CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B” Bogotá, D.C, veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03460-02 Acumulado: 11001-03-15-000-2017-02967-00 Demandante: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Demandado: Tribunal Administrativo de Rauca Incidente de Desacato Se decide la procedibilidad del recurso de reposición presentado por el apoderado de los señores Alirio Valencia Gómez, Alirio Valencia Llanes, César Javier Valencia Llanes, Silvia Natalia Valencia Llanes y Nohra Cecilia Llanes Granados, terceros con interés en el asunto de la referencia, contra el auto de 12 de noviembre de 2021, proferido por esta Subsección, mediante el cual se declaró que los magistrados del Tribunal Administrativo de Arauca no han incurrido en desacato.
ANTECEDENTES Los señores Alirio Valencia Gómez, Alirio Valencia Llanes, César Javier Valencia Llanes, Silvia Natalia Valencia Llanes y Nohra Cecilia Llanes Granados, mediante escrito enviado electrónicamente a la Secretaría General de la Corporación, el 13 de febrero de 2021, a través de apoderado, solicitaron que se iniciara incidente de desacato, contra el Tribunal Administrativo de Arauca, al considerar que dicha autoridad excedió lo dispuesto en la sentencia de 18 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta dentro del expediente con radicado N° 2017- Radicado: 11001-03-15-000-2017-03460-02 Demandante: Alirio Valencia Gómez Acción de Tutela 2 02967-01, en concordancia con lo establecido en el fallo de 12 de diciembre de 2018, por la Sección Cuarta en el expediente con radicado N° 2027-03460-01.
Previo a dar apertura al incidente de desacato, el despacho sustanciador, mediante auto de 23 de febrero de 2021, ordenó oficiar al Tribunal Administrativo de Arauca para que informara sobre las actuaciones adelantadas con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado por el Consejo de Estado – Sección Cuarta. El Tribunal Administrativo de Arauca, oportunamente, manifestó haber dado cumplimiento a lo dispuesto por esta Corporación dentro de los procesos 11001-03- 15-000-2017-02967-00 y 11001-03-15-000-2017-03460-00, en los que se ampararon los derechos fundamentales del Ejército Nacional y la Policía Nacional, respectivamente.
Posteriormente, a través de providencia del 9 de abril de 2021, se abrió incidente de desacato, con el fin de verificar las actuaciones surtidas por el Tribunal Administrativo de Arauca en el caso concreto, por cuanto resultaba necesario revisas las órdenes impartidas por el juez constitucional y dilucidar si el Tribunal Administrativo de Arauca había cumplido a cabalidad con estas.
En consecuencia, se corrió traslado al Tribunal para se pronunciara y allegada los documentos que considerara pertinente en el trámite incidental. Así las cosas, visto el informe rendido por el Tribunal Administrativo de Arauca y revisada la sentencia de 28 de septiembre de 2021, con la que se da cumplimiento al fallo de tutela, esta Subsección a través de providencia de 12 de noviembre de 2021, declaró que los magistrados del referido Tribunal no incurrieron en desacato.
El recurso de reposición Inconforme con la decisión, los incidentantes, a través de apoderado, presentaron recurso de reposición contra la providencia de 12 de noviembre de 2021, argumentando que la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2021, por el Tribunal Administrativo del Arauca no ha dado cumplimiento a la orden de tutela, Radicado: 11001-03-15-000-2017-03460-02 Demandante: Alirio Valencia Gómez Acción de Tutela 3 toda vez que “incurrió nuevamente en los errores que dieron lugar a la vulneración de los derechos fundamentales de las entidades accionantes”.
Resaltó que, en el marco de un incidente de desacato, al Juez Constitucional no solo tiene la obligación de velar por el cumplimiento, de la orden de amparo; sino que, también, le asiste el deber de garantizar los derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso de todas las partes involucradas en el trámite del mismo. Lo anterior, por cuanto en el presente asunto se inadvirtió que el Tribunal accionado, al expedir la sentencia del 28 de septiembre de 2021, continúa en manifiesto desacato e incurso en flagrante vulneración de los derechos fundamentales de los promotores del incidente de desacato.
Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Arauca, en la sentencia del 28 de septiembre de 2021, se refiere a un aspecto de la litis que no fue objeto de los recurso de apelación interpuestos, ni un tema de la acción de tutela a cumplir; como lo es lo referente al daño patrimonial en la modalidad de daño emergente; hecho que, sin lugar a dudas, desborda su ámbito de competencia funcional y, con ello, al igual, vulnera los derechos de defensa y contradicción de los señores Alirio Valencia Gómez, Alirio Valencia Llanes y otros al sorprenderlos con un asunto de la sentencia sobre el cual no se tuvo la oportunidad de controvertir previamente.
Dijo para el Tribunal el Dictamen Pericial (prueba que soporta la cuantía de los Daños Patrimoniales) no fue objeto del traslado de ley para que las partes ejercieran su derecho de contradicción. Sin embargo, desconoce que la realidad procesal indica todo lo contrario y de ella emerge con meridiana claridad que a folio 484 con tacha del folio 269 y 485 con tacha del folio 270 del Cuaderno de Pruebas No. 2, existe la constancia secretarial de fecha 11 de marzo de 2013, que da fe de dicha actuación procesal, se itera, consistente en que corrió traslado por el término de tres (3) días hábiles contados a partir del 12 de marzo de 2013 hasta el 14 de marzo de 2013 de conformidad con el artículo 238 del C.P.C. (norma aplicable para la época de los hechos).
Situación que fue revocada en el fallo de 12 de diciembre de 2018, dictado por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, tal y como se advirtió en el auto de 6 de agosto de 2021 proferido en este incidente de desacato, al considerarlo como Radicado: 11001-03-15-000-2017-03460-02 Demandante: Alirio Valencia Gómez Acción de Tutela 4 una “Impertinencia Jurídica” al criticarle al Tribunal su insistencia tozuda en mantener una nulidad procesal que en la actualidad no tiene efectos vinculantes.
Afirmó que el Tribunal Administrativo de Arauca, en la sentencia de reemplazo no subsanó el defecto fáctico en el que incurrió en la sentencia del 08 de mayo de 2017, por razón a que se limitó a transliterar los argumentos expuestos en la sentencia de tutela objeto de incumplimiento y, con fundamento en ellos, desestimó la prueba pericial; apartándose abiertamente de la orden proferida, que va dirigida a que se haga una nueva valoración de la misma, exponiendo razonadamente el mérito que le asigna a esta prueba, “dado que no se tuvo en cuenta lo expresado por el A-quo en la sentencia de primera instancia, con relación a que el dictamen pericial contiene bases inciertas y aleatorias”.
Aseveró que el Tribunal, bajo su propio juicio, debió establecer el grado en que acogía la prueba pericial para efectos de determinar la cuantía del daño material en la modalidad de lucro cesante. Por tanto, resulta inadmisible que la Sala avale la actuación del Tribunal consistente desechar la prueba pericial valiéndose de un argumento contrario a la realidad procesal y, de contera, se le permita sustraerse de la obligación impuesta en la orden de tutela, bajo una lectura errada y tergiversada de la misma; lo cual vulnera los derechos de defensa y contradicción de los incidentantes, incurriendo en manifiesta arbitrariedad.
Por otra parte, indicó que la sentencia del Tribunal, tampoco efectuó un análisis adecuado de la aplicación o inaplicación del precedente judicial referente al límite de los seis (6) meses para liquidar el lucro cesante en la actividad ganadera, teniendo en cuenta que la orden de tutela estaba dirigida a que realizara una exposición razonada de su decisión, por lo que no era procedente que atendiera criterios jurisprudenciales sin la suficiente carga argumentativa.
Expuso que el Tribunal en la sentencia de reemplazo reconoció la calidad de desplazados de la violencia de los demandantes en el proceso de reparación directa para efectos de reconocer los perjuicios morales, pero no los tiene en cuenta para efectos de establecer si le es, o no, aplicable el precedente judicial referente al límite de los seis (6) meses para la liquidación y reconocimiento del lucro cesante, en Radicado: 11001-03-15-000-2017-03460-02 Demandante: Alirio Valencia Gómez Acción de Tutela 5 atención a que la premisa fáctica que sostiene la presunción judicial y, por ende, el precedente judicial, referente a que “el término de seis meses constituye un plazo razonable para que la víctima recomponga su patrimonio”, se edificó y se aplicó en asuntos donde los demandantes no se encontraban en condición de desplazado por la violencia; razón por la cual no se aplica a los incidentantes.
En este sentido, consideró que el Tribunal debía establecer si era aplicable este precedente cuando las personas tienen la calidad de desplazados por la violencia, dado que, ese estatus se erige como una barrera infranqueable, por razón al impedimento material que subyace para el ejercicio de sus derechos, “dado que el daño sufrido desencadenó una vulneración masiva y sistemática de sus derechos fundamentales, lo cual dio lugar a una situación de vulnerabilidad, debilidad manifiesta, a unas condiciones de desigualdad, a una situación de vulneración de sus derechos fundamentales y a la ausencia de condiciones mínimas de existencia” lo que imposibilita jurídica y materialmente recomponer el patrimonio en el término establecido en el precedente judicial, de ahí que el fallo de tutela a cumplir haya ordenado realizar un juicio de ponderación con el propósito de inaplicar y flexibilizar ese término a efectos de reducir la condena impuesta, en razón a que la suma de la condena por concepto de lucro cesante y daño moral “resultan a todas luces excesivos y desproporcionados”, al expresar el fallo de tutela Por lo anterior, concluyó que se vulnera igualmente el derecho al debido proceso de los solicitantes, en tanto que, el Tribunal Administrativo de Arauca, no expuso en la sentencia del 28 de septiembre de 2021, la correspondiente carga argumentativa que exigió la orden de amparo para aplicar el precedente judicial, presuntamente desconocido, en la sentencia del 08 de mayo de 2017.
CONSIDERACIONES De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, no es procedente ningún recurso contra las decisiones que se adoptan en un trámite de tutela o en el curso de los incidentes que se adelantan en el mismo, excepto la impugnación contra el fallo de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2017-03460-02 Demandante: Alirio Valencia Gómez Acción de Tutela 6 Lo anterior, por cuanto la finalidad de la acción de tutela es la protección pronta de los derechos fundamentales que se invocan como vulnerados, siendo una de sus características principales la celeridad en la toma de decisiones, por lo que se ha concebido que este medio de defensa se surta a través de un trámite sumario y, por lo mismo, no puede someterse a los mecanismos propios de los procesos ordinarios; de lo contrario se prolongaría el término para resolver de fondo sobre la afectación de los derechos fundamentales.
Así lo ha establecido la Corte Constitucional, al señalar lo siguiente: “(…) 1. El juez de tutela no puede remitirse al estatuto procesal civil [hoy Código General del Proceso] cuando lo desee y para lo que quiera; al respecto la norma del Decreto 306 de 1992 invocada por el Tribunal es muy precisa: ‘Artículo 4° - De los principios aplicables para interpretar el procedimiento previsto por el Decreto 2591 de 1991.
Para la interpretación de las disposiciones sobre el trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello que no sean contrarios a dicho decreto. ( ) En primer lugar, es claro que la norma no permite aplicar cualquier disposición del Código citado al trámite de la tutela; la remisión únicamente puede hacerse a los principios generales.
Y en segundo lugar, la aplicación de dichos preceptos, sólo será posible en la medida en que no sean contrarios a lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991. Por lo tanto, no es plausible considerar que el artículo invocado por el Tribunal sea el sustento para que unas normas del Estatuto mencionado, que consagran un recurso procesal, sean aplicadas al trámite de la tutela. 2.
Como ya fue expresado por esta Corporación, el recurso consagrado por la Constitución Nacional en su artículo 86, que permite impugnar las sentencias de tutela, es diferente al de apelación contemplado por el Código de Procedimiento Civil. A pesar de ser figuras similares en ciertos aspectos, son mecanismos de defensa judicial que pertenecen a trámites regidos por modelos procesales diferentes, y en consecuencia no se les puede dar un tratamiento análogo.
Al respecto ha dicho la Corte: ‘( ) no es posible equiparar la impugnación del fallo de tutela con los demás recursos consagrados en otras leyes, pues ellos tienen fines distintos y diferente régimen, menos aún con el objeto de impedir su ejercicio haciéndole extensivos “por analogía” requisitos expresamente indicados para los recursos ordinarios o extraordinarios.’ Así pues, por un lado, al ser la impugnación diferente de la apelación, no hay razón para que el recurso de queja que procede contra el auto que niega la segunda de estas figuras procesales, tenga que proceder contra el auto que niega la primera.
Y por otro, si se acepta que son diferentes pero se insiste en que son figuras parecidas, las similitudes que se encuentren entre ellas no son argumentos suficientes para justificar aplicaciones analógicas, pues las diferencias entre una y otra institución procesal se deben, no sólo a las Radicado: 11001-03-15-000-2017-03460-02 Demandante: Alirio Valencia Gómez Acción de Tutela 7 características propias de cada una de ellas, sino básicamente, a lo disímiles que son los procesos a los que pertenecen respectivamente (…)”1.
En relación con el trámite de desacato, la Corte Constitucional ha precisado que “Como se establece en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, la decisión que decide el desacato únicamente es objeto de grado de consulta y no se prevé ningún recurso adicional contra las providencias que sean emitidas en este trámite.2 De manera que no es procedente el recurso de reposición (…)”3.
En efecto, la Corte ha resaltado de vieja data que “contra el auto que impone la sanción por desacato, no procede ningún recurso. Ese aspecto, fue claramente resuelto por esta Corporación en la sentencia C-243 de 1996”4, en la cual se expresó lo siguiente: “En efecto, entre varias alternativas el legislador escogió precisamente la del trámite incidental, y frente a la posibilidad de señalar los recursos que cabrían contra el auto que lo decidiera guardó expreso silencio, estableciendo tan sólo, como obligatorio frente a esta decisión, el grado de jurisdicción de la consulta.
Al proceder de esta manera el legislador definió claramente los derechos de los sujetos procesales, sin que sea menester acudir a las reglas del procedimiento civil para definir los alcances de esta norma. Cuando el texto de una norma es claro, debe interpretarse en su sentido natural y obvio, sin desvirtuarlo mediante la comparación con principios o normas jurídicas que no son los especiales frente a la situación jurídica regulada en concreto.
En el caso presente la norma acusada se limita a señalar que el auto que decide el incidente de desacato imponiendo una sanción será consultado, sin consagrar el recurso de apelación para ninguna de las partes ni cuando el incidente concluye en que no hay sanción, ni cuando concluye imponiéndola. ¿Debe de aquí deducirse que por aplicación del artículo 4° del Decreto 306 de 1992 y subsiguientemente de los artículos 138 y 351 del C. de PC, el auto que decide este incidente es susceptible del recurso de apelación, tanto si impone la sanción como si no la impone? La Corte estima que esa interpretación debe ser rechazada, por las siguientes razones: -Porque el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 es la norma especial que regula la materia, y dicha norma consagra un incidente especial, cual es el de desacato dentro del trámite de 1 Corte Constitucional, Sentencia T - 162 de 1997.
Magistrado ponente: Carlos Gaviria Díaz. También se puede ver Auto 270 de 2002. M. P. Alfredo Beltrán Sierra 2 Así lo ha entendido la Corte Constitucional: “es por ello que la correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial relevancia del principio de celeridad”.
Sentencia C-243 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) y T-553 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra). 3 Corte Constitucional Auto A-055 de 18 de febrero de 2020 4 Corte Constitucional, Sentencia T-553 de 18 de febrero de 2022, M.P. Alfredo Beltrán Sierra Radicado: 11001-03-15-000-2017-03460-02 Demandante: Alirio Valencia Gómez Acción de Tutela 8 la acción de tutela; en cambio, los artículos 138 y 151 del C. de P.C. que establecen cuándo y en qué efecto procede la apelación del auto que decide un incidente en el proceso civil, son normas específicas frente al caso que regula la norma demandada. -Porque el legislador al guardar silencio sobre el otorgamiento del recurso de apelación al auto que decide el incidente de desacato, implícitamente no lo está consagrando.
Es decir, intencionalmente la norma guarda silencio para así no consagrar el recurso; esto por cuanto el principio general del procedimiento civil es exactamente ese; que sólo las providencias que expresamente se señalan por la ley como apelables, lo son. Por lo cual, si el legislador expresamente no las mencionan no lo son. -Porque si bien es cierto puede acudirse a llenar vacíos legales por aplicación analógica, esto sólo resultará viable cuando haya un “vacío” y en el presente caso no lo hay, porque justamente la manera que tiene el legislador de no consagrar un recurso de apelación es guardar silencio sobre su otorgamiento, toda vez que sólo las providencias expresamente señaladas son apelables.
Es por ello que la correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial relievancia del principio de celeridad”.
(Negrillas fuera de texto.). Sobre el particular, esta Corporación5 ha precisado lo siguiente: “Ahora bien, por tratarse de un procedimiento constitucional especial para la protección de los derechos fundamentales, que no se encuentra sometido para su desarrollo a las normas adjetivas que rigen para los demás procesos judiciales, en el trámite de la acción de tutela no tienen cabida los recursos que no se encuentran expresamente consagrados en el Decreto 2591 de 1991, como es el caso de los de reposición y de apelación del auto que niega el incidente de desacato de tutela, que no se encuentran contemplados en el mencionado decreto.” (negrilla fuera de texto).
De acuerdo con lo anterior, resulta improcedente el recurso de reposición interpuesto por el apoderado de los señores Alirio Valencia Gómez, Alirio Valencia Llanes, César Javier Valencia Llanes y otros, contra el auto de 12 de noviembre de 2021, toda vez que no está señalado en la normativa que regula este mecanismo constitucional y de tramitarse se desconocería su principio de informalidad, por cuanto se establecerían procedimientos judiciales que están sometidos a ritualidades que distan de la naturaleza jurídica de aquél. 5 Consejo de Estado, Sección segunda, subsección A, auto de 17 de mayo de 2007, C. P. Alberto Arango Mantilla, expediente 25000-23-26-000-2005-01036-04 Radicado: 11001-03-15-000-2017-03460-02 Demandante: Alirio Valencia Gómez Acción de Tutela 9 Por las anteriores razones, este Despacho rechazará por improcedente el recurso interpuesto por la parte actora contra el auto del 12 de noviembre de 2021, pues se reitera, este asunto se desarrolla bajo un procedimiento constitucional especial (no civil o administrativo), de rango superior, para la protección de los máximos valores constitucionales y con reglas de interpretación y aplicación diversas de las de los procedimientos comunes u ordinarios.
No obstante lo anterior, este Despacho observa que los argumentos planteados por el apoderado de los incidentantes, se dirigen a cuestionar la actuaciones realizadas por el Tribunal Administrativo de Arauca (sentencia de 28 de septiembre de 2021), para dar cumplimiento a la orden de tutela contenida en el fallo de 18 de julio de 2018, proferido por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, para lo cual el legislador ha establecido la figura del incidente de desacato, en cuyo escenario el juez de tutela puede adelantar el trámite respectivo en aras de verificar el cabal cumplimiento de la orden judicial de tutela.
En consecuencia, se ordenará que por Secretaría General de la Corporación, se abra un nuevo expediente de desacato, tomando como referencia una copia del escrito de recurso de reposición interpuesto por el apoderado de los incidentantes, con el fin de surtir el trámite correspondiente que permita resolver los argumentos planteados por los solicitantes.
Lo anterior, no obsta para que los incidentantes puedan acudir al recurso extraordinario de revisión u otros escenarios judiciales, dado que los argumentos formulados en el recurso de reposición tienen un componente legal y económico particular. En mérito de lo expuesto, este Despacho de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Radicado: 11001-03-15-000-2017-03460-02 Demandante: Alirio Valencia Gómez Acción de Tutela 10
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR el recurso de reposición interpuesto por el apoderado de los señores Alirio Valencia Gómez, Alirio Valencia Llanes, César Javier Valencia Llanes, Silvia Natalia Valencia Llanes y Nohra Cecilia Llanes Granados contra el auto del 12 de noviembre de 2021, por las razones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO. Por Secretaría General, ABRIR un nuevo expediente de incidente de desacato, tomando como referencia una copia del escrito de recurso de reposición interpuesto por el apoderado de los incidentantes. Una vez cumplida esta orden, remítase al despacho para decidir lo pertinente.