Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: JAVIER COBOS GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Temas: Tutela contra providencia judicial – nulidad y restablecimiento del derecho reconocimiento y pago sanción moratoria de las cesantías – defecto fáctico prueba de radicación de la solicitud.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la Gobernación del Tolima, contra la providencia del 8 de mayo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que resolvió: «PRIMERO: Deniégase la solicitud de desvinculación formulada por el Ministerio de Educación Nacional, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Javier Cobos García, únicamente en lo relacionado con el cargo por violación al principio de congruencia, por no cumplir el requisito de subsidiariedad.

TERCERO: Concédese al amparo del derecho fundamental al debido proceso del señor Javier Cobos García. En consecuencia, dejáse sin efectos la sentencia del 19 de septiembre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, con la cual revocó la decisión proferida en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Ibagué, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 73001-33-33-005- 2021- 00045-00/01 e impetrado por el accionante en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el departamento del Tolima, Secretaría de Educación y Cultura.

CUARTO: Ordénase al Tribunal Administrativo del Tolima que, en el término de 30 días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una sentencia de reemplazo en la que se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia.

QUINTO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. (…)» I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 27 de febrero de 2025, el señor Javier Cobos García en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «PRIMERO: Obtener de su señoría la protección a los derechos al debido proceso, ordenando A TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, una vez se Compruebe cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE ORDENE MODIFICAR la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA el diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TOLIMA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E” a proferir nueva sentencia de fondo CONFIRMANDO lo planteado por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia proferida el 22 de agosto de 2023.

TERCERO: Se requiera a la Entidad Accionada, para que no vuelva a incurrir en estas conductas. (…)». 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 19 de enero de 2018, el señor Javier Cobos García, docente vinculado al departamento del Tolima, presentó solicitud dirigida a obtener el reconocimiento y pago de las cesantías parciales ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) y el departamento del Tolima, sin embargo, señaló que no fueron reconocidas ni pagadas.

En razón de lo anterior, el 11 de febrero de 2020, solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el FOMAG el pago de: i) las cesantías no reconocidas y ii) los valores correspondientes a la sanción por mora en el no pago de estas. El actor refirió que no obtuvo respuesta por parte de la entidad y, por lo tanto, ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el FOMAG y el departamento del Tolima a fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto o presunto resultado del silencio administrativo negativo de la administración y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retraso en el pago de las cesantías.

El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Ibagué, en sentencia del 22 de agosto de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del acto ficto y, en consecuencia, condenó al FOMAG al pago de sanción moratoria correspondiente a 835 días de salario. Lo anterior, por considerar que se encontraba acreditado en el proceso que el señor Cobos García solicitó el 19 de enero de 2018 el pago de sus cesantías para reparación y ampliación de vivienda, bajo los radicados 2018PQR1138 y NUN.2018NUN0000057614 y el 11 de febrero de 2020 solicitó al FOMAG – Secretaría de Educación – Departamento del Tolima el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de las cesantías solicitadas el 19 de enero de 2018, tramitado bajo el radicado TOL2020ER003855.

Explicó que, ante la falta de respuesta a la petición del 11 de febrero de 2020, se configuró un acto ficto negativo y se incumplieron los términos establecidos para el pago del ajuste de las cesantías parciales, lo que daba lugar al pago de la sanción por mora de 1.935 días en el pago de las cesantías solicitadas, con un intervalo de 835 días en los cuales se suspendieron los términos, desde el 28 de marzo de 2020 hasta el 1º de julio de 2022, para un total de 1.112 días de mora.

Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que, debido a que el departamento del Tolima no presentó prueba de haber remitido el acto administrativo de reconocimiento de cesantías a Fiduprevisora S.A., ni haber tramitado la solicitud de cesantías radicada el 19 de enero de 2018, como tampoco acreditó que dio respuesta de manera adecuada a las solicitudes del actor, debía asumir el pago de la sanción, pues dicha entidad territorial tenía un plazo de 15 días para expedir el acto administrativo de reconocimiento, conforme con el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006 y no lo realizó. Contra la anterior decisión, el procurador 216 Judicial I para Asuntos Administrativos de Ibagué presentó recurso de apelación, con fundamento en que: se aplicó de manera retroactiva el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019; se desconoció el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, previo a la modificación introducida por la Ley 2294 y no se analizó el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que modificó dicho parágrafo.

El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 19 de septiembre de 2024, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de falta de reclamación administrativa respecto del reconocimiento y pago de cesantías parciales ante las autoridades demandadas. Aclaró que, por esa razón, no procedía emitir pronunciamiento de fondo sobre la sanción moratoria solicitada, al considerar que dicha penalidad estaba condicionada al pago extemporáneo de la prestación, pues no existía prueba de que hubiese solicitado el pago de las cesantías.

Explicó que, si bien es cierto conforme con lo establecido en el artículo 138 del CPACA, «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño», también lo es que necesariamente debe existir correspondencia entre aquella autoridad a quien se le formula la reclamación administrativa y que produce el acto enjuiciable y aquella respecto de la cual se pide el restablecimiento del derecho en el medio de control respectivo.

Señaló que no es viable el restablecimiento del derecho en el caso de estudio porque no existió evidencia que la autoridad haya tenido la oportunidad de pronunciarse, en sede administrativa, respecto del derecho subjetivo reclamado, toda vez que el demandante no formuló reclamación administrativa ante al municipio de Ibagué, mediante la cual exigiera las cesantías por el lapso que fue negado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 3.

Argumentos de la tutela El actor empezó por hacer amplia referencia a las normas y jurisprudencia que regulan el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías, así como de la sanción moratoria de las cesantías. Afirmó que la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por indebida valoración probatoria, al concluir que no se probó haber solicitado efectivamente la reclamación administrativa para obtener el reconocimiento y pago de las cesantías, ni se aportó copia de la radicación de la misma.

Afirmó que realizó reclamación administrativa de reconocimiento y pago provisional de cesantías y la misma no fue rechazada ni concedida, por lo que se configuró silencio administrativo negativo que dio lugar a un acto ficto el cual demandó. Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que, en los términos del recurso de apelación, la discusión de segunda instancia debió limitarse a la desvinculación de la solidaridad y pago de la sentencia para el departamento del Tolima, que fue el aspecto apelado, por lo que se entendía que con el resto de apartes de la sentencia estuvo de acuerdo.

Indicó que, debido a que las demás entidades guardaron silencio frente a la sentencia de primera instancia, la autoridad judicial demandada con la conclusión, según la cual, no existía prueba de la solicitud del reconocimiento de las cesantías, extralimitó su competencia, pues ello no estaba en discusión ni fue un hecho controvertido en el proceso. 4.

Trámite previo La acción de tutela fue admitida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en providencia del 4 de marzo de 2025, ordenó notificar a las partes, al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Ibagué, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio y al departamento del Tolima – Secretaría de Educación como terceros con interés. 5.

Oposición El Tribunal Administrativo del Tolima remitió copia del expediente del proceso objeto de debate, pero no se pronunció frente a los hechos de la solicitud de amparo. 6. Intervenciones El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que la acción de tutela de la referencia va dirigida contra una providencia judicial en la que no intervino. De igual forma señaló que en caso de que no se acceda a la falta de legitimación lo cierto es que la solicitud de amparo es improcedente en la medida en que la misma carece de relevancia constitucional y no se evidencia la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el actor.

El Juzgado Quinto Administrativo Oral Ibagué remitió copia del expediente del proceso ordinario, sin embargo no se pronunció sobre los hechos objeto de debate. La Gobernación del Tolima solicitó que se declare improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que el análisis realizado por la autoridad judicial acusada estuvo ajustado a derecho.

Afirmó que para que proceda el estudio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se deben cumplir los requisitos previstos en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, porque son un presupuesto procesal, por lo que, al advertirse que no se cumplió uno de ellos, las pretensiones no debían prosperar, tal como sucedió al evidenciar que no existió la reclamación administrativa consistente en el reconocimiento y pago de las cesantías.

Precisó que, al ser declarada la falta de reclamación en sede administrativa, para el tribunal acusado no era posible pronunciarse respecto la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, por cuanto dicha sanción está condicionada al pago extemporáneo de la prestación. Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo que, ante la incertidumbre de que no se hubiera solicitado en debida forma el reconocimiento y pago de las cesantías, era imposible analizar el pago de la sanción moratoria.

Explicó que la autoridad judicial demandada no incurrió en los errores indicados por el actor, pues, previo a entrar a analizar cuál era la autoridad responsable de asumir el pago de la sanción moratoria por el retraso del pago de las cesantías, se procedió a estudiar si para el caso se había agotado en debida forma la reclamación administrativa respecto al reconocimiento de las cesantías.

La Procuraduría General de la Nación precisó que la inconformidad del actor se basa en que, a su juicio, el tribunal demandado no estaba legitimado para pronunciarse sobre aspectos que iban más allá de los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Explicó que lo expuesto por el actor no es del todo cierto, pues si bien, el tribunal demandado declaró la ineptitud de la demanda por ausencia del agotamiento de la actuación administrativa, ello es una actuación legítima, toda vez que se realizó al estudiar el cumplimiento de los presupuestos procesales y, por consiguiente, podía ser calificado por el operador judicial en cualquier etapa del proceso.

Refirió que, el recurso de apelación que interpuso tenía como objetivo que se analizara la normatividad sobre la competencia para reconocer sanciones moratorias por el pago tardío de cesantías en los casos de los docentes, pues se desconoce la legislación sobre la materia y condena de forma injusta a una entidad territorial. 7. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Quinta, en sentencia del 8 de mayo de 2025, concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso del señor Javier Cobos García, en consecuencia, dejó sin efecto la sentencia del 19 de septiembre de 2024.

Al efecto, consideró que el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en defecto fáctico porque en el expediente sí existían elementos de juicio para establecer la presentación de la solicitud del pago de las cesantías y del reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por lo menos, a partir de la petición del 11 de febrero de 2020, lo que implicaba que la autoridad judicial de segunda instancia debía hacer análisis de estas piezas procesales para determinar si, en efecto, también podía llegarse a tener por presentada la petición del 19 de enero de 2018 o solamente la última de ellas.

Señaló que, ante la existencia del material probatorio relativo a tener por radicada la solicitud desde el 19 de enero de 2018, que no fue cuestionada por las autoridades demandadas, el tribunal debió pronunciarse sobre la radicación de la reclamación en sede administrativa teniendo en cuenta estas particularidades y no limitarse al análisis del cuadro y de las respuestas otorgadas por el departamento del Tolima.

Destacó que en relación con la acreditación de la presentación de las reclamaciones, el tribunal demandado también debía atender a las manifestaciones de la parte demandada, en relación con el procedimiento especial que se encuentra establecido para la radicación de solicitudes de tal naturaleza y si efectivamente este se cumplió y se acreditó fehacientemente en el plenario ordinario.

Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que, como la parte actora hizo mención a un presunto “desconocimiento normativo”, también debía tenerse en cuenta que, la norma invocada en el concepto de la violación de la demanda ordinaria y que fue atendida por el juez de primera instancia para acceder a la sanción moratoria, corresponde a la Ley 1071 de 2006, cuya aplicación para el caso de docentes, como lo era el demandante, se cuestionó en el recurso de apelación. Además, advirtió que, en caso de resultar procedente las pretensiones de la demanda ordinaria, la norma establece la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, la cual se configura «a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público», hecho que, para el caso concreto debe ser sujeto a la respectiva demostración probatoria y al análisis del tribunal demandado, bajo los principios de autonomía e independencia judicial.

Concluyó que, el tribunal demandado debió atender a las circunstancias en las que cursó el proceso ordinario, para efectuar una valoración integral del material probatorio allegado al plenario y, a partir de ello, determinar la decisión correspondiente, en consonancia con las pretensiones de la demanda, las contestaciones e intervenciones y el objeto del recurso de apelación formulado contra el fallo de primera instancia. 8.

Impugnación La Gobernación del Tolima impugnó la decisión de primera instancia e indicó que en el caso objeto de estudio no se incurrió defecto fáctico, pues el Tribunal Administrativo del Tolima sí realizó la valoración probatoria de la totalidad de las pruebas que obraban en el medio de control adelantado por el actor. Expresó que con el pantallazo de radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías en el año 2019, no era posible determinar que efectivamente la misma se haya realizado en debida forma y guardara coherencia con lo que se pretendía que fuera reconocido con posterioridad por vía judicial, no obstante indicó que con dicha prueba no se lograba evidenciar que efectivamente en la solicitud estuviera contenido el reconocimiento y pago de la mencionada acreencia laboral.

Sostuvo que la autoridad judicial demandada analizó el oficio núm. TOL2020EE009322 del 28 de abril de 2020, por medio del cual, dio respuesta a la petición realizada por la Doctora María Niny Echeverry Prada, no obstante, concluyó que no era posible inferir que efectivamente el actor había solicitado el reconocimiento y pago de las cesantías, pues el mismo hacía referencia a la imposibilidad de expedir y remitir la documentación e información solicitada, situación que nada tiene que ver con el reconocimiento y pago de cesantías parciales.

Refirió que lo mismo sucedió con el oficio núm. TOL2021ER0082003 de 22 de julio de 2021, el cual, resolvió la solicitud de reconocimiento de la sanción por mora, más no se pronunció frente al reconocimiento y pago de las cesantías. Señaló que a partir de la valoración conjunta de dichos elementos de prueba, el Tribunal Administrativo del Tolima concluyó que no existían elementos suficientes para considerar que la reclamación elevada por el señor Cobos García haya contenido de manera expresa la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales.

Solicitó revocar la providencia impugnada y, en su lugar, negar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico y solución En el escrito de impugnación la Gobernación del Tolima cuestionó la decisión de primera instancia, que, accedió a la solicitud de amparo por considerar que la autoridad judicial demandada incurrió en el defecto fáctico alegado.

En ese sentido, corresponde determinar si debe modificar, revocar o confirmar la decisión impugnada y, para ello, la Sala deberá evaluar si el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en defecto fáctico al omitir valorar pruebas relevantes aportadas al expediente, específicamente, la constancia de radicación de las solicitudes de pago parcial de las cesantías del 11 de febrero de 2020.

La Sala anticipa que confirmará la decisión objeto de impugnación, pues está acreditado el defecto fáctico por indebida valoración probatoria, al evidenciar que en el proceso objeto de debate no se expusieron las razones por las que se le restó valor probatorio a la solicitud del 11 de febrero de 2020. Para llegar a la conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso y, (ii) al defecto fáctico y el análisis del caso en concreto.

(i) Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso Requisito general de relevancia constitucional La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi.

Tampoco se emplea el mecanismo como una instancia adicional, en el entendido que, la decisión de primera instancia del proceso ordinario fue favorable y en el trámite de segunda instancia la sentencia fue revocada y en su lugar negadas las pretensiones de la demanda. Además, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial, se estaría afectando el derecho al debido proceso de la parte actora, en la medida que se estaría dejando de lado una prueba que incide en la solución del asunto.

Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados.

En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno, toda vez que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 19 de septiembre de 2024, notificada el 23 de septiembre de 2024 y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 27 de febrero de 2025.

En lo demás, la Sala encuentra que se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la accionante alega una (iv) irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se está cuestionando sentencias de tutela.

Por lo anterior, la Sala pasa a analizar si se configura el defecto fáctico alegado. (ii) Del defecto fáctico1 en el caso concreto En síntesis, la parte actora consideró que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria al tener por no presentada su reclamación administrativa del reconocimiento y pago de cesantías y de la sanción moratoria por el pago tardío de estas.

De la lectura del expediente, la Sala observa que: - En el escrito de demanda del proceso ordinario, en el acápite de hechos afirmó que, en dos oportunidades, esto es el 19 de enero de 2018 tramitada bajo el radicado núm. 018PQR1138 y el 11 de febrero de 2020, tramitada bajo el radicado núm. TOL2020ER003855, solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de las cesantías y de la sanción moratoria, como se advierte de las siguientes capturas de pantalla: 1 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional en la sentencia T-015 de 2012 señaló que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.

Esta situación ocurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - En la contestación de la demanda las entidades ejercieron su defensa con fundamento en los siguientes argumentos: El departamento del Tolima se opuso a las pretensiones de la demanda bajo el argumento que las solicitudes de prestaciones de los docentes deben realizarse por medio de la plataforma ONBASE, lo cual constituye un requisito sine qua non e indicó que el señor Javier Cobos García no cumplió con dicho trámite, a pesar de haber sido advertido al respecto, además afirmó que la reclamación simultánea del pago de cesantías y la sanción por mora constituye una indebida acumulación de pretensiones, ya que, en ausencia de un acto administrativo que reconozca las cesantías, o incluso en caso de que dicho acto sea negativo, no es posible exigir la sanción por mora, puesto que aún no ha surgido la obligación de pago por parte de la entidad responsable.

Precisó que, respecto a la solicitud presentada el 19 de diciembre de 2018 para el reconocimiento y pago de cesantías parciales, debió haberse solicitado primero la declaratoria de existencia del acto ficto o presunto negativo para luego pedir su nulidad. Al no seguir este procedimiento, se configuró la excepción de ineptitud de la demanda por indebida identificación del acto administrativo impugnado.

Señaló que las peticiones radicadas bajo los números TOL2021ER008203 y TOL2021EE024884 fueron respondidas mediante oficios de 26 de abril de 2020 y 22 de julio de 2021, respectivamente. Por su parte el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG se opuso a las pretensiones de la demanda con base en que la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 no es aplicable de manera directa a los docentes afiliados al FOMAG; sin embargo, en caso de que se concluyera lo contrario, debía tenerse en cuenta que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuyo vocero y administrador es la Fiduprevisora S.A., no cuenta con una partida presupuestal ni con recursos destinados a cubrir este tipo de sanciones, ya que su responsabilidad se limita al pago de las prestaciones económicas de los docentes, por lo que no es procedente imponer condena alguna en su contra.

Asimismo, indicó que, aunque el Fondo es responsable de realizar los pagos de prestaciones sociales de los docentes, la expedición del acto administrativo que reconoce las mismas corresponde a las Secretarías de Educación, por lo que debía evaluarse no solo la actuación del ente pagador, es decir, el Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sino también la del ente territorial, encargado de expedir el acto de reconocimiento de la prestación solicitada. - En sentencia del 22 de agosto de 2023, el Juzgado Quinto Oral Administrativo de Ibagué accedió a las pretensiones de la demanda e indicó que de Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 del CPACA, si transcurridos los 3 meses contados a partir de la presentación de la petición no se ha notificado decisión que resuelva la reclamación debidamente elevada ante la autoridad administrativa, se entenderá que la misma es negativa.

Señaló que estaba acreditado en el proceso que el señor Cobos García solicitó el 19 de enero de 2018 el pago de sus cesantías para reparación y ampliación de vivienda, bajo el radicado 2018PQR1138 y NUN.2018NUN0000057614; también que el 11 de febrero de 2020 solicitó al FOMAG – Secretaría de Educación – Departamento del Tolima el reconocimiento y pago de las cesantías solicitadas inicialmente el 19 de enero de 2018, tramitado bajo el radicado TOL2020ER003855.

Precisó que, aunque el Departamento del Tolima aportó comunicaciones con radicación TOL2021EE024884 de fecha 22 de julio de 2021 y TOL2020EE009322, ambos dirigidos a la Dra. María Niny Echeverry Prada, no había constancia de entrega o recepción que permitiera establecer que fueron notificadas al demandante y en todo caso la solicitud del 11 de febrero de 2020 nunca fue atendida, razón por la que se configuró un acto ficto negativo.

Por lo anterior, declaró la existencia y posterior nulidad del acto ficto o presunto, configurado el 11 de mayo de 2020 por la no contestación de la petición del 11 de febrero de 2020, por parte del Departamento del Tolima, como consecuencia que la parte actora no recibió respuesta de esta entidad demandada. Además dispuso que de acuerdo con lo probado en el proceso, el actor era acreedor al reconocimiento y pago de la sanción moratoria. - El procurador delegado en el recurso de apelación que ejerció contra esa decisión. En síntesis, alegó que al imponer la condena contra el departamento se desconoció lo consagrado en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, puntualmente señaló: « El Ministerio Público no comparte la apreciación del juzgado por las siguientes razones: 1.

Aplica de manera retroactiva el artículo 57 de la ley 1955 de 2019 2. No tiene en cuenta el parágrafo transitorio del artículo 57 de la ley 1955 de 2019, antes de la modificación de la ley 2294 3. No analiza el artículo 324 de la ley 2294 de 2023, que modificó el parágrafo transitorio del artículo 57 de la ley 1955 de 2019 (…) Como se puede apreciar, el legislador del 2023 indicó que las sanciones causadas hasta el mes de diciembre de 2022 serían responsabilidad de la Nación - Mineducación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Por consiguiente, en virtud del principio de legalidad en materia sancionatoria, así como lo expresamente previsto tanto en las leyes 1955 de 2019 como 2294 de 2023, es claro que en este caso la sanción moratoria no puede ser atribuida al Departamento del Tolima, en la medida que la misma está en cabeza de la Nación - Mineducación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

(…)» - El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia de 19 de septiembre de 2024, indicó que en el caso objeto de estudio no había lugar a reconocer la sanción moratoria de las cesantías, en la medida en que no existió prueba del agotamiento de la reclamación formal de cesantías. Porque de la captura de pantalla incluida y de los anexos de la demanda, como de los oficios presentados por el Departamento del Tolima en su contestación, emitidos a raíz de la solicitud de pago de la prestación y de sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, no era posible inferir que dicha reclamación se realizó de manera formal, en dicha oportunidad el juez indicó: «Dado que no se aportaron otros elementos probatorios que acrediten el agotamiento de la reclamación administrativa en relación con el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, se ha determinado que el primer problema jurídico a resolver es si el demandante presentó reclamación administrativa respecto de las cesantías parciales cuyo pago persigue.

Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, es necesario señalar que el artículo 161 del CPACA estableció los requisitos que deben cumplirse para la presentación de la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

De manera específica, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho preceptuó: “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: ( ) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.

El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral ( )” En el caso bajo estudio, no se evidencia el agotamiento de la reclamación formal de cesantías, ya que no se probó la presentación de una solicitud formal ante las autoridades demandadas sobre el particular.

Tanto del pantallazo incluido en los anexos de la demanda como de los oficios presentados por el Departamento del Tolima en su contestación, emitidos a raíz de la solicitud de pago de la prestación y de sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, no es posible inferir que dicha reclamación se haya realizado de manera formal. (…) Al analizar las comunicaciones emitidas por el Departamento del Tolima en respuesta a la solicitud de pago de cesantías supuestamente reclamadas con anterioridad, así como el pago de la sanción moratoria por su cancelación tardía, y contrastarlas con el pantallazo que pretende servir como constancia de la presentación de dicha solicitud, se concluye que no existen suficientes elementos para considerar que la reclamación incluyó de manera expresa la solicitud de reconocimiento y pago cesantías parciales.

(…) Conforme a lo expuesto, es claro que quien pretenda interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe, de manera obligatoria, poner en conocimiento de la administración los motivos de su inconformidad y, cuando sea procedente, interponer los recursos obligatorios contra la decisión, con el fin de agotar el requisito de procedibilidad frente a cada una de las entidades que, de manera autónoma, deben decidir sobre el derecho reclamado.

En este orden de ideas, esta Sala concluye que, en el presente caso, no se acreditó de manera adecuada el agotamiento de la vía administrativa en lo que respecta al reconocimiento de las cesantías. En consecuencia, al no haberse agotado la reclamación administrativa, no es viable emitir un pronunciamiento de fondo en esta litis. (…)» (Se destaca) La Sala procedió a revisar el material probatorio aportado con la demanda.

La autoridad judicial demandada consideró que no era clara la radicación de la primera petición, esto es, la del 19 de enero de 2018, porque el cuadro que fue aportado como soporte de la radicación no era suficientemente consistente en cuanto al contenido de la solicitud. Sin embargo, debe destacarse que la imagen permite evidenciar que en esa fecha radicó una solicitud de reconocimiento de prestaciones sociales y en el que se relaciona «ante la Fiduprevisora».

Ahora, si se acepta que la imagen no daba suficiente convicción del contenido de la solicitud, lo cierto es que en la motivación de la decisión cuestionada la autoridad judicial demandada tampoco explica por qué dejó de analizar la prueba de presentación de la solicitud del 11 de febrero de 2020, en la que se advierte la constancia de la radicación. Del contenido de la solicitud destaca que pidió: «para que se ordene el pago de las cesantías parciales solicitadas por mi poderdante desde el 19 de enero de 2018».

En ese sentido, llama la atención que el tribunal demandado, restara validez a la radicación de la solicitud de pago de cesantías del 11 de febrero de 2020. Radicado: 1001-03-15-000-2025-01127-01 Demandante: Javier Cobos García 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, su contenido no fue tachado de falso ni desvirtuado en el proceso, lo que reafirma su idoneidad como prueba determinante para establecer el hecho relevante.

De hecho, conviene decir que, en las contestaciones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, si bien se mencionó por parte del departamento del Tolima que el señor Cobos García no realizó la solicitud en el sistema ONBASE e hizo referencia a otros oficios radicados frente a los que indicó que habían sido tramitados, lo cierto es que ninguna de las entidades demandadas se pronunció respecto a la solicitud del 11 de febrero de 2020.

Esta última tramitada bajo el radicado núm. TOL2020ER003855, la cual reiteró la solicitud de reconocimiento de las cesantías tramitada el 19 de enero de 2018, cuenta con el sello de radicación y fue aportada como prueba al trámite ordinario. De este modo, no es posible desconocer el valor probatorio de dicha constancia. En este contexto, la Sala concluye que está acreditado el defecto fáctico por indebida valoración probatoria, pues si bien las pruebas a las que se refirió la Gobernación del Tolima, esto es los oficios núm. TOL2020EE009322 del 28 de abril de 2020 y el núm. TOL2021ER0082003 del 22 de julio de 2021 no daban cuenta de la solicitud de reconocimiento de las cesantías, lo cierto es que no fueron las únicas pruebas aportadas al proceso y lo expuesto da cuenta de ello.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, pues tal como lo indicó el a quo, hay lugar a amparar el derecho fundamental al debido proceso de la parte demandante para que la autoridad judicial demandada profiera decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia del 8 de mayo de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador