CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA - SUBSECCIÓN A Conjuez Ponente: CARLOS ALBERTO ATEHORTÚA RÍOS Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintidós (2022). Expediente: 11001-03-15-000-2021-06786-00 Actor: MIGUEL ESPINOSA LIÉVANO Asunto: Acción de Tutela. Demandados: JUZGADO 27 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ – ADHOC y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SALA TRANSITORIA.
El señor MIGUEL ESPINOSA LIÉVANO, actuando en su propio nombre presentó acción de tutela contra el JUZGADO 27 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ – ADOCH y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA, SALA TRANSITORIA, a fin de que se le protejan sus derechos al debido proceso y a la igualdad que considera violados, y solicita en sus pretensiones: “Que se ordene a la Honorable Sala Transitoria del Tribunal de Cundinamarca (sic), derogue (sic) las pretensiones de la demanda y por ende se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se decrete la nivelación de mis salarios y prestaciones sociales y ordenando a la demandada cancelarme las diferencias que resulten de dicha nivelación, desde el año 1993, 1º de Enero hasta el 31 de Enero de 2002, cuando me retiré de la judicatura por tener la edad y el tiempo de servicios para obtener mi pensión de vejez”, pues considera le fueron violados esos derechos por esas autoridades judiciales al dictar la Sentencia de primera instancia del 6 de noviembre de 2018 y 30 de julio de 2021 la se segunda instancia. Impedimentos y designación de conjuez ponente El diecisiete (17) de enero de dos mil veintidós (2022), en atención a las manifestaciones de impedimento del 14 de octubre y 9 de diciembre del 2021, se procedió al sorteo de conjueces, diligencia realizada virtualmente por el doctor JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS presidente de la Sección Tercera, junto con el secretario general del Consejo de Estado, siendo designados los doctores Edgardo Villamil Portilla, Ernesto Rengifo García y Carlos Alberto Atehortúa Ríos, a quienes, ordenó se les comunicara la designación y luego se designó como conjuez ponente, al doctor Carlos Alberto Atehortúa Ríos, quien actúa de conformidad en este proceso.
En atención al retiro de los doctores Edgardo Villamil Portilla y Ernesto Rengifo García de su ejercicio como Conjueces, mediante auto del pasado 15 de marzo de 2022, se ordenó el sorteo de nuevos conjueces para integrar la sala decisión. Mediante sorteo de 24 de marzo de 2022 se nombró a los doctores Juan Carlos Henao Perez y Luis Ferney Moreno Castillo como conjueces en el presente asunto, quedando así integrada la sala de decisión que mantuvo como conjuez ponente al doctor Carlos Alberto Atehortúa Ríos.
Antecedentes: Escrito de la Tutela: El señor Miguel Espinosa Liévano, ha acreditado que fue funcionario de la Rama judicial en diferentes cargos y se desvinculó en forma definitiva de esta Rama actuando como juez de Familia de Soacha Cundinamarca el día 31 de enero de 2002. El actor acreditó que le fue reconocida pensión de vejez, por reunir los requisitos legales, ya que nació el 23 de diciembre de 1946, hecho que prueba con fotocopia de su cédula de ciudadanía y además haber cumplido el tiempo de servicios requerido para ser pensionado.
En criterio del accionante tiene derecho a que se le hagan reajustes en sus salarios y prestaciones sociales con fundamento en la expedición de los Decretos 3901 de 2008 y 1251 de 2009, que entraron en vigencia con posterioridad a su desvinculación del servicio y de habérsele reconocido la condición de pensionado. A través del medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho adelantó demanda judicial contra la NACIÓN - RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a fin de obtener el reajuste de sus salarios y prestaciones sociales, a lo que consideró tenía derecho, pretensiones que fueron denegadas por la jurisdicción de lo Contencioso administrativo en fallos de primera y segunda instancia, emitidos el de primera instancia, por el JUZGADO 27 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ – ADOCH y el de segunda instancia por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA, SALA TRANSITORIA El señor Miguel Espinosa Liévano, mediante escrito instauró acción de tutela, ante esta corporación judicial, contra del JUZGADO 27 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ – ADOCH y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA, SALA TRANSITORIA, a fin de que se le proteja sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad que considera violados con la expedición de las sentencias de primera instancia y segunda instancia. Las pretensiones de la demanda, de nulidad y restablecimiento del derecho.
Fueron las pretensiones de la demanda de Tutela presentada por el señor MIGUEL ESPINOSA LIÉVANO: DECLARACIONES Y CONDENAS: La parte demandante solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “Primera La declaración de nulidad de la Resolución 1380 del 21 de marzo de 2014, proferida en primera instancia por el director ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca.
“Segunda La declaración de nulidad de la Resolución No. 3419 del 27 de mayo de 2014, proferida en segunda instancia por la directora ejecutiva de Administración Judicial, por medio de la cual se confirmó la de primera instancia en la que se me negó la nivelación de mi salario y prestaciones sociales. Tercera: A título de restablecimiento y a mi favor, condenar a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a Reliquidar y pagarme la remuneración mensual y las prestaciones sociales, entendiéndose las diferencias que resulten entre lo que me pagaron para esa época con lo que se Denia realmente cancelar, desde el primero de enero de 19993 al 31 de enero de 2002 cuando terminé mi labor como Juez en el municipio de Soacha, Juez de Familia.
Reliquidación que se hará de conformidad con los Decretos 3901 de 2008 y 1251 de 2009 y teniendo en cuenta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que devengó el Magistrado de Alta Corte como son: asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, auxilio de cesantías y la prima especial de servicios, liquidada con base en todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente de los congresistas.
Cuarta: Que las sumas de dineros resultantes se ajusten de conformidad con los artículos 195 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y con el equivalente a la indexación por la desvalorización de la moneda colombiana Quinta Que se me expida por parte de la entidad demandada – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, la certificación de los pagos de llegar a sucederse con el fin de llevarlos o aportarlos a la entidad encargada de reliquidarme la pensión de vejez. [Resaltados fuera del texto] Los fallos objeto de la Tutela instaurada.
Los fallos objeto de la acción de Tutela instaurada, son: de primera Instancia- del Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá del 06 de noviembre de 2018. Que negó las pretensiones de la demanda; y el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, que confirmó la decisión de primera instancia. En el fallo de primera instancia, no prosperaron las pretensiones de la demanda, y en la decisión de Segunda instancia se concluyó: “Con las pruebas obrantes en el expediente y las afirmaciones de las partes que fueron objeto de controversia, la Sala desarrollará los problemas jurídicos expuestos.
Se acreditó que el señor Miguel Espinosa Liévano se vinculó a la Rama Judicial ostentó la calidad de Juez de la República desde 1977 hasta su retiro el 30 de enero de 2002, tal y como se advierte en Certificación emitida por la secretaría del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca visible a folio 84; así también, como el mismo demandante afirma le fue reconocida pensión (fl.48) y (fl. 207).
Pues bien, en ese escenario es pertinente indicar que aun cuando el ahora apelante se desempeñó como funcionario judicial durante más de 20 años, también lo es, que para el momento de la expedición de los mencionados decretos 3901 de 2008 y 1251 de 2009, ya no ostentaba dicha calidad, incluso se encontraba gozando de la pensión de vejez desde varios años atrás, es decir ostenta una situación jurídica plenamente consolidada, producto del goce del derecho adquirido al haberse pensionado. bajo las normas que regían al momento de su retiro.
En ese sentido, de acuerdo con los pronunciamientos jurisprudenciales señalados con anterioridad, la Sala indica que las normas en las cuales el señor Miguel Espinosa Liévano basó su petición y posterior demanda eran frente a su caso particular meras expectativas, puesto que a la entrada en vigencia de los decretos que alude, ya se había incorporado de modo definitivo a su patrimonio el derecho adquirido.
Se insiste que como quiera que ya se encuentra pensionado y los decretos 3901 de 2008 y 1251 de 2009 no conllevan un efecto retroactivo ni mucho menos retrospectivo, no afectan las situaciones definidas o consumadas como es el goce de la pensión. Así las cosas, no es posible darle aplicación retrospectiva tal como fue solicitado en la demanda, como bien lo sustentó el aquo al proferir la decisión de primera instancia, por lo que esta Corporación confirmará en todas sus partes la referida decisión. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala Transitoria, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Veintisiete Administrativo Transitorio Oral del Circuito Judicial de Bogotá el 06 de noviembre de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Se reconoce al abogado Carlos Eduardo Velandia Martínez identificado con la cedula de ciudadana No. 79.906.929 y tarjeta profesional No. 247.512 del C. S. de la J como apoderado de la entidad demandada en los términos del poder conferido que reposa en el expediente.” El problema jurídico. El problema jurídico en este caso consiste en determinar si las normas laborales sobre salarios y prestaciones sociales, incluidas las relacionadas con el régimen de seguridad social en pensiones, pueden tener efectos retroactivos y aplicarse a situaciones jurídicas que se consolidaron en vigencia de las normas anteriores, y que no estaban vigentes al momento de un funcionario público retirarse del servicio y de habérsele reconocido pensión de vejez.
Debe advertirse que, en este evento, el demandante se encontraba pensionado desde el año 2002 y su pretensión es que se reconozcan derechos laborales basados en normas expedidas en los años 2008 y 2009, esto es varios años después de retirado del servicio y estar disfrutando ya de su condición de pensionado, como un derecho consolidado. Generalidades de la acción de tutela contra decisiones judiciales – antecedentes ante la Corte Constitucional Dado que en este caso el actor instaura su demanda contra sentencias, judiciales, se hace necesario, detenerse en este aspecto en concreto para tener en cuenta que el debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la Sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 referidos a la caducidad y competencia especial de la tutela frente a providencias judiciales, por considerar que contrariaban principios constitucionales de gran valor como la autonomía judicial, la desconcentración de la administración de justicia y la seguridad jurídica.
No obstante, la Corte ha permitido de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales analizar nuevamente la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo que se adoptó es conforme a derecho, o si por el contrario se ha incurrido en una vía de hecho, al desconocer el ordenamiento jurídico con la decisión judicial adoptada.
Así, la Corte Constitucional ha construido una línea jurisprudencial, y ha determinado progresivamente los defectos que configuran una vía de hecho. Posteriormente, la Corte Constitucional adicionó otros tipos de defectos constitutivos de vías de hecho, se ha determinado entonces, que todo el ordenamiento jurídico debe sujetarse a lo dispuesto por la Constitución en razón a lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución Política.
En efecto, en un Estado Social de derecho el orden normativo está referido a que los jueces, en sus providencias, están obligados a respetar los derechos fundamentales y en general las normas y principios de consagración Constitucional. En relación con los requisitos que deben cumplirse para la procedencia de la Acción de Tutela contra sentencia la Corte Constitucional en sentencia T-019-21 indicó lo siguiente: “En desarrollo de la procedencia excepcional de la tutela contra sentencias, la Corte ha identificado requisitos específicos que se deben satisfacer para que se estudie una acción de tutela contra tales actuaciones judiciales.
Se trata de requisitos generales de procedencia y de causales especiales de procedibilidad, como se verá a continuación. Requisitos generales Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, exigen que: (i) la cuestión sea de relevancia constitucional, de forma que rotunda e inconfundiblemente, verse sobre los derechos fundamentales de las partes o de terceros interesados en el proceso en el que se dictó la decisión;
(ii) se hayan agotado todos los medios de defensa judicial que estén al alcance del actor para oponerse a la decisión judicial que se acusa por vía de tutela; (iii) se cumpla el principio de inmediatez o que la acción se haya interpuesto en un término razonable; (iv) la irregularidad procesal alegada sea decisiva en el proceso, en caso de que esta sea invocada y resulte verdaderamente lesiva de las garantías constitucionales que les asisten a las partes o a los interesados;
(v) se identifiquen, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales de modo que la parte accionante precise en forma clara y contundente la acusación sobre la decisión judicial; y que (vi) no se trate de una tutela contra una sentencia que haya definido, a su vez, una acción de tutela. La satisfacción de todos y cada uno de estos requisitos generales abre al juez la posibilidad de continuar el análisis y de definir el asunto que se le plantea.
Por el contrario, la inobservancia o el incumplimiento de uno solo de ellos basta para impedirlo y sustraer el debate del conocimiento del juez de tutela. En ese último caso ha de declararse la improcedencia de la acción de tutela, sin que el estudio pueda trascender al fondo del debate promovido por la parte accionante. Requisitos especiales de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias Una vez establecida la existencia concurrente de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias, el juez constitucional debe analizar si de los fundamentos expuestos por la parte accionante, de los hechos y de las intervenciones de los interesados, se puede concluir que existió alguno de los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela cuando se formula contra una providencia judicial.
Los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales coinciden con los defectos en los que la jurisprudencia reconoce que eventualmente puede incurrir una autoridad judicial ordinaria, en desarrollo de sus funciones. En tales casos, el funcionario judicial puede lesionar el derecho al debido proceso de las partes, de los intervinientes y/o de los terceros interesados. 9.
De esta forma, la Corte ha edificado un sistema de posibles defectos en el proceder de los funcionarios judiciales que afectarían los derechos de las partes en un proceso. Tales defectos atribuibles a las decisiones judiciales son: el orgánico (cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece, de forma absoluta, de competencia); el procedimental absoluto (cuando el juez actuó al margen del procedimiento previsto por la ley para adelantar el proceso judicial); el fáctico (cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión, o cuando se desconocen pruebas trascendentales para el sentido del fallo); el material o sustantivo (cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, cuando existe una contradicción evidente y grosera entre los fundamentos normativos y la decisión, cuando se deja de aplicar una norma exigible en caso o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene); el error inducido (cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños por parte de terceros, que la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales); la decisión sin motivación (debido a que el servidor judicial incumplió su obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que soportan su determinación); el desconocimiento del precedente (cuando la jurisdicción ha fijado ya determinado tema y el funcionario judicial desconoce la subregla establecida y afecta, así, el derecho fundamental a la igualdad); y la violación directa de la Constitución (cuando se desconoce el principio de supremacía de la Constitución, su carácter vinculante y su fuerza normativa).
Defecto material o sustantivo Conforme la línea jurisprudencial en la materia, el defecto sustantivo se le atribuye a una decisión judicial cuando ella se edifica a partir de fundamentos de derecho inaplicables al caso concreto. También, cuando se define sin la observancia de los sustentos normativos correspondientes o con base en “una interpretación que contrarí[a] los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”.
En términos generales se presenta “cuando, en ejercicio de su autonomía e independencia, la autoridad judicial desborda con su interpretación la Constitución o la ley”. Estas hipótesis se configuran en los eventos en los cuales: “(i) (…) la decisión impugnada se funda en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso; // (ii) (…) el funcionario realiza una ‘aplicación indebida’ de la preceptiva concerniente; // (iii) (…) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance; //(iv) (…) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática;// (v) (…) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada;// (vi) (…) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó; porque la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.” El defecto sustantivo se erige como una limitación al poder de administrar justicia y a la autonomía e independencia judicial que, en el marco del Estado Social de Derecho, vincula la interpretación judicial a los principios y valores constitucionales, así como a las leyes vigentes.
Su desconocimiento, en la medida en que comprometa los derechos fundamentales, habilita la intervención del juez constitucional para su protección. En consecuencia, si bien: “el juez de tutela, en principio, no está llamado a definir la forma correcta de interpretar el Derecho Penal, Civil, Laboral, Comercial, etc. […] en aquellos eventos en los que la interpretación dada por el juez ordinario carece de razonabilidad, y cuando se cumplen los requisitos anteriormente mencionados, se hace procedente (…) [su] intervención (…).
En este caso, el juez de tutela tiene la carga de demostrar fehacientemente la existencia de una vulneración del Derecho Constitucional de los derechos fundamentales como condición previa para poder ordenar la revocatoria de la decisión judicial impugnada”. Con todo, cabe anotar que como lo ha sostenido esta Corporación el defecto sustantivo implica la generación de un yerro en la aplicación del derecho y, por su trascendencia, el desconocimiento al debido proceso de las partes, a causa de la elección de fuentes impertinentes o de la omisión de normas aplicables, que bien pueden surgir de las reglas jurisprudenciales que rijan la materia.” Del cumplimiento de los requisitos generales y de las condiciones especiales de procedibilidad de la acción de tutela.
Siguiendo las orientaciones de la doctrina constitucional trascritas se encuentra que en la demanda de Tutela presentada, se cumplen los requisitos formales exigidos en estos caso, pues (i) el asunto es de relevancia constitucional, pues se alegan derechos como los de la igualdad y el debido proceso asociados al derecho al trabajo; (ii) se agotaron los medios ordinarios de defensa que tenía el actor, pues demando oportunamente en primera y segunda instancia los actos administrativos que considera que le afectan sus derechos;
(iii) se cumplió con el requisito de inmediates, pues se presentó oportunamente la demanda de tutela, dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la demanda de segunda instancia; (iv) no alega la violación de procedimientos, luego este requisito no es necesario en este caso; (v) se narran los hechos de manera sucinta y clara y (vi) No se trata de una demanda contra una sentencia de Tutela, pues lo demandado son sentencias de primera y segunda instancia en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dado que se ha cumplido con los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela la Sala decidirá de fondo el asunto, sin embargo se denegarán las pretensiones de la demanda, pues no se estableció que se hubieran violado los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, tal como lo alega el actor en la demanda, pues no se acredito el presunto error en la interpretación normativa de los Decretos 3901 de 2008 y 1251 de 2009, cuya aplicación “retroactiva” reclama, tal como se examina a continuación. El núcleo de la Tutela formulada: La vigencia de la Ley en el tiempo en materia laboral.
El núcleo de la acción de tutela instaurada por el señor MIGUEL ESPINOSA LIÉVANO, se centra en establecer si al no aplicar con efectos retroactivos, los Decretos 3901 de 2008 y 1251 de 2009, se violaron los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, por parte del JUZGADO 27 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ – ADOCH y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA, SALA TRANSITORIA, hecho que no ocurrió y por lo tanto no prosperará la solicitud de amparo que presenta el accionante.
Dado que no está discusión que el Actor se retiró del servicio el 31 de enero de 2002 y que las normas que alega que deben aplicarse a su favor fueron expedidas en los años 2008 y 2009 respectivamente, se hace evidente que lo que se solicita es una aplicación “retroactiva” y no “retrospectiva a una situación jurídica que se encontraba consolidada.
En relación con la manera como deben aplicarse las normas y su vigencia en el tiempo, la Corte Constitucional en sentencia Su-309-19 dijo lo siguiente: “En desarrollo de esta postura jurisprudencial, la Corte Constitucional ha precisado los contornos que separan la retroactividad de la retrospectividad, teniendo en cuenta la necesidad de armonizar el principio de respeto por los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas con el imperativo constitucional de allanar situaciones de desigualdad incompatibles con los postulados del Estado social de derecho: “Esta restricción general a que las normas sean aplicadas de manera retroactiva evita que se entrometa en la producción de efectos frente a hechos consumados, es decir, aquellas situaciones que se produjeron, cumplieron y quedaron terminados en vigencia de una norma anterior, por lo que al tratarse de hechos que fueron ya resueltos conforme a la regla antigua deberán ser acatados por la nueva, a pesar de tener consecuencias diferentes; sin embargo esta Corte ha sido clara en señalar que ‘cuando se trata de situaciones jurídicas en curso, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ésta entra a regular dicha situación en el estado en que esté, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua’.” “De acuerdo con lo expuesto, y conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se puede concluir que las reglas de derecho sobre aplicación de la ley en el tiempo son las siguientes: “(i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad;
(ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores; (iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica y;
(iv) tratándose de leyes que se introducen en el ordenamiento jurídico con el objeto de superar situaciones de marcada inequidad y discriminación (tuitivas), el juzgador debe tener en cuenta, al momento de establecer su aplicación en el tiempo, la posibilidad de afectar retrospectivamente situaciones jurídicas en curso, en cuanto el propósito de estas disposiciones es brindar una pronta y cumplida protección a grupos sociales marginados.””.
En el mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en conceto radicado del 21 de agosto de 2014, radicado: Rad. No. 11001-03-06-000-2013-00011-00 Número interno: 2140. Consejero Ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA, expresó lo siguiente: “B. Aplicación de la ley en el tiempo 1. Reglas generales. De acuerdo con el artículo 52 de la Ley 4ª de 1914, Código de Régimen Político y Municipal, “la ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada.
La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción.” A esta regla introduce una excepción el artículo 53 de la misma ley para aquellos casos en que la ley fije el día en que debe principiar a regir: si la ley fija una fecha para que entre a regir, ese día empezará su vigencia.1 Hoy en día lo habitual es que la ley fije el día a partir del cual empieza a regir, bien sea mediante la fórmula “La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación”, o mediante la indicación de una fecha especial, v. gr.
“El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012”. Como actualmente sería en verdad extraño que la ley guardara silencio sobre la fecha inicial de su vigencia, solo en caso tan excepcional se aplicaría la regla “general” del artículo 52 de la Ley 4ª de 1913. La fecha de entrada en vigencia de una ley define el límite temporal a partir del cual esta produce efectos jurídicos y por tanto se vuelve obligatoria.
El día a partir del cual la ley entra a regir tiene implicaciones trascendentales desde el punto de vista de los principios de legalidad, debido proceso, seguridad jurídica y respeto a los derechos adquiridos, entre otros. Al respecto la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-444 de 2011: “20. El principio de legalidad equivale a la traducción jurídica del principio democrático y se manifiesta más precisamente en la exigencia de lex previa y scripta2.
De esta forma, al garantizar el principio de legalidad se hacen efectivos los restantes elementos del debido proceso, entre ellos la publicidad, la defensa y el derecho de contradicción. Desde esta perspectiva, interesa al juez constitucional que el legislador observe dichos elementos. Desde ese punto de vista, la vigencia de la ley conlleva su “eficacia jurídica”, entendida como obligatoriedad y oponibilidad, en tanto hace referencia “desde una perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor”3.
Entonces, cuando se fija la fecha de inicio de la vigencia de una ley se señala el momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos4, de la misma manera se alude al período de vigencia de una norma determinada para referirse al lapso de tiempo durante el cual esta habrá de surtir efectos jurídicos5. 21. En términos de la sentencia C-957 de 1999, la ley por regla general comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.
Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de las mismas. 22. Así, de acuerdo con la sentencia C-932 de 2006 “ el Legislador –y dentro de esta denominación hay que incluir también el legislador extraordinario- es el llamado a determinar el momento de iniciación de vigencia de una ley, y a pesar de contar prima facie con libertad de configuración al respecto, tal libertad encuentra un límite infranqueable en la fecha de publicación de la ley, de manera tal que si bien se puede diferir la entrada en vigencia de la ley a un momento posterior a su publicación, no se puede fijar como fecha de iniciación de la vigencia de una ley un momento anterior a la promulgación de la misma6”.7 2.
Reglas especiales. La expedición de una ley puede suscitar conflicto con leyes anteriores, lo cual en buena medida depende de que la ley que entra a regir expida una regulación enteramente nueva en una materia determinada, o se limite a modificar aspectos puntuales de una ley preexistente. En el primer supuesto la norma nueva entra a regir sin oponerse a leyes anteriores, y sin ninguna dificultad ni resistencia regirá a partir del día de su promulgación o desde la fecha que el legislador indique de manera expresa.
En relación con el segundo supuesto, leyes modificatorias de leyes anteriores, pueden presentarse diversas situaciones de las que se ha ocupado la jurisprudencia y la doctrina, especialmente en cuanto hace a la consolidación de derechos o condiciones para su ejercicio. Sobre este particular la doctrina ha decantado los siguientes principios: la ley nueva produce un efecto inmediato, no tiene efecto retroactivo y en principio es refractaria a la ultra actividad o supervivencia de leyes derogadas.8 Al entrar en vigencia la ley esta produce efectos inmediatos, es decir, comienza a regir instantáneamente para todos los hechos jurídicos, derechos y relaciones jurídicas, y de igual manera sustituye o desplaza a las normas anteriores que hayan sido derogadas en forma expresa o tácita.
La ley rige para el futuro y por tanto no tiene efectos retroactivos, regla que es conforme con el principio de seguridad jurídica y el respeto de los derechos adquiridos. En consecuencia los hechos, derechos y relaciones jurídicas consolidadas en vigencia de la ley anterior, así como las consecuencias derivadas de aquella, se respetan y mantienen bajo la nueva legislación. Como corolario de la regla anterior los hechos, derechos y relaciones jurídicas que no se alcanzaron a consolidar en vigencia de la ley antigua se regirán por la nueva ley.
Los derechos no consolidados conforme a la ley son meras expectativas, las cuales no gozan de protección alguna puesto que son apenas probabilidades o esperanzas de tener algún día un derecho. Ocasionalmente puede ocurrir otro fenómeno que es importante diferenciar de la retroactividad, la retrospectividad, que se configura cuando la nueva ley toma en cuenta hechos o situaciones ocurridos en vigencia de la ley antigua para que con fundamento en las disposiciones nuevas puedan conformarse o consolidarse ciertos derechos.9 La Corte Constitucional se ha ocupado de este tema en varios pronunciamientos, de los cuales vale destacar la sentencia C-147 de 1997: “2.1.
Como reiteradamente lo ha señalado esta Corporación, siguiendo las orientaciones de la doctrina y la jurisprudencia, configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona.
Ante la necesidad de mantener la seguridad jurídica y asegurar la protección del orden social, la Constitución prohíbe el desconocimiento o modificación de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con ocasión de la expedición de nuevas regulaciones legales. De este modo se construye el principio de la irretroactividad de la ley, es decir, que la nueva ley no tiene la virtud de regular o afectar las situaciones jurídicas del pasado que han quedado debidamente consolidadas, y que resultan intangibles e incólumes frente a aquélla, cuando ante una determinada situación de hecho se han operado o realizado plenamente los efectos jurídicos de las normas en ese momento vigentes.
La doctrina y la jurisprudencia contraponen a los derechos adquiridos las "meras expectativas", que se reducen a la simple posibilidad de alcanzar un derecho y que, por lo mismo, no son más que una intención o una esperanza de obtener un resultado jurídico concreto. Por lo tanto, la ley nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se originaron bajo la vigencia de una ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva, como un derecho, bajo la ley antigua.
No obstante, las referidas expectativas pueden ser objeto de alguna consideración protectora por el legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social.
Es así como la ley nueva puede tomar en cuenta hechos o situaciones sucedidos en vigencia de la ley antigua para efectos de que con arreglo a las disposiciones de aquélla puedan configurarse o consolidarse ciertos derechos (efecto retrospectivo). (…) 2.2. Distinto del efecto retroactivo y retrospectivo es el efecto inmediato de la ley, por la vocación de ésta de que sus disposiciones se apliquen en el futuro, desde el momento en que empiece a regir, no permitiendo por consiguiente la subsistencia de la ley antigua ni de las situaciones o hechos nacidos durante su vigencia, pero que no han alcanzado a configurar o consolidar verdaderos derechos.” Ahora bien, así como la nueva ley no puede generar consecuencias hacia el pasado, la norma antigua no puede, en principio, generar efectos hacia el futuro, lo cual se conoce como ultra actividad.
Esta regla, sin embargo, puede tener excepciones, como cuando los efectos de una norma perduran a pesar de su derogación respecto de situaciones acaecidas durante su vigencia.” [Subrayado fuera del texto] También en Sentencia del H Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección SEGUNDA SUB-SECCIÓN B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter del primero (1º) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Expediente: 17001233300020130060401 (3713-2014) expresó lo siguiente: “No obstante, la Sala examina la aplicación retrospectiva de la mencionada Ley 100 de 1993, en razón a que a que es el aspecto medular al que se contrae la demanda.
En primer lugar, la honorable Corte Constitucional, en sentencia T-110 de 22 de febrero de 20115, definió la retrospectividad de la Ley de la siguiente manera: El fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando. su propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que consagra- el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad.
De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores;
(iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica [ ].” De acuerdo con lo anterior, esta Corporación acogió el criterio según el cual sí era posible que la Ley 100 de 1993 fuese retrospectiva para cobijar las expectativas legítimas de agentes fallecidos con anterioridad a su entrada en vigor así: “De lo anterior se concluye con toda claridad que la finalidad de los regímenes especiales es conceder beneficios legales a grupos determinados de trabajadores y no tornarse en un elemento de discriminación para dificultarles el acceso a los derechos mínimos consagrados en la legislación para la generalidad, lo cual significa, que si el régimen especial resulta ser menos favorable que la norma general, se impone la aplicación de ésta última, por cuanto la filosofía de las regulaciones especiales es precisamente la búsqueda del mayor beneficio para las personas que regula. [ ] Ahora, si bien alega la demandada la imposibilidad jurídica de aplicar retroactivamente el contenido de las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 a un hecho sucedido con anterioridad a su expedición, como lo fue la muerte del Agente ocurrida el 6 de octubre de 1970, debe precisar la Sala que en materia laboral y por virtud del principio de favorabilidad se admite la aplicación retrospectiva de la Ley, tal como lo ha sostenido esta Corporación en diferentes oportunidades e incluso la Corte Constitucional,6 quien ha señalado particularmente en materia pensional que la norma más favorable se aplique retrospectivamente, por cuanto la Ley nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una Ley, no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la Ley antigua.7 [ ] Se descarta por ende en el sub examine una aplicación retroactiva de la Ley por cuanto ello sucedería si la Ley nueva estuviera entrando a regular situaciones consolidadas de pleno derecho bajo un ordenamiento anterior cobrando efectos respecto del hecho jurídico desde el momento de su consumación; muy al contrario, la retrospectividad en materia laboral implica la aplicación de un ordenamiento nuevo y favorable a partir de la fecha de su vigencia a un hecho jurídico acaecido con anterioridad, en este caso, la aplicación de una Ley favorable en materia de sustitución pensional a favor de la actora -Ley 12 de 1975- a un hecho jurídico ocurrido previamente -como lo fue el fallecimiento del Agente José Celedonio Orjuela Álvarez el 6 de octubre de 1970-, con efectos jurídicos a partir de su entrada en vigencia, esto es, a partir del 29 de enero de 1975[ ]8 Sin embargo, el anterior derrotero jurisprudencial fue rectificado por la sección segunda de esta Corporación, en sentencia de 25 de abril de 20139, en la que estimó: La jurisprudencia de esta Corporación10 ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría 0causado el derecho.
El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento - del pensionado, es decir, en el caso analizado las. normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.
La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal: [ ] Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.
Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de' su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 201011 y noviembre 1º de 201212, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la 0aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.
Así las cosas, si bien en un comienzo esta Colegiatura, en virtud del principio de favorabilidad, aplicó retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y reconoció la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de agentes de la Policía Nacional cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor (1 de abril de 1994), lo cierto es que tal postura jurisprudencial fue rectificada y, por ello, no es dable que las disposiciones del régimen general de seguridad social cobijen a beneficiarios de los extintos agentes, por cuanto el derecho pensional se causa a partir del fallecimiento y se emplea la norma que regía en ese momento.
Por otra parte, destaca la Sala que la Corte Constitucional, en la sentencia T-116 de 2016, revisó los fallos de tutela proferidos por esta Corporación, en una situación fáctica similar a la sub judice, e hizo referencia a sus propias decisiones contenidas en los fallos T-891 de 201113,0 T-072 de 201214 y T-587A de 201215, en las que apoyó el precedente de esta Corporación vigente para esas fechas, en tomo a la posibilidad de aplicar de manera retrospectiva la ley de seguridad social actual para resolver solicitudes pensionales de sobrevivientes relativas a causantes que fallecieron antes de 199116, pero precisó que en la sentencia T-564 0de 201517, tuvo en cuenta la rectificación de jurisprudencia efectuada el 25 de abril de 2013, por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en el sentido de entender que la norma aplicable para resolver las peticiones pensionales de sobrevivientes es la vigente a la muerte del causante18, sin embargo, pese al precedente resulta necesario que se verifique en cada caso el grado de afectación de los sistemas pensionales preconstitucionales, lo que conlleva examinar la normativa especial aplicable a la situación concreta frente a las generales también existentes para esos momentos.” El caso en concreto: El problema jurídico en este caso en concreto consiste en determinar si los decretos 3901 de 2008 y 1251 de 2009, expedidos en desarrollo de los mandatos contenidos en la Ley 4º de 1992, le deben ser aplicados en forma retroactiva al demandante MIGUEL ESPINOSA LIÉVANO a pesar de que al momento de entrar en vigencia las normas citadas encontrarse retirado del servicio desde el 31 de enero de 2002, y gozar de la pensión que le fue reconocida por reunir los requisitos legales, pretensiones que en criterio de la Sala no pueden prosperar, pues la aplicación retroactiva de las normas, es contraria al principio general, según el cual toda norma rige hacia el futuro, y además no podría pensarse en una aplicación retrospectiva de los Decretos citados, pues al entrar en vigencia el demandante ya se había retirado del servicio y los salarios y prestaciones sociales recibidas durante su vinculación constituyen verdaderas situaciones jurídicas consolidadas.
Por lo tanto, en este caso no se ha registrado violación alguna de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, consagrados en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de Conjueces de la Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por el señor MIGUEL ESPINOSA LIÉVANO, por presunta violación de los derechos al debido proceso y a la igualdad por parte del JUZGADO 27 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ – ADHOC y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA – SALA TRANSITORIA, por la razones expresadas en el presente fallo.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente decisión REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, LA ANTERIOR PROVIDENCIA FUE CONSIDERADA Y APROBADA EN LA SESIÓN DE LA FECHA. LUIS FERNEY MORENO CASTILLO. JUAN CARLOS HENAO PEREZ CONJUEZ. CONJUEZ. CARLOS ALBERTO ATEHORÚA RÍOS CONJUEZ PONENTE.