11001031500020220507101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. dieciséis (16) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionantes: QUALITY SLEEP S.A.S. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN A Y OTRO Tema: Derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia / Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho/ Desconocimiento del precedente jurisprudencial / Incumplimiento del requisito de procedibilidad / Actos administrativos de naturaleza aduanera Acción De Tutela - sentencia de segunda instancia La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la Quality Sleep S.A.S.,en contra de la sentencia de 18 de octubre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

ANTECEDENTES La solicitud de protección a los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia se fundamenta en los siguientes: ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2 1.

HECHOS La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- expidió las Resoluciones 2147 y 562 del 22 de noviembre de 2017 y 13 de abril de 2018, respectivamente, al interior del proceso sancionatorio a través del cual se impuso una sanción a Quality Sleep S.A.S. y se profirió liquidación oficial de revisión por un valor de $ 10.410.000.

Por lo anterior, Quality Sleep S.A.S. formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la DIAN, proceso que en primera instancia correspondió al Juzgado 40 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que, en providencia del 24 de octubre de 2018, declaró la falta de competencia al considerar que la Sección Cuarta conoce de procesos de jurisdicción coactiva adelantados por las autoridades competentes, pero no respecto de aquellos que tratan sobre incumplimiento de obligaciones aduaneras.

Posteriormente, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante auto del 18 de enero de 2019 promovió conflicto de competencias para conocer del asunto, al considerar que, al controvertirse la legalidad de actos administrativos de carácter tributario, el conocimiento corresponde a los Juzgados Administrativos de Bogotá, Sección Cuarta.

Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 20 de mayo de 2019, resolvió el conflicto de competencias y adjudicó el conocimiento del proceso al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 3 En ese orden de ideas, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá avocó el conocimiento del asunto y mediante auto del 9 de agosto de 2019, inadmitió la demanda al considerar que no se allegó prueba de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial.

Insatisfecha con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición a través del cual sostuvo que, al tratarse de un asunto tributario, no era necesario agotar el requisito de conciliación prejudicial, el cual fue rechazado por extemporáneo por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en providencia del 20 de septiembre de 2019.

Así las cosas, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante auto del 18 de octubre de 2019, rechazó la demanda al considerar que no se fue subsanada dentro del oportunidad legal otorgada. Por lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en providencia del 24 de junio de 2022, confirmó lo resuelto por el a quo. 2.

PRETENSIONES Solicita la parte accionante lo siguiente: «Por lo anteriormente expuesto, solicito se tutele el derecho de la sociedad QUALITY SLEEP S.A.S, en consecuencia, se ordene al Juzgado Tercero Administrativo Oralidad (sic) del Circuito de Bogotá – Sección Primera – conocer de la demanda radicada bajo el No. 11001 33 34 003 2018 00390 00».

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante considera que la Subsección A de la Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir la providencia del 24 de junio de 2022, incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 22 de febrero de 2018, identificada con el radicado 76001-23-33-000-2013-00096-01, según la cual, al tratarse de una liquidación oficial, la demanda no era un asunto susceptible de conciliación prejudicial Finalmente, manifestó que ha presentado 18 demandas por las liquidaciones oficiales de revisión, sin que en ninguna de ellas le exigieran el cumplimiento del requisito de procedibilidad.

4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 23 de septiembre de 2022, fue admitida la presente acción de tutela y se ordenó notificar al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como accionados y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN como tercera interesada en las resultas del proceso, para que dentro del término de los dos (2) días siguientes al recibo de la notificación, se pronunciaren sobre los hechos que originaron la solicitud de tutela, si a bien lo tuviesen. 5.

INTERVENCIONES 5.1. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 5 expuso los motivos por los cuales consideró que con la sentencia identificada con el radicado 76001-23-33-000-2013-00096-01, citada por el accionante, no podía concluirse que para el caso concreto no le fuera exigible el requisito de procedibilidad por cuanto no se encuentra contemplado en ninguna de las excepciones Sumado a lo anterior, con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que pretendía la parte demandante era la nulidad de los actos administrativos originados por el incumplimiento de una obligación aduanera y en consecuencia concierne a un conflicto particular y económico. 5.2.

La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del magistrado ponente de la providencia cuestionada, sostuvo que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte accionante no expuso argumentos ni aportó pruebas suficientes que permitan concluir que con la decisión cuestionada se vulneraron los derechos que invoca en protección y en consecuencia busca convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ordinario ya que únicamente propone argumentos que ya fueron resueltos por el juez ordinario.

6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado, a través de sentencia del 18 de octubre de 2022, rechazó por improcedente la solicitud de tutela al considerar que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional por cuanto la parte accionante únicamente reiteró los planteamientos que ya fueron desatados por el juez natural.

ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 6 7. IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia y reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y sostuvo que no pretende abrir una tercera instancia, pues su objetivo es demostrar la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia al exigirle un requisito que no era procedente.

II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 20191, el cual establece que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».

2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: • ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia para la procedencia del mecanismo constitucional contra providencia judicial? 1 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.

ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 7 En caso de resultar afirmativo el interrogante anterior, se deberá determinar: • ¿La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, y, por consiguiente, en la vulneración de derechos fundamentales de la parte accionante, al proferir la providencia de 24 de junio de 2022, a través de la cual confirmó lo resuelto por el a quo, en el sentido de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar i) el marco conceptual de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia; y, de encontrarla procedente; iii) el marco conceptual del desconocimiento del precedente; y iv) el caso concreto. 3.

La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.

Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser 2 Corte Constitucional, sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).

Radicación número: 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 8 controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta política le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.

De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;

(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;

(v) que se identifique la situación ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 9 fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela.

En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1.

En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. (i) a diferencia de lo manifestado por el juez de primera instancia, la Sala considera que la pretensión de amparo constitucional es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se contrae a establecer de manera central si la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con la providencia del 24 de junio de 2022, incurrió en la violación de los derechos de la parte accionante al debido proceso y acceso a la administración de justicia;

(ii) se agotaron todos los medios de defensa porque contra la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no procedía recurso alguno; (iii) cumplió con el requisito de inmediatez toda vez que la presentación de la acción se dio en un lapso «razonable y proporcionado», por cuanto la providencia reprochada se profirió el 24 de junio de 2022 y la tutela de ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 10 la referencia se radicó el 21 de septiembre de 2022.

(iv) de encontrarse probado el defecto alegado, este tiene la vocación de vulnerar las garantías fundamentales invocadas en protección; (v) se identificaron los hechos que sustentan la acción y los derechos que se consideran vulnerados en razón a la actuación de la parte accionada, motivo por el cual este requisito se encuentra cumplido, y (vi) no se trata de una tutela contra tutela, toda vez que la decisión reprochada fue proferida por la jurisdicción contencioso administrativa dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2.

Desconocimiento del precedente En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma4.

En ese sentido, el precedente judicial5 es la figura jurídica que sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas 4 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 5 En la sentencia SU-053 de 2015.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado., la Corte Constitucional precisó que precedente judicial se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”.

ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 11 de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación del derecho6. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto sentido7.

Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”8.

Por otra parte, ha precisado que puede predicarse la existencia de un precedente, cuando “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado; (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente; y (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”9.

No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos 6 MARINON, Luiz Guilherme. El precedente en la dimensión de la seguridad jurídica.

Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266. 7 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Sentencia T-794 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 12 verticales u horizontales10, siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protegen el carácter dinámico del derecho y los principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial11. 4.

Caso concreto En el presente asunto, se advierte que la decisión judicial reprochada fue proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de junio de 2022 al resolver el recuso de apelación interpuesto por Quality Sleep S.A.S. en contra del auto del 18 de octubre de 2018, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por la parte accionante contra la DIAN.

En la precitada providencia, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó lo resulto por el a quo. Esta decisión, en criterio de la parte accionante incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial. Lo anterior, al considerar que la autoridad judicial accionada, desconoció el contenido de la sentencia de unificación de 22 de febrero de 2018, identificada con el radicado 76001-23-33-000-2013-00096-01, a través 10 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.

Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. 11 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 13 de la cual se podía concluir que la demanda presentada no era un asunto susceptible de conciliación al tratarse de una liquidación oficial.

En la providencia objeto de tutela, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, consideró lo siguiente: «[…] En relación con la conciliación prejudicial se ha pronunciado el Consejo de Estado en providencia de 31 de agosto de 2015 con ponencia del Dr. Guillermo Vargas Ayala, entre otras, afirmó: (…) «Recapitulando tenemos que siempre que se presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa o de controversias contractuales con contenido económico, se debe agotar el requisito de procedibilidad relacionado con la solicitud de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público, excepto en los siguientes casos: i. Cuando el asunto es de carácter tributario».

(…) De lo anterior tenemos que, el agotamiento de la conciliación extrajudicial es un requisito previo a demandar, esto es, que antes de dar inicio a un proceso judicial, las partes ya hubieren buscado la solución del conflicto mediante el diálogo directo. En el evento de que no se llegare a un acuerdo, la constancia expedida por la autoridad competente sobre este hecho, se convierte en el requisito de procedibilidad de que trata el numeral 1° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.

(…) En el caso concreto, observa la Sala que en la demanda se pretende la nulidad de actos administrativos originados en el incumplimiento de una obligación aduanera. (…) Como está probado que el actor, en vez de presentar el requisito de conciliación prejudicial, pretendió demostrar que no estaba obligado a hacerlo, sin lograrlo, y que finalmente este aspecto no fue subsanado, siendo que estaba en la obligación legar de hacerlo, según ha verificado la Sala, se confirmará el auto objeto de apelación, en consideración a que estamos en presencia de un acto administrativo de naturaleza sancionatoria, el cual tiene carácter patrimonial, esto es, con contenido económico, de manera que la sanción derivada del incumplimiento de la obligación aduanera, que no tiene naturaleza de tributo, está sometida al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial previa, que como se ve, no fue acreditada por la parte demandante, señalando que no estamos en presencia de un asunto tributario».

ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 14 Ahora bien, en la sentencia del 22 de febrero de 2018, identificada con el radicado 76001-23-33-000-2013-00096-01, que unificó la posición del requisito de la conciliación frente a los procesos de definición de situación jurídica de las mercancías, sobre la cual la parte accionante sustenta un desconocimiento del precedente jurisprudencial, se señaló lo siguiente: «Para resolver, la Sala pone de relieve que, en relación con la procedencia de la conciliación en asuntos tributarios, la Sección Cuarta de esta Corporación con ponencia de la Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto12, señaló: “[…] Para el caso de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, son conciliables los aspectos económicos que contengan los actos administrativos, pero están expresamente prohibidos los asuntos que versen sobre conflictos tributarios.

En consecuencia, para la presentación de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos relacionados con tributos se puede acudir directamente ante el juez. De la interpretación armónica de las normas que regulan la conciliación prejudicial, como requisito de procedibilidad de la acción, se entiende, como se indicó en párrafos anteriores, que en los casos no susceptibles de conciliación, como por ejemplo los tributarios, no debe agotarse ese requisito previo a instaurar la demanda […]” (Negrillas fuera de texto).

Así las cosas resulta procedente señalar que el concepto de tributo ha sido precisado por la Corte Constitucional en la sentencia C-402 de 201013, con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, en la cual se sostuvo: “[…] Los tributos han sido reconocidos como aquellas prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la ley, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad.

En el caso colombiano, es posible identificar la existencia de por lo menos tres clases de tributos en el actual sistema fiscal, a saber: Los impuestos, las tasas y las contribuciones, cada uno con características propias que los diferencian […]” (Negrillas fuera de texto). 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Consejero ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, 14 de julio de 2017, Expediente número: 25000-23-37-000-2014-011-63-02(22252), Actor: Secretaria de Hacienda Distrital – Bogotá, Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. 13 Referencia: expediente D-7846, Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78 (parcial) de la Ley 160 de 1994.

“Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.Actor: Germán Ríos Arias, Magistrado Ponente: Dr. Luis Ernesto Vargas Silva, 26 de mayo de 2010. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 15 Tales tributos, se dividen en tres grandes grupos, los impuestos, las contribuciones y las tasas y, respecto de sus características, la misma sentencia, señaló: “[…] Las condiciones básicas del impuesto son: (i) tiene una vocación general, lo cual significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador;

(ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado para el contribuyente; (iii) en cuanto ingresan a las arcas generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, este puede disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva;

(v) la capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de carácter general. […] Las contribuciones tienen las siguientes características: (i) surgen de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos;

(ii) Se trata de una prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como ( ) participación en los beneficios que les proporcionen”;

(iv) el obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) la contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido. […] De la evolución de las nociones jurisprudenciales y doctrinales que se han elaborado alrededor del concepto de las tasas, éstas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público.

Por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 16 En este orden de ideas, se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: (i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal;

(ii) la misma nace como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público; (iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten”;

(iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado;

(vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales […]” (Negrillas fuera de texto). Con base en lo anterior, es pertinente resaltar que ni el decomiso aduanero ni la definición de la situación jurídica de la mercancía son asuntos de naturaleza tributaria, en tanto que, no tienen una vocación general, tampoco surgen de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales de interés colectivo y, mucho menos, contribuyen a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública.

En efecto, el artículo 1º del Estatuto Aduanero (Decreto 2685 de 1999)14 define las expresiones usadas dentro de las actuaciones administrativas aduaneras, dentro de las que se encuentra la figura de la aprehensión y la del decomiso como se observa a continuación: “[…]

ARTICULO

1. DEFINICIONES PARA LA APLICACIÓN DE ESTE DECRETO. Las expresiones usadas en este Decreto para efectos de su aplicación, tendrán el significado que a continuación se determina: […] APREHENSION Es una medida cautelar consistente en la retención de mercancías respecto de las cuales se configure alguno de los eventos previstos en el artículo 502 del presente Decreto. […] 14 Aplicable a la controversia de acuerdo con la fecha de la ocurrencia de los hechos.

ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 17 DECOMISO Es el acto en virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías, respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su presentación y/o declaración ante las autoridades aduaneras, por presentarse alguna de las causales previstas en el artículo 502 de este Decreto […]” (Negrillas fuera de texto).

Cabe resaltar que el artículo 512 ibídem15, establece cuál es el acto mediante el cual se produce la definición de la situación jurídica de las mercancías aprehendidas en desarrollo de la actuación administrativa desplegada por la DIAN, que no es otro que el de decomiso aduanero de las mismas, el cual, por lo demás es considerado por el legislador como el acto que decide de fondo dicho procedimiento.

De esta manera el Estatuto Aduanero, define en los artículos 512 y 515 el trámite previsto para definir de fondo sobre la situación jurídica de las mercancías: “Artículo 512. Modificado por el Decreto 4431 de 2004, Acto administrativo que decide de fondo. Vencido el término previsto en el inciso primero del artículo 505-1 del presente decreto o el término previsto en el inciso segundo del artículo 510 sin que se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero, la autoridad aduanera dispondrá de quince (15) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, mediante resolución motivada y de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la Liquidación Oficial o el archivo del expediente, si a ello hubiere lugar. 15 ARTICULO 512.

ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE DE FONDO. Vencido el término previsto en el inciso primero del artículo 505-1 del presente Decreto o el término previsto en el inciso segundo del artículo 510 sin que se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero, la autoridad aduanera dispondrá de quince (15) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida, mediante resolución motivada y de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la Liquidación Oficial o el archivo del expediente, si a ello hubiere lugar.

Cuando se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero y no se hubieren decretado pruebas o se hubieren denegado las solicitadas, la autoridad aduanera dispondrá de cuarenta y cinco (45) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida y para expedir el acto administrativo que decide de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la liquidación oficial o el archivo del expediente, contados a partir del día siguiente al cual se radicó la objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero En el evento que se decrete la práctica de pruebas, los términos para decidir de fondo de que trata el inciso anterior se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos establecidos para su práctica en el artículo anterior.

PARÁGRAFO. Dentro de los términos para decidir de fondo no se incluyen los requeridos para efectuar la notificación, la cual se surtirá de conformidad con los artículos 564 y 567 de este decreto. ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 18 Modificado por el Decreto 2557 de 2007, nuevo texto: Cuando se hubiere presentado el documento de objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero y no se hubieren decretado pruebas o se hubieren denegado las solicitadas, la autoridad aduanera dispondrá de cuarenta y cinco (45) días para decidir de fondo sobre la situación jurídica de la mercancía aprehendida y para expedir el acto administrativo que decide de fondo sobre la imposición de la sanción, la formulación de la liquidación oficial o el archivo del expediente, contados a partir del día siguiente al cual se radicó la objeción a la aprehensión o la respuesta al requerimiento especial aduanero. […] Artículo 515.

Modificado por el Decreto 1232 de 2001. Contra el acto administrativo que decida de fondo procede el Recurso de Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación. El término para resolver el Recurso de Reconsideración será de tres (3) meses contados a partir de la fecha de su interposición.

PARÁGRAFO. El término para resolver el Recurso de Reconsideración se suspenderá por el término que dure el período probatorio cuando a ello hubiere lugar […]” (Negrillas fuera de texto). Por lo anterior y como bien lo ha interpretado esta Sección en diversas providencias, el decomiso de mercancías es una medida tendiente a definir la situación jurídica de las mismas, verbigracia en sentencias de 23 de mayo de 2003 y 25 de junio de 2003, sostuvo la Sala: “[…] Considera la Sala que el ordenamiento aduanero, desde el Decreto 1750 de 1991, distingue entre la actuación encaminada a definir la situación jurídica de una mercancía ―que se inicia con la aprehensión y puede concluir con el decomiso―, por una parte, y la actuación que tiene por objeto imponer multa al responsable de la correspondiente infracción administrativa, ya sea de contrabando, ya de alguna infracción especial.

El artículo 8° de este decreto señalaba cómo la actuación sancionatoria debe iniciarse después del decomiso […]” (Negrillas fuera de texto). Así las cosas, los actos enjuiciados mediante los cuales la DIAN ordenó el decomiso de las mercancías de propiedad de la actora, no son de naturaleza tributaria, como quiera que no se controvierten aspectos propios de la cancelación del tributo aduanero, tales como las liquidaciones que se encuentran en el Capítulo XIV Sección II del Decreto 2685 de 1999, esto es, la liquidación oficial de corrección (artículo 513), la liquidación oficial de revisión de valor (artículo 514) y los procesos que versen sobre devoluciones o compensaciones de impuestos nacionales o tributos aduaneros».

ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 19 Con fundamento en lo anterior, esta Sala de Subsección encuentra que en la decisión cuestionada no incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no excluyó los criterios señalados en la providencia de unificación del 22 de febrero de 2018, exp. 760001-23-33-000-2013-00096-01, por cuanto allí se estableció que en los procesos que se demanden los actos administrativos a través de los cuales se defina una situación jurídica de la mercancía, se debe agotar el requisito de procedibilidad.

Asimismo, la autoridad judicial accionada explicó que al demandarse actos administrativos de naturaleza sancionatoria a través de los cuales se impone una multa por el incumplimiento de una obligación aduanera y al ser su naturaleza diferente a los de carácter tributario, era necesario que la sociedad demandante recurriera al agotamiento previo de la conciliación prejudicial que la habilitara para acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Así las cosas, resulta claro que la providencia cuestionada no incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto al resolver el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió su decisión con fundamento en las normas y jurisprudencia aplicable, y cumplió con la motivación requerida.

Por otro lado, si bien la parte accionante manifiesta que ha presentado 18 demandas por liquidaciones oficiales de revisión que han sido admitidas sin la exigencia de la conciliación prejudicial, no explicó los motivos por los cuales considera que dichos procesos guardan identidad fáctica y ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 20 jurídica con el caso objeto de estudio ni señaló si dichas providencias fueron proferidas por la autoridad judicial accionada, razón por la cual no se realizará ningún pronunciamiento.

En ese orden de ideas, la Sala observa que Quality Sleep S.A.S., sustentándose en la existencia de un desconocimiento del precedente jurisprudencial, pretende convertir la presente acción de tutela en una tercera instancia. En conclusión, según los argumentos que anteceden, se revocará el fallo del 18 de octubre de 2022, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado que rechazó por improcedente el amparo solicitado y en su lugar, se negará la solicitud de tutela formulada por Quality Sleep S.A.S., en contra de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 18 de octubre de 2022 mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En su lugar, ACCIÓN DE T UTEL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-05071-01 Accionante: QUALITY SLEEP S.A.S. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 21 SEGUNDO: NEGAR el amparo constitucional solicitado por Quality Sleep S.A.S., por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

TERCERO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el dieciséis (16) de enero de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Ausente con permiso WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado