CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 17001-23-33-000-2013-00498-02 (3169-2022) 1 Demandante: Alejandro Muñoz Alzate Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relaciones laborales encubiertas tras contratos de prestación de servicios.
Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala de Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Cuarta de Decisión Oral2, que negó las pretensiones de la demanda que versaban sobre el reconocimiento de la relación laboral.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda3 1.1 Pretensiones El señor Alejandro Muñoz Alzate, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de: - Comunicación CC 25 – 13 del 8 de junio del 2013, expedida por la Dirección Territorial de Salud de Caldas, mediante la cual se informa la decisión tomada por el comité de conciliación el día 27 de mayo del año 2013 respecto a la reclamación del señor Alejandro Muñoz Álzate4.
A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó: 1 Expediente digital puede ser consultado en el aplicativo SAMAI. 2 Sala conformada por los magistrados: Augusto Morales Valencia, Augusto Ramon Chávez Marín y Publio Martín Patiño Mejía. 3 Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMAI – gestión en otros despachos – índice 35 4 Así quedó indicado en la subsanación de la demanda.
Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMAI – gestión en otros despachos – índice 35 2 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud Declarar la existencia de la relación laboral entre el demandante y la demandada por el periodo de tiempo del 13 de febrero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2010.
Como consecuencia se condene a la entidad a pagar a título de reparación del daño lo adeudado por diferencia salarial, trabajo suplementario, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones compensadas en dinero, primas de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, valor de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y salud, sanción moratoria, la devolución de valor de póliza por cada uno de los contratos suscritos, el reembolso de la estampilla Pro-desarrollo del valor del 1.5% y estampilla Pro-universidad de cada uno de los contratos ejecutados.
Igualmente, la indemnización moratoria por el no pago de los salarios y prestaciones sociales al momento de la finalización del vínculo laboral. Se ordene a la Dirección Territorial de Salud de Caldas dar cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 del CPACA y se condene al pago de costas y agencias en derecho. 1.2 Hechos El señor Alejandro Muñoz Alzate estuvo vinculado, a través de seis contratos de prestación de servicios, a la Dirección Territorial de Salud y los hospitales pertenecientes a la red del departamento de Caldas desde el 13 de febrero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2010, sin solución de continuidad a pesar de las pequeñas interrupciones en los contratos, ejerciendo la labor de auditor.
Que las funciones desempeñadas por el demandante eran ejercidas de manera personal, dentro de las instalaciones físicas de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, usando elementos de la entidad, y bajo la supervisión, orden y control de la oficina directiva. Afirma el accionante que, cumplía horario de 8:00 a.m. a 12 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., sin poder ausentase y de llegar a hacerlo debía reponer el tiempo el día sábado por requerimiento del subdirector de aseguramiento o del interventor del contrato. 3 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud Así mismo, señala que durante la ejecución de los contratos suscritos tuvo que asumir el pago total de la seguridad social integral, estampillas y pólizas; además. No le fue reconocida prestación social alguna, ni cesantías ni vacaciones, acreencias estas que tampoco le fueron canceladas una vez finalizado el vínculo.
Informa que el 6 de mayo de 2013 se presentó reclamación administrativa, solicitando el reconocimiento y pago de las acreencias laborales originadas en virtud de los contratos suscritos; la cual fue negada a través del acta N° 11-13 del 27 de mayo de 2013, suscrita por el Comité de Conciliación de la entidad. 1.3 Normas violadas y concepto de violación Cita como violados los artículos 6, 13, 25, 53, 83, 122, 123,125 de la Constitución Política Colombiana;
Decretos 3135 del 1968, 1919 del 2002, 1045 del 1978, 1048 del 1978 y 1042 de 1978. Señala que, son tres los elementos esenciales del contrato de trabajo: actividad personal, subordinación y un salario como retribución; precisando que para que surja la relación laboral es necesario acreditar la actividad personal y el salario, existiendo presunción acerca de la subordinación. Hace un paralelo entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo, indicando que, si bien en ambos se da la prestación del servicio, lo que los diferencia es la subordinación. En los contratos de prestación de servicios el contratista goza de autonomía en la ejecución de labores mientras que en el contrato laboral existe la subordinación. En este caso, dicha subordinación estuvo presente durante la vinculación, teniendo en cuenta que el demandante recibía órdenes en cuanto al modo, tiempo, lugar y cantidad de trabajo por parte del subdirector de aseguramiento de la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la señora Mercedes Pineda, tal como quedó plasmado en los contratos. 4 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud 2.
Contestación de la demanda5 La entidad se opuso a las pretensiones, bajo el argumento que lo que existió entre las partes fue una relación contractual basada en los contratos de prestación de servicios, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en los cuales no hubo subordinación del contratista, quien tenía total autonomía para desempeñar la función. Indicó que el demandante tuvo con la entidad 5 contratos, cuyo objeto era apoyar a la subdirección de aseguramiento en el proceso de auditoría concurrente y documental de las cuentas médicas, de contratos de prestación de servicios de salud con las instituciones prestadoras de servicios; los cuales fueron necesarios habida cuenta que no existía el suficiente personal de planta para desarrollar la labor antes mencionada.
Propuso como excepciones de fondo las denominadas: caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prescripción del derecho, ejecución de contratos en aplicación de la autonomía de la voluntad y, ejecución de contratos en ejercicio del principio de coordinación administrativa. 3. Sentencia de primera instancia6 El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de la sentencia proferida el 18 de febrero de 2022 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante.
El a quo analizó los tres elementos de la relación laboral indicando que se encontraban acreditados dos de ellos, siendo estos: la prestación personal del servicio y la remuneración; no obstante, no se acreditó la subordinación. Como base de su decisión indicó el Tribunal que solo se tomó la declaración de la señora María Victoria Gutiérrez Castaño, comoquiera que los demás testimonios fueron desistidos por la parte actora en la audiencia; tal testimonio fue tachado y cuestionado por la parte pasiva al tener la declarante un proceso en curso, con pretensiones similares, el cual se adelanta ante la jurisdicción de lo contencioso 5 Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMAI – gestión en otros despachos – índice 35 6 Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMAI – gestión en otros despachos – índice 35 5 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud administrativo.
Dicha tacha fue aceptada por el Tribunal en la sentencia, quien consideró que existía un interés directo en las resueltas del proceso. Ante ello, no se tuvo en cuenta la declaración de la citada testigo, concluyéndose que la parte actora no cumplió con su deber procesal de acreditar la subordinación. 4. Recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación contra la decisión de Tribunal, indicó que está demostrada la existencia de la relación laboral que unió a las partes; lo anterior toda vez que, el demandante cumplió las funciones asignadas, en el horario establecido y cuando tenía que ausentarse debía recuperar el tiempo trabajando los sábados; además, recibía órdenes del subdirector de aseguramiento, quien ejercía por ende la subordinación laboral alegada, todas las actividades se desarrollaron en las instalaciones del ente territorial, quien suministraba los insumos para ejecutarlas.
Consideró desacertada la decisión del Tribunal de desechar el único testimonio, precisando que la declarante fue imparcial, su declaración fue libre, espontánea y en ella relató, desde su conocimiento como compañera de trabajo, datos concretos y hechos específicos de la relación que unió a las partes. El no haberse tenido en cuenta dicho testimonio cercenó el derecho del demandante; decisión con la cual no está de acuerdo, toda vez que el hecho que la testigo también tuviera un proceso similar no genera afectación en este asunto.
Expone que se debieron valorar en conjunto las pruebas documentales y el testimonio para poder resolver el caso. Así las cosas, solicitó se revoque la sentencia y se acceda a las pretensiones de la demanda. 6 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud 5.
Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Con auto de 29 de octubre de 20247, este despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. No hubo pronunciamiento del Ministerio Público.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las súplicas de la demanda, al considerar que la parte actora no cumplió con la carga probatoria necesaria para demostrar la subordinación, elemento indispensable para que se configure una relación laboral.
Para el efecto, se analizará si (i) la tacha del testimonio de la señora María Victoria Gutiérrez Castaño resultaba procedente, ii) en este caso se acreditaron los tres elementos necesarios para que surta una relación laboral; de ser positiva la respuesta anterior, se deberá analizar también iii) el demandante tiene derecho al reconocimiento de las acreencias laborales reclamadas, y iv) prospera alguna de las excepciones propuestas por la parte pasiva. 2.2.1.
Marco normativo y jurisprudencial de la existencia de una relación laboral encubierta y/o subyacente 7 Expediente digital – SAMAI – Índice 30 8 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 7 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se 8 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.» Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19689, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: «Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.» La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, al señalar que la permanencia, entre otros criterios, es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
En esa oportunidad, la Corte expuso: «La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.» De lo anterior, se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, 9 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 9 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales10.
De igual manera, la Subsección B de esta Sección Segunda11 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público. 2.2.2.
Material probatorio 10 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000-2012- 00020-01 (316-2014). 10 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud -Obran los contratos de prestación de servicios profesionales suscritos por la Dirección Territorial de Salud de Caldas con el señor Alejandro Muñoz Alzate, junto con los anexos de soportes de pago de seguridad social, pago de las estampillas prodesarrollo y prouniversidad, soporte de pago de la garantía única de seguro de cumplimiento y acta de liquidación del contrato N° 0280 de 2009, así12: CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS OBJETO DESDE / HASTA VALOR N° 0192 de 2009 número ilegible (ff 44 – 62) La prestación de servicios profesionales relacionados con la auditoría documental y concurrente en lo relacionado con los contratos de prestación de servicios de salud, celebrados entre la Dirección Territorial de Salud y los Hospitales pertenecientes a la red del departamento. 17 al 28 de febrero de 2009 (según acta de finalización) $7.500.000 13 días hábiles de interrupción N° 280 de 2009 ( 63 - 88) La prestación de servicios profesionales relacionados con la auditoría documental y concurrente en lo relacionado con los contratos de prestación de servicios de salud, celebrados entre la Dirección Territorial de Salud y los Hospitales pertenecientes a la red del departamento. 18 de marzo al 30 de junio de 2009 (según acta de finalización) $18.000.000 Adición N° 00280 de 2009 1 de julio las 31 de julio de 2009 (según acta de finalización) $4.500.000 7 días hábiles de interrupción N° 0541 de 2009 (ff 89 – 113) La prestación de servicios profesionales relacionados con la auditoría documental y concurrente en lo relacionado con los contratos de prestación de servicios de salud, celebrados entre la Dirección Territorial de Salud y los Hospitales pertenecientes a la red del departamento. 12 de agosto al 31 de diciembre de 2009 (según acta de inicio y finalización) $22.000.000 14 días hábiles de interrupción N° 078 de 2019 (114 – 148) La prestación de servicios profesionales relacionados con la auditoría documental y concurrente en lo relacionado con los contratos de prestación de servicios de salud, celebrados entre la Dirección Territorial de Salud y los Hospitales 22 de enero al 30 de junio de 2010 $33.000.000 12 Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMAI – gestión en otros despachos – índice 35 11 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud pertenecientes a la red del departamento. 6 días hábiles de interrupción N” 350 de 2010 (149 – 170) La prestación de servicios profesionales relacionados con la auditoría documental y concurrente en lo relacionado con los contratos de prestación de servicios de salud, celebrados entre la Dirección Territorial de Salud y los Hospitales pertenecientes a la red del departamento. 9 de julio al 31 de octubre de 2010 (según acta de inicio y finalización) $22.000.000 15 días hábiles de interrupción N° 0835 de 2010 La prestación de servicios profesionales relacionados con la auditoría documental y concurrente en lo relacionado con los contratos de prestación de servicios de salud, celebrados entre la Dirección Territorial de Salud y los Hospitales pertenecientes a la red del departamento. 23 de noviembre al 31 de diciembre de 2010 (según acta de inicio y finalización) $11.000.000 En los referidos contratos quedaron plasmadas como obligaciones las siguientes: «1) Realizar Auditoria documental y concurrente en las IPS que se le asignen. 2) Efectuar revisión de la cuenta, basada en los contratos de servicios de salud que se suscriban con Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y LA DIRECCION (Evaluando el correcto diligenciamiento de los registros de atención y los documentos clínicos; verificando que el monto del servicio facturado esté acorde a las tarifas pactadas;
Verificando que el cobro a los usuarios de las cuotas de recuperación se realiza de acuerdo a lo establecido a la normatividad vigente, definidas en el art. 18 del decreto 2357 de 1.995; Verificando que las facturas de cobro presentadas correspondan a las normas tarifarias o a los acuerdos contractuales; Verificando que los servicios facturados estén debidamente soportados y concuerden con los RIPS en contenido). 3) Verificar y constatar que las instituciones presten a los Usuarios los servicios de salud acordes a su nivel de complejidad y dentro de los parámetros, principios y tarifas pactados entre las partes; 4) Levantar informe como soporte indispensable para el pago por concepto de prestación de servicios de salud a la respectiva IPS; 5) Verificar una a una las cuentas presentadas, comprobado que el usuario tiene derechos a recibir el servicio prestado, vigencia del contrato, servicios contemplados en el contrato, carta de remisión de una entidad pública del Departamento de Caldas (Excepto casos Ingresados por urgencias directamente), lo cual le permitirá verificar cobertura a cargo de LA DIRECCION, de modo que solo así pueda ordenarse el pago respectivo por prestación de servicios de salud. 6) Verificar que las cuentas presentadas sean pertinentes para beneficiarios del régimen Subsidiado en eventos no POS- S. 7) Realizar recomendaciones acordes con las falencias encontradas en las auditorias para el mejoramiento de las entidades contratadas. 8) Emitir los informes de la auditoría realizada discriminada por mes facturado, comparado el valor de la factura y glosa pertinente con los ajustes necesarios. 9) Presentar informes sobre Auditoria Documental y Concurrente a las diferentes IPS ASIGNADAS, especificando fechas y observaciones, con la periodicidad requerida por el coordinador en el caso de la Auditoria Concurrente;
En la Auditoria Documental especificar números de facturas revisadas, monto y valor de la glosa aplicada, resaltando motivos de glosas más frecuentes por IPS con las respectivas sugerencias para disminuir el porcentaje de las misma; relacionar los tipos de servicios facturados que requieren procedimientos rutinarios a fin de tomar los correctivos pertinentes: Facturas de alto costo;
Estancias prolongadas; Actividades quirúrgicas de alta complejidad técnica; Reingresos, reintervenciones, complicaciones; Multiplicidad de intervenciones a un mismo usuario; Usuarios con enfermedades de alto costo; facturas de procedimientos y actividades POS-S realizados a usuarios afiliados al Régimen subsidiado, facturación a recursos de la oferta de la población en situación de desplazamiento; 10) Participar en las conciliaciones de glosas 12 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud ratificadas a las IPS asignadas y cuando se requiera apoyar otras con previo aviso por parte del coordinador de auditoría. 11) Realizar visitas en las IPS le sean asignadas donde existan usuarios hospitalizados con cargo al subsidio de la oferta y verificar la calidad y oportunidad del servicio con base en el objeto contratado. 12) Llevar el censo mensual de los pacientes de las IPS donde se realiza auditoria concurrente. 13) Notificar mensualmente al interventor asignado por el Subdirector de Aseguramiento, lo verificado en las visitas realizadas y las observaciones de lo evidenciado. 14) Dar cumplimiento a las normas vigentes para con el sistema de seguridad social en salud y pensiones con relación a la cotización que debe hacer EL CONTRATISTA al sistema. 15) Para el desarrollo de las labores inherentes al cargo, EL CONTRATISTA deberá contar con su propio equipo de cómputo, 16) Las demás que le sean asignadas por el Subdirector de Aseguramiento, para el cabal cumplimiento del objeto presente contrato.
Parágrafo: EL CONTRATISTA ejercerá las funciones inherentes al objeto del contrato por su cuenta13.» La parte demandante solicitó como prueba que se oficiara al gerente de la empresa Granadina de Vigilancia Bogotá, para que allegaran las «actas de ingreso y egreso a las instalaciones de la Dirección Territorial de salud de Caldas, para los años 2009 y 2010, en lo que respecta al señor Alejandro Muñoz.» En respuesta, dicha empresa envió los documentos de minuta de vigilancia, donde efectivamente se observa el reporte de ingreso y salida del actor, en las siguientes fechas: «13 de octubre de 2009, que tuvo una anotación por incidente con el carro. 27 de octubre de 2009 se retira a las 19:18. 28 de octubre de 2009 se retira a las 21:15. 31 de octubre de 2009 ingresa a las 14:00. 04 de noviembre de 2009 se retira a las 19:55. 05 de noviembre de 2009 se retira a las 20:00. 19 de noviembre de 2009 hay una nota relacionada con el señor Alejandro muñoz (trasladaron un equipo de cómputo).» Dentro de este proceso judicial se recaudó el testimonio de la señora María Victoria Gutiérrez Castaño, tachada por la parte pasiva; así como, interrogatorio de parte (Audiencia de pruebas): Interrogatorio de parte del señor Alejandro Muñoz Alzate: Manifestó que es médico general especialista en auditoría. Indicó que presentó propuesta para celebrar el contrato con la entidad demandada y cuando los suscribió lo hizo de manera libre y tenía conocimiento de las obligaciones, dichos contratos contaban con una interventoría que era realizada por la señora mercedes Pineda y Jairo Enrique Giraldo, coordinadores del área de auditoría. También, explicó el trámite para el pago de los honorarios mensuales, el cual debía aportar el soporte pago de salud, seguridad social, soporte de la coordinadora médica de las actividades a desarrollar, contrato anexo; así como, la póliza de responsabilidad y pago de estampillas. 13 Transcripción literal 13 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud Agregó que, la labor desarrollada fue como auditor médico, revisaba facturas que las diferentes IPS, con contrato o sin contrato, que llegaban al ente en salud; así como, la pertinencia de cada atención en salud y médica facturada en ese momento para el proceso de pago.
Igualmente, manifestó que debía presentar un informe de actividades mensualmente. Añadió que, cumplía un horario de 8:00 a.m. a 12 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., a veces se extendida para poder realizar y cumplir el trabajo. La coordinadora médica les exigía el cumplimiento del horario, también para ausentarse debía pedir permiso y reponer el tiempo en jornadas extras.
En cuanto a la remuneración dijo que estaba supeditada a los requerimientos del contrato, se realizaba de manera mensual y era consignado a la cuenta bancaria. Respecto del procedimiento del trabajo señaló que, una vez se radicaban las facturas, se repartían y se dividía la carga por las personas que estaban en el área, las cuales se iban evacuando.
Aduce que, no recibió órdenes distintas a las contratadas, solo fueron respecto de su trabajo, las cuales acataba y desarrollaba. Testimonio de la María Victoria Gutiérrez Castaño: La testigo fue tachada por la apoderada de la entidad demandada, quien manifestó que la declarante tenía interés en las resueltas del proceso, por cuanto también tiene proceso en contra de la entidad.
El Tribunal acogió la tacha formulada y no tuvo en cuenta la declaración rendida; decisión con la cual no está conforme el recurrente. Ante ello, se pasa a analizar dicha figura. Señala el artículo 211 del C.G.P., norma aplicable en el presente asunto conforme la remisión que hace la Ley 1437 de 2011, lo siguiente: «ARTÍCULO 211. IMPARCIALIDAD DEL TESTIGO.
Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda.
El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso.» 14 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud El Consejo de Estado en sentencia de 18 de mayo de 201714, sostuvo que: «Respecto de los testigos sospechosos, quienes se encuentran en situaciones que afectan su credibilidad e imparcialidad y cuya declaración, si bien puede recibirse, ha de analizarse con severidad, es decir, la norma citada en precedencia no permite que de antemano y solo con la manifestación de tacha se descalifique el testigo y se impida la recepción de la declaración, sino todo lo contrario, una vez rendida la versión jurada deberá ser apreciada con mayor severidad de tal manera que al valorarla se someta a un tamiz más denso de aquel por el que deben pasar las declaraciones libres de sospecha, por lo que, la regulación contenida en la disposición prenotada es la manifestación de las reglas de la sana crítica aplicada al ordenamiento procesal.» Entonces, por el solo hecho de tachar un testigo no genera que su declaración no sea valorada; aquella debe ser analizada y confrontada con las demás pruebas obrantes en el proceso; y será en la sentencia donde el juez, en aplicación de la sana crítica, podrá determinar si prospera o no la tacha.
La Sala no comparte la apreciación hecha por el Tribunal Administrativo de Caldas, quien por el solo hecho que la testigo tenía proceso con similares pretensiones no tuvo en cuenta su declaración. En este caso, se considera que la declarante, dado que fue compañera de trabajo del aquí demandante, conoce de primera mano los pormenores de la relación que tuvo el señor Muñoz Álzate con la entidad demandada; además, el hecho que tenga una demanda con pretensiones similares a las aquí incoadas no genera que su declaración no sea ajustada a la realidad, ni se puede inferir por este hecho que pueda faltar a la verdad.
En ese orden de ideas, se considera que le asiste razón a la parte demandante, la tacha no tiene ánimo de prosperidad y por tanto, se procederá a analizar el testimonio y tenerlo como prueba; debiéndose precisar que la deponente fue clara y precisa al referirse a los hechos, al señalar las circunstancias de tiempo, modo y lugar bajo las cuales se desarrollaron los contratos de prestación de servicios, el horario que cumplía, las funciones que desarrolló, y sus declaraciones guardan relación con los demás elementos de prueba allegados al plenario.
Aclarado lo anterior, se pasa a analizar la declaración. La declarante manifestó que conoce al demandante por haber sido compañeros en la Dirección Territorial de Salud de Caldas – Subdirección de Aseguramiento, desde 14 Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección “B”. Exp.: 63001233300020130015401(2170-2015) M.P Sandra Lisset Ibarra Vélez 15 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud el año 2009, indicando que es un hombre intachable, trabajador y cumplía con sus labores en la jornada laboral.
En cuanto a los contratos de prestación de servicios que suscribió el señor Muñoz Álzate precisó que no leyó dichos contratos, pero tiene conocimiento, como compañeros de trabajo, que aquél ejercía labores como auditor médico, presentaba glosa y revisaba facturación. Respecto de la remuneración señaló que la percibía por cumplir funciones misionales de la entidad, se pagaba mensualmente y se cumplía jornada laboral, el horario era de 8:00 a.m. a 12 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. y recibía órdenes de la señora mercedes Pinera y Jairo Enrique Giraldo, para ausentarse le tocaba pedir permiso al director de aseguramiento o la coordinadora de auditoria médica; así como, reponer el tiempo en “contrajornada” o sábados o domingos, indicando que quien exigía dicho cumplimiento era el señor Jairo Enrique Giraldo y la Dra. Mercedes Pineda, lo cual hacían por el excesivo volumen de trabajo que había. Manifestó que la labor que desarrollaba el demandante también era ejercida por otras personas, pero solo había un médico contratado directamente en propiedad, quien era el Dr. Rendon.
Señaló que la duración de esos contratos fue de 6 meses y hasta 12 meses, era relativo. Entre un contrato y otro se seguía desarrollando las labores, en espera de la renovación del contrato. Las actividades eran directamente desarrolladas por el demandante, en la Dirección territorial, sede Zacatin, con los insumos proporcionados por la entidad, tales como silla, computador, escritorio.
Agregó que el celador registraba la hora de llegada y salida. Señaló que las actividades ejecutadas por el demandante son permanentes en el establecimiento, todos los días llegan prestadores de servicios solicitando el recobro de las facturas. 16 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud Actuación administrativa -Reclamación administrativa del 6 de mayo de 2013, donde se solicitó el reconocimiento de la relación laboral a la Dirección Territorial de Salud de Caldas y el pago de las prestaciones sociales, el reembolso de la póliza, estampilla pro universitaria y prodesarrollo, cotizaciones a la seguridad social, indemnización por terminación del contrato y sanción moratoria15. - La Dirección Territorial de Salud de Caldas a través de la comunicación C C 25-13 del 8 de julio de 2013, dio respuesta a la petición, en los siguientes términos: « […] «Está claro entonces que la Dirección Territorial de Salud de Caldas siempre suscribió con el señor Alejandro Muñoz Alzate, contratos de prestación de servicios profesionales, con sujeción a lo consagrado en la ley 80 de 1993, ley 1150 de 2007 y específicamente en el artículo 82 del decreto 2474 de 2008 (decreto vigente para la época), por lo tanto conceptúo que no debe cancelar suma alguna por concepto trabajo suplementario, auxilio de cesantía, interés a las cesantías, vacaciones compensadas en dinero, prima de servicios, así como tampoco procede reintegro alguno por concepto de pólizas, cotizaciones al sistema de seguridad social, estampillas, indemnización por terminación del contrato, sanción moratoria o cualquier otro emolumento que corresponda a la naturaleza del contrato de prestación de servicios » En consideración a lo anterior, el Comité de Conciliación el pleno decide: « DECISION DEL COMITÉ DE CONCILIACIÓN El Comité de Conciliación en pleno, acoge de manera íntegra el concepto expresado por la Dra. Ángela María Ríos Quintero, y resuelve no viabilizar formula de conciliación con el reclamante Alejandro Muñoz Alzate, representado Jurídicamente por el Dr. Jhon Edier Hernández Gutiérrez.» Lo anterior, en aras de dar respuesta a la reclamación administrativa impetrada por usted.» 2.2.3.
Caso concreto El señor Alejandro Muñoz Alzate solicitó declarar la nulidad de la comunicación CC 25 – 13 del 8 de junio del 2013 y, en consecuencia, se declare una verdadera relación laboral entre él y la Dirección Territorial de Caldas, al haber prestado sus servicios como auditor desde los periodos comprendidos entre el 13 de febrero de 2009 al 31 de diciembre de 2010.
Sobre el particular, el a quo concluyó que no se cumplió con la carga probatoria que le correspondía al demandante, quien no logró acreditar el requisito de la 15 Expediente digital – archivos anexos ff 1 -6 17 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud subordinación, necesario para poder declarar la existencia de una relación laboral encubierta; sin embargo, la parte demandante señaló que están probados los tres elementos de acuerdo, habiendo sido desacertado la decisión del Tribunal de no darle valor probatorio al testimonio recaudado.
Por lo anterior, se procede a estudiar los elementos de la relación laboral denominados i) prestación del servicio y ii) remuneración y, subordinación o si se trató de simplemente una coordinación del cumplimiento del objeto contractual. En cuanto la prestación personal del servicio, está demostrado que el señor Alejandro Muñoz Alzate prestó sus servicios en los años 2009 y 2010, como auditor de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, de conformidad con el objeto de los contratos, y el testimonio la señora María Victoria Gutiérrez Castaño. Respecto a la contraprestación económica, de acuerdo a los contratos de allegados, a lo manifestado por el propio demandante en su interrogatorio de parte y la testigo, así como en las actas de interventoría de los contratos suscritos por aquel, las facturas de cobro y las actas de finalización que obran en el expediente administrativo, se logra establecer que en virtud de la labor desempeñada le eran pagados al señor Muñoz Álzate unos honorarios de forma mensual.
Por lo anterior, se encuentra probado este el elemento. En cuanto la subordinación y dependencia, tenemos que el señor Alejandro Muñoz Álzate se desempeñó en la Dirección Territorial de Salud de Caldas como auditor. Conforme a los contratos allegados se logra concluir que debía realizar auditoría documental y concurrente a la IPS asignada, efectuar revisión de la cuenta, basada en los contratos de servicios de salud que se suscriban con Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y la dirección; verificar y constatar que las instituciones presten a los usuarios los servicios de salud acordes a su nivel de complejidad y dentro de los parámetros, principios y tarifas pactados entre las partes; levantar informe como soporte indispensable para el pago por concepto de prestación de servicios de salud; presentar informes sobre auditoria documental y concurrente a las diferentes IPS asignadas, especificando fechas y observaciones; en la auditoria documental especificar números de facturas revisadas, monto y valor de la glosa aplicada, relacionar los tipos de servicios facturados: facturas de alto 18 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud costo; estancias prolongadas; actividades quirúrgicas de alta complejidad técnica; reingresos, reintervenciones, complicaciones; multiplicidad de intervenciones a un mismo usuario; usuarios con enfermedades de alto costo entre otros, que coincide con lo manifestado por la testigo.
Dicha labor, según lo indicado por la testigo María Victoria Gutiérrez Castaño era ejercida en las instalaciones de la entidad demandada usando los elementos dados por ella, contrario a lo indicado en los contratos en el acápite de obligaciones contractuales donde se estipuló que «el contratista para el desarrollo de las labores inherentes al cargo deberá contar con su propio equipo de cómputo», la declaración de dicha deponente se considera veraz, su testimonio está acorde con los demás medios probatorios, como se dijo en precedencia; la citada declarante, y el demandante en el interrogatorio de parte, coinciden en afirmar que el actor debía cumplir un horario de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 12 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. y muchas veces quedarse más tiempo por el volumen de trabajo, como se evidencia en las minutas de salida que obran en el plenario; así como, que cumplía órdenes de la coordinadora de auditoría y en caso de tener que ausentarse tenía que solicitarle permiso y reponer el tiempo los fines de semana.
Además, la señora María Victoria Gutiérrez Castaño afirmó que el demandante debía presentar informes mensuales, y que la labor era desempeñada por varias personas, pero solo una de ellas era empleado de planta, esto es, el Dr. Rendón. Analizadas todas las pruebas para la Sala sí se encuentra probada la subordinación en la labor que desempeñó el señor Alejandro Muñoz Álzate en la entidad demandada, pues, para desarrollar la labor encomendada aquel no tenía independencia, debía cumplir horarios, atender órdenes de la coordinación. Sobre el particular, se recuerda que en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202116, se precisaron aspectos que se consideran indicios para acreditar la subordinación como elemento esencial a la hora de probar la existencia de una verdadera relación laboral, así: 1.
Lugar de trabajo: en el caso concreto era en las instalaciones de la entidad demandada, es decir, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, tal como se expuso en precedencia. 16 SUJ-025-CE-S2-2021 Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 19 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud 2.
Horario de labores: tanto la testigo y el demandante manifestaron que debía cumplir un horario de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 12 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m.; aquí debe aclararse de acuerdo a los registros de las minutas se observa que hay dos ingresos en la jornada de la tarde, en el horario de 3:50 pm el día del 13/10/09 y 2:00 p.m., desconociéndose que pasó en la jornada de la mañana, en los demás registros se reportan salidas a las 7:00 p.m., 8:00 p.m. y hasta 9:00 de la noche, respaldando lo dicho por la señora María Victoria Gutiérrez Castaño en su declaración y lo manifestado por el actor en el interrogatorio de parte, respecto que en ocasiones laboraban después de la jornada laboral ante la alta carga que tenían. 3.
Dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: en este sentido se resalta que la coordinadora Mercedes Pineda daba órdenes al demandante para ejercer la auditoría, además era la interventora de los contratos y, según las declaraciones, a quien se le solicitaba permisos y exigía el cumplimiento del horario. 4. Que las actividades o tareas a desarrollar sean de la que los empleados de planta realizan: manifestó la declarante que había otro médico auditor de planta, doctor Rendón, sin dar mayor información de sus generales de ley; pero precisó también que existían otros contratistas que prestaban esa función. En este sentido, las pruebas reunidas constituyen indicios serios y concordantes que permiten concluir la existencia de una subordinación laboral, además de presentarse dos elementos que resultan cruciales: (i) La permanencia prolongada en la prestación de los servicios con la Dirección Territorial de Salud de Caldas a lo largo de casi 2 años, desvirtúa la naturaleza temporal y autónoma que caracteriza los contratos de prestación de servicios.
Este elemento refleja una relación de estabilidad y continuidad que es propia de un vínculo laboral y, (ii) El nexo directo entre las funciones desempeñadas por el contratista y el objeto social de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, recordando que aquél debía realizar auditoría a las cuentas de cobro que presentaban las IPS para su posterior pago por parte de la entidad demandada. 20 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud En criterio de la Sala, las labores ejecutadas por el demandante no fueron de carácter temporal, se probaron los tres elementos configurativos de un contrato realidad, quedando demostrado que al demandante se le vinculó de forma permanente y eludiendo así el pago de los emolumentos salariales y prestacionales que devendrían si hubiera sido vinculado laboralmente.
Ante ello, se considera que le asiste razón al recurrente, se accederá a la pretensión de ordenar la nulidad del acto administrativo acusado, mediante el cual se negó la existencia de la relación laboral. Finalmente, en lo atinente a la extinción de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de la relación laboral, en la sentencia de unificación de 25 de agosto de 201617, esta Sección estimó: «quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual (…) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad» [se resalta].
En la mencionada sentencia del 9 de septiembre de 202118 de la Sección Segunda de esta corporación, sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, se determinó que la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de comprobar si se presentó o no solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, se reitera que la Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de examinar si hubo o no la ruptura del vínculo que se reputa laboral.
Bajo esa perspectiva, se observa que no existieron interrupciones considerables, ya que entre un contrato y otro no se superaron los 30 días; por tanto, no hubo solución de continuidad. 17 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (88-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-16), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 21 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud En ese sentido, la prescripción trienal corre desde la terminación del último contrato suscrito, esto es, desde el 31 de diciembre de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2013, la reclamación administrativa fue presentada oportunamente el 6 de mayo de 2013, interrumpiendo con ella la citada figura jurídica, y en ese mismo año se presentó la demanda; esto es, no se configuró la prescripción alegada por la parte pasiva.
Tampoco hay lugar a declarar probadas ninguna de las excepciones de fondo que se presentaron, toda vez que, como ya se expuso, se acreditaron los tres elementos que configuran la relación laboral encubierta, y tales medios estaban encaminados a desvirtuar la existencia de aquella. 2.2.4. Restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de la relación laboral con fundamento en el principio de la primacía de la realidad.
Referente al pago de prestaciones social a que tiene derecho el accionante como consecuencia de la nulidad del acto acusado, como se determinó en la referida sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, de la Sección Segunda de esta corporación, la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.
Para que ello ocurra, se requiere la existencia jurídica del cargo, que se haya ejercido en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente. Asimismo, en la controversia sub judice, el pago de los derechos económicos laborales reconocidos al accionante debe hacerse durante el plazo en que ejerció la labor, esto es, desde el 17 de febrero de 2009, en que inició el primer contrato, y hasta el 31 de diciembre de 2010, en que terminó el último; aclarándose que aquellos proceden a título de restablecimiento del derecho y, en tal sentido, de acuerdo con las sentencias de unificación, SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 2016 y SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 de esta sección y la jurisprudencia imperante en esta Sala, se deben tener en cuenta las prestaciones sociales de orden legal. 22 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud En cuanto al pago de las prestaciones sociales y los porcentajes de cotización, se manifiesta que, en el caso de las relaciones laborales encubiertas, el criterio de esta Subsección cuando se pruebe la existencia de una verdadera relación laboral, es que aquellas se paguen teniendo como referencia el salario devengado por el empleado de planta que desarrollaba iguales funciones.
Esta consideración se hace a partir del principio de «[…] a trabajo igual salario igual […]». En lo referente al pago de las prestaciones sociales, esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 201619, precisó que «con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer […] al declararse una relación de carácter laboral, […] acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.
En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral. Dentro de las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías; y las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización» [negrillas para resaltar].
Asimismo, en providencia de 6 de octubre siguiente20, aclaró que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre la formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público, por lo que no es posible reconocer prestaciones sociales de carácter extralegal que devenguen otros funcionarios de la planta de personal del ente territorial demandado, máxime cuando el accionante no acreditó dentro del proceso cuales son las prestaciones a las que considera tener derecho ni el origen de las mismas» [negrillas de la Sala].
En ese sentido, le corresponderá a la entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, de conformidad a la ley y las particulares del caso en concreto, determinar si existe un mayor valor a pagar entre los honorarios que le fueron reconocidos al demandante y el salario devengado por un servidor de la misma categoría [auditor] vinculado laboralmente a la planta de la entidad, en caso de existir proceder a pagar tal diferencia; así mismo deberá pagar a favor del demandante las prestaciones legales que se le paguen de forma ordinaria a aquellos; liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia de aquel, [cargo equivalente] en proporción a los periodos convenidos en el lapso del 17 de febrero de 2009 al 31 de diciembre de 2010, salvo interrupciones. 19 Expediente 81001-23-33-000-2012-00020-01 (316-2014). 20 Expediente 66001-23-33-000-2013-00091 01 (237-2014). 23 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud Tomar mes a mes el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante- apelante, con fundamento el salario legalmente sufragado a quienes desempeñaban el empleo en la planta de personal de la Dirección Territorial de Salud, del 17 de febrero de 2009 al 31 de diciembre de 2010 (salvo las interrupciones) y si existe diferencia entre los aportes realizados por la contratista y los que efectivamente debió cumplir, cotizar al respectivo fondo de pensiones el valor faltante de aportes a pensión en el porcentaje que le incumbía como empleador.
Por su parte, el actor acreditará las cotizaciones efectuadas al mencionado sistema durante estos vínculos contractuales y si no las hubiese hecho o se verificara diferencia alguna en su contra, tendrá la obligación de completar o cancelar, según corresponda, el porcentaje que le concernía como trabajador, según lo analizado en los acápites pertinentes de la sentencia de Unificación. En lo relacionado a la devolución de los aportes efectuados por el actor a pensión y salud, lo cierto es que, en criterio de la sala mayoritaria21, esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, por lo tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al interesado.
En consecuencia, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos. Respecto de las vacaciones, el artículo 8° del Decreto 1045 de 1978 determina que corresponde a quince (15) días hábiles de vacaciones por cada año de servicios, salvo lo que se disponga en normas o estipulaciones especiales, al comportar la condición de prestación social y de derecho como expresión de una garantía laboral del artículo 53 superior.
Por lo anterior, al declararse la existencia de la relación laboral, procede la compensación del derecho al descanso, en virtud de las previsiones de los artículos 20 del Decreto Ley 1045 de 197822 y la Ley 995 de 200523. 21 Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 21 de septiembre de 2021. 22 «Artículo 20º.- De la compensación de vacaciones en dinero.
Las vacaciones solo podrán ser compensadas en dinero en los siguientes casos: a) Cuando el jefe del respectivo organismo así lo estime necesario para evitar perjuicios en el servicio público, evento en el cual solo puede autorizar la compensación en dinero de las vacaciones correspondientes a un año; b) Cuando el empleado público o trabajador oficial quede retirado definitivamente» 23 «Artículo 1°.
Del reconocimiento de vacaciones en caso de retiro del servicio o terminación del contrato de trabajo. Los empleados públicos, trabajadores oficiales y trabajadores del sector privado que cesen en sus funciones o hayan terminado sus contratos de trabajo, sin que hubieren causado las vacaciones por año cumplido, tendrán derecho a que estas se les reconozcan y compensen en dinero proporcionalmente por el tiempo efectivamente trabajado». 24 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud En cuanto a la pretensión de reintegro del valor descontado por concepto de estampillas24, hay que decir que se trataría de una cuestión de índole tributaria ajena a lo que propiamente constituye el objeto de este litigio, aunado a ello que si bien es cierto el pago de obligaciones tributarias se constituye en un requisito para la celebración de contratos con el Estado, siendo en consecuencia un pago obligatorio recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, por lo tanto, no es dable que se le sufraguen directamente a la interesada.
Respecto a la devolución de lo pagado por concepto de las pólizas de cumplimiento, no hay lugar a conceder esta pretensión, puesto que el fin de aquellas fue amparar el contrato suscrito por el demandante garantizando la realización del mismo, de manera que esa controversia debe hacerse a través de la acción contractual, porque guarda estrecha relación con los asuntos emanados directamente del contrato estatal.
El reconocimiento de la sanción moratoria cuando se declara la existencia de una relación laboral que subyace de la relación contractual estatal bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, tampoco procede; lo anterior, por cuanto el pago de las acreencias laborales surge sólo con ocasión de la declaratoria de la relación laboral, por lo que, no podría reclamarse la sanción moratoria comoquiera que apenas con ocasión de la sentencia que declara la primacía de la realidad sobre las formalidades surge la obligación a cargo de la administración de reconocer y pagar el aludido auxilio.
Por último, sin perjuicio que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho no se le puede otorgar la calidad de empleado público. 24Estás son rentas creadas a través de ordenanzas para mejorar la cobertura en educación y, para la construcción de infraestructura sanitaria, educativa y deportiva; en ellas, el sujeto activo es el departamento de Caldas y pasivo las siguientes entidades: el Departamento de Caldas, la Contraloría departamental, la Asamblea Departamental, la Industria Licorera de Caldas, el Instituto de Financiamiento de Caldas (INFICALDAS), La Dirección Territorial de Salud de Caldas, la Empresa de Obras Sanitarias de Caldas (EMPOCALDAS S.A. E.S.P), la Empresa Departamental para la Salud (EDSA), la Asociación para la Construcción del Aeropuerto Ubicado en Palestina Caldas (AEROPUERTO DEL CAFÉ) y los entes descentralizados del orden departamental que se llegaren a crear.
Así como las Universidad de Caldas y la Universidad Nacional Sede Manizales. 25 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud En estos términos se estudiaron los ítems reclamados en el recurso de apelación de la parte demandante, se analizaron los elementos de la relación laboral, los cuales se demostraron y se reconoció la existencia de la misma entre las partes.
Las sumas que resulten a favor del demandante, deberán actualizarse de acuerdo con la fórmula según la cual, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago), así: R = Rh Índice inicial Índice final 2.2.5.
Sobre la condena en costas No habrá lugar a condena en costas por no reunirse los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones y en su lugar se accederá al reconocimiento de la relación laboral y las prestaciones sociales.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.– REVOCAR la sentencia del dieciocho (18) de febrero de dos mil veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo del Caldas, que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Alejandro Muñoz Alzate y en su lugar: SEGUNDO.- DECLARAR la nulidad de la comunicación C.C 25-13 del 8 de julio de 2013, expedida por el comité de conciliación de la Dirección Territorial de Salud de 26 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud Caldas, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de los derechos laborales del demandante.
TERCERO. - A título de restablecimiento del derecho, ordénese a la Dirección Territorial de Salud de Caldas a pagar al señor Alejandro Muñoz Álzate las correspondientes prestaciones sociales de orden legal devengadas por un servidor de la misma categoría [auditoría], vinculado laboralmente a la planta de la entidad, liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia de aquel, en proporción a los periodos en el lapso del 17 de febrero de 2009 al 31 de diciembre de 2010.
Así como, pagar las diferencias a favor del señor Alejandro Muñoz Álzate, si las hubiera, entre los honorarios cancelados y los salarios devengados por dicho funcionario de planta. Asimismo, la entidad condenada deberá tomar el IBC de la demandante y verificar ante la respectiva Administradora de Fondos Pensionales, si existió diferencia entre los aportes pensionales que se debieron efectuar y los efectivamente realizados, por todo el tiempo en que el señor Alejandro Muñoz Álzate desarrolló labores, esto es, 17 de febrero de 2009 al 31 de diciembre de 2010, salvo sus interrupciones, y en caso de ser así, cotizar al fondo la suma faltante en el porcentaje que le corresponda como empleador.
El señor Alejandro Muñoz Álzate deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación (17 de febrero de 2009 al 31 de diciembre de 2010, y en la eventualidad que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora.
CUARTO. – DECLARAR que el tiempo laborado por el demandante en la entidad, bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, se debe computar para efectos pensionales. QUINTO.- ORDENAR a la Dirección Territorial de Salud de Caldas realizar sobre los valores que resulten de la presente condena, la actualización referida en la parte motiva de esta sentencia. 27 Número interno: 3169-2022 Demandante: Alejandro Muñoz Álzate Demandada: Dirección Territorial de Salud SEXTO.– NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.
SÉPTIMO. - Sin condena en costas. OCTAVO.– DAR cumplimiento a este proveído dentro de los términos establecidos para ello por los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. NOVENO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Salvamento de voto Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020- 00472-01 (1251-2024)