CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Referencia: Acción de tutela Actora: JAIR GARCÍA HORTÚA TESIS: LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA PARTE ACTORA PRETENDE DEBATIR ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. TERCERA INSTANCIA. DERECHO FUNDAMENTAL: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el señor JAIR GARCÍA HORTÚA contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA1. 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor JAIR GARCÍA HORTÚA, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL al haber proferido la sentencia de 4 de julio de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2020-00098-01.
I.2.- Hechos Indicó que instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL (UGPP)2, a la cual se le asignó el número único de radicación 2022- 2 En adelante UGPP. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00098-00 y correspondió por reparto al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ que, mediante sentencia de 30 de junio de 2022, ordenó el reconocimiento y pago a su favor de las mesadas pensionales como heredero determinado del señor JOSÉ ALBERTO HORTÚA (q.e.p.d.), quien fue sustituto de la pensión de jubilación que en vida disfrutó la señora ADELINA HORTÚA GARCÍA (q.e.p.d.).
Manifestó que contra la anterior decisión la UGPP interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 4 de julio de 2024, declaró probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción, declaró la nulidad de la sentencia de primera instancia y remitió el proceso a los juzgados laborales del Circuito del municipio de Ibagué. Resaltó que interpuso recurso de reposición contra la decisión del TRIBUNAL, pues, a su juicio, la competencia recaía en la jurisdicción contencioso administrativa y no en la ordinaria laboral, el cual fue declarado improcedente mediante providencia de 20 de febrero de 2025, en el que también se le condenó en costas. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.- Fundamentos de la solicitud Afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al no tener en cuenta que la ley aplicable a la fecha de la presentación de la demanda era la Ley 100 de 23 de diciembre de 19933, la cual regulaba el derecho a la seguridad social, la cual difiere de la ley sustancial laboral.
Además, los hechos y pretensiones expuestas en la demanda no se encontraban enmarcadas dentro de las excepciones establecidas en el artículo 1054 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20115, por lo que debió tenerse en cuenta la calidad en que había sido contratada la señora ADELINA HORTÚA GARCÍA (q.e.p.d.), en el entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
Asimismo, resaltó que no existe una norma que haga una mixtura jurisdiccional entre el derecho a la seguridad social y los derechos laborales; además, indicó que lo que allí se discute es una sustitución pensional, es decir, derechos ya adquiridos y no el reconocimiento de una prestación de un trabajador oficial. 3 "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones". 4 EXCEPCIONES.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. 5 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende lo siguiente: “[…] PRETIÓNES: (sic) 1.
Que se tutelen los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y al ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA a favor del JAIR GARCÍA HORTÚA vulnerados por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL T0LIMA (sic) en la SENTENCIA del 04 de Julio de 2024 dentro del proceso judicial de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO con radicado No. 73001-33-33-008-2020-00098-01. 2.
Que se revoque y deje sin efectos la baje SENTENCIA del 04 de Julio de 2024 dentro del proceso judicial de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO con radicado No. 73001-33- 33-008-2020-00098-01 que declaró la falta de jurisdicción y la nulidad del proceso. 3. Se sirva ordenar al despacho judicial tutelado, que en el término no mayor a 10 días proceda a emitir la sentencia de segunda instancia dentro de dicho proceso judicial resolviendo el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, que en derecho corresponda […]”.
I.5.- Defensa I.5.1- El TRIBUNAL, luego de hacer un recuento de las actuaciones surtidas dentro del proceso, indicó que la acción de tutela solamente es procedente para garantizar la protección de los derechos fundamentales de las partes o terceros dentro de un proceso, pero no cuando la actuación controvertida es legítima y lo único que se 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretende es que se profiera una nueva decisión que sea favorable para los intereses del accionante, por lo que solicita que se deniegue el amparo deprecado.
I.5.2.- La UGPP resaltó que el TRIBUNAL profirió la sentencia cuestionada conforme al ordenamiento jurídico y acatando el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional frente al tema objeto de estudio. Finalmente, alegó que no existe vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por el accionante y resaltó que la acción de tutela no puede ser utilizada como una tercera instancia tendiente a reabrir una discusión que ya fue zanjada, por lo que solicitó se declare la improcedencia de la acción constitucional de la referencia. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, consejera María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, el actor pretende que se deje sin efecto la sentencia de 4 de julio de 2024 proferida por el TRIBUNAL que, declaró probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción, la nulidad de la sentencia de primera instancia y remitió el proceso a los juzgados laborales del Circuito del municipio de Ibagué. La presente controversia tiene origen en el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales a favor del actor como heredero determinado del señor JOSÉ ALBERTO HORTÚA (q.e.p.d.), quien fue sustituto de la pensión que en vida disfrutó la señora ADELINA HORTÚA GARCÍA (q.e.p.d.).
El disenso del actor radica en que, en su sentir, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al no tener en cuenta las normas aplicables a la fecha de la presentación de la demanda, ni haber verificado la vinculación de la causante como empleada pública, por lo que a su juicio le aplicaba la Ley 100 en lo referente 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al derecho a la seguridad social para garantizar la sustitución de la pensión reclamada.
Asimismo, consideró que el TRIBUNAL actuó de manera arbitraria al haber declarado de oficio la falta de jurisdicción frente al medio de control alegado sin haber tenido en cuenta que lo que se discutía era el derecho a la seguridad social de la la señora ADELINA HORTÚA GARCÍA (q.e.p.d.), quien se desempeñó como empleada pública en el entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte, por lo que, a su juicio, es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa conocer del asunto conforme lo prevé el artículo 104 de la Ley 1437.
Por lo anterior, la Sala debe estudiar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto sustantivo alegado por el accionante, al haber proferido la sentencia de 4 de julio de 2024.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».7 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la 6 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental.
En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose [13] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone el actor respecto del defecto sustantivo alegado implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional. En efecto, la divergencia surge del hecho según el cual la autoridad judicial accionada no dio una correcta interpretación a las normas 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicables al caso concreto, pues no tuvo en cuenta la calidad en la que estuvo vinculada la señora ADELINA HORTÚA GARCÍA (q.e.p.d.), al entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte, el derecho a la seguridad social reclamado, ni los derechos ya reconocidos a la causante, por lo que considera que la decisión de declarar la falta de jurisdicción vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Dichos aspectos, carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución deriva de la interpretación que la parte actora pretende que se dé al proceso, pues resalta que: “[…] El Tribunal en tal providencia del 04 de Julio de 2024 vulnero el debido proceso y acceso a la administración de justicia, al declarar de oficio la falta de jurisdicción y la nulidad del proceso pues allí no se están discutiendo derechos laborales sino DERECHOS de la SEGURIDAD SOCIAL regulados al momento de radicación de la demanda por la LEY 100 DE 1993 norma distintas a la ley sustancial laboral, de hecho se discuten allí derechos entre persona que ya tenía adquiridos sus derechos pensionales y la entidad de pensiones UGPP por tanto, ni los hechos ni las pretensiones de la demanda, hacen parte de las excepciones a la jurisdicción establecidas en el Art 105 de la norma procesal.
Se vulnero el debido proceso y acceso a la administración de justicia, por cuanto también lo valoro el salvamento de voto en dicha sentencia, por cuánto el honorable magistrado ponente de la sentencia y el de la providencia de respuesta el recurso, omitieron haber analizado la vinculación de la causante pensionada para el año de 1970 y el tipo de vinculación por medio de la cual le habían contratado en el Ministerio De Obras Públicas, es decir según el contenido del acto administrativo 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respectiva resolución en la cual figuraba como empleada pública […]”.
Sumado a lo anterior, se advierte que tales inconformidades fueron resueltas por el TRIBUNAL en la sentencia cuestionada al haber realizado el estudio correspondiente de los hechos y las pruebas que tuvo a su alcance para determinar si era competente o no para conocer del asunto, así: “[…] Detallado lo precedente, sería del caso emitir pronunciamiento de fondo respecto de la controversia sometida a juzgamiento, si no se advirtiera e la falta de jurisdicción frente al asunto, por las razones que se exponen a continuación. La Sala Plena de la Corte Constitucional a partir de la expedición del acto Legislativo 02 de 2015, tiene dentro de sus funciones, la de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
Esta corporación ha establecido que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de los procesos laborales promovidos por trabajadores oficiales para obtener una reliquidación pensional. Lo anterior porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión por lo que no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA.
La Corte Constitucional también sostiene que estos mismos criterios se deben aplicar para determinar la competencia cuando la controversia involucra la sustitución de la pensión a causa de la muerte del pensionado. Teniendo en cuenta lo expuesto, en materia pensional, inclusive tratándose de una pensión de sobrevivientes, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, la 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público; de igual manera, el numeral 4 del artículo 105 del CPACA establece que esta Jurisdicción no conocerá de conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, esto es, aquellos trabajadores vinculados con contrato de trabajo, así la pensión sea administrada por una entidad de derecho público.
Lo anterior, atendiendo a lo preceptuado en el numeral 1 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, que señala que le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conocer los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo […] Por las razones expuestas en precedencia y teniendo en cuenta que la causante de la pensión cuya sustitución se pretende, la adquirió en su calidad de trabajadora oficial, considera esta Judicatura que no es procedente continuar con el trámite del proceso de la referencia en esta instancia judicial porque, se itera, la normatividad traída a colación excluye del conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa los conflictos de carácter laboral y de seguridad social derivados de las relaciones existentes entre entidades públicas con sus trabajadores oficiales, correspondiendo su conocimiento a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, inclusive, tratándose de la pensión de sobrevivientes causada como consecuencia del fallecimiento del pensionado trabajador oficial […]”.
De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que el TRIBUNAL al realizar un análisis de los hechos, las actuaciones surtidas al interior del proceso y las pruebas allegadas, logró determinar que la señora ADELINA HORTÚA GARCÍA (q.e.p.d.), había sido contratada en calidad de trabajadora oficial en el entonces 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio de Obras Públicas y Transporte, desempeñándose como aseadora, cargo que se encontraba dentro de la planta de personal regulada por el Decreto 3151 del 31 de diciembre de 199016, que para la fecha de su retiro se encontraba vigente.
Asimismo, que al haber sido su vinculación en calidad de trabajadora oficial era improcedente continuar con el trámite del proceso en esa instancia, pues la normatividad que a la que se hacía referencia excluía del conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa de los conflictos de carácter laboral y de seguridad social que se derivan de relaciones entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales, por lo que debía ser remitido a la jurisdicción ordinaria laboral.
Significa lo precedente que lo pretendido por la parte actora es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de los hechos alegados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de que se profiera una sentencia favorable a las pretensiones y se deje sin efectos aquella que remitió el expediente por competencia. 16 Por el cual se establece la planta de personal del Ministerio de Obras Públicas y Transporte. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, la Sala advierte que no se cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, no solo porque la parte actora no cumplió con el mínimo de carga argumentativa, sino en particular, porque pretende que en sede de tutela se estudien las razones y fundamentos de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la providencia cuestionada, lo que torna la acción de tutela improcedente, pues este mecanismo no está instituido para ser ejercido como una instancia adicional a las establecidas por el legislador en los procesos ordinarios.
Así las cosas, para la Sala ni el análisis, ni la decisión contenida en la providencia controvertida resultan caprichosos o arbitrarios, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a las pruebas aportadas al plenario y a un análisis de las particularidades fácticas del mismo. Situación distinta es que la parte actora no comparta la tesis allí dispuesta, al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo de la referencia por falta del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de julio de 2025. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03154-00 Actor: JAIR GARCÍA HORTÚA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.