42 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional Tema: Sustitución de la asignación de retiro a favor de la compañera permanente.
Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 1 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Caldas que accedió a las pretensiones de la demanda. I. Antecedentes 1.1.
La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo1, María de los Ángeles Mancera Osorio solicitó la anulación de las Resoluciones 66533 y 8873 del 12 de septiembre y 24 de noviembre de 2016, respectivamente, por medio de las cuales se negó y «extinguió el derecho de asignación mensual de retiro» y se rechazó el recurso de reposición. 2.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se condenara a la entidad demandada a reconocer y pagar la sustitución «de pensión» de Gregorio Lozano 1 En adelante CPACA. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio Montaño, a partir del 30 de junio de 2014, «en la cuantía por él devengada a la fecha de su fallecimiento, incrementada anualmente de acuerdo con la ley». 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. En la demanda se narraron los siguientes hechos: 3.1. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional2 reconoció asignación de retiro al agente Gregorio Lozano Montaño. 3.2. María de los Ángeles Mancera Osorio y Gregorio Lozano Montaño fueron compañeros permanentes desde el año 1956 hasta el momento del fallecimiento del agente, esto es el 30 de junio de 2014.
Para esta fecha, no tenía «hijos menores, ni interdictos, por lo que le correspondía por mandato legal» la sustitución a ella. 3.3. Convivieron en una relación de pareja estable, «una verdadera vida conyugal con comunidad de vida e intereses, como esposos, bajo el mismo techo, propiciándose ambos fidelidad, ayuda y socorro, siendo ante los ojos de todo el mundo marido y mujer».
Residieron en el municipio de Manizales, en el cual el agente falleció «habiendo estado siempre acompañado de su señora esposa». 3.4. De dicha unión, nació Luz Helena Lozano Mancera quien, para el momento del fallecimiento del agente, ya era mayor de edad. 3.5. El 15 de abril de 2016, solicitó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional; sin embargo, la petición fue negada a través de los actos administrativos acusados. 3.6.
Al momento de la radicación de la demanda, tenía 87 años, afecciones de salud y no podía desplazarse fácilmente, razón por la cual «[requería] de muchas atenciones médicas» y no contaba con el dinero para subsistir. 3.7. En abril de 2017, radicó una demanda de tutela que fue conocida por el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales.
En la sentencia proferida el 3 de mayo del mismo año se ampararon los derechos fundamentales a la vida digna y seguridad social y, en consecuencia, se ordenó que se sustituyera la asignación de retiro hasta tanto el juez natural resolviera sobre el reconocimiento y pago definitivo. 3.8. Mediante la Resolución 2571 del 9 de mayo de 2017, se dio cumplimiento a la sentencia de tutela, en el sentido de reconocer la sustitución de la asignación de retiro a partir del 3 de junio de 2017. 2 En adelante Casur.
Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como normas violadas se citaron los artículos 2, 5, 13, 25, 42, 53, 150 y 217 de la Constitución Política; y 279 de la Ley 100 de 1993; Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004. En el concepto de violación se argumentó lo siguiente: 5.
Los actos administrativos expedidos por Casur desconocieron las normas superiores y, por ello, se configuró la causal de nulidad por desviación de poder. Ciertamente, tenía derecho a ser beneficiaria de la sustitución de la asignación de retiro de su compañero permanente, en razón a que cumplía con todos los requisitos previstos en la ley. 1.2.
Contestación de la demanda 6. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en que, según la hoja de servicios, el agente Gregorio Lozano Montaño «figuraba soltero, sin ningún nombre de esposa, compañera permanente, hijos o nietos». 1.3. La sentencia apelada 7. Mediante sentencia proferida el 1 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió, entre otras cosas, (i) declarar la nulidad de la Resolución 6653 del 12 de septiembre de 2016;
(ii) ordenar el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro a favor de la demandante, en calidad de compañera permanente, en los términos de la Ley 923 y el Decreto 4433 de 2004; (iii) el descuento de lo ya pagado en cumplimiento de la sentencia de tutela que amparó transitoriamente el derecho pensional; y (iv) condenar en costas a la parte demandada. 8.
Para tal efecto, se detuvo en el marco normativo y jurisprudencial del derecho a la sustitución pensional y, a continuación, resolvió el caso concreto con fundamento en los argumentos que se sintetizan: 9. Al plenario fueron aportadas las declaraciones extrajudiciales suscritas por la demandante, César Alonso Arias Muñoz y Silvia Ensueño Ramírez Pinzón; adicionalmente, en la audiencia de pruebas se practicó el testimonio de José Roberto Cardona Salazar.
En estas se indicó que la demandante y el agente fallecido mantuvieron una relación «a lo largo de 60 años, de forma ininterrumpida». 10. El argumento de Casur para negar el derecho reclamado se contrajo a que no se había aportado la escritura pública mediante la cual se declarara la unión marital de hecho, pero pasó por alto que existía libertad probatoria en torno a la existencia y duración de la convivencia de los compañeros permanentes, «siendo precisamente la convivencia real y material el criterio que determina el reconocimiento del derecho, dejando al lado el criterio meramente formal atinente al vínculo formalmente constituido».
Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio 11. Tampoco era de recibo el argumento relativo a que la actora nunca «figuró» como beneficiaria del agente en el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de Policía, en razón a que esa circunstancia por sí sola no descartaba la existencia de la comunión de vida, máxime cuando se estableció que ella fue «activa laboralmente e incluso accedió a una pensión por su propia cuenta». 12.
No se configuró la prescripción porque la causación del derecho ocurrió el 30 de junio de 2014, la solicitud se presentó el 20 de abril de 2016 y la demanda se radicó el 25 de enero de 2018. 1.4. El recurso de apelación 13. La parte demandada interpuso recurso de apelación y lo sustentó en los siguientes términos: 14. Los actos administrativos fueron expedidos con base en la ley y de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política.
Además, la demandante no demostró «si quiera sumariamente la convivencia con el causante Agente Gregorio Lozano Montaño, de conformidad y en los términos de la Ley 923 de 2004 en concordancia con el Decreto 4433 de 2004». 15. No se desconoció el derecho a la igualdad o el principio de favorabilidad, en razón a que la Constitución Política estableció que el personal de la Policía Nacional tendría un régimen prestacional especial. 16.
Según la hoja de servicios, el agente era soltero; no se incluyó el nombre de esposa, compañera permanente, hijos o nietos; además, nunca se realizaron las gestiones para el incremento de la asignación mensual de retiro por concepto de subsidio familiar. En la entidad tampoco reposa antecedente alguno que demostrara la convivencia y la dependencia económica. 17.
El testigo, José Roberto Cardona Salazar, (i) no dio cuenta del lugar de residencia de la pareja, pese a que dijo que convivieron por más de 35 años; (ii) no manifestó quiénes se encargaron de realizar las diligencias de inhumación del cadáver del causante; y (iii) tampoco respondió en qué fechas la demandante se separó del agente por quebrantos de salud. 18.
No procedía la condena en costas porque no actuó con temeridad o mala fe. 1.5. Trámite de la segunda instancia 19. En auto del 28 de noviembre de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 1 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en los términos de la Ley 2080 de 2021.
Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio 20. El Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia porque se demostró la convivencia real, material y efectiva, así como la ayuda y socorro de la pareja. II. Consideraciones 2.1. Competencia 21.
La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.
Problema jurídico 22. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿María de los Ángeles Mancera Osorio, en su calidad de compañera permanente, tiene derecho al reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro por el fallecimiento del agente Gregorio Lozano Montaño, en cuanto cumplió con el requisito de convivencia? 23.
Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo de la sustitución de la asignación de retiro al tenor del régimen especial de la Policía Nacional; y segundo, se resolverá el caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 24.
El artículo 48 de la Constitución Política prevé que la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la coordinación, dirección y control del Estado y, asimismo, es considerado un derecho irrenunciable. 25. La pensión de sobreviviente y/o sustitución pensional tiene como objeto fundamental solventar la contingencia de muerte del trabajador, en el sentido de suplir el apoyo económico que, en vida, brindaba a su núcleo familiar, es decir, impedir el cambio de las condiciones de subsistencia de sus beneficiarios. 26.
En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que la prestación mencionada «constituye uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social»; igualmente, que su finalidad se contrae a «la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio subsistencia, sin que se vea alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido». 27.
Ahora bien, la ley 923 de 20043 estableció que el orden de beneficiarios de las pensiones de sobrevivencia y de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez, sería establecido con los miembros del grupo familiar y el parentesco con el titular. Además, que tendrían la calidad de beneficiarios, para la sustitución de la asignación de retiro: «3.7.1.
En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte. 3.7.2.
En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años.
En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene hijos con el causante aplicará el numeral 3.7.1. Si respecto de un titular de asignación de retiro o pensiona do por invalidez hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los numerales 3.7.1 y 3.7.2. del presente numeral, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco (5) años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al numeral 3.7.1 en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco (5) años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente.» [se resalta] 28. En desarrollo de esta ley, el gobierno nacional expidió el Decreto 4433 de 20044, 3 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política». 4 «[P]or medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública».
Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio por medio del cual se fijó el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, reguló los derechos a las prestaciones económicas periódicas de quienes prestaran sus servicios a la Nación como miembros de la Fuerza Pública que comprendía la asignación de retiro, la pensión de invalidez, y su sustitución, así como la pensión de sobrevivencia. 29.
Así, en el parágrafo 2 del artículo 11 estableció lo siguiente: «Artículo 11. Orden de beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo. Las pensiones causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las escuelas de formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el siguiente orden: [ ].
Parágrafo 2°. Para efectos de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez, cuando exista cónyuge y compañero o compañera permanente, se aplicarán las siguientes reglas: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de treinta (30) años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene hijos con el causante se aplicará el literal anterior.
Si respecto de un titular de asignación de retiro o pensionado por invalidez hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a y b del presente parágrafo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge o compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente.« [se resalta] 30. De conformidad con la norma transcrita, para el caso de la sustitución de la asignación de retiro de un miembro de la fuerza pública, se requiere demostrar la convivencia efectiva por no menos de 5 años continuos con el causante antes de su muerte. 2.4.
Análisis de la Sala. Caso concreto 31. En el expediente se encuentran probados los siguientes hechos relevantes: 31.1. Gregorio Lozano Montaño prestó sus servicios como agente de la Policía Nacional por 25 años, 8 meses y 12 días. A partir del 21 de marzo de 1975 le fue reconocida la asignación de retiro, en cuantía equivalente al 85% del sueldo básico y partidas legalmente computables. 31.2.
Falleció el 30 de junio de 2014, de conformidad con el registro civil de defunción 06663676. 31.3. Luz Helena Lozano Mancera, hija del agente y la aquí demandante, nació el 11 de junio de 1959, es decir que, para el 30 de junio de 2014, tenía 55 años de edad; por ello, no compareció a reclamar la prestación. 31.4. A través de la Resolución 6653 del 12 de septiembre de 2016 expedida por el director general de Casur, se negó el reconocimiento de la asignación de retiro y se extinguió legalmente la prestación por las siguientes razones: «Que de acuerdo a los documentos aportados, y los que reposan dentro del expediente administrativo del causante, la Entidad procede a verificar la veracidad de los mismos, y encuentra irregularidad respecto a la convivencia de la solicitante con el extinto policial; así que mediante oficio No. 12242 GST- SDP de 10-06-2016, se le solicita aclare lugares y fechas exactas de convivencia, como el aporte del carné de sanidad, donde conste que recibe servicios médicos como beneficiaria del causante, escritura pública que declare la existencia de la unión marital de hecho entre éstos, y por último que explicara por qué si dentro de las diligencias aportadas asegura la señora MANCERA OSORIO, que dependía económicamente del causante al momento de fallecimiento, pasan dos años y más, de fallecido y ésta hasta el mes de abril de 2016, procede a solicitar dicha prestación, lo que surge para la Caja inquietud en saber de qué vive ésta señora si dijo depender económicamente del extinto policial.
Por tanto y para mejor proveer se transcriben apartes de las respuestas a los anteriores interrogantes suministrados por el representante de la petente, en cuanto a la convivencia, el jurista manifiesta: “ Ostentaron la calidad de compañeros permanentes desde conformando así una unión marital de hecho compartiendo lecho, techo y mesa de manera ininterrumpida desde el año 1956, hasta el momento de su fallecimiento, en las siguientes direcciones: Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio calle 30 entre carreras 26 y 26 No. 25-48, en la calle 62 número 33-48, en la calle 62 número 634-18 y finalmente hasta el momento de su muerte en la carrera 43D número 61-25[ ]” En cuanto a la solicitud de aportar el carné de sanidad de servicios médicos, el apoderado comenta: “ Dicho carnet no puede ser aportado, puesto que el señor Gregorio Lozano Montaño (Q.E.P.D.) en vida nunca se preocupo por llenar estos formalismos dado su carácter recio lo cual era aceptado por su esposa ” Por último, respecto a la razón por la cual la señora MARIA DE LOS ANGELES, solicita reconocimiento de sustitución de asignación mensual de retiro un año y nueve meses aproximados posterior al deceso de su presunto compañero, el apoderado de la misma sostien“ " obedece a su avanzada edad y su condición socioeconómica y nivel de escolaridad ” Así que analizados los documentos aportados y todas las pruebas recopiladas, y la evasiva respuesta del apoderado, se concluye que la mencionada señora MARIA DE LOS ANGELES MANCERA OSORIO no convivía con el causante a la fecha del fallecimiento [ ].
Situación que la señora MARIA DE LOS ANGELES MANCERA OSORIO, NO LOGRÓ DEMOSTRAR. Por tanto, la señora MARIA DE LOS ANGELES MANCERA OSORIO no reúne los requisitos exigidos para acceder a la prestación, tal y como lo establece el Decreto 4433 del 2004 [ ]. Que por lo expuesto y teniendo en cuenta que no existen más beneficiarios con derechos a sustituir la asignación mensual de retiro, es procedente en aplicación al Decreto 4433 de 2004 EXTINGUIR el derecho de la prestación que devengaba el Agente (r) LOZANO MONTAÑO GREGORIO, a partir del 30-06-2014.» [sic] 31.5.
El 27 de octubre de 2016, María de los Ángeles Mancera Osorio presentó recurso de reposición contra el acto que negó la sustitución de la asignación de retiro, el cual fue rechazado por extemporáneo mediante la Resolución 8873 del 24 de noviembre de 2016. 31.6. En sentencia proferida el 3 de mayo de 2017, el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales resolvió (i) tutelar los derechos fundamentales a la vida digna y a la seguridad social; y (ii) ordenar a Casur que le reconociera y pagara «la sustitución de retiro con ocasión del fallecimiento del señor Gregorio Lozano Montaño, hasta tanto el Juez Natural [resolviera] sobre el reconocimiento y pago definitivo del derecho». 31.7.
Mediante la Resolución 2571 del 9 de mayo de 2017 expedida por el director general de Casur, se dio cumplimiento a la sentencia y, en consecuencia, se reconoció transitoriamente la sustitución de la asignación mensual de retiro a favor de la demandante, a partir del 30 de junio de 2014, en calidad de compañera permanente. 32. Ahora bien, el asunto se contrae a determinar si María de los Ángeles Mancera Osorio acreditó el requisito de convivencia previsto en el artículo 11 del Decreto 4433 de 2004.
Al plenario fueron aportadas las siguientes declaraciones Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio extrajudiciales: 32.1. María de los Ángeles Mancera Osorio afirmó: «Manifiesto por medio de la presente declaración bajo la gravedad de juramento que CONVIVÍ, bajo el mismo techo, compartiendo mesa y lecho ininterrumpidamente en unión marital de hecho desde el año 1956 con el señor GREGORIO LOZANO MONTAÑO, [ ], hasta la fecha de su fallecimiento, hecho ocurrido el día 30 de junio de 2014.
Así mismo declaro que ésta relación procreamos 1 hija de nombre LUZ HELENA LOZANO MANCERA [ ]. Y es cierto que era mi esposo quien velaba por el bienestar económico y manutención de nuestro hogar, hasta el momento de su deceso.» [sic] 32.2. Cesar Alonso Arias Muñoz y Silvia Ensueño Ramírez Pinzón, manifestaron que conocían a la demandante y al agente fallecido desde hacía 13 y 50 años, respectivamente; además, lo que se transcribe a continuación: «[ ] Por el conocimiento que tengo de ellos se y me consta que tenían el estado civil de SOLTEROS CON UNIÓN LIBRE.
Que compartieron techo, lecho y mesa durante 60 años de forma ininterrumpida.
TERCERO: que es cierto que de esa unión procrearon una hija de nombre LUZ HELENA LOZANO MANCERA [ ].
CUARTO: Declaro además que al señor GREGORIO LOZANO MONTAÑO, no le conocí más hijos, ni extramatrimoniales, ni adoptivos, ni en proceso de adopción, por lo tanto no existe persona diferente para reclamar que su esposa MARIA DE LOS ANGELES MANCERA OSORIO, ya que es la única beneficiaria y peticionaria.» [sic] 33. En la audiencia de pruebas realizada el 5 de octubre de 2021, se practicó el testimonio de José Roberto Cardona Salazar, quien manifestó ser yerno de la demandante.
Dijo lo siguiente: «Preguntado: usted dice que conoce a la señora María de los Ángeles hace aproximadamente 35 años; ¿dónde la conoció?, ¿dónde vivía ella en esa época? Contestó: En el barrio Fátima. Preguntado: ¿en qué ciudad es el barrio Fátima, donde la conoció a ella? Contestó: en la ciudad de Manizales. Preguntado: ¿recuerda más o menos la dirección, el barrio? Contestó: donde la conocí a ella es en la carrera 36 A # 60-12; eso es Fátima sector Kenedy.
Preguntado: cuando usted conoció a doña María de los Ángeles, ¿usted supo con quien vivía ella en esa casa de la dirección que nos acaba de referir? Contestó: vivía con la hija, con Luz Helena Lozano y con el señor Gregorio Lozano. Preguntado: ¿por qué le consta que vivía con él?, ¿que ella vivía con el señor Gregorio? Contestó: porque ellos dos son los padres de la señora mía. Preguntado: esa convivencia de la señora María de los Ángeles y el señor Gregorio, ¿fue permanente en el tiempo, duradera, o se interrumpió en algún momento que usted sepa? Contestó: no se interrumpió, sino cuando los dos Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio se encontraron enfermos en un determinado tiempo y entonces ella, pues como nos quedaba muy duro ya con dos enfermos ahí, entonces a ella se la llevaron para Armenia unos días.
Preguntado: ¿y cuándo fue eso que se enfermaron los dos?, si recuerda en qué año. Contestó: el año yo no lo recuerdo. Preguntado: o algún evento que haya sucedido, importante, que más o menos permita ubicarnos en qué época fue que se enfermaron ellos dos. Contestó: no, la verdad no me acuerdo. Preguntado: usted dice que a María de los Ángeles se la llevaron para Armenia, ¿quién se la llevó? Contestó: otra hija que tiene por allá. Preguntado: ¿y cómo se llama esa hija? Contestó: se llama Teresa, Teresa de Jesús Mancera.
Preguntado: ¿por qué se llevó a María de los Ángeles? Contestó: lo que pasa es que ella se encontraba enferma entonces resulta que como don Gregorio también se encontraba enfermo porque él tuvo una caída y se descaderó, entonces estaba lidiando con dos enfermos ahí entonces nos quedaba muy duro, entonces se la llevaron para allá unos días mientras seguíamos pues en tratamiento con él, llevándolo a la clínica y todo.
Preguntado: ¿y de qué enfermó María de los Ángeles en esa época? Contestó: no me acuerdo bien de qué fue. Preguntado: cuándo la otra hija de doña María de los Ángeles se la llevó para Armenia, ¿cuánto tiempo estuvo ella en Armenia según nos ha dicho usted? Contestó: mientras el señor se recuperó y entonces cuando él se recuperó volvieron y la trajeron ahí para la casa.
Preguntado: ¿y cuánto tiempo estuvo ella en Armenia? Contestó: más o menos como dos meses; dos o tres meses, algo así. Preguntado: ¿y quién se encargó del cuidado del señor Gregorio entonces? Contestó: la hija, mi persona y dos hijos míos. Preguntado: Cuando ella regresó ¿qué pasó entre ellos dos?, ¿continuaron viviendo o se presentaron nuevas interrupciones en la convivencia? Contestó: ya siguieron ahí bien, normal, hasta que él falleció. Preguntado: ¿y cuándo falleció él?, si sabe.
Contestó: él murió el 30 de junio del 2014. Preguntado: ¿usted vivió con ellos dos, con doña María de los Ángeles y el señor Gregorio? Contestó: sí, yo vivía con los dos. Preguntado: ¿desde cuándo empezó a vivir con ellos, don José Roberto? Contestó: desde que conocí a la señora mía que me casé con ella. Preguntado: ¿y cuándo se casó con ella? Contestó: a los 2 años de haberme conocido con ella, más o menos a los 2 años me casé con ella.
Preguntado: ¿y eso fue en qué año? Contestó: cuando me casé fue en el 91. Preguntado: cuando se casaron, ¿usted empezó a vivir también con María de los Ángeles y el señor Gregorio o fue después de casado? Contestó: viví con ellos desde antes de casarme y después ya me casé con ella y ahí seguí viviendo en la casa de ellos dos. Preguntado: ¿hasta cuándo vivió usted con ellos dos? Contestó: hasta cuando él murió y hasta cuando a ella se la llevaron para Armenia hace como 3 años.
Preguntado: ¿a ella se la llevaron para Armenia en qué año? Contestó: hace 3 años. Preguntado: ¿dónde vive actualmente doña María de los Ángeles? Contestó: donde la hija de Armenia. Preguntado: ¿hace 3 años por qué motivo se la llevaron para Armenia? Contestó: pues ella se la quiso llevar, como ella mantiene muy enferma, ella se la quiso llevar.
Preguntado: ¿cuándo se la llevó hace 3 años don Gregorio ya había fallecido o no había fallecido todavía? Contestó: sí, él ya había fallecido. Preguntado: doña María de los Ángeles, mientras usted convivió con ella todo este tiempo desde el año 91 o antes, ¿a qué se ha dedicado doña María Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio de los Ángeles? Contestó: ella vendía lotería y se pensionó en la Lotería. Preguntado: ¿usted sabe si el señor Gregorio Lozano tenía otra relación de pareja, otra familia? Contestó: que yo sepa, no; en el tiempo que lo conocí, que yo sepa, no. Preguntado: la casa que habitó usted con los señores Gregorio y María de los Ángeles ¿es de propiedad de quién, don José Roberto? Contestó: es que yo viví con ellos en varias partes; la casa principal en la que viví ahorita es de ella, de doña María, pero nosotros vivimos en otras partes también pagando arriendo.
Preguntado: ¿pagando arriendo quiénes? Contestó: don Gregorio y ella, entre los dos pagaban los gastos. Preguntado: ¿ella desde cuándo tiene esa casa, doña María de los Ángeles? Contestó: cuando yo llegué a esa casa ya la tenía ella. Preguntado: y durante todo ese tiempo, desde el año noventa y uno hasta ahora, ¿quién ha habitado, quién ha vivido en esa casa que nos dice usted ya era de María de los Ángeles? Contestó: pues allá el mayor tiempo vivió la hija de ella y ahora últimamente también está viviendo un hijo de ella.
Preguntado: ¿usted nos puede indicar quién acompañó en los últimos días de su vida al señor Gregorio y al momento de la muerte y dónde fue esa muerte? Contestó: eso fue allá mismo en Fátima, pero más arriba de esa otra casa, en otra casa que vivíamos más arriba, pero no me acuerdo la dirección. Preguntado: ¿y quien acompañó a don Gregorio en los últimos añitos de vida?, ¿quién lo cuidó? Contestó: allá lo cuidábamos todos, allá vivía doña María, la señora mía, mi persona y 2 hijos míos.
Preguntado: como usted dice que vivía con ellos, cuando compartían algún espacio social, digamos un cumpleaños, una navidad, ¿cómo era el comportamiento de doña María de los Ángeles y de don Gregorio ante las demás personas, él cómo la presentaba o él cómo se comportaban entre ellos dos mutuamente? Contestó: él la presentaba como su pareja.
Preguntado: [ ] ¿usted nos puede indicar por qué hubo tanto tiempo entre la muerte del señor Gregorio y la reclamación para la sustitución pensional? Contestó: de eso sí no sé nada. Preguntado: usted nos puede indicar el porqué el señor Gregorio no tenía afiliada a la seguridad social como beneficiaria a la señora María de los Ángeles.
Contestó: porque ella también tenía su seguro y ella se pensionó aparte con su seguro; ella siempre tenía seguro desde que comenzó a trabajar. Preguntado: indíquenos de dónde provenían los ingresos económicos del señor Gregorio si usted lo sabe Contestó: él era jubilado de la Policía. Preguntado: ¿quién velaba por el sostenimiento económico de la señora María de los Ángeles o cómo era que funcionaban los gastos del hogar en esa relación. Contestó: pues los dos se ayudaban mutuamente, ellos se colaboraban, se ayudaban.
Preguntado: ¿usted sabe o le consta quién o quiénes fueron las personas que se encargaron de darle cristiana sepultura, es decir, quién o quiénes fueron las personas que se encargaron del proceso exequial del señor Gregorio cuando falleció? Contestó: del entierro nos encargamos todos los que estábamos ahí, los que vivíamos en la casa.
Preguntado: ¿pero quiénes se encargaron del funeral? Contestó: la señora mía, Luz Helena Lozano, estaban los 2 hijos míos, mi persona y doña María. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio Preguntado: [ ] ¿en cuál casa dice usted que vivió doña María de los Ángeles con el señor Gregorio? Contestó: o sea, en la casa que es de ella, allá estuvimos un tiempo, luego ella dejó un hijo allá viviendo y nos fuimos a vivir más arriba de la dirección que le dije ahora, en el mismo Fátima, pero en otro sector [ ].
Preguntado: y en la otra casa de más arriba que dice usted pagaron arriendo, ¿pagaron arriendo quienes vivían y en qué época eso fue? Contestó: vivimos doña María, el señor Gregorio, la señora mía, 2 hijos míos y mi persona. Preguntado: ¿y recuerda en qué época eso se dio? Contestó: no, el año no me acuerdo.» 34. Como la declaración fue rendida por una persona que tuvo conocimiento directo de los hechos relacionados con el objeto del litigio, se caracterizó por ser responsiva, coherente, espontánea y con la exposición de las razones de su dicho, merece credibilidad. 35.
Contrario a lo sostenido por la entidad demandada, la Sala considera que el testigo sí dio cuenta suficiente de la relación de pareja que sostuvieron la demandante y Gregorio Lozano Montaño, tan es así que convivió con ellos e hizo parte del cuidado que requerían hasta la fecha del fallecimiento de este. Además, respecto de las «diligencias de inhumación» que echó de menos, el testigo también afirmó que todos, incluida María de los Ángeles Mancera Osorio, se encargaron de tales diligencias. 36.
A más de lo anterior, no es de recibo que pretenda desvirtuarse el requisito de convivencia con la afirmación de que el deponente «no supo establecer» los tiempos y fechas en que la pareja se separó por quebrantos de salud, pues el fallecimiento del agente ocurrió en el año 2014 y la audiencia de pruebas se realizó el 5 de octubre de 2021, esto es 7 años después, de manera que podía ocurrir que, por el pasar del tiempo, no recordara las circunstancias exactas de tal suceso. 37.
De cualquier modo, el testigo manifestó que era yerno de la demandante y del agente, lo que supone un conocimiento directo de sus vidas y convivencia. En un caso de similares contornos, así lo expuso la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2016 (SC18595-20165): «Las reglas de la experiencia derivadas de nuestro contexto social indican que, por lo general, los miembros del núcleo familiar y las amistadas cercanas a la pareja, son las personas más idóneas para declarar acerca de las condiciones en que se dio la convivencia de los compañeros, pues nadie mejor que ellos percibe o presencia las vicisitudes que surgen en el seno de la unión marital. [ ].» 38.
Tampoco es un indicador que la parte demandante hubiese desistido de otros testimonios solicitados en la demanda, pues el declarante dio cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la existencia de la relación de pareja, 5 Radicación 73001-31-10-002-2009-00427-01. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio aunque no hubiese indicado fechas exactas.
Además, como para demostrar este requisito no existe tarifa legal, las declaraciones extrajudiciales son igualmente válidas para comprobar que la demandante, en efecto, tuvo una relación ininterrumpida con el agente, su compañero permanente, hasta la fecha de su fallecimiento. 39. Sobre la eficacia de las declaraciones extrajudiciales, esta Sección en la sentencia proferida el 5 de marzo de 2021, sostuvo que en este tipo de pruebas, el requisito de ratificación solo es necesario cuando la parte en contra de quien se aduce lo solicita; asimismo, en la sentencia de tutela proferida el 23 de enero de 20206, se puntualizó que «para efectos de demostrar la dependencia económica para lograr el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, no existe tarifa legal y en ese sentido, resultan válidos las declaraciones extrajuicio, el interrogatorio de parte y cualquier otro medio que sea útil para la formación del convencimiento del juez». 40.
Ahora bien, en la apelación, la entidad insistió en que el agente era soltero y no se incluyó nombre alguno de hijos, nietos o de la compañera permanente. Tal como lo sostuvo el a quo, ello tampoco era un referente o requisito legal para rechazar los argumentos expuestos por la parte demandante en sede administrativa y, menos aún, para negar la sustitución pensional. 41.
Súmese a lo expuesto que, para la entidad, «lo más importante» era que se demostrara la dependencia económica; sin embargo, este tampoco es un requisito previsto en la norma para el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro. 42. Igualmente, es motivo de reproche que se hicieran otras exigencias [que no están previstas en la norma] como estar vinculada al servicio de sanidad de la Policía Nacional.
Ello, en manera alguna era relevante para reconocer el derecho, máxime si la demandante, en el escrito presentado en sede administrativa, sostuvo que no se aportaba el carné requerido porque el agente «en vida nunca se preocupó por llenar estos formalismos dado su carácter recio, lo cual era aceptado por su esposa». Incluso, a renglón seguido, manifestó expresamente que, a pesar de ello, «nunca dejó de convivir con ella, como lo [afirmaron] los testigos en sendas declaraciones aportadas y obrantes en su despacho».
Ello da cuenta que también en sede administrativa se allegaron las declaraciones que acreditaban la convivencia, pero la entidad decidió no valorarlas, o por lo menos no se evidencia en el acto administrativo que le negó el derecho. 43. Agregase a lo anterior que, en el acto acusado, la entidad cuestionó la razón por la cual la demandante acudió meses después a reclamar la sustitución de la asignación de retiro, sin atender que, igualmente, en el escrito presentado, la actora manifestó que ello obedeció a «su avanzada edad y su condición socioeconómica y nivel 6 Sección Segunda, radicación 11001-03-15-000-2019-04224-01.
Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio de escolaridad». De cualquier modo, este no podía ser un motivo para negar el derecho, en razón a que es imprescriptible. 44. Y es que, lo que se puede inferir del acto enjuiciado, es que la entidad pretendía condicionar el derecho a la dependencia absoluta o total de la demandante respecto de su compañero permanente, requisito que, como se indicó, no era exigido por el ordenamiento jurídico.
Para la Sala no es admisible que, cuando la cónyuge o compañera permanente reclaman la pensión de sobrevivientes o la sustitución de la prestación, sea el Estado el que determine que la dependencia económica sea una condición para ser titular del derecho, en razón a que ello conllevaría a condicionar a la mujer para que abandone su realización profesional y/o laboral si pretende acceder a un beneficio que por ley le corresponde. 45.
También ha de señalarse que, para reconocer el derecho, tampoco era requisito aportar la escritura pública. Esta exigencia de la entidad desconoció que la Ley 54 de 19907 dispuso que la unión marital de hecho se forma cuando una pareja hace «una comunidad de vida permanente y singular» y, además, que la jurisprudencia ha señalado que esta «nace de la sola voluntad de quienes la conforman, y la declaración de la misma sólo tiene el alcance de hacer efectiva una sociedad patrimonial»8 y que «[e]l consentimiento no se consolida a través de un vínculo formal, sino con la conformación de una comunidad de vida»9. 46.
Tampoco pasa por alto la Sala que la demandante informó a la entidad que no había solicitado el reconocimiento de la prestación por su avanzada edad. En efecto, está acreditado que nació el 26 de mayo de 1930, es decir que, para el año 2016, tenía 83 años de edad, lo que significaba que era sujeto de especial protección constitucional que requería un tratamiento garantista y protector de su condición. 47.
Es así porque el artículo 46 de la Constitución Política estableció que «[e]l Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de la tercera edad»; además, que este [el Estado] deberá garantizar los servicios de la seguridad social. Ciertamente, la Corte Constitucional ha señalado que «las necesidades vitales del sujeto varían en esta etapa de la vida, todo lo cual torna imperante un especial amparo dirigido a garantizar el desarrollo en condiciones dignas de los adultos mayores y que tiene por sustento particular las disposiciones de los artículos 13 y 46 de la Carta Política»10; también ha sostenido lo que sigue11: «En virtud de lo anterior, se puede afirmar que la efectividad real y material de los derechos consagrados en la Carta Política del 91 constituye el primer y más importante factor de legitimidad de nuestro Estado Social de Derecho 7 «[P]or la cual se definen las uniones maritales de hecho y régimen patrimonial entre compañeros permanentes». 8 Corte Constitucional, sentencia T-039 de 2014. 9 Corte Constitucional, sentencia C-324 de 2021. 10 Sentencias T-1039 de 2007 y T-835 de 2011. 11 Sentencia T-135 de 1993.
Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio en el camino de diseñar una sociedad lo más justa posible para así lograr la paz y la justicia social. Pero si lo dicho es válido, es aún más cuando se trata de derechos fundamentales de las personas de la tercera edad. En efecto, la misma Constitución en su artículo 13 le impone al Estado la obligación de velar por aquellas personas que por sus condiciones económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.
Así, se busca que el Estado promueva y garantice, en la medida de sus posibilidades, las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, y nada mejor para ello que se proteja efectivamente a los ciudadanos de la tercera edad quienes por sus especiales condiciones constituyen un sector de la población que merece y necesita una especial protección por parte del Estado- como obligación constitucional-, de la sociedad y de sus familias, dentro del principio de solidaridad social en que se cimienta el Estado (Art. 48).» [se resalta] 48.
Lo anterior, permite concluir que el Estado debe proteger no solo a la vejez, sino especialmente a la ancianidad, en razón a que esta última conlleva un veloz alejamiento de la vida; de ahí que la entidad tuviera el deber de hacer una discriminación positiva para garantizar la subsistencia y dignidad de la demandante quien, se insiste, se encontraba en condición de vulnerabilidad y demostró que sí convivió en una unión marital de hecho con el agente fallecido. 49.
En suma, la Sala considera que María de los Ángeles Mancera Osorio tiene derecho al reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro de su compañero permanente, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.5. Sobre la condena en costas de la primera instancia 50.
La entidad demandada manifestó que no era procedente la condena en costas porque no actuó con temeridad o mala fe. 51. El artículo 188 del CPACA prevé que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 52.
Sobre la aplicación de esta norma, en la sentencia proferida el 1 de diciembre de 201612, esta Subsección prohijó el siguiente criterio: «La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre 12 Subsección B, expediente 1908-2014. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).» 53.
De acuerdo con lo transcrito, la condena en costas no se impone por el hecho de haber sido vencido en juicio, sino que se debe examinar si existió alguna maniobra dilatoria o temeraria que trastocara las etapas del proceso; sin embargo, este no fue el ejercicio de ponderación que realizó el a quo y, al revisar el expediente, tampoco se encuentra alguna de esas acciones que merezca la imposición de la condena por este concepto; en consecuencia, se revocará el ordinal tercero de la sentencia apelada. 2.6.
Costas de la segunda instancia 54. No evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual, se abstendrá de imponer condena en costas por esta instancia. 2.7. Conclusión 55. Por las razones anotadas en precedencia, se confirmará la sentencia de primera instancia porque María de los Ángeles Mancera Osorio demostró que convivió por más de 5 años con Gregorio Lozano Montaño como compañeros permanentes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 17001-23-33-000-2018-00011-01 (5961-2022) Demandante: María de los Ángeles Mancera Osorio FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida el 1 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María de los Ángeles Mancera Osorio, excepto el ordinal tercero que se revoca.
En su lugar, se dispone: no condenar en costas por la primera instancia. Segundo. Sin condena en costas por esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. PTH