1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 54001-23-33-000-2026-00210-01 Accionante: Luisa Fernanda Audivert Arévalo Accionado: Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña Tema: Derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva.

Nulidad y restablecimiento del derecho- nueva solicitud de medida cautelar. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Luisa Fernanda Audivert Arévalo, en nombre propio, en contra de la sentencia del 13 de agosto de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual se negó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES La accionante pretende que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y al acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con las providencias del 18 de junio y 31 de julio de 2026, proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 54498-33-33-001-2021-00062-00.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 02890 del 11 de noviembre de 2020, mediante la cual fue retirada del servicio activo por disminución de la capacidad psicológica.

Que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña accedió a la medida cautelar de suspender los efectos del acto administrativo demandado; no obstante, Radicado: 54001-23-33-000-2026-00210-01 2 el 13 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander revocó la decisión, porque el Juzgado no desarrolló adecuadamente la confrontación entre el acto administrativo acusado y las normas superiores presuntamente vulneradas, tal y como lo exige el artículo 231 del CPACA.

Que en la etapa probatoria fueron incorporados nuevos elementos de juicio, entre ellos el expediente administrativo completo y las pruebas documentales y testimoniales decretadas por el despacho, las cuales, permiten acreditar la existencia de capacidades funcionales residuales, la formación técnica de la demandante en Gestión Documental y Archivo, el desempeño de funciones administrativas dentro de la Policía Nacional y la circunstancia de que el Tribunal Médico Laboral únicamente manifestó que no recomendaba la reubicación laboral, sin ordenar en ningún momento el retiro del servicio.

Que presentó una nueva solicitud de medida cautelar y el 18 de junio de 2026, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña la rechazó al considerar que no se configuraban hechos sobrevinientes en los términos del artículo 233 del CPACA, a juicio de la accionante, sin estudiar los argumentos constitucionales y legales desarrollados por esta.

Que interpuso reposición y en subsidio apelación en contra el auto citado, con fundamento en que el Tribunal no había estudiado de fondo la medida cautelar por la insuficiencia argumentativa de la providencia que emitió el Juzgado; por lo que, la nueva solicitud buscaba precisamente subsanar esa falencia y permitir el estudio material de los cargos de nulidad.

Que el 31 de julio de 2026 el Juzgado declaró improcedentes los recursos. Considera que el Juzgado incurrió en los defectos: - falta de motivación, porque la autoridad judicial accionada no resolvió de fondo la confrontación entre la Resolución núm. 02890 del 11 de noviembre de 2020 y las normas superiores, cuya vulneración fue ampliamente desarrollada en la nueva solicitud cautelar. - procedimental por exceso ritual manifiesto, porque otorgó prevalencia a una interpretación estrictamente formal del artículo 233 del CPACA, impidiendo que la accionante obtuviera un pronunciamiento judicial sobre el contenido material de la solicitud cautelar, desconociendo que el propio Tribunal había indicado que el análisis inicialmente realizado era insuficiente.

PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos invocados; se dejen sin efectos las providencias del 18 de junio y 31 de julio de 2026, proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 54498-33-33- 001-2021-00062-00 y, en consecuencia, se ordene al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña proferir una nueva decisión donde realice un estudio material de la medida cautelar y se pronuncie sobre todos los argumentos constitucionales, legales, convencionales y jurisprudenciales expuestos por la parte Radicado: 54001-23-33-000-2026-00210-01 3 demandante, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 4 de agosto de 2026, se admitió la acción; se vinculó a la Nación -Ministerio de Defensa - Policía Nacional, como terceros con interés; y se ordenó notificar a las partes y los vinculados. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ocaña expresó que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en auto del 13 de abril de 2023 sí examinó la solicitud cautelar, pues verificó el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA y concluyó que el acto demandado se encontraba, en principio, sustentado en los hechos y fundamentos jurídicos allí consignados, sin que se advirtiera una ilegalidad manifiesta que justificara su suspensión provisional.

Que mediante auto del 18 de junio de 2026 rechazó la nueva solicitud de medida cautelar, por no cumplir con lo dispuesto en el artículo 233 del CPACA, porque la parte no expuso ni acreditó hechos sobrevinientes, sino que reiteró y fortaleció los argumentos jurídicos relacionados con la presunta ilegalidad de la Resolución 02890 de 2020.

Además, señaló que se declararon improcedentes los recursos de reposición y en subsidio de apelación, por cuanto el inciso final de la norma mencionada establece que contra el auto que resuelve una nueva solicitud cautelar fundada en hechos sobrevinientes no procede recurso. Solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Nación -Ministerio de Defensa - Policía Nacional guardó silencio.

SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 13 de agosto de 2026 negó el amparo solicitado al considerar que no se configura el defecto de decisión sin motivación, pues el juzgado expuso de manera clara y suficiente las razones fácticas y jurídicas que sustentaron las decisiones, de modo que la inconformidad de la accionante se contrae a controvertir la interpretación adoptada por el juez competente frente al alcance de las disposiciones aplicables, mas no a evidenciar una ausencia de motivación. Tampoco encontró acreditado el error procedimental por exceso ritual manifiesto, porque la autoridad judicial accionada no impuso una carga inexistente ni exigió el cumplimiento de requisitos ajenos al ordenamiento jurídico, sino que aplicó una Radicado: 54001-23-33-000-2026-00210-01 4 condición expresamente prevista por el legislador para la procedencia de una nueva solicitud cautelar.

IMPUGNACIÓN La accionante argumentó que no acudió a la acción de tutela simplemente porque prefiriera una interpretación distinta del artículo 233 del CPACA, sino que la cuestión constitucional consiste en determinar: «¿[p]uede aplicarse el inciso final del artículo 233 del CPACA como una barrera absoluta para impedir el estudio material de una solicitud cautelar cuando la anterior decisión fue revocada precisamente porque no se había realizado adecuadamente la confrontación entre el acto administrativo y las normas superiores exigida por el artículo 231 del CPACA?».

Reiteró que la decisión del 13 de abril de 2023 no resolvió materialmente si la Resolución núm. 02890 vulneraba los artículos 13, 25, 53 y 54 de la Constitución; si existía falsa motivación; si las capacidades residuales de la accionante podían ser aprovechadas institucionalmente; si la Policía Nacional efectuó una valoración administrativa autónoma; si la recomendación del Tribunal Médico Laboral tenía carácter vinculante; y, si la disminución de la capacidad psicofísica justificaba directamente el retiro.

Expresó que de los defectos planteados originalmente, el Juzgado incurrió en el error sustantivo, por interpretar de manera irrazonable y no sistemática los artículos 231 y 233 del CPACA y que desconoció que el inciso final del artículo 233 establece que, una vez negada una medida cautelar, puede solicitarse nuevamente si existen hechos sobrevinientes.

Que lo que cuestiona es que dicha regla sea aplicada sin establecer previamente qué fue lo que realmente se decidió en la primera oportunidad. Que el juez constitucional reconoció que la accionante afirmó que, con posterioridad a la decisión de 2023 fueron incorporados nuevos elementos probatorios al expediente; sin embargo, no individualizó dichos elementos para establecer «cuándo fueron incorporados; si habían sido considerados en 2023; qué hechos permitían acreditar; y si podían modificar el escenario cautelar».

Teniendo en cuenta lo anterior, pidió que se revoque la sentencia del 13 de agosto de 2026 y, en su lugar, se conceda el amparo solicitado. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela;

II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela Radicado: 54001-23-33-000-2026-00210-01 5 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

(…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

(…)» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 54001-23-33-000-2026-00210-01 6 d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…) Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto En vista de que el juez constitucional de primera instancia encontró satisfechos los requisitos de procedencia de la acción de tutela en contra de las providencias del 18 de junio y del 31 de julio de 2026, y ello no fue cuestionado en la impugnación, 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 54001-23-33-000-2026-00210-01 7 la Sala tendrá por cumplidos dichos presupuestos y no hará un nuevo pronunciamiento al respecto. El Juzgado Segundo Administrativo de Ocaña a través del auto del 18 de junio de 2026 señaló que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante auto del 13 de abril de 2023 ordenó revocar providencia del 5 de diciembre de 2022 y, en consecuencia, negar la solicitud de medida cautelar decretada por el Juzgado Primero Administrativo de Ocaña7.

Adujo que el inciso final del artículo 233 del CPACA establece que cuando la medida haya sido negada, podrá solicitarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto. Que el Consejo de Estado ha establecido que para entender acreditado un hecho sobreviniente deben concurrir los siguientes elementos: «(i) supuestos fácticos y su correspondiente prueba (contrario sensu no pueden ser alegados como argumentos de derecho (sic), (ii) deben acontecer luego de que fuese negada la primera solicitud de medida cautelar y (iii) deben tener relación con las pretensiones objeto de la demanda»8 Descendiendo al caso concreto, indicó que el nuevo escrito de medida cautelar desarrolló lo siguientes acápites «"vulneración de normas superiores", "desconocimiento de la naturaleza no vinculante de los tribunales médicos", "falsa motivación", "relevancia del auto del 29 de mayo de 2025", "aplicación del precedente dell (sic) 01 de agosto de 2024", "desconocimiento del principio de proporcionalidad", "apariencia de buen derecho" y "necesidad de la medida"», sobre los cuales no evidenció una situación fáctica novedosa que modificara las condiciones que llevaron a negar la medida en la primera oportunidad.

Precisó que la nueva petición se orientaba a subsanar la omisión advertida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en relación con la falta de identificación de las normas superiores presuntamente vulneradas y su confrontación con el acto administrativo demandado, finalidad que no habilita la presentación de una nueva solicitud; por lo que la rechazó. El Juzgado mediante auto del 31 de julio de 2026, señaló que el artículo 242 del CPACA consagra que el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario y, el artículo 243 ibidem establece como apelables: «5. [e]l que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar».

No obstante, el inciso final del artículo 233 del mismo cuerpo normativo dispone que «[c]ontra el auto que resuelva esta solicitud no procederá ningún recurso». Por lo anterior, decidió negar por improcedente el recurso de reposición en contra del auto del 18 de junio de 2026 y no conceder por improcedente la apelación. 7 Despacho que inicialmente tuvo a cargo el proceso. 8 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 7 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-24-000- 2017- 00268-00.

Radicado: 54001-23-33-000-2026-00210-01 8 La tutelante alega que los autos controvertidos carecen de motivación, porque el Juzgado no examinó de fondo la confrontación entre la Resolución núm. 02890 del 11 de noviembre de 2020 y las normas superiores que expuso en la nueva solicitud de medida cautelar. La Sala no advierte la configuración de una decisión sin motivación, porque el Juzgado a través del auto del 18 de junio de 2026 indicó cuándo es procedente solicitar nuevamente una medida cautelar, conforme al artículo 233 del CPACA y también explicó de manera clara y suficiente por qué los planteamientos que expuso la demandante no son hechos sobrevinientes, sino argumentos tendientes a reforzar la solicitud previamente negada.

De igual forma, se observa que el despacho accionado mediante auto del 31 de julio del año en curso explicó de manera clara y suficiente las razones jurídicas que sustentaron la improcedencia de los recursos formulados en contra del auto que rechazó la nueva medida provisional; razón por la cual no se materializa el defecto estudiado.

A juicio de la señora Audivert, el Juzgado incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por darle prevalencia a una interpretación estrictamente formal del artículo 233 del CPACA e impedir que se obtuviera un pronunciamiento judicial sobre el contenido material de la solicitud cautelar. El defecto procedimental absoluto se configura cuando el juez i) se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite a determinadas cuestiones y actúa de manera arbitraria y caprichosa; ii) aplica el procedimiento establecido, pero omite alguna etapa o actuación propia de este; y/o, iii) desconoce las garantías mínimas del debido proceso9.

La Sala advierte que la decisión de rechazar la nueva solicitud de medida cautelar no es un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, sino que obedeció al hecho de que no se cumpliera con el requisito para el decreto, conforme a lo dispuesto el inciso final del artículo 233 del CPACA. Por último, la demandante estima que el Juzgado incurrió en el error sustantivo, por interpretar de manera irrazonable y no sistemática los artículos 231 y 233 del CPACA.

Esta Sección considera que la autoridad judicial accionada no desconoció ni malinterpretó las normas que menciona la demandante. Contrario a ello, las aplicó y utilizó como sustento de su decisión; motivo por el cual no se materializa el defecto estudiado. En consecuencia, se confirmará la sentencia del 13 de agosto de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó el amparo invocado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso 9 Quiroga, Edgar. Tutela contra providencias judiciales. Segunda edición. Grupo Editorial Ibañez. P. 132 Radicado: 54001-23-33-000-2026-00210-01 9 Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del 13 de agosto de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente