REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: GERMÁN ALONSO QUINTERO CEBALLOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE NEGÓ LA RELIQUIDACIÓN DE UNA PENSIÓN DE VEJEZ CON LA INCLUSIÓN DE TODOS LOS FACTORES DEVENGADOS DURANTE EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS.
IBL APLICABLE A EMPLEADO DEL INPEC. SE DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL FRENTE AL DEFECTO SUSTANTIVO Y SE NIEGA RESPECTO DEL DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL. Síntesis del caso: el actor reprochó las providencias judiciales que negaron la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios, pese a que lo cobija un régimen especial por ser empleado del INPEC.
La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada por el señor Germán Alonso Quintero Ceballos en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y del Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Medellín para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y vida consagrados en los artículos 29, 13 y 11 de la Carta Política.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Mediante escrito radicado el 26 de abril de 2023 el señor Germán Alonso Quintero Ceballos presentó acción de tutela en contra de las providencias proferidas por el Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Medellín y el 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela Tribunal Administrativo de Antioquia el 3 de diciembre de 2019 y el 28 de octubre de 2022, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y vida por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y fáctico.
Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Laboró como miembro adscrito al Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC durante el periodo comprendido entre el 12 de enero de 1994 hasta el 7 de marzo del 2017. 2) Para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con 20 años de edad y 2 meses de servicios en el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional. 3) A partir del 1 de julio del 2014, el INPEC le realizó el pago de aportes al sistema de seguridad social en pensiones por los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, esto es: asignación básica, sobresueldo, auxilio de transporte, subsidio de alimentación, bonificación por servicios, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y sueldo de vacaciones. 4) La Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante Colpensiones- mediante las Resoluciones números GNR 322787 del 20 de octubre del 2015, VPB 13908 del 29 de marzo del 2016 y SUB 18269 del 24 de marzo del 2017, le reconoció y reliquidó su pensión especial de jubilación conforme a lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 y, por lo tanto, determinó el monto de la mesada pensional con una tasa de remplazo del 75% y el IBL conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, es decir, del promedio de los salarios cotizados en los 10 años anteriores al reconocimiento de la prestación, teniendo en cuenta únicamente los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 5) Por lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones con la finalidad de que se declarara la nulidad de las resoluciones antes referidas y, en consecuencia, se le 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela reliquidara la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 6) El Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Medellín en sentencia de 3 de diciembre de 2019 negó las pretensiones de la demanda, por cuanto no se encontraba íntegramente regulado por el régimen de transición que le permite pensionarse a los miembros del INPEC bajo la Ley 32 de 1986, de modo que se debían aplicar las disposiciones contenidas en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, según las cuales es plausible acudir al IBL dispuesto por la Ley 100 de 1993, en tanto se trata del régimen general de pensiones vigente. 7) La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que indicó que no era posible aplicar el Decreto 1158 de 1994 en tanto esta norma cobija a quienes están amparados por la Ley 100 de 1993, régimen del cual se encuentra exceptuado por estar sujeto al régimen especial contenido en la Ley 32 de 1986, lo cual conlleva a que para la liquidación de su pensión deban tenerse en cuenta los factores salariales enlistados en el Decreto 1045 de 1978. 8) El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante providencia de 28 de octubre de 20221 confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, en consideración a que la pensión debía ser liquidada aplicando las reglas de interpretación del régimen de transición fijadas por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto del 2018, por lo que los factores salariales que se debían incluir allí eran únicamente aquellos sobre los que se hubieren efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 2.
El fundamento de la vulneración La parte actora señaló que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales con ocasión de los fallos proferidos el 3 de diciembre de 2019 y el 28 de octubre de 2022, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y fáctico. 1 La decisión se notificó el 31 de octubre de 2022. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela En cuanto al defecto sustantivo, sostuvo que la interpretación que realizaron las autoridades judiciales en cuanto determinaron el IBL de la pensión conforme a la primera subregla establecida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto, no es una interpretación que se ajuste al margen razonable exigido por la Corte Constitucional, pues no se encuentra inmerso en el régimen de transición, por cuanto para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no se encontraba ni siquiera trabajando.
El tribunal desconoció los incisos 6°, 7° y el parágrafo transitorio no. 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, en los cuales se ordenó liquidar las pensiones teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales objeto de aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y se reconoció la especialidad del régimen pensional de los funcionarios adscritos al cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria nacional.
Es inconstitucional que el INPEC le hubiera realizado cotizaciones por los factores salariales consignados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 19782, pero que, para efectos del reconocimiento pensional, únicamente se ordenó la liquidación con los factores salariales de: asignación básica, sobresueldo y bonificación por servicios prestados.
Las autoridades judiciales en sus decisiones aceptan que goza de un régimen pensional especial, el cual se encuentra regulado en la Ley 32 de 1986, pero, al momento de determinar el IBL, consideran que las normas adecuadas y aplicables al caso en concreto son los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y que se deben tener en cuenta únicamente los factores salariales enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994.
Por no encontrarse inmerso en el régimen de transición y no aplicársele lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, no se podía liquidar la prestación atendiendo la primera subregla establecida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018. 2 Asignación básica mensual, sobresueldo, auxilio de transporte, subsidio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y sueldo de vacaciones. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela Por otra parte, señaló que las autoridades judiciales demandadas desconocieron el precedente judicial contenido en la sentencia T-012 del 21 de enero de 2022 proferida por la Corte Constitucional en la que se estableció que, conforme a las disposiciones del Acto Legislativo 01 del 2005, los funcionarios del INPEC que hayan ingresado antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 -28 de julio de 2003- podrán acceder a la pensión de jubilación de acuerdo con la Ley 32 de 1986.
De igual manera, indicó que no se observó lo dispuesto en algunas sentencias del Consejo de Estado3, en las cuales se dispuso que, debido a que en el régimen específico del INPEC no se estableció la forma en la que se debía liquidar la pensión de jubilación, para quienes eran beneficiarios de la Ley 32 de 1986, el derecho pensional se debía liquidar con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios con los factores establecidos en el Decreto 446 de 1994.
Por último, manifestó que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un defecto fáctico por reconocer la legalidad de los actos administrativos emitidos por Colpensiones, teniendo en cuenta únicamente los factores salariales enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, cuando en realidad devengó los factores salariales establecidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, sobre los que le realizaron aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “1. Amparar los derechos fundamentales a la LEGALIDAD, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA, LA IGUALDAD, LA SEGURIDAD SOCIAL, MÍNIMO VITAL y LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, conculcados a mi representado GERMAN ALONSO QUINTERO CEBALLOS, por las acciones y omisiones del JUZGADO 31 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN Y LA SALA TERCERA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA. 2.
En consecuencia, dejar sin efectos la SENTENCIA N° 308 del 28 de OCTUBRE DEL 2022 PROFERIDA POR LA SALA TERCERA DE 3 Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 2 de febrero de 2023, radicación 23001-23-33-000-2016-00445-01 (3423-2018), MP Rafael Francisco Suárez Vargas; sentencia del 18 de enero de 2023, radicación 23001-23-33-000-2018-00321-01 (3752-2021), MP Rafael Francisco Suárez Vargas y sentencia del 1 de septiembre de 2022, radicación 25000-23-42-000- 2015-05761-02 (2883-2020), MP Gabriel Valbuena Hernández. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, y la SENTENCIA 303 DEL 3 DE DICIEMBRE DEL 2019 PROFERIDA POR EL JUZGADO 31 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, en el proceso con radicado 05001 33 33 031 2019 00032 00 y 01, ordenándole a los despachos accionados proferir sentencia de reemplazo, en donde se reconozca las pretensiones de la demanda y se ordene la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados por mi representado en el último año de servicios que fueron cotizados y se encuentran enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, siendo estos: Asignación básica mensual, sobresueldo, Subsidio de alimentación, Auxilio de Transporte, Bonificación por servicios prestados, Prima de servicios, Prima de navidad, Prima de vacaciones y Sueldo de Vacaciones, haciendo primar la legalidad y el orden jurídico aplicable al caso concreto, siendo este: el Parágrafo Transitorio N° 5 del Acto Legislativo 01 de 2005 que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 53 de la Constitución Política, el Artículo 96 de la Ley 32 de 1986, el Artículo 1° de la Ley 33 de 1985, el Artículo 4° de la ley 4° de 1966, el Artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, el Artículo 185 del Decreto 407 de 1994 y el Decreto 446 de 1994.
Además, que se le reconozca la mesada 14 a la que tiene derecho, así como el retroactivo y la actualización de las sumas adeudadas. Dejando claro que por ningún motivo se puede desmejorar la mesada pensional que viene percibiendo el accionante. 3. Unificar jurisprudencia en el presente asunto, dada la trascendencia y relevancia constitucional que tiene para los funcionarios del Inpec que ingresaron al servicio antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 y que son destinatarios por orden de (sic) directa de la Constitución Política de Colombia del Parágrafo Transitorio N° 5 del Acto Legislativo 01 de 2005 que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 53 de la Constitución Política, el Artículo 96 de la Ley 32 de 1986, el Artículo 1° de la Ley 33 de 1985, el Artículo 4° de la ley 4° de 1966, el Artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, el Artículo 185 del Decreto 407 de 1994 y el Decreto 446 de 1994.” (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI – mayúsculas del original) 4.
Actuación procesal Mediante auto del 2 de mayo de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Antioquia, al titular del Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Medellín, al presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y al director del Instituto Nacional Penitencial y Carcelario (Inpec), con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Actuación de las autoridades demandadas La magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia indicó que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia para las decisiones judiciales y que, en todo caso, no se configuraron los defectos invocados, por cuanto la 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela providencia fue proferida con observancia del debido proceso, con competencia para decidir el asunto y se aplicó la normatividad vigente.
El Juez Treinta y Uno Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Medellín sostuvo que todas las actuaciones surtidas en el proceso fueron debidamente fundamentadas y se encuentran ajustadas a la legalidad, sin que se hubiere vulnerado derecho fundamental alguno. El director del Instituto Nacional Penitencial y Carcelario (Inpec) afirmó que el demandante dispone del recurso de revisión como un medio de impugnación excepcional mediante el cual es posible examinar las decisiones emitidas por un órgano judicial de lo contencioso administrativo.
La directora de la dirección de acciones constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones solicitó se declare improcedente la acción de tutela por cuanto no se ha materializado ningún vicio, defecto o vulneración de derechos fundamentales invocados por el demandante. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Medellín con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y vida presuntamente vulnerados con ocasión de los fallos proferidos el 3 de diciembre de 2019 y el 28 de octubre de 2022, por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y fáctico.
Ahora bien, como cuestión previa es preciso aclarar que, si bien en el proceso de acción de tutela se alegaron los defectos sustantivo y fáctico, lo cierto es que a partir de la lectura integral del escrito de amparo se advierte que todos esos reparos, en realidad, tienen relación directa con que presuntamente se desconoció que, conforme al Acto Legislativo 01 de 2005, se ordenó liquidar las pensiones de los empleados del INPEC con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio; por consiguiente, se procederá a realizar el análisis únicamente frente al primero de ellos pues los argumentos relacionados con el otro también constituyen un defecto sustantivo, por lo que se valorarán bajo esa óptica.
De igual manera, se realizará el análisis del desconocimiento del precedente judicial invocado por el demandante. No sobra recordar que dicho estudio procederá, si y solo si, se supera el examen de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. De igual manera, la Sala considera preciso advertir que, a pesar de que la acción de tutela se dirigió indistintamente contra los fallos del 3 de diciembre de 2019 y 28 de octubre de 2022, proferidos en el trámite del proceso ordinario, lo cierto es que en este 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela caso el análisis se limitará a este último por cuanto fue el que definió la situación jurídica particular.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional frente al defecto sustantivo, y negará el amparo invocado respecto al desconocimiento del precedente judicial, por las razones que procederán a exponerse: 1. Análisis del defecto sustantivo 1.1 El demandante sostuvo que la interpretación que realizaron las autoridades judiciales al determinar el IBL de la pensión conforme a la primera subregla establecida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto4, no era una interpretación que se ajustara al margen razonable exigido por la Corte Constitucional, pues no se encontraba inmerso en el régimen de transición. 1.2 El tribunal desconoció los incisos 6°, 7° y el Parágrafo Transitorio no. 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, en los cuales se ordenó liquidar las pensiones de los empleados del INPEC teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales objeto de aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, devengados en el último año de servicio. 1.3 No obstante, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del recurso de apelación presentado en contra del fallo del 3 de diciembre de 2019, con miras a que se reliquidara la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, enlistados en el Decreto 1045 de 1978, puesto que los empleados del INPEC gozan de un régimen pensional especial por actividades de alto riesgo, que corresponde al previsto en los artículos 96 de la Ley 32 de 1986 y 168 del Decreto 407 de 1994. 1.4 En efecto, en el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, la parte demandante indicó, en 4 Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 6 de diciembre de 2018, radicación 20001-23-33-000-204-00102-01, MP.
Sandra Lisset Ibarra Vélez. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela los mismos términos que ahora plantea, que el juzgador se equivocó en aplicar el Decreto 1158 de 1994, pues, en virtud de que goza de un régimen especial contenido en la Ley 32 de 1986, los factores salariales que se debían tener en cuenta para liquidar su pensión eran los enunciados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. 1.5 De igual manera, señaló que no era aplicable al caso concreto la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, por cuanto en ella se unificó la postura frente al IBL del régimen de transición, bajo el cual no estaba amparado, pues para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no se encontraba ni siquiera trabajando. 1.6 Por su parte, en el fallo del 28 de octubre de 2022 el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia por cuanto, pese a que el demandante se encontraba amparado por un régimen especial por ser empleado del INPEC, de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, los factores salariales que se debían incluir eran únicamente aquellos sobre los que se hubieren efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, enunciados en el Decreto 1158 de 1994, en los siguientes términos: “En atención a las consideraciones normativas y jurisprudenciales aquí descritas y de acuerdo con la prueba que obra en el proceso, a juicio de la Sala la liquidación de la pensión especial del demandante efectuada sobre los factores salariales del Decreto 1158 de 1994 se encuentra ajustada a los parámetros fijados sobre el asunto por la Máxima Corporación de lo Contencioso Administrativa, dado que no era procedente acceder a tener en cuenta para ello el 75% de todo lo devengado en el último año de servicios, pues, si bien se trata de un empleado del INPEC al cual le beneficia un régimen especial pensional, lo cierto es, que a la misma se le aplican las reglas de interpretación del régimen de transición fijadas en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018.
Por lo tanto, se respetan los parámetros particulares para acceder a la pensión, cuales son, 20 años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional (Art. 96 Ley 32 de 1986), pero el IBL se regirá en forma general por artículo 21 de la Ley 100 de 1993, aplicando la segunda sub regla de la que habla la jurisprudencia citada, es decir que los factores salariales que se deben incluir allí son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
(…).
5. SOLUCIÓN AL PROBLEMA JURÍDICO. Se torna procedente confirmar la sentencia de primera instancia, pues las sentencias de unificación del Consejo de Estado que definen el IBL así como los factores aplicables a las liquidaciones pensionales, resultan aplicables al caso del 11 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela demandante, pese a que lo cobija un régimen especial por ser empleado del INPEC; razón por la cual los lineamientos allí consagrados son vinculantes, y según los mismos, de acuerdo con la prueba obrante en el proceso, al actor le fue liquidada la pensión conforme a la norma vigente al momento en que adquirió el estatus pensional, y conforme con los factores allí señalados y efectivamente cotizados por el mismo, consagrados en el Decreto 1158 de 1994.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas de la Sala). 1.7 Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional la parte demandante expuso similares planteamientos a los expuestos en el recurso de apelación dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión relacionada con la posibilidad de reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, por cuanto no se encuentra inmerso en el régimen de transición sino que goza de un régimen pensional especial por actividades de alto riesgo, por lo que no son aplicables las subreglas establecidas por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto del 2018.
De manera expresa señaló: “9. Los despachos judiciales accionados, al considerar que la liquidación de la pensión del accionante, se debe realizar aplicando la normativa y las reglas jurisprudenciales fijadas por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto del 2018, cuyos únicos destinatarios son las personas que se encuentran inmersas en el Régimen de Transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y su pensión se encuentra regulada en la Ley 33 de 1985, violentaron derechos fundamentales del accionante y dejaron de aplicar principios constitucionales los cuales consagran prescripciones jurídicas generales que suponen una delimitación política y axiológica reconocida y, en consecuencia, restringen el espacio de interpretación, lo cual hace de ellos normas de aplicación inmediata, tanto por el legislador como por el juez constitucional (…). 11.
Resulta del todo inconstitucional, que al accionante el INPEC, le hubiera realizado cotizaciones por los factores salariales consignados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 a saber: Asignación Básica Mensual, Sobresueldo, Auxilio de Transporte, Subsidio de Alimentación, Bonificación por Servicios Prestados, Prima de Servicios, Prima de Navidad, Prima de Vacaciones y Sueldo de Vacaciones y que para efectos de reconocimiento pensional, los despachos accionados impartieron legalidad a los actos administrativos demandados proferidos por Colpensiones, que únicamente ordenaron la liquidación con los factores salariales de: Asignación Básica, Sobresueldo y Bonificación por servicios prestados.
(…). Los despachos judiciales en sus decisiones, aceptan que el accionante goza de un régimen pensional especial, el cual se encuentra regulado en la Ley 32 de 1986 cuya aplicación se da por remisión del Parágrafo 12 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela Transitorio N° 5° del Acto Legislativo 01 del 2005, pero, al momento de determinar el Ingreso Base de Liquidación de la prestación, consideran que las normas adecuadas y aplicables al caso en concreto son los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Si se analiza lo dispuesto en el Artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, dicha normativa tiene unos destinatarios específicos, como son: aquellas personas cuyas pensiones se encuentran reguladas en el régimen general de pensiones o quienes se encuentran inmersos en el Régimen de Transición, condiciones que en ningún momento cumple el accionante.
(…). La sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018, no es un precedente aplicable para el caso del accionante, por cuanto la misma no guarda una identidad fáctica y el problema analizado en dicha sentencia, no es el mismo que se presenta con el Sr. Quintero Ceballos. (…). Es evidente el enorme error que cometieron los despachos accionados, ya que la pensión del accionante no está regulada en la Ley 33 de 1985, por el contrario, el inciso segundo del artículo 110 de la Ley 33 de 1985, lo excluye tajantemente de su ámbito de aplicación. Además, el accionante no se encuentra inmerso en el Régimen de Transición, es más, para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no se encontraba ni siquiera trabajando, por lo cual, no cumple con ninguno de los requisitos para estar inmerso en transición. Por tanto, la interpretación que realizaron los aquí accionados, al determinar el Ingreso Base de Liquidación de la Pensión del accionante conforme a la primera subregla establecida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto, no es una interpretación que se ajuste al margen razonable exigido por la Corte Constitucional, toda vez, que la aplicación de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, en el caso concreto, resultan de aplicación inaceptable y violatorios a la legalidad, dicha interpretación es contraria a la Ley y afecta los intereses legítimos del accionante.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- negrillas de la Sala). 1.8 Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación, los cuales fueron resueltos en el fallo del 28 de octubre de 2022 y se dirigieron de manera exclusiva a que se reliquidara la pensión de jubilación con el 75 % del promedio del último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales previstos en el Decreto 446 de 1994, y no del promedio de los salarios cotizados en los 10 años anteriores al reconocimiento de la prestación. 1.9 Para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de tutela concluyó que la pensión debía ser liquidada aplicando las reglas de interpretación del régimen de transición fijadas por el Consejo 13 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela de Estado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto del 2018, por lo que los factores salariales que se debían incluir allí eran únicamente aquellos sobre los que se hubieren efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones, consagrados en el Decreto 1158 de 1994. 1.10 En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate que era propio del trámite del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 2.
Análisis del desconocimiento del precedente judicial En cuanto a este defecto el presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;
(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia atacada5; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente, (vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, por cuanto se alegó la supuesta vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la providencia que decidió que no había lugar a acceder a la reliquidación de la pensión, lo cual tiene importantes repercusiones desde el punto de vista constitucional.
Además, los argumentos que trae a colación el tutelante no constituyen una reiteración de lo discutido en el proceso ordinario pues se dirigen a invocar el desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la materia. Superado el análisis anterior, pasa la Sala a establecer si la sentencia objeto de tutela incurrió en el desconocimiento del precedente judicial invocado. 5 La sentencia de segunda instancia fue notificada el 31 de octubre de 2022 y la demanda fue presentada el 26 de abril de 2023. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela 2.1 El demandante indicó que se desconoció la sentencia T-012 del 21 de enero de 2022 proferida por la Corte Constitucional, en la que se estableció que, conforme a las disposiciones del Acto Legislativo 01 del 2005, los funcionarios del INPEC que hayan ingresado antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 -28 de julio de 2003- podrán acceder a la pensión de jubilación de acuerdo con la Ley 32 de 1986. 2.2 De igual manera, indicó que no se observó lo dispuesto en algunas sentencias de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado6, en las cuales se dispuso que, debido a que en el régimen específico del INPEC no se estableció la forma en la que se debía liquidar la pensión de jubilación, para quienes eran beneficiarios de la Ley 32 de 1986, el derecho pensional se debía liquidar con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios con los factores establecidos en el Decreto 446 de 1994. 2.3 Ahora bien, en cuanto al presunto desconocimiento de la sentencia de la Corte Constitucional, la Sala considera que el defecto alegado no tiene vocación de prosperidad, por cuanto en el pronunciamiento que se citó como desconocido el análisis giró en torno a si la demandante podía acceder a la pensión de jubilación de acuerdo con el régimen especial del INPEC, consagrado en la Ley 32 de 1986, mientras que, en el presente caso, no está en discusión el régimen pensional aplicable al actor sino la posibilidad de reliquidar su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, aspecto que no fue objeto de estudio en la sentencia constitucional, de modo que no corresponde a un asunto con contornos fácticos y jurídicos similares, por lo que no es de obligatorio cumplimiento. 2.4 Por su parte, en cuanto al presunto desconocimiento de las sentencias de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para la Sala resulta claro que, si bien dichas decisiones ratificaron el criterio del actor, pues resolvieron que, para los beneficiarios de la Ley 32 de 1986, el derecho pensional se debía liquidar con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios con los factores 6 Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 2 de febrero de 2023, radicación 23001-23-33-000-2016-00445-01 (3423-2018), MP Rafael Francisco Suárez Vargas; sentencia del 18 de enero de 2023, radicación 23001-23-33-000-2018-00321-01 (3752-2021), MP Rafael Francisco Suárez Vargas y sentencia del 1 de septiembre de 2022, radicación 25000-23-42-000- 2015-05761-02 (2883-2020), MP Gabriel Valbuena Hernández. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela establecidos en el Decreto 446 de 1994, lo cierto es que a la fecha no hay una postura unificada en la Sección Segunda, por lo que no se puede afirmar que existe una regla aplicable de obligatorio cumplimiento sobre la materia. 2.5 Como sustento de lo anterior, la Sala da cuenta de la postura adoptada en la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado7, la cual es contraria a la definida en las providencias que se invocaron como desconocidas, que establece que para los beneficiarios del régimen pensional de la Ley 32 de 1986 el ingreso base de liquidación se somete al mandato contenido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, por lo que se tienen en cuenta únicamente los factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994, siempre y cuando sobre los mismos se hubieran efectuado los aportes al Sistema General de Pensiones. 2.6 En esa medida, como no existe un criterio unificado en la Sección Segunda de esta Corporación al respecto, el operador jurídico, en desarrollo de su autonomía judicial podrá acoger la posición que considere pertinente para resolver el caso concreto. 2.7 Así las cosas, para la Sala el defecto alegado no tiene vocación de prosperidad. 2.8 En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, frente al defecto sustantivo, y negará el amparo invocado, respecto al desconocimiento del precedente judicial.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional frente al defecto sustantivo, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 7 Sentencia del 2 de marzo de 2023, radicación 68001-23-33-000-2019-00535-01 (3410-2021), MP Carmelo Perdomo Cuéter; sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicación 76001-33-33-005-2014- 01135-01, MP César Palomino Cortés; sentencia del 20 de enero de 2020, radicación 11001-03-15-000- 2019-04604-01(AC), MP Sandra Lisset Ibarra Vélez. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2023-02103-00 Demandante: Germán Alonso Quintero Ceballos Acción de tutela 2º) Niégase la acción de tutela presentada por la parte actora, respecto del desconocimiento del precedente judicial, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclaración de voto parcial Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.