CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado: Rosaura Herrera de Molano1 Tema: pensión gracia, pensión de jubilación docente y pensión ordinaria de jubilación. Subtema: incompatibilidad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 11 de agosto de 2022, que negó las pretensiones de la demanda principal y accedió a la demanda de reconvención interpuesta por la señora Rosaura Herrera de Molano. I. SÍNTESIS DEL CASO Colpensiones solicita la nulidad de las resoluciones a través de las cuales le reconoció y reliquidó la pensión de vejez a la señora Rosaura Herrera de Molano, al estimar que es incompatible con la pensión de jubilación «gracia» otorgada por Cajanal.
A su turno, la pensionada presentó demanda de reconvención contra Colpensiones para que se declare la nulidad de las resoluciones que revocaron directamente los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación, y que determinaron el valor de lo pagado a la pensionada. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda principal y accedió parcialmente a la demanda de reconvención para ordenar que Colpensiones continuara el pago de las mesadas pensionales.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda principal 1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el 13 de agosto de 2020, para solicitar que se declare la nulidad de la Resolución 017577 del 25 de septiembre de 2000, expedida por el 1 A su vez, la demandante interpuso demanda de reconvención contra COLPENSIONES.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 2 Instituto de Seguros Sociales que le reconoció a la señora Rosaura Herrera de Molano, una pensión de vejez; así como de la Resolución GNR 84593 del 17 de marzo de 2016 que reliquidó la pensión. Lo anterior, toda vez que existe incompatibilidad pensional con la pensión que paga la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada devolver los valores pagados por Colpensiones en el total de $397.952.770, que comprende el monto de las mesadas y los aportes a salud, según fue indicado en la Resolución SUB 41599 del 13 de febrero de 2020. 3. Adicionalmente, pidió que las sumas adeudadas sean indexadas, que se condene el pago de intereses moratorios, y en costas a la parte demandada2. 2.1.1.
Hechos 4. La Caja Nacional de Previsión Social EICE (ahora UGPP), mediante la Resolución 12304 del 4 de octubre de 1996, reconoció una pensión de vejez a la señora Rosaura Herrera de Molano, en el valor de $361.135, efectiva desde el 23 de mayo de 1995. En el artículo quinto de esta resolución se indicó que «la presente pensión estará sujeta a todas las incompatibilidades legales». 5.
El 24 de mayo de 2000, la señora Rosaura Herrera de Molano le solicitó al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de una pensión de vejez y manifestó que no recibía otra pensión. Por lo tanto, le fue reconocida a través de la Resolución 017577 del 25 de septiembre de 2000, a partir del 1°. de octubre de 2000. Esta pensión fue reliquidada por disposición de la Resolución GNR 84593 del 17 de marzo de 2016, desde el 18 de diciembre de 2012. 6.
Colpensiones adelantó una investigación administrativa, en la cual se concluyó que la pensionada indujo en error a la administración. Por ello, mediante la Resolución SUB 350669 del 23 de diciembre de 2019, ordenó revocar las resoluciones 017577 del 25 de septiembre de 2000 y GNR 84593 del 17 de marzo de 2016. La decisión fue confirmada a través de la Resolución SUB 60950 del 2 de marzo de 2020.
Luego mediante la Resolución SUB 41599 del 13 de febrero de 2020, Colpensiones informó que el valor girado ascendió al valor de $397.952.770. 7. Indicó que a la señora Rosaura Herrera de Molano no le podía ser reconocida una pensión de vejez por el ISS (hoy Colpensiones), porque ya tenía una pensión de vejez otorgada por Cajanal. Ambas prestaciones son incompatibles, ya que 2 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 1.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 3 corresponden al mismo riesgo (vejez) y no es posible recibir más de una asignación proveniente del tesoro público por similar concepto. 2.1.2. Normas violadas y concepto de violación 8. La parte actora citó como normas violadas los artículos 128 de la Constitución Política, 19 de la Ley 4 de 1992 y 17 de la Ley 549 de 1999. 9.
En el concepto de violación sostuvo que los actos administrativos demandados violan directamente la Constitución Política y la ley, dado que Colpensiones no podía reconocer la pensión de vejez a la señora Rosaura Herrera de Molano, porque ella ya era beneficiaria de una pensión otorgada por la Caja Nacional de Previsión Social, en la Resolución 12304 del 4 de octubre de 1996. 10.
El Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, mediante Resolución 017577 del 25 de septiembre de 2000, reconoció a la demandada una pensión de vejez con base en 1258 semanas cotizadas, con una cuantía inicial de $820.792, efectiva a partir del 1°. de octubre de 2000. Esta prestación resulta incompatible con la pensión de vejez previamente reconocida por Cajanal en 1996, pues se trata de dos pensiones que cubren el mismo riesgo y provienen del tesoro público. 11.
Lo anterior desconoce la prohibición constitucional de percibir doble asignación del tesoro público, que comprende no solo la concurrencia de varias remuneraciones por empleos públicos, sino también de otras asignaciones con la misma fuente, como las pensiones. En desarrollo del artículo 128 de la Constitución, el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 reitera dicha prohibición y regula las excepciones para recibir doble mesada pensional, las cuales no aplican al caso de la señora Rosaura Herrera de Molano. En consecuencia, deben anularse las resoluciones demandadas, toda vez que el ISS reconoció una pensión de vejez y computó tiempos ya utilizados por Cajanal para la pensión de jubilación, lo que configura la incompatibilidad de la prestación. 12.
Relató que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 reguló la revocatoria de las pensiones reconocidas irregularmente cuando las entidades que administran pensiones se encuentren ante situaciones en las cuales fueron inducidas en error para obtener el reconocimiento pensional. Sin embargo, es necesario que se declare la nulidad de las resoluciones demandadas para poder retrotraer sus efectos. 2.1.3.
Contestación de la demanda 13. La señora Rosaura Herrera de Molano, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que la pensión reconocida por Cajanal es una Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 4 pensión gracia, regulada por las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989.
Prestación compatible con la pensión ordinaria de vejez concedida por el ISS. 14. En esa línea, resaltó que no es cierto que los tiempos computados por Colpensiones para el reconocimiento y reliquidación pensional hayan sido los mismos que tuvo en cuenta la Caja Nacional de Previsión Social, puesto que en los actos acusados se sumaron los tiempos con aportes como docente del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) y los realizados como independiente.
Mientras que Cajanal concedió la pensión por los tiempos trabajados como docente nacionalizada del departamento de Cundinamarca y el Distrito Capital. 15. La demandada actuó de buena fe y no indujo en error a la administración; por el contrario, reprochó que Colpensiones actuó con negligencia. Explicó que fue docente nacionalizada y que prestó sus servicios por 27 años, 6 meses y 21 días, en el Ministerio de Educación Nacional, el departamento de Cundinamarca y el distrito capital desde el 1 de diciembre de 1967 hasta el 21 de junio de 1995, y adquirió el estatus pensional el 23 de mayo de 1995. 16.
Explicó que, si bien en el encabezado de la Resolución 012304 de 1996 no se indicó expresamente que se trataba de una pensión gracia, lo cierto es que en los fundamentos normativos citó la Ley 37 de 1933, que desarrolló la Ley 114 de 1913, norma que creó dicha pensión. Agregó que según el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 la pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, criterio que reiteró el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993.
En el mismo sentido, resaltó que según la Ley 100 de 1993 las prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio son compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración (inc. 2 del artículo 279). 17. Narró que la señora Rosaura Herrera de Molano también trabajó en el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) desde el 23 de febrero de 1976 al 23 de diciembre de 1996 y realizó aportes como independiente, con los cuales acumuló un total de 1258 semanas.
Estos tiempos son diferentes a los tenidos en cuenta para la liquidación de la pensión reconocida a través de la Resolución 012304 de 1996, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, que reconoció la pensión gracia. En consecuencia, no se utilizaron los mismos periodos para el reconocimiento de la pensión gracia y de la pensión ordinaria de vejez. 18.
Explicó que la pensión gracia no se liquida con base en aportes, dado que es una prestación especial, por ello, es improcedente acudir al régimen ordinario general. En tal virtud, se trata de una compensación autónoma y especial para los docentes, que no cubre un riesgo específico como el de vejez, razón por la cual es compatible con las pensiones que sí amparan dicho riesgo.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 5 19. Indicó que Colpensiones tenía pleno conocimiento de que a la demandada le había sido reconocida una pensión gracia, como se desprende del contenido de la Resolución GNR 84593 de 2016, en la cual la entidad señaló expresamente que dicha prestación era compatible con otras.
Además, manifestó que la jubilada obró bajo el convencimiento de que la pensión ordinaria de vejez era compatible con la pensión gracia. 20. Afirmó que la acusación de la entidad demandante es grave porque se le atribuye a la accionada, de forma irresponsable, la comisión de un delito y un comportamiento criminal por supuestamente inducir en error a la administración, sin que se haya demostrado el dolo en su conducta ni la certeza de que su propósito fuera, como exige el debido proceso. 21.
Propuso la excepción de ineptitud de la demanda, en la medida en que los actos administrativos demandados ya habían sido revocados, empero, para acudir ante la jurisdicción, el acto administrativo objeto de control no puede haber sido revocado con anterioridad. Igualmente, adujo que la entidad incurrió en indebida notificación de los actos administrativos de apertura, así como de cierre de la investigación administrativa. 22.
En último lugar, en gracia de discusión, precisó que la accionada actuó de buena fe, por lo cual no hay lugar a recuperar las prestaciones pagadas, acorde con el artículo 164 del CPACA. 2.2. Demanda de reconvención 23. La señora Rosaura Herrera de Molano, a través de apoderado, interpuso demanda de reconvención con el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 24.
Resolución 350669 del 23 diciembre de 2019, mediante la cual revocó las resoluciones 017577 del 25 de septiembre de 2000 y GNR 84593 del 17 de marzo de 2016, que reconocieron y reliquidaron una pensión de vejez a favor de la señora Rosaura Herrera de Molano. 25. Resolución SUB 60950 del 2 de marzo de 2020, que confirmó la Resolución 350669 del 23 diciembre de 2019. 26.
Resolución SUB 41599 del 13 de febrero de 2020, que estableció el valor de los dineros girados por concepto del reconocimiento pensional. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 6 27. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a Colpensiones a pagar las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de la revocatoria directa, sumas que deben ser actualizadas.
Además, pidió el pago de intereses moratorios y comerciales3. 2.2.2. Hechos 28. La señora Rosaura Herrera de Molano prestó sus servicios como docente nacionalizada para la Secretaría de Educación de Bogotá en la jornada de la mañana, con lo cual obtuvo una pensión gracia reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social mediante la Resolución 012304 del 4 de octubre de 1996.
Esta prestación se concedió porque laboró más de 20 años (27 años, 6 meses y 21 días) entre el 1°. de diciembre de 1967 y el 21 de junio de 1995 y debido a que cumplió los 50 años de edad el 23 de mayo de 1995. 29. Adicionalmente, se desempeñó durante 20 años con vinculación de tiempo completo grado 16 en el Sena, regional Bogotá, entre el 23 de febrero de 1976 y el 23 de febrero de 1996, y realizó cotizaciones al régimen de prima media, con base en las cuales obtuvo una pensión de vejez reconocida por el ISS, hoy Colpensiones, mediante Resolución 017577 del 25 de septiembre de 2000, en calidad de beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 30.
En el trámite de reliquidación, Colpensiones expidió la Resolución GNR 84593 del 17 de marzo de 2016, en la que, tras consultar el Sistema Integral de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y verificar las prestaciones reconocidas a la señora Herrera de Molano (pensión gracia de Cajanal y pensión de vejez del ISS), así como efectuar el análisis normativo pertinente, admitió expresamente la compatibilidad entre ambas prestaciones.
No obstante, posteriormente, mediante Resolución APGNR 657 del 30 de enero de 2017, Colpensiones requirió a la demandada para que aportara la resolución mediante la cual CajanaL, hoy UGPP, le reconoció una pensión. Esta comunicación, según se afirma, no fue recibida en la dirección de residencia de la señora Herrera de Molano ni fue enviada a su correo electrónico. 31.
Más adelante, en el marco de la Investigación Administrativa Especial 369-17, la Gerencia de Prevención del Fraude, mediante auto de cierre 2079, concluyó que el reconocimiento de la pensión de vejez a favor de la señora Herrera de Molano se habría realizado en forma indebida y con presunto fraude, al considerar que ella aportó documentos que indujeron en error a la administración, pues en la solicitud inicial de pensión manifestó no contar con ninguna otra prestación reconocida.
Con fundamento en lo anterior, Colpensiones expidió la Resolución SUB 350669 del 23 de diciembre 3 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 22. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 7 de 2019, a través de la cual revocó la Resolución 017577 de 2000 y la Resolución GNR 84593 de 2016. 32.
Finalmente, en dicho acto de revocatoria Colpensiones sostuvo la existencia de una supuesta incompatibilidad entre la pensión de vejez y la pensión gracia reconocida por Cajanal, con lo cual desconoció la excepción del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, la cual establece que las prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio son compatibles con pensiones o cualquier otra remuneración. Conforme a esta disposición, la pensión gracia de la señora Rosaura Herrera de Molano es compatible con su pensión de vejez. 2.2.3.
Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 5, 21, 29, 48, 49 y 83. Las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 33 de 1985 y 100 de 1993. 33. La señora Rosaura Herrera de Molano afirmó que la revocatoria ilegal de la pensión afectó gravemente su capacidad económica para atender los gastos básicos y mantener condiciones de vida dignas.
Además, el procedimiento adelantado por Colpensiones vulneró su derecho de defensa y debido proceso, pues las actuaciones previas —apertura de investigación, requerimiento de pruebas y cierre— no fueron notificadas en debida forma, al enviarse a una dirección que no correspondía y omitirse la comunicación por medios idóneos. 34. Relató que solo cuando se expidió la resolución de primera instancia, mediante una llamada telefónica, se le informó para que compareciera a notificarse personalmente, momento en que por primera vez tuvo conocimiento real de las actuaciones adelantadas en su contra.
A ello se suma que Colpensiones suspendió el pago de la mesada desde enero de 2020, incluso antes de existir una decisión en firme sobre la revocatoria, la cual solo se produjo con la Resolución SUB 41599 del 13 de febrero de 2020. 35. Igualmente, advirtió que Colpensiones desconoció la sentencia C-835 de 2003 y el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según los cuales, cuando el conflicto versa sobre la interpretación del régimen jurídico aplicable, el debate debe ser resuelto por los jueces competentes y no mediante revocatoria directa sin consentimiento del particular.
En este caso, el litigio se centraba precisamente en la compatibilidad entre la pensión gracia, reconocida bajo un régimen especial por Cajanal, y la pensión de vejez, de manera que la entidad debió acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 8 36.
Por otra parte, frente al formulario en el que aparece marcada la casilla de «no percibir otra prestación», sostuvo que este fue diligenciado por un tercero, que no existe declaración juramentada asociada y que la señora Rosaura Herrera de Molano actuó de buena fe, asesorada por su apoderado y amparada en las normas vigentes, con la convicción de que la pensión ordinaria de vejez era compatible con la pensión gracia. Preciso que esta última, al integrar un régimen especial, constituye una compensación personal y autónoma para docentes, que no cubre el riesgo de vejez, razón por la cual resulta jurídicamente compatible con las pensiones que sí amparan dicho riesgo. 2.2.4.
Contestación de la demanda de reconvención 37. Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda al señalar que la señora Rosaura Herrera de Molano no tiene derecho al reconocimiento ni a la reliquidación de la pensión de vejez, porque dicha prestación es ilegal por existir incompatibilidad entre la pensión reconocida por Cajanal (hoy UGPP) y la otorgada posteriormente por el ISS. 38.
Afirmó que Cajanal reconoció en 1996 una pensión de vejez a favor de la señora Herrera de Molano, e indicó expresamente la incompatibilidad de esa prestación con otra pensión de la misma naturaleza, circunstancia que habría sido omitida al solicitar la pensión ante el ISS. Luego, en el año 2000, el ISS reconoció otra pensión de vejez con base en 1258 semanas cotizadas.
Por tratarse de dos pensiones que, según Colpensiones, tienen la misma fuente y cubren el mismo riesgo, la entidad alega que existe incompatibilidad pensional4. 2.3. Sentencia de primera instancia 39. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en sentencia del 11 de agosto de 2022, negó las pretensiones de la demanda principal presentada por Colpensiones y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de reconvención interpuesta por Rosaura Herrera de Molano, así: PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. SUB-350669 del 23 de diciembre de 2019, SUB-60950 del 2 de marzo de 2020 y SUB-41599 del 13 de febrero de 2020, por medio de las cuales, COLPENSIONES revocó los actos administrativos que le reconocieron y reliquidaron la pensión ordinaria de jubilación a la señora ROSAURA HERRERA DE MOLANO, de conformidad con las consideraciones expuestas.
SEGUNDO. - ORDENAR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, continuar con el pago de la pensión de jubilación reconocida a la señora ROSAURA HERRERA DE MOLANO, en la Resolución No. 017577 de 2000 y 4 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 35. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 9 reliquidada en la Resolución No. 84593 del 17 de marzo de 2016, así como pagar las mesadas adeudadas durante el tiempo en que fueron revocados dichos actos administrativos por la entidad hasta cuando se reanude el pago de la mesada allí reconocida.
TERCERO: Las sumas que resulten a favor de la accionante se actualizarán en los términos del artículo 187 del C.P.A.C.A., […]. 40. Como fundamento de la decisión, el Tribunal partió de los siguientes hechos probados: Cajanal, mediante la Resolución 012304 del 4 de octubre de 1996, reconoció a Rosaura Herrera de Molano una pensión de jubilación a partir del 23 de mayo de 1995, con fundamento en la Ley 37 de 1933.
A su vez, el extinto ISS, por Resolución 017577 de 2000, le reconoció a la accionada una pensión de vejez desde el 1°. de octubre de 2000, al amparo del Decreto 758 de 1990 y de la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Para ese reconocimiento, Colpensiones computó tiempos en el Sena (23/02/1976–31/12/1994) y cotizaciones como independiente (01/01/1997–30/06/2000). 41.
A partir de que la señora Rosaura Herrera de Molano estaba recibiendo la prestación reconocida por Cajanal, Colpensiones adelantó una actuación administrativa para verificar la compatibilidad entre ambas pensiones. Esa actuación culminó con la Resolución SUB-350669 del 23 de diciembre de 2019, por la cual Colpensiones revocó la Resolución 017577 de 2000 bajo la tesis de que la pensión de vejez era incompatible con la pensión que sufragaba Rosaura Herrera de Molano. 42.
El problema jurídico se centró en determinar la naturaleza de la pensión pagada a Rosaura Herrera de Molano, es decir, si se trataba de una pensión de jubilación ordinaria o, por el contrario, de la pensión gracia del magisterio. 43. Del examen del expediente, el Tribunal constató que, aunque la Resolución 012304 de 1996 citó normativa general y no rotuló expresamente la prestación, había evidencia administrativa concluyente de que la pensión a favor Rosaura Herrera de Molano era una pensión gracia. Así, obra el Auto 103892 del 17 de junio de 1999, que tramitó corrección de la «pensión gracia» reconocida en 1996; la Resolución 7729 del 15 de noviembre de 2002, que identificó de manera expresa esa prestación como de gracia; y la Resolución 005610 del 6 de julio de 2006, que en cumplimiento de un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca reliquidó la «pensión de jubilación gracia». 44.
Con base en este acervo, el Tribunal concluyó sin duda que la prestación a cargo de Rosaura Herrera de Molano era la pensión gracia prevista para docentes oficiales. En este sentido, resaltó que la pensión gracia es compatible por mandato legal con la pensión ordinaria de jubilación o vejez. Para el efecto, citó la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, literal a), el cual estableció de forma expresa esa Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 10 compatibilidad.
Por ende, estimó que resulta errónea la premisa de Colpensiones según la cual existiría incompatibilidad entre la pensión gracia reconocida a Rosaura Herrera de Molano y la pensión de vejez reconocida en el régimen de transición. 45. En consecuencia, el fallo concluyó que las pretensiones de la demanda principal no estaban llamadas a prosperar, pues la pensión de vejez de Colpensiones puede coexistir con la pensión gracia de Rosaura Herrera de Molano. 46.
Por el contrario, accedió a la demanda de reconvención, toda vez que la Resolución SUB-350669 de 2019 se expidió con infracción del ordenamiento al fundarse en una incompatibilidad inexistente. Por lo tanto, el Tribunal ordenó a Colpensiones restablecer el pago de la pensión de jubilación reconocida en la Resolución 017577 de 2000 y reliquidada por la Resolución 84593 del 17 de marzo de 2016, así como cancelar las mesadas dejadas de pagar durante la vigencia de la revocatoria hasta la reanudación efectiva del pago. 47.
Finalmente, el Tribunal determinó que no había lugar a condena en costas, en tanto, la demanda como su contestación se apoyaron en interpretaciones normativas plausibles respecto del caso concreto y, conforme al numeral 8 del artículo 345 del CGP, y no existen elementos que demuestren erogaciones procesales que ameriten imposición de costas. 2.4.
Recurso de apelación 48. Colpensiones solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia. Sostuvo que Cajanal, mediante la Resolución 12304 del 4 de octubre de 1996, reconoció a la demandada una pensión de vejez expresamente sujeta a un régimen de incompatibilidades. Pese a ello, en 2000 el ISS (hoy Colpensiones) expidió la Resolución 017577 que reconoció otra pensión de vejez con base en 1.258 semanas cotizadas, la cual es incompatible con la prestación previamente otorgada por Cajanal.
A juicio del apelante, ese doble reconocimiento configura la prohibición constitucional de percibir doble asignación con cargo al tesoro público. 49. En apoyo de esa tesis, el recurso invocó el artículo 128 de la Constitución Política y el artículo 19 de la Ley 4 de 1992, disposiciones que proscriben la concurrencia de asignaciones públicas de la misma naturaleza y solo admiten excepciones taxativas.
Afirmó que ninguna de esas excepciones cobija el caso de la señora Rosaura Herrera de Molano, por tratarse de dos pensiones de vejez financiadas con recursos públicos y, por ende, de la misma fuente y naturaleza. 50. El apelante agrega que, durante la actuación administrativa, se verificó el expediente pensional y se constató que la extinta Caja Nacional de Previsión Social reconoció a la afiliada una pensión de jubilación mediante la Resolución 12304 de Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 11 1996, con la indicación de que estaba sujeta a incompatibilidades legales.
A partir de esa premisa, argumentó que el ISS, al reconocer posteriormente una pensión de vejez que involucró tiempos que ya habían sido computados para la primera pensión, tornó incompatible el segundo reconocimiento. 51. Con base en lo anterior, solicitó que se declare la nulidad de las resoluciones demandadas y que se acceda a las pretensiones, en el entendido que el reconocimiento de la pensión de vejez efectuado por el ISS en 2000 —y su posterior reliquidación mediante la Resolución GNR 84593— están viciados de nulidad por desconocer la prohibición de doble asignación y utilizar tiempos que ya habían sido tenidos en cuenta para la prestación otorgada por Cajanal. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 52. Mediante auto del 27 de abril de 20235, el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, y dispuso que al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindiría del periodo para correr traslado a las partes y que el expediente regresaría al despacho para fallo.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 53. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con los artículos 150 y 152 del CPACA. 3.2. Problemas jurídicos 54.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación y teniendo en cuenta la competencia del juez de segunda instancia, según el artículo 3286 del Código General del Proceso, corresponde a la Sala definir si: 55. ¿La pensión de jubilación reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social en aplicación de la Ley 37 de 1933 es una pensión gracia? 5 Samai, índice 6. 6 CGP, artículo 328. «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. // Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. // En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. // En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 12 56. ¿La pensión de vejez reconocida por el ISS, que computó los tiempos laborados en el Sena y como trabajadora independiente de la señora Rosaura Herrera de Molano, es incompatible con la pensión de jubilación previamente reconocida por Cajanal, que sumó el tiempo de servicio como docente oficial? 3.3.
Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. La pensión gracia 57. La pensión de jubilación gracia fue establecida por la Ley 114 de 19137, beneficiando a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años, siempre que desempeñen el empleo con honradez y consagración y no se reciba otra pensión o recompensa de carácter nacional. 58.
La Ley 116 de 19288 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los Inspectores de Instrucción Pública. Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 59.
Posteriormente, la Ley 37 de 19339 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 60. Por su parte, la Ley 91 de 198910 en el artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 61. Así pues, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan 7 Por medio de esta ley «se crean pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 13 trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.
No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 3.3.2. Prohibición de recibir dos asignaciones del erario, incompatibilidad pensional y los docentes de tiempo completo 62. En vigencia de la Constitución Nacional de 1886, el artículo 64 señalaba que nadie podía recibir dos sueldos del tesoro público, salvo para casos especiales que determinaban las leyes.
El Decreto Ley 1713 de 196011 reguló la prohibición y las excepciones, así: ARTÍCULO 1º.- Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones que se determinan a continuación: a) Las asignaciones que provengan de establecimientos docentes de carácter oficial, siempre que no se trata de profesorado de tiempo completo; b) Las que provengan de servicios prestados por profesionales con título universitario, hasta por dos cargos públicos, siempre que el horario normal permita el ejercicio regular de tales cargos. c) Las que provengan de pensión de jubilación y del servicio de cargos públicos, siempre que el valor conjunto de la pensión y del sueldo que disfruten por el cargo, no exceda de mil doscientos pesos ($1.200.oo) mensuales. d) Las que con carácter de pensión o sueldo de retiro disfruten los miembros de las Fuerzas Armadas.
PARÁGRAFO - Para los efectos previstos en los ordinales a) y b) del presente Decreto, se entiende por horario normal de trabajo la jornada de ocho (8) horas. 63. Más adelante, el artículo 32 del Decreto 1042 de 197812 señaló que, entre las excepciones de la regla de no percibir doble asignación del tesoro, estaban comprendidas «las que provengan del desempeño de empleos de carácter docente en los establecimientos educativos oficiales, siempre que no se trate de profesorado de tiempo completo» (lit. a). 64.
En la actualidad, el artículo 128 de la Constitución Política establece las 11 Por el cual se determinan algunas excepciones a las incompatibilidades establecidas en el artículo 64 de la Constitución. 12 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 14 prohibiciones de desempeñar simultáneamente más de un empleo público y de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Igualmente, la Ley 4 de 199213 reitera la prohibición y regula las excepciones para las siguientes asignaciones: a. Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la rama legislativa; b. Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c. Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d. Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra; e. Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud. f. Los honorarios percibidos por los miembros de las juntas directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas. g. Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.
PARÁGRAFO. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades. 65. Desde la Ley 4 de 1992 quedó prohibido para una misma persona ocupar en forma simultánea dos cargos, independientemente de su dedicación, puesto que solamente podía recibir en forma adicional honorarios por hora cátedra14. 66.
Ahora bien, es relevante destacar que el artículo 49 del Decreto 758 de 199015 indicaba que las pensiones que cubría el ISS eran incompatibles entre sí (lit. a); con las demás pensiones y asignaciones del sector público (lit. b); y con las pensiones de jubilación por aportes de que trata la Ley 71 de 1988. Sin embargo, el precepto indicó que el beneficiario podría optar por la más favorable cuando existiera concurrencia entre ellas. 67.
Cabe anotar que la sentencia del 1 de marzo de 201216, de la Subsección B, de la Sección Segunda, determinó que el artículo 49 del Decreto 758 de 1990 señalaba 13 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de marzo de 2006. radicado 25000-23-25-000-2001-06287-01 (3783-05).
M.P. Tarsicio Cáceres Toro. 15 Por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1° de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 17001-23-31-000-2009-00102-01 (0375-11), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 15 que las pensiones e indemnizaciones del ISS eran incompatibles entre sí y con otras pensiones del sector público.
En todo caso, explicó que el Consejo de Estado, en 1995, declaró la nulidad de los literales a y b, al acoger la tesis de la Corte Suprema de Justicia según la cual las pensiones pueden ser compatibles cuando tienen origen diferente: una por servicios al Estado (pensión de jubilación del sector público) y otra por servicios a empleadores privados cotizados al ISS, con fondos distintos. 68.
Por tanto, la citada sentencia precisó que es válido recibir simultáneamente una pensión de jubilación del sector público y una pensión de vejez del ISS si esta última se origina en trabajos con particulares. En cambio, no son compatibles cuando la pensión del ISS se liquida incluyendo tiempos del sector público, porque en ese evento se estarían usando nuevamente recursos del tesoro público para pagar otra pensión. 69.
Ciertamente, la Sección Segunda de esta corporación en sentencia del 3 de abril de 199517 al declarar la nulidad de los literales a y b del artículo 49 del Decreto 758 de 1990, que establecían la incompatibilidad de las pensiones a cargo del ISS, entre sí, y con las demás del sector público, explicó que «al dictarse el decreto ley 1650 de 1977, el aporte del Estado quedó completamente eliminado […] en su artículo 22», de manera tal que «el ISS se convirtió en un mero administrador de los dineros que aportaran asalariados y empleadores […]; por consiguiente no puede afirmarse que las pensiones que éste otorgue provinieron del Tesoro Público». 70.
Por lo tanto, según la referida sentencia del 3 de abril de 1995, «se trata de dos asignaciones completamente diferentes por su origen y por su fuente», ya que «la pensión que reciba la persona de la Caja Nacional de Previsión Social o de cualquiera otra similar, y la que reclame del ISS, una obedece a servicios prestados al Estado, la otra por haber prestado servicios laborales a otra entidad, a un ente particular llamado patrono o empleador, todo lo cual conduce a indicar que las dos pensiones sean compatibles por cuanto no se opone a lo señalado en la norma constitucional que prohíbe, salvo excepciones, percibir una pluralidad de asignaciones provenientes del Tesoro Público». 71.
También es importante mencionar, que la postura jurisprudencial adoptada por la Sección Segunda en la sentencia de 3 de abril de 1995 a la que se hizo referencia anteriormente, ha sido reiterada, para señalar que es posible devengar dos pensiones de vejez en favor de un mismo beneficiario, siempre y cuando una sea por tiempos de servicios acumulados en el sector público y la otra por servicios prestados a patronos particulares.
Ese fue el criterio que, por ejemplo, sostuvieron las siguientes sentencias: Fecha de la providencia Radicación Ponente 6 de noviembre de 1997 8516 Javier Díaz Bueno 19 de octubre de 2006 2000-03365-01 (3691-2005) Jaime Moreno García 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 3 de abril de 1995, Referencia: Expedientes 5708, 5833 y 5937 (acumulados), M.P. Álvaro Lecompte Luna.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 16 22 de octubre de 2009 2001-00423-01 (0262-2008) Víctor Hernando Alvarado 1 de marzo de 2012 2009-00102-01(0375-11) Bertha Lucía Ramírez de Páez 17 de abril de 2013 2009-00274-01(2297-11) Alfonso Vargas Rincón 2 de mayo de 2013 2010-01157-01(1742-12) Luis Rafael Vergara Quintero 1 de agosto de 2018 2013-02538-01(2091-15) Rafael Suarez Vargas 20 de junio de 2019 2014-00364-01(2623-16) William Hernández Gómez 25 de septiembre de 2020 014-00318-01(0113-2018) Carmelo Perdomo Cuéter 15 de octubre de 2020 2015-00041-01 (2507-17) Rafael Suarez Vargas 72.
A su vez, la Sala Especial de Decisión 27 en sentencia del 20 de septiembre de 2023, al resolver el recurso extraordinario de revisión 11001-03-15-000-2022-06408- 00 promovido por la UGPP contra la sentencia del 16 de junio de 2022, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda, resolvió infirmarla, entre otras porque, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Segunda, si bien «la concurrencia de cotizaciones en los mismos periodos no supone la incompatibilidad entre prestaciones por vejez y por jubilación, siempre que el origen y fuente que sustente a cada una de ellas no comprometa recursos públicos», evento en el cual sí se infringiría el artículo 128 de la Constitución Política. 73.
A su vez, la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia también ha sostenido que las pensiones de jubilación, derivadas de servicios prestados en el sector público, son compatibles con las prestaciones que se generan a partir de las cotizaciones pagadas al ISS, en los siguientes casos: - En los eventos en que el tiempo de servicios sea completado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; - cuando una de las pensiones es reconocida en virtud de los regímenes preexistentes al sistema de seguridad social, y - en los casos que se trate de una prestación reconocida a través de cajas de previsión, donde haya clara diferenciación en las fuentes de financiamiento.
Por ejemplo: sentencias del 27 de enero de 1995, rad. 7109; del 23 de octubre de 2019, exp. 98083; del 9 de marzo de 2022, exp. 86972; del 14 de noviembre de 2023, exp. 95493; del 15 de noviembre de 2023, exp. 98083, entre otras. 74. Sin embargo, en la actualidad el criterio mayoritario de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado18 consiste en que, según los artículos 17 y 22 del Decreto 1650 de 1977, el sistema tripartita19 de financiación de las pensiones que reconoce la Administradora Colombiana de Pensiones contiene como una de las fuentes de financiación las «transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales, que debe entenderse la participación de los recursos del erario en el reconocimiento de las pensiones».
Por 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de diciembre de 2023, proceso con radicado 25000-23-42-000-2013-05975-01 (1384-2017), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 19 Trabajador, empleador y Estado. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 17 consiguiente, concluyó que aun en el evento de que la pensión de vejez haya sido reconocida con fundamento en los aportes realizados por un patrono particular, hay incompatibilidad pensional con la pensión de jubilación, independientemente del origen de las cotizaciones. 75.
En este sentido, en el fallo del 12 de diciembre de 202320, la Subsección B consideró que «si bien las pensiones reconocidas por el ISS son pagadas, entre otros, con los aportes realizados por los trabajadores y sus patronos, lo cierto es que estas prestaciones también se encuentran financiadas con recursos provenientes del erario, tales como impuestos y transferencias presupuestales, lo que, por su fuente, las haría incompatibles con otras asignaciones provenientes del tesoro público». 76.
Este criterio fue reiterado por la Sección Segunda, Subsección B, en el auto del 24 de octubre de 202421, providencia que la magistrada ponente acompañó con aclaración de voto, toda vez que se trataba de dos pensiones cuyos estatus se consolidaron en vigencia de la Ley 100 de 1993. Aclaró el voto en el entendido de que el reciente criterio de esta Subsección constituye una postura distinta del precedente reiterado de la Sección Segunda. 3.3.3.
Pensión gracia y compatibilidad con la pensión de jubilación docente 77. Los maestros oficiales vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 cuentan con el derecho a la compatibilidad entre la pensión gracia y la pensión de jubilación, aun cuando esté a cargo de la Nación, según lo ordenado por el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 198922, así: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 78. En este orden de ideas, dentro de las normas especiales que regulan a los docentes el legislador permitió excepcionalmente que puedan devengar de forma concomitante la pensión gracia de la Ley 114 de 1913 (con el cumplimiento de la totalidad de los requisitos), y la pensión docente ordinaria de jubilación. Así pues, para los docentes vinculados desde el 1 de enero de 1981 se reconoce una sola pensión. 79.
Sin embargo, si concurren las pensiones de jubilación, invalidez y retiro por vejez, 20 Idem. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 25000-23-42-000-2021-00707-01 (3332-2024), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 22 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 18 aquel deberá optar por la que le resulte más favorable, acorde con lo previsto en los artículos 31 del Decreto 3135 de 1968 y 88 del Decreto 1848 de 1969.
Por ello, la Subsección23 consideró que: Respecto de los docentes que prestan sus servicios en el sector público existen algunas normas especiales que permiten la compatibilidad entre la pensión ordinaria de jubilación y la pensión gracia, reguladas por las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, y, de otra parte, el artículo 5 del Decreto Ley 224 de 1972 les permite continuar en el servicio educativo, en tanto se encuentren mental y físicamente aptos para la labor docente y no hayan llegado a la edad de retiro forzoso, luego estos servidores pueden, bajo la egida de tales disposiciones, percibir, aún mismo tiempo, el pago de esas dos (2) prestaciones sociales y sueldo.
Ahora bien, en el evento de concurrir las pensiones de jubilación, invalidez y retiro por vejez, el empleado deberá optar por la que le resulte más favorable, pues, en los precisos términos de los artículos 31 del Decreto 3135 de 1968 y 88 del Decreto 1848 de 1969, dichas prestaciones sociales son incompatibles entre sí. […]. De la valoración probatoria, la Sala encuentra que Dagnober Enrique Toro Palacios trabajó por más de 20 años en su condición de docente en el departamento de Risaralda, como consecuencia de lo cual le fue reconocida pensión gracia por parte de Cajanal - Resolución 004190 de 2000-, y el 31 de diciembre de 2009, a través de la Resolución 754, se le otorgó la pensión de jubilación a cargo del FOMAG.
No obstante, el demandante también prestó sus servicios en los municipios de Pereira y Dosquebradas, en la Universidad del Quindío y en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de modo que, una vez fue retirado del servicio por cumplir la edad del retiro forzoso, solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, la cual fue respondida de manera negativa.
La Sala encuentra acertada la decisión de la entidad demandada al considerar que la pensión que le fue reconocida por el FOMAG y la que ahora solicita a la UGPP son incompatibles (artículo 128 de la CP), en razón a que ambas asignaciones provienen del tesoro público, de tal suerte que en el presente caso no se predica la compatibilidad alegada por el actor, pues no se encuentra sustento normativo alguno para ello y, en consecuencia, no resulta dable anular los actos administrativos acusados. 80.
Posteriormente, en sentencia del 31 de octubre de 202424, la Subsección consideró que el sistema pensional no permite gozar de dos pensiones de vejez y jubilación que cubren el mismo riesgo o contingencia (vejez), de modo que el docente 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de abril de 2023, proceso con radicado 66001-23-33-000-2017-00122-01 (3239-2019), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 31 de octubre de 2024, proceso con radicado 25000-23-42-000-2018-02824-03 (1845-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 19 no tenía derecho a la compatibilidad entre la pensión reconocida por el Fomag y la otra otorgada por Colpensiones. Por lo tanto, si la pensión reconocida por Colpensiones está regida por el Decreto 758 de 1990, el interesado deberá optar por la más favorable. 3.4.
Hechos probados 81. En el plenario obran las pruebas que dan cuenta de los hechos, según se muestra a continuación: 82. La señora Rosaura Herrera de Molano nació el 23 de mayo de 1945, como consta en la cédula de ciudadanía25. - Reconocimiento de la pensión gracia 83. La Caja Nacional de Previsión Social, mediante la Resolución 012304 de 1995, otorgó a la señora Rosaura Herrera de Molano una pensión de jubilación. Indicó que el último cargo desempeñado fue profesora en el Distrito Capital, que el tiempo total de servicios arrojó 9.921 días y acreditó la edad de 50 años.
En las normas aplicables reseñó el artículo 3 de la Ley 37 de 1933, y las leyes 4 de 1966, 33 y 62 de 198526. El valor de la mesada para el año 2006 correspondía a $1.377.50527. Los tiempos que se computaron para el reconocimiento pensional fueron los siguientes: Ministerio de Educación Nacional 01/12/1967 18/08/1969 618 Departamento de Cundinamarca 19/08/1969 03/02/1970 165 Distrito Capital 04/02/1970 21/06/1995 9138 84.
Si bien el encabezado de la referida resolución no indicó que se trataba de una pensión gracia, lo cierto es que, del acervo probatorio, se encuentra acreditado que la prestación reconocida corresponde a una pensión gracia. En efecto, (i) la carátula del expediente en la Caja Nacional de Previsión identifica expresamente la prestación como pensión gracia28;
(ii) la certificación 13545 expedida por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá señala que la docente ingresó por disposición del Decreto 052 de 1970 y precisó que dicho documento se expedía, el 21 de junio de 1995, para efectos del reconocimiento de una pensión gracia29; y (iii) en el formato de pago del FOPEP30, la descripción correspondiente al pago del mes de 25 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 47, pág. 16. 26 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 47, págs. 23 y 24. 27 Idem, pág. 370. 28 Idem, pág. 5. 29 Idem, pág. 11. 30 Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 20 noviembre de 1998 indicó igualmente que se trataba de una pensión gracia31. 85. Aunado a lo anterior, en el Auto 103892 del 17 de junio de 1999, Cajanal señaló que la docente «adquirió el estatus pensional el día 23 de mayo de 1995, conforme lo dispuesto en los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913» y aclaró que las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 establecieron el beneficio de acceder a la pensión de jubilación gracia, y exigió entre otros requisitos, haber laborado en primaria por un tiempo no menor de 20 años y contar con 50 años de edad, pensión que es compatible con el ejercicio de la docencia32.
Todo lo anterior permite concluir que la prestación sí tiene la naturaleza de pensión gracia. - Reconocimiento de la pensión de vejez de Colpensiones 86. Así mismo, Colpensiones mediante la Resolución 17577 de 2000 reconoció una pensión de vejez a la señora Rosaura Herrera de Molano, efectiva desde el 1 de octubre de 2000, en el valor de $820.792, por haber cotizado 1.149 semanas, regida por el Decreto 758 de 199033. 87.
Dicha administradora de pensiones en la Resolución GNR 84593 del 17 de marzo de 2016 ordenó la reliquidación de la pensión de vejez. Expuso que los tiempos fueron laborados en el Sena del 23 de febrero de 1976 hasta el 22 de diciembre de 1996 y como independiente del 1°. de enero de 1997 al 30 de junio de 2000, para un total de 1.258 semanas.
El acto administrativo indicó que la señora Rosaura Herrera de Molano gozaba de otras pensiones reconocidas por Cajanal (pensión gracia) y el Fomag (pensión de jubilación). 88. La citada resolución citó los artículos 128 de la Carta Política y 19 de la Ley 4 de 1992 para concluir que «por la naturaleza jurídica de Colpensiones, como ente administrador del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, enmarca su función y reconoce los beneficios económicos y prestacionales dentro del marco legal citado.
En ese sentido se tiene que conforme a las normas citadas y tomando en consideración que la peticionaria se encuentra gozando de una prestación es necesario establecer la compatibilidad de las prestaciones. Así las cosas, resulta compatible la pensión de vejez reconocida por parte del Instituto de Seguros Sociales y las prestaciones con las que cuenta la peticionaria, según el sistema integral de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, razón por la cual se procede a estudiar la reliquidación de la pensión de vejez». 89.
Para el análisis de la reliquidación, Colpensiones expuso que la norma que rige el derecho pensional es el Decreto 758 de 1990, que la jubilada adquirió el estatus 31 Idem, pág. 30. 32 Idem, pág. 37. 33 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 6, pág. 21. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 21 pensional el 23 de mayo de 2000, que la fecha de efectividad de la pensión fue el 18 de diciembre de 2012, con una tasa de retorno del 90% y el valor de la mesada correspondía a $1.632.786 (2012) y actualizada a cada año $1.672.626 (2013), $1.705.075 (2014); $1.767.481 (2015); y $1.887.139 (2016). 90.
En el proceso obra el reporte de semanas cotizadas de Colpensiones del 22 de enero de 2021, en el cual constan 1.258. El documento resume los tiempos públicos no cotizados a Colpensiones, que fueron laborados a la Secretaría de Educación de Bogotá del 2 de enero de 1970 al 30 de diciembre de 2005, para un total de 1.838 semanas. Además, especificó que los tiempos simultáneos fueron por 1.238 semanas. - Reconocimiento de la pensión de jubilación del Fomag 91.
Por otra parte, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Resolución 464 del 7 de marzo de 1996, le reconoció una pensión vitalicia de jubilación a la señora Rosaura Herrera de Molano, por haber prestado sus servicios durante más de 20 años como docente nacionalizada, con estatus pensional el 23 de mayo de 1995, en el valor de $430.101,11, efectiva desde el 24 de mayo de 199534.
Esta pensión fue reliquidada por retiro del servicio, mediante la Resolución 1751 del 8 de mayo de 2006, en la suma de $1.639.399, a partir del 31 de diciembre de 200535. - Actuación administrativa de revocatoria directa de los actos de reconocimiento pensional y reliquidación de Colpensiones 92. Colpensiones en la Resolución SUB 350669 del 23 de diciembre de 2019, resolvió revocar las resoluciones 017577 del 25 de septiembre de 2000 y GNR 84593 del 17 de marzo de 2016, que reconocieron y reliquidaron la pensión de vejez de la señora Rosaura Herrera de Molano. En la parte motiva explicó que como resultado de la investigación administrativa se estableció que36: El reconocimiento de la pensión de vejez a favor de la señora Rosaura Herrera De Molano, identificada con cédula de ciudadanía No. 41321195, se realizó a través de hechos presuntamente falsos induciendo en error a la administración con la finalidad de obtener un beneficio económico ya que a la solicitud de reconocimiento inicial se anexó manifestación suscrita por la afiliada de NO contar con prestación alguna reconocida por entidad o empleador (contando con el reconocimiento previo de una pensión de jubilación), sino también por el hecho de que en la resolución por la cual se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión mensual de jubilación por parte de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL – hoy UGPP, expresamente se indicó la incompatibilidad a la que estaba sujeta dicha prestación, circunstancia que fue omitida al solicitar el reconocimiento ante el ISS, en aplicación de lo estipulado en el artículo 243 de la ley 1450 de 2011 y la resolución N° 555 del 2015, encuentra esta Subdirección que procede la revocatoria de la resolución No. 017577 del 25 de septiembre de 2000, 34 Samai, índice 2, expediente digital, doc.
GEN-ANX-CI-450367-20200113045243, págs. 9 a 10. 35 Samai, índice 2, expediente digital, doc. GEN-ANX-CI-450367-20200113045243, págs. 12 a 14. 36 Samai, índice 2, expediente digital, doc. GEN-REQ-IN-2019_17048299_9-20200228040457 Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 22 reliquidada con GNR 84593 del 17 de marzo de 2016. 93.
El referido acto administrativo fue confirmado por la Resolución SUB 60950 del 2 de marzo de 2020, que decidió el recurso de reposición, al insistir en que existe incompatibilidad con la pensión reconocida por Cajanal, motivo por el cual se acudió a la revocatoria directa de las resoluciones de reconocimiento y reliquidación pensional.
Sin embargo, para recuperar los dineros pagados se debía demandar los actos ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo37. 94. Finalmente, la Resolución SUB 41599 del 13 de febrero de 2020 determinó que el valor total devengado por la pensionada fue de $397.952.770, desde el 1°. de octubre de 2000 al 31 de diciembre de 2019 y el acto administrativo se remitió a la Dirección de Procesos Judiciales para que se iniciaran las acciones legales pertinentes38.
Esta resolución indicó que la pensión para el año 2006 era del valor de $1.211.014. 3.5. Caso concreto - Sobre la demanda principal 95. En el asunto bajo estudio, Colpensiones solicita la nulidad de los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron la pensión de vejez a la señora Rosaura Herrera de Molano, con fundamento en que la jubilada incurrió en la prohibición del artículo 128 de la Carta Política, dado que Cajanal ya le había concedido una pensión de jubilación [gracia]. 96.
El Tribunal negó las pretensiones de la demanda interpuesta por Colpensiones, en la modalidad de lesividad, al considerar que la pensión gracia a cargo de Cajanal es compatible con la pensión de vejez que en su momento reconoció el ISS. 97. Inconforme con esta decisión, Colpensiones interpuso recurso de apelación para que se acceda a las pretensiones de la demanda principal.
Reiteró que la pensión de vejez es incompatible con la pensión reconocida por Cajanal, puesto que la jubilada incurrió en la prohibición de percibir doble asignación a cargo del tesoro público, sin estar amparada por las excepciones que regula el artículo 19 de la Ley 4 de 1992. Insistió en que las dos pensiones están financiadas con recursos públicos y que los tiempos computados por el ISS también fueron sumados por Cajanal. 98.
Visto lo anterior, en el proceso se encuentra acreditado que la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció a la señora Rosaura Herrera de Molano una pensión gracia a través de la Resolución 012304 de 1995, por haber prestado sus servicios como docente de forma continua desde el 1°. de diciembre de 1967 hasta el 21 de 37 Samai, índice 2, expediente digital, doc.
GFR-ATT-RP-2020_450367-2020030211829 38 Samai, índice 2, expediente digital, doc. GFR-ATT-RP-2020_12345266_9-20200213043556 Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 23 junio de 199539. Posteriormente, el Fomag en la Resolución 464 de 1996, le reconoció una pensión de jubilación con fundamento en la vinculación como docente nacionalizada40.
Luego, Colpensiones en la Resolución 17577 de 2000 le reconoció una pensión de vejez, para lo cual computó los tiempos laborados en el Sena (23/02/1976-22/12/1996) y como independiente (01/01/1997-30/06/2000). 99. Ahora bien, en el presente proceso, Colpensiones alega que existe incompatibilidad entre la pensión gracia y la pensión de vejez.
En todo caso, dado que el Fomag también le reconoció una pensión de jubilación docente a la señora Rosaura Herrera de Molano, procede abordar la incompatibilidad frente a esta prestación, dado que el objeto de este proceso es proteger los recursos públicos en el marco de la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, como lo ha considerado la Sala en anteriores oportunidades41. 100.
Pues bien, los docentes oficiales tienen unos beneficios especiales, entre ellos, la compatibilidad de la pensión gracia con la pensión de jubilación, para aquellos vinculados antes del 31 de diciembre de 1980. Esta prerrogativa está contenida en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. En efecto, esta corporación ha considerado que: Ahora bien, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 permitió la compatibilidad entre la pensión gracia y «la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación»; no obstante, esta es la única posibilidad que previó esa norma, la que además precisó que para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 y para los que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, «se reconocerá sólo una pensión de jubilación».
Esta Subsección ha defendido el anterior entendimiento42 al señalar «que la prohibición de erogar dos asignaciones con cargo al tesoro público tiene excepciones, en especial para el sector docente, que conforme con las definiciones expresas de ley, y dentro de las salvedades previstas en el Decreto Ley 1278 de 2002, corresponden a la posibilidad de percibir la pensión gracia y la de jubilación, y la compatibilidad de ésta con el salario siempre que el docente no tenga edad de retiro forzoso y mantenga 39 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 47, págs. 23 y 24. 40 Samai, índice 2, expediente digital, doc.
GEN-ANX-CI-450367-20200113045243, págs. 9 a 10. 41 Sobre el particular, en el fallo del 31 de octubre de 2024, proceso con radicado 25000-23-42-000-2018-02824- 03 (1845-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, la Sala consideró que «esta Subsección no pasa por alto que no cuenta con la competencia para emitir pronunciamiento frente a la prestación reconocida por el Fomag, por cuanto ese acto no es objeto de litigio en el presente asunto, sin embargo, con el fin de lograr una tutela judicial efectiva y propender por la estabilidad financiera del sistema de pensiones, se declarará la incompatibilidad de las prestaciones de jubilación de las que es beneficiario el demandado […]». 42 Ver, entre otros: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 16 de agosto de 2017, radicación: 25000 23 42 000 2013 06968 01, (1990-16), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 24 aptitud mental y física», en dicha providencia concluyó que era incompatible la pensión gracia con la remuneración de docente en un cargo administrativo43. 101. Por consiguiente, la señora Rosaura Herrera de Molano goza de este beneficio, por haber prestados sus servicios durante más de 20 años como docente nacionalizada. 102.
Sin embargo, la pensión de vejez reconocida por Colpensiones en la Resolución 17577 de 2000 tuvo en cuenta los tiempos laborados por la señora Rosaura Herrera de Molano en el Sena y como independiente. Nótese que la jubilada afirma que laboraba como docente nacionalizada en la jornada mañana para la Secretaría de Educación de Bogotá y de forma concomitante estaba vinculada de tiempo completo con el Sena, de modo que ejercía en dos cargos públicos. 103.
La vinculación en dos cargos públicos para los docentes no estaba permitida en vigencia de la Constitución Nacional de 1886, ni en rigor de la actual Carta Política de 1991. Al respecto, el artículo 32 del Decreto 1042 de 197844 previó entre las excepciones a la regla de no percibir doble asignación del tesoro aquellas asignaciones provenientes del desempeño de empleos de carácter docente en los establecimientos educativos oficiales, siempre que no se trate de profesorado de tiempo completo (lit. a).
Por ello, la jurisprudencia del Consejo de Estado sostuvo que45: En resumen, tanto bajo el régimen constitucional anterior como el actual y la legislación, al docente oficial de vinculación de tiempo completo se le ha permitido desempeñar la cátedra (por horas, limitadas en su número según la normatividad del año) y por tanto, recibir un salario por la primera vinculación y honorarios por la segunda.
A contrario sensu, no le está permitido - situación inhabilitante - ejercer más de un cargo de tiempo completo y recibir la segunda remuneración. De otra parte, algunos docentes para pretender la posibilidad de ejercer dos cargos educativos y recibir la doble asignación, alegan que no se superponen los horarios, y que por ello es posible esta situación. Pues bien, cada jornada educativa (mañana, tarde o noche) aunque no sea igual a 8 horas (de los empleados ordinarios) sí da lugar al sueldo completo y por ello pueden llegar a ejercer dos o más empleos de tiempo completo, lo cual les está prohibido. 104.
En similar sentido, la Sala 15 Especial de Decisión, en sentencia del 3 de febrero de 201546, en línea con la jurisprudencia de la Sección Segunda, explicó que «los 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 25000-23-42-000-2018-02824-03 (1845-2023), M.P. Juan Enrique Escobar Bedoya. 44 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones». 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de marzo de 2006. radicado 25000-23-25-000-2001-06287-01 (3783-05).
M.P. Tarsicio Cáceres Toro. 46 Consejo de Estado, Sala 15 Especial de Decisión, proceso con radicado 11001-03-15-000-2002-00885-01 (S), M.P. María Claudia Rojas Lasso. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 25 docentes de tiempo completo con doble vinculación, incurren en la prohibición constitucional de percibir más de una asignación del tesoro público».
Esto con fundamento en que la excepción regulada en el literal a) del artículo 1°. del Decreto 1713 de 1960, a la prohibición de percibir simultáneamente más de una asignación del tesoro público, no comprende a los docentes oficiales de tiempo completo47. 105. Ciertamente, la Subsección B de la Sección Segunda consideró en la sentencia del 30 de marzo de 2006 que los docentes no han tenido permitido ejercer dos cargos de tiempo completo y recibir la segunda remuneración, así48: En sentencia de febrero 17 de 1993, y en otras de esta Sala se ha explicado que a los docentes se les aplicaba el literal a) del Art. 1º del Decreto 1713 de 1960, porque hace referencia expresa a ellos, y dicho literal no les permite el desempeño de dos cargos de tiempo completo; siendo legal la labor docente no simultánea de tiempo completo y de hora cátedra, hasta antes de la vigencia del Art. 19 de la Ley 4ª de 1992.
A partir de esta norma quedó vedado a una misma persona ocupar en forma simultánea dos cargos, independiente de su dedicación, permitiéndose solamente recibir en forma adicional honorarios por hora cátedra, es decir, por horas de clase efectivamente dictadas, situación que no se puede predicar de aquellos vinculados legal y reglamentariamente con dedicación de tiempo completo o parcial, en razón de que la jornada laboral comprende labores de administración, cumplimiento del calendario, atención y preparación de la asignación académica, investigación de asuntos pedagógicos, labores de orientación, disciplina y formación de alumnos de acuerdo con el Decreto 179/8249.
En resumen, tanto bajo el régimen constitucional anterior como el actual y la legislación, al docente oficial de vinculación de tiempo completo se le ha permitido desempeñar la cátedra (por horas, limitadas en su número según la normatividad del año) y por tanto, recibir un salario por la primera vinculación y honorarios por la segunda.
A contrario sensu, no le está permitido –situación inhabilitante- ejercer más de un cargo de tiempo completo y recibir la segunda remuneración. 106. En el mismo sentido, la Subsección A, en sentencia del 21 de noviembre de 2011, consideró que «está vedado a una misma persona ocupar en forma simultánea dos cargos docentes de tiempo completo.
Así mismo, un cargo de tiempo completo y otro de medio tiempo, por no estar contemplado en las excepciones señaladas en la precitada Ley 4ª»50. Caso en el cual incurriría en la prohibición regulada en el artículo 128 de la Carta Política. 107. Así lo reiteró la providencia del 3 de mayo de 2012, de la Subsección B, la cual indicó que en la actividad docente es posible recibir de forma adicional honorarios por 47 Para el efecto, citó el fallo del 26 de abril de 2012, Sección Segunda, Subsección A, proceso con radicado 25000- 23-25-000-2002-01430-01 (1220-08), M.P. Alfonso Vargas Rincón. 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 25000-23-25-000-2001-06287-01 (3783-2005), M.P. Tarsicio Cáceres Toro. 49 Sent. de Feb. 17/93 M. P. Clara Forero de Castro.
Exp. 5949 Sent. de Feb. 01/01 M. P. Alberto Arango Mantilla. Exp. 1578-99 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, proceso con radicado 13001-23-31-000-2002-00321-01 (0197-10), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 26 concepto de hora cátedra, pero no desempeñar simultáneamente dos empleos públicos.
Entonces aclaró que «los docentes que prestan sus servicios a instituciones oficiales de tiempo completo sólo pueden, a parte de esta actividad, atender labores adicionales de cátedra, por hora, de acuerdo al límite fijado anualmente»51. 108. Recientemente, en el fallo del 26 de junio de 2025, la Subsección B reiteró que, en el caso del docente de tiempo completo que igualmente prestó sus servicios en la Contraloría General de la República, la excepción prevista en el literal a) del artículo 32 del Decreto 1042 de 1978, únicamente permite la compatibilidad de asignaciones para el profesorado que no era de tiempo completo52. 109.
En este orden de ideas, la señora Rosaura Herrera de Molano incurrió en la prohibición de recibir dos asignaciones del erario por la doble vinculación como docente oficial en la Secretaría de Educación de Bogotá y como empleada de tiempo completo del Sena, del 23 de febrero de 1976 hasta el 22 de diciembre de 1996. De donde se colige que de dicha situación ilegal no puede surgir el derecho al reconocimiento de dos pensiones. 110.
Aunque Colpensiones solicita la nulidad de los actos de reconocimiento y reliquidación pensional con fundamento en la alegada incompatibilidad con la pensión gracia, lo cierto que la incompatibilidad se predica frente a la pensión de jubilación otorgada por el Fomag en la Resolución 464 del 7 de marzo de 1996, comoquiera que Colpensiones tuvo en cuenta los tiempos públicos laborados al Sena entre el 23 de febrero de 1976 y el 22 de diciembre de 1996, y el Fomag sumó el tiempo laborado como docente nacionalizada, que fue servido de forma concomitante o simultánea53.
Entonces, las dos cubren la misma contingencia, que es la vejez, y para su financiación se involucraron recursos públicos, en tanto, los aportes provinieron de vinculaciones en el sector oficial. 111. Entonces, como las dos pensiones se financian con los aportes y tiempos laborados en el sector público, la señora Rosaura Herrera de Molano incurrió en la prohibición de percibir dos asignaciones del erario, regulada en el artículo 128 de la Constitución Política. 112.
Dicha incompatibilidad pensional entre la pensión a cargo de Colpensiones y la pensión del Fomag, implica que se deba preferir la más favorable para la demandada. En el presente caso, el valor de la mesada pensional pagada por Colpensiones correspondió en el año 2012 a $1.632.786, mientras que la mesada que pagó el 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 68001-23-31-000-2008-00287-01 (1896-11). 52 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-06382-01 (4789-2024), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 53 La docente prestó sus servicios para la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 4 de febrero de 1970 hasta el 31 de diciembre de 2005.
Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 27 Fomag en el año 2006 ascendió a $1.639.399. Lo cual acredita que es más favorable la pensión del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 113. En este orden de ideas, procede declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por el ISS y Colpensiones contenidos en la Resolución 17577 de 2000 que reconoció la pensión de vejez a la señora Rosaura Herrera de Molano y la Resolución GNR 84593 del 17 de marzo de 2016, que reliquidó la prestación. - Improcedencia de la devolución de las sumas pagadas de buena fe 114.
La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que la declaratoria de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria, por la cual, las partes tienen derecho «para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo», como lo señala el artículo 1746 del Código Civil, por ello, el acto ilegal es retirado del ordenamiento jurídico y las situaciones particulares deberían retrotraerse54. 115.
Sin embargo, debe hacerse una interpretación armónica con el artículo 164 numeral 1º literal c) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual prevé que cuando la demanda «se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas […] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 116.
Al respecto, la Corte Constitucional consideró que la facultad de la administración de demandar en cualquier tiempo los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas, no vulnera los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados55. En efecto, la Corte explicó que «la administración no recuperará las prestaciones pagadas a particulares de buena fe»56,así: Cabe precisar, que la misma disposición ampara el principio de la buena fe cuando señala que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, con lo cual, el cargo de inconstitucionalidad no está llamado a prosperar ya que sería un contrasentido alegar vulneración del artículo 83 Superior cuando el mismo legislador expresamente acuerda plenos efectos jurídicos al mencionado principio constitucional.
Tampoco se trata de que la administración revoque de manera intempestiva e inconsulta su propio acto, sino que, según la disposición acusada, debe acudir a la 54 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 5 de mayo de 2020, proceso con radicado 08001-33-31-006-2007-00010-01(AP)REV.
En el mismo sentido, ver fallo del 13 de agosto de 2021, Sala Novena Especial de Decisión, proceso con radicado 66001-33-33-001-2012- 00141-01 (AG) REV. 55 Corte Constitucional, sentencia C-1049 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 56 Ídem Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 28 jurisdicción correspondiente a demandarlo, con lo cual, el legislador garantiza además el debido proceso y por lo tanto el derecho de defensa de las personas en cuyo favor se ha expedido el respectivo acto administrativo de reconocimiento de una prestación periódica. 117.
Entonces, el artículo 83 de la Carta Política prevé la presunción de buena fe, relacionada con una conducta leal y honesta, caracterizada por la «confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades, la cual se presume»57, así58: Respecto del principio de buena fe, éste ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como aquel que “exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”59.
En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la ‘confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.’60”61 118. En consecuencia, en los casos donde se reconozcan prestaciones periódicas, no se podrán recuperar los pagos realizados a aquellos que hayan actuado de buena fe, en consonancia con el principio de seguridad jurídica y confianza legítima, tal como lo establece el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 119.
En el presente asunto, la Subsección considera que no hay lugar a ordenar a la jubilada que devuelva las mesadas devengadas por concepto del reconocimiento de la pensión de vejez y la reliquidación, toda vez que Colpensiones conocía que la señora Rosaura Herrera de Molano percibía la pensión gracia, pues así lo expuso en la Resolución GNR 84593 de 2016; sin embargo, consideró que no existía incompatibilidad. 120.
En el caso concreto, y a la luz del mandato constitucional, se presume la buena fe de la señora Rosaura Herrera de Molano en la actuación de solicitar el reconocimiento pensional; no obstante, dicha presunción admite prueba en contrario, lo cual obliga a remitirse al artículo 167 del Código General del Proceso según el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 121.
Entonces se colige que la entidad tiene la carga de la prueba de demostrar los hechos con ocasión de los cuales presuntamente se acreditaría que la conducta de la docente fue contraria a los postulados de la buena fe, en su actuación ante la 57 Corte Constitucional, sentencia C-131 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández 58 Corte Constitucional, sentencia C-504 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 59 Ver Sentencia T-475 de 1992 60 Ibídem. 61 Ver sentencia C-1194 de 2008.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 29 administración pública. Sin embargo, no se infiere que la pensionada haya inducido en error a la administración, mediante la utilización de documentos falsos o incurriendo en conductas fraudulentas. 122.
Igualmente, la pensionada afirma que actuó bajo el convencimiento que las pensiones eran compatibles, lo que ofrece credibilidad porque de la especialidad de las prerrogativas docentes y la exclusión de la aplicación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (art. 279 de la Ley 100 de 1993) han surgido diversas interpretaciones sobre la compatibilidad pensional.
Tanto así que la misma Colpensiones en la Resolución GNR 84593 de 2016 consideró que la pensión de vejez sí era compatible con las pensiones gracia y de jubilación. - Sobre la demanda de reconvención 123. La señora Rosaura Herrera de Molano interpuso demanda de reconvención contra Colpensiones para que se declare la nulidad de los actos administrativos que revocaron directamente las resoluciones de reconocimiento y reliquidación de la pensión de vejez.
En sustento de la demanda alegó que no fue notificada de los autos dictados dentro de la actuación administrativa; que no procedía la revocatoria directa porque el conflicto versaba sobre una interpretación normativa consistente en la compatibilidad entre la pensión gracia y la pensión de vejez concedida por Colpensiones; y afirmó que actuó de buena fe con el convencimiento que la pensión de vejez era compatible con la pensión gracia. 124.
El Tribunal frente a la demanda de reconvención accedió parcialmente a las pretensiones y declaró la nulidad de los actos administrativos que revocaron la resolución de reconocimiento y reliquidación pensional. Además, ordenó a Colpensiones continuar con el pago de la pensión a la señora Rosaura Herrera de Molano y de las mesadas adeudadas desde la revocatoria directa, con la debida actualización. Estimó que la pensión gracia sí es compatible con la pensión de vejez. 125.
Colpensiones apeló con fundamento en que la pensión de jubilación a cargo de Cajanal es incompatible con la pensión de vejez que había reconocido el ISS. 126. Ahora bien, en cuanto a las condiciones en las cuales procede la aplicación de la revocatoria directa sin el consentimiento del particular titular del derecho, regulada en el artículo 19 de la Ley 797 de 200362, se resalta que la Corte Constitucional, en la 62 ARTÍCULO
19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. <CONDICIONALMENTE exequible> Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 30 sentencia C-835 de 200363 declaró la exequibilidad condicionada de la norma en comento en el entendido «que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal». 127.
En este sentido, la Corte explicó que «con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo». Agregó que no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular y el litigio debe ser definido por el juez competente, acorde con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, «cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general». 128.
Para la Corte «ni la Administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de las pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria [..] En concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes.
De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo». 129. En el presente caso, Colpensiones mediante las resoluciones SUB 350669 del 23 de diciembre de 2019 y SUB 60950 del 2 de marzo de 2020, resaltó que la señora Rosaura Herrera de Molano indujo en error a la administración, puesto que solicitó el reconocimiento pensional y obra «manifestación suscrita por la afiliada de NO contar con prestación alguna previamente reconocida por entidad o empleador».
De ahí que la interesada «omitió informar de la existencia de una prestación económica anteriormente reconocida con el fin de adquirir el reconocimiento de una pensión de vejez, configurando un perjuicio y detrimento a los recursos de la seguridad social». 130. En criterio de la entidad, la pensionada incurrió en la conducta de fraude procesal por inducir en error a la administración bajo supuestos falsos.
En respuesta, la jubilada afirmó que una tercera persona llenó el formulario, y que actuó bajo el convencimiento que la pensión de vejez y la pensión gracia eran compatibles. 131. En primera medida, para la Sala la incompatibilidad de las pensiones sí reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes. 63 M.P. Jaime Araújo Rentería Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 31 comprende una discusión de interpretación normativa, en la medida que la misma administradora de pensiones en el año 2016, en la Resolución GNR 84593 del 17 de marzo de 2016, estimó que las pensiones devengadas por la señora Rosaura Herrera de Molano eran compatibles.
Ello lleva a entender que no procedía la revocatoria directa sin el consentimiento de la pensionada, de modo que la entidad debía demandar ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo para que los actos fueran anulados por la autoridad judicial. Por lo tanto, sí están viciadas de nulidad las resoluciones expedidas en el trámite de revocatoria directa. 132.
En segunda medida, para la Subsección es un hecho aceptado por las partes que la señora Rosaura Herrera de Molano no informó a Colpensiones que ya tenía reconocidas otras dos pensiones a cargo de Cajanal y del Fomag. Sin embargo, también es un hecho acreditado que en la resolución de reliquidación pensional Colpensiones consideró que sí existía compatibilidad pensional.
Entonces, para la Sala si bien la interesada omitió informar a Colpensiones que ya tenía otras dos pensiones reconocidas, no se puede pasar por alto que la misma administradora de pensiones consideró en el año 2016 que las pensiones eran compatibles. Lo cual evidencia que la compatibilidad sí concierne a un aspecto de interpretación normativa y que de la omisión de la pensionada no se puede inferir la intención de defraudar la administración. 133.
Por lo tanto, fuerza concluir que no está debidamente probado que la pensionada haya actuado para hacer incurrir en error a la entidad, con el propósito de defraudar el sistema pensional. 134. Por último, al estar acreditado que las resoluciones censuradas en la demanda de reconvención están viciadas de nulidad, por sustracción de materia no hay lugar a pronunciarse sobre el cargo relacionado con la indebida notificación de los autos expedidos dentro del trámite de revocatoria directa. 135.
En este orden de ideas, están viciadas de nulidad las resoluciones que revocaron directamente los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación pensional — y la que fijó el valor pagado a la pensionada—. Empero, se revocará la orden del Tribunal de ordenar a Colpensiones el pago de las mesadas dejadas de percibir, toda vez que la incompatibilidad pensional surgió desde el reconocimiento pensional dispuesto por el ISS. 136.
Además, la jubilada carece de un justo título que legitime dichas erogaciones, en tanto, la Sala accedió a las pretensiones de la demanda principal para anular las resoluciones 17577 de 2000 —acto de reconocimiento pensional— y 84593 del 17 de marzo de 2016 —acto de reliquidación pensional—. En consecuencia, al desaparecer los referidos actos del ordenamiento jurídico, no existe soporte jurídico para ordenar el pago retroactivo de las mesadas pensionales, que dejaron de pagarse con ocasión Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 32 de la revocatoria directa. 4.
Costas 137. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario64 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.
Así las cosas, en esta instancia no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte vencida haya incurrido en las anteriores conductas. 5. Conclusión 138. La Sala concluye que las pensiones reconocidas por el Fomag y Colpensiones a la señora Rosalba Herrera de Molano son incompatibles, toda vez que correspondieron a la doble vinculación en empleos públicos, y están financiadas con aportes originados en recursos públicos, lo que desconoce el artículo 128 de la Carta Política.
Adicionalmente, Colpensiones no podía revocar directamente los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación pensional, sin el consentimiento de la titular del derecho, toda vez que la incompatibilidad pensional, en el caso particular, es un tema de interpretación normativa que debía ser definido por una autoridad judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 64 La magistrada ponente, en cambio, considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 33 FALLA: Primero: Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 11 de agosto de 2022, que accedió parcialmente a la demanda de reconvención, en su lugar se dispone: Segundo: Declarar la nulidad de la Resolución 17577 de 2000 del ISS que reconoció una pensión de vejez a la señora Rosaura Herrera de Molano y de la Resolución GNR 84593 del 17 de marzo de 2016 de Colpensiones que ordenó la reliquidación de la pensión, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Tercero: Declarar la nulidad de las resoluciones SUB-350669 del 23 de diciembre de 2019, SUB-60950 del 2 de marzo de 2020 y SUB 41599 del 13 de febrero de 2020, por medio de las cuales Colpensiones revocó los actos administrativos que le reconocieron y reliquidaron la pensión ordinaria de jubilación a la señora Rosaura Herrera de Molano. Cuarto: Negar las demás pretensiones de la demanda principal y de la demanda de reconvención presentada por la señora Rosaura Herrera de Molano. Quinto: Sin condena en costas en las dos instancias.
Sexto: Reconocer como apoderada de la señora Rosaura Herrera de Molano, a Gerson Asbel Guardia Palmeth, identificado con cédula de ciudadanía 9.035.841 y portador de la tarjeta profesional número 67.610 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos del memorial de sustitución que obra a índice 185 de Samai. Séptimo. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Radicación: 25000-23-42-000-2020-00695-01 (6498-2022) Demandante: Colpensiones Demandada: Rosaura Herrera de Molano 34 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx