excepciones propuestas son de mérito, y por lo tanto serán decididas en la sentencia, puesto que no es posible encuadrar su contenido en ninguno de los eventos señalados en los artículos 100 del Código General del Proceso y 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.

6. ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO 6.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva 6.1.1. Argumentos de la demandante La DEAJ propone como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva porque, según la Ley 4ª de 1992, “la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional… en este proceso y sobre cuya expedición no tiene injerencia la Rama Judicial”.

La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.1.2. Pronunciamiento del Despacho Si bien es cierto que el marco constitucional le atribuye al Congreso expedir leyes marco para que el Gobierno ejerza la facultad de “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (art. 150, numeral 19, literal e CN) y le atribuye al Gobierno Nacional la facultad de desarrollar las leyes marco (art. 189 numeral 14 CN), es también lo cierto que la presente es un acción de nulidad simple contra los Decretos 382 de 2012, 383 de 2013, 384 de 2013, 022 de 2014, 1270 de 2015, 1269 de 2015 y 274 de 2016, todos del Gobierno Nacional, pero referidos a la Rama Judicial, a la Fiscalía General de la Nación y a la justicia penal militar.

Expresado en otras palabras, si bien la DEAJ no es la autora de las normas demandadas, ella es la destinataria de casi todas ellas y es ella la llamada a ejecutarlas. De esta manera, el proceso versa “sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, (debe) resolverse de manera uniforme” (art. 61 CGP) y además la DEAJ podría ser considerada, por lo menos, como litisconsorte cuasinecesario, ya que a ella “se extienden los efectos jurídicos de la sentencia” (art. 62 CGP).

Estas dos normas del CGP son aplicables en materia de lo contencioso administrativo, por disposición del artículo 306 del Cpaca. En esas condiciones, la excepción no prospera. 6.2. Caducidad 6.2.1. Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública propone como excepción la caducidad de la acción porque en la demanda el medio de control de simple nulidad “va aparejado con pretensiones de restablecimiento automático de un derecho… (que tiene) una caducidad de cuatro (4) meses”.

La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.2.2. Pronunciamiento del Despacho Como quiera que el Despacho mediante Auto del 18 de octubre de 2022 admitió la demanda y ordenó tramitarla como una acción de simple nulidad, la cual se puede interponer “en cualquier tiempo”, como lo dispone el artículo 164 numeral 1º literal a) del Cpaca, el cargo no aplica.

Hay que añadir que ese auto admisorio, no fue objeto de recursos por parte de la Función Pública y se encuentra en firme. La oportunidad para cuestionarlo y volver a estudiar el tema ya pasó. Además, el principio procesal denominado principio de preclusión o eventualidad señala que, una vez agotada una etapa procesal, no es posible luego volver sobre ella, precisamente porque esa etapa procesal ya quedó superada.

En esas condiciones, la excepción no prospera. 6.3. Indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica incompleta 6.3.1. Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública señala que hay indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica incompleta, ya que “no es jurídicamente posible sin que previamente se decrete la nulidad de los Acuerdos convencionales que le sirvan de causa (prejudicialidad), los cuales gozan en la actualidad de fuerza vinculante”.

La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.3.2. Pronunciamiento del Despacho El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente sobre la prejudicialidad en materia contenciosa: “el juez decretará la suspensión del proceso cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestiones que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado del proceso contencioso administrativo.

La prejudicialidad genera la suspensión temporal de la competencia del juez en un proceso hasta tanto se decida otro cuya decisión incida en el que se suspende; con esta herramienta se busca que no haya decisiones opuestas o contradictorias”. En este caso sea lo primero constatar que no obra en el expediente prueba de la existencia de otro proceso judicial en contra de los Acuerdos convencionales suscritos entre los sindicatos del sector justicia y el Gobierno Nacional, Acuerdos que condujeron a la expedición de los Decretos demandados.

En este sentido, no hay otra presunta nulidad pendiente o en curso, de suerte que prejudicialidad no hay. En segundo lugar, en cuanto al cargo de la presunta presencia de una proposición jurídica incompleta, es preciso señalar que no se está en presencia de un acto administrativo complejo sino de Decretos individuales que tienen existencia propia y que fueron dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de su facultad para desarrollar las leyes marco.

En este sentido, no hay lugar a exigir que se demande también las antecedentes de estos Decretos. En esas condiciones, la excepción no prospera. 6.4. Falta de claridad en las pretensiones de la demanda 6.4.1. Argumentos de la demandada Consideró que podría estarse en presencia de una petición de reconocimiento del presunto derecho de los miembros de la Justicia Penal Militar que se encontraban vinculados entre el 18 de mayo de 1992 y antes de la entrada en vigencia del Decreto 0383 de 2013, frente al pago de la bonificación judicial, por lo que considera que el medio de control incoado no sería el pertinente, ya que para esto se estableció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.3.2. Pronunciamiento del Despacho Al respecto, se advierte que no le asiste razón al apoderado de la entidad demandada ya que la parte actora no formuló pretensiones de restablecimiento del derecho, sino que en la demanda y en especial en el concepto de violación desarrolla toda una argumentación relacionada con la falta de reglamentación del Gobierno Nacional frente a la nivelación salarial contemplada en la Ley 4 de 1992, en especial de los funcionarios adscritos a la Justicia Penal Militar, en relación con la bonificación judicial.

En consecuencia, la parte actora señaló de manera precisa las pretensiones de la demanda y las normas que considera vulneradas conforme los dispuesto en los numerales 2º y 4º del Artículo 162 del CPACA. Por lo tanto, la excepción no está llamada a prosperar. Por último, el Despacho observa que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones previas o mixtas de “la falta de legitimación en la causa por pasiva”, “falta de claridad en las pretensiones de la demanda”, “caducidad”, e “indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica completa”, propuestas por las entidades demandadas.

SEGUNDO: DECLARAR que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.

TERCERO: DECLARAR que los demás medios defensivos propuestos como excepciones sustanciales serán estudiados al resolver el fondo del asunto.

CUARTO: RECONOCER personería a los siguientes apoderados: A la abogada María Claudia Díaz López, identificada con la C.C. No. 52.226.531 y T.P. No. 173.081 del CSJ., como apoderada de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, conforme al poder obrante a folio 100 del expediente, por el tiempo que fungió como tal. Así mismo, se le reconoce al abogado César Augusto Mejía Ramírez como apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con el poder visible a folio 159 del expediente.

Al abogado Camilo Escovar Plata, identificada con la C.C. No. 19.313.710 y T.P. No. 50.213 del CSJ., como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, conforme al poder obrante a folio 126 del expediente, por el tiempo que fungió como tal. Así mismo, al abogado Raúl Adolfo Gutiérrez Maya, identificado con la C.C. No. 77.093.560 y T.P. No. 185.442 del CSJ. como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con el poder visible en el índice 45 de samai.

Al abogado Diego Alfonso Egas Salazar, identificado con la C.C. No. 79.366.160 y T.P. No. 79.626 del CSJ. como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la resolución poder visible a folio 93-94 del expediente. Al abogado Néstor Santiago Arévalo Barrero, identificado con la C.C. No. 80.467.462 y T.P. No. 128.334 del CSJ., como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con la resolución visible a folio 112-117 del expediente.

QUINTO: NOTIFICAR la presente decisión por Estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.

SEXTO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes que contra la presente providencia procede el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.

SÉPTIMO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente al Despacho sustanciador para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada.

OCTAVO: Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente NERIO JOSÉ ALVIS BARRANCO Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA