Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C, primero (01) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-01480-01 Accionante: Ana Julia Niño Aguilar y otros Accionado: Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 28 de abril de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 2 de marzo de 2022 Ana Julia Niño Aguilar, en nombre propio y en representación de su hijo Yerson David Morales Niño, Leonardo Arvey Morales Niño, Filadelfo Morales Niño, Rodrigo Alberto Morales Niño, Yeimi Yuliet Morales Niño, Ana Karina Morales Niño, Ana Inés Aguilar, Celida Consuelo Romero Carreño, Diana Juliedt Meta Carreño, Esteban Andrés Morales Romero, Maira Alejandra Morales Meta e Ingrid Julieth Morales Meta, interpusieron acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la reparación integral, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, y al principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, que consideraron vulnerados con las providencias dictadas el 2 de septiembre de 2021 y el 17 de febrero de 2022, en su orden, por el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del asunto de radicado No. 11001-33-43-060-2021-00225-00/01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Previo a interponer la actual solicitud de amparo, los accionantes presentaron una acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y reparación Integral de Víctimas – UARIV, identificada bajo el radicado No. 2019-00424-00, en la que se alegó que la entidad vulneró sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la buena fe, a la confianza legítima y a la prevalencia del derecho sustancial, al negar su inclusión en el Registro Único de Víctimas.
La solicitud ante la Unidad se fundamentó en que el menor Aneiro Yerson Morales Niño fue reclutado de manera forzosa por grupos ilegales en el municipio de Paz de Ariporo, Casanare en el año 2002, y a los pocos meses de su reclutamiento, fue víctima de homicidio en el contexto del conflicto armado. 1.1.2.- La referida acción de tutela fue conocida en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, que en sentencia del 22 de noviembre de 2019 declaró su improcedencia por incumplir los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, además de que la pretensión de la acción constitucional era de carácter estrictamente económico.
La anterior decisión fue modificada por el Tribunal Administrativo de Casanare en proveído del 12 de diciembre de 2019, para en su lugar, negar el amparo. 1.1.3.- El asunto fue elegido por la Corte Constitucional efectuar la revisión eventual. Así, en sentencia T-506 de 2020, la Sala Sexta de Revisión amparó los derechos invocados pero únicamente respecto de Ana Julia Nariño Aguilar, madre del menor.
En virtud de lo anterior, dejó sin efectos los actos administrativos mediante los que la UARIV negó su inclusión en el Registro Único de Víctimas y ordenó (i) incluir a la accionante en el mentado registro, (ii) brindarle asesoría sobre la oferta estatal y beneficios contenidos en la Ley de Víctimas, en especial, lo relacionado con el reconocimiento de la indemnización por vía administrativa, (iii) actualizar el Manual de Criterios de Valorización, y (iv) capacitar a sus funcionarios en cuanto a los parámetros desarrollados por la jurisprudencia constitucional sobre la interpretación del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011. 1.1.4.- Posteriormente, el 27 de agosto de 2021, Leonardo Arvey Morales Niño y otros presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Policía Nacional y la UARIV, con el objetivo de que se les declarara responsables patrimonialmente con ocasión del reclutamiento forzado, desaparición forzada y posterior muerte de Aneiro Yerson Morales Niño. El proceso fue identificado bajo el radicado No. 11001-33-43-060-2021-00225-00. 1.1.5.- El asunto fue conocido por el Juzgado 60 Administrativo de Bogotá, que en auto del 2 de septiembre de 2021 rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Como fundamento de la decisión expuso que Aneiro Yerson Morales Niño fue reclutado por grupos de autodefensas el 10 de octubre de 2002, falleció en medio de combates el 20 de abril de 2003 y el 20 de octubre de 2017 fue llevada a cabo la diligencia de entrega del cadáver a sus familiares. Por lo anterior, estimó que el término de caducidad debía iniciar el 20 de octubre de 2017 y, por tanto, la demanda podía ser presentada hasta el 20 de octubre de 2019, lo cual no ocurrió. De igual forma, resaltó que no se advirtió circunstancia que justificara la interposición extemporánea de la acción. 1.1.6.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del anterior proveído.
La alzada fue desatada por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 17 de febrero de 2022, en el sentido de confirmar la decisión inicial. Precisó que el cómputo de caducidad debía analizarse a la luz de las reglas establecidas en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 dictada por el Consejo de Estado, por lo que, en efecto, el término en cuestión inició el 20 de octubre de 2017, fecha de la entrega del cadáver a la familia y concluyó el 20 de octubre de 2019, por lo que el medio de control se promovió extemporáneamente. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela Los accionantes invocaron los siguientes argumentos: 1.2.1.- Las autoridades judiciales desconocieron la sentencia de unificación emitida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 29 de enero de 2020 en la que se indicó que la caducidad no se cuenta desde la ocurrencia del hecho u omisión dañosa, sino desde que se tuvo la posibilidad de advertir que la pretensión de reparación directa resultaba procedente, es decir, desde que se tuvieron los elementos para inferir que el Estado estuvo involucrado y era el llamado a responder patrimonialmente. 1.2.2.- Fue a partir de la notificación del fallo del 22 de noviembre de 2019 en el proceso de tutela No. 2019-00424-00 que se dieron cuenta de que existía la posibilidad de incoar la demanda de reparación directa en contra del Estado por el reclutamiento forzado y posterior homicidio de Aneiro Yerson Morales Niño, por lo que el término de caducidad debía contarse a partir de ese momento. 1.2.3.- En razón a las dificultades económicas de la familia, fue difícil encontrar un apoderado que representara sus intereses ante el contencioso administrativo.
Entonces, solo hasta que llegaron a un acuerdo con el abogado que los representó de que su pago fuera en la modalidad cuota litis, pudieron acudir ante la jurisdicción. 1.2.4.- Por otra parte, los actores afirmaron que se ha incumplido la sentencia T-506 de 2020, pues al momento de presentar el actual amparo, no se había recibido la reparación administrativa por el homicidio de Aneiro Yerson Morales Niño. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados, revocar la providencia proferida el 17 de febrero de 2022 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y ordenar a la autoridad judicial “continuar con el trámite del proceso de Reparación Directa por las razones expuestas en la parte motiva de esta Acción de Tutela”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición En auto del 10 de marzo de 2022 la Sección Cuarta del Consejo de Estado requirió a la parte accionante para que precisara cuestiones relacionadas con la legitimación y representación para incoar el actual amparo.
Una vez aclarado lo anterior, la Sala admitió la acción de tutela y ordenó las notificaciones de rigor mediante proveído del 24 de marzo de 2022. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Juzgado 60 Administrativo de Bogotá indicó que la providencia acusada no desconoce los derechos fundamentales de los accionantes, pues se fundamentó en el precedente unificado del Consejo de Estado.
También resaltó que para el conteo del término de caducidad, tuvo en cuenta la fecha más próxima a la presentación de la demanda, esto es, la entrega de los restos óseos de su familiar el 20 de octubre de 2017. Por lo anterior, solicitó negar las súplicas de la demanda o, de forma subsidiaria, declarar su improcedencia. 2.1.2.- La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca aseguró que la solicitud de amparo carecía de relevancia constitucional, pues lo pretendido es que la tutela funja como una tercera instancia para exponer el desacuerdo de la parte actora con las decisiones de los jueces ordinarios, sin embargo, los argumentos no comportan un escenario de vulneración de derechos fundamentales.
Agregó que en el escrito de tutela no se expuso la posible configuración de un perjuicio irremediable que justificara la intervención del juez constitucional ni se detalló ninguna causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Por lo expuesto, requirió declarar la improcedencia de la acción tuitiva o, en su defecto, negar las pretensiones. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El 28 de abril de 2022 la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo por falta de relevancia constitucional. 3.1.- Indicó que la parte actora tomó la acción de tutela como una instancia adicional para exponer su desacuerdo con las decisiones de los jueces que conocieron el proceso de reparación directa, sin embargo, sus reproches no exponen un real escenario de vulneración ius fundamental atribuible a las autoridades judiciales accionadas. 3.2.- Comparó los argumentos propuestos en la acción de tutela con los del recurso de apelación que se interpuso en contra del proveído de primera instancia dictado por el Juez 60 Administrativo de Bogotá, relacionados con la imposibilidad de acudir a la jurisdicción por la precaria situación económica y la dificultad de acceder a asesoría jurídica; y que solo conocieron la posibilidad de acudir en reparación directa hasta el 22 de noviembre de 2019 cuando les fue notificado el fallo de tutela de primera instancia en el asunto No. 2019-00424-00.
De tal análisis concluyó que los argumentos eran coincidentes y agregó que, incluso, los argumentos que buscan justificar la interposición extemporánea del medio de control ya habían sido expuestos en la demanda de reparación directa. 3.3.- Resaltó que los alegatos fueron debidamente atendidos tanto por el Juzgado 60 Administrativo de Bogotá como por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de las providencias impugnadas, en las que expusieron las reglas normativas y jurisprudenciales a la luz de las cuales debía resolverse el asunto.
Adicionalmente, verificó que las accionadas expusieron que no se acreditó la situación que imposibilitara materialmente a los interesados interponer la demanda, aclarando que la precaria condición económica invocada no justificaba la extemporaneidad, pues les asistía la posibilidad de solicitar el amparo de pobreza. También puso de presente que previo a la interposición de la demanda de reparación directa, los actores habían acudido a la jurisdicción para ejercer el medio de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos que negaron la inclusión del núcleo familiar en el Registro Único de Víctimas. 3.4.- Por otro lado, frente al alegato relacionado con que aún no habían recibido la indemnización administrativa ordenada en la sentencia T-506 de 2020, indicó que para obtener el cumplimiento del fallo de tutela, los interesados debían hacer uso de los mecanismos consagrados en el Decreto Ley 2591 de 1991, es decir, la solicitud de cumplimiento del fallo y el incidente de desacato ante el juez de tutela de primera instancia. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la parte accionante presentó recurso de impugnación bajo los siguientes argumentos: 4.1.- Contrario a lo afirmado por el fallador de primera instancia, el asunto sí goza de relevancia constitucional en tanto se alegó la vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, y a la reparación integral, los cuales fueron vulnerados a través de las decisiones aquí censuradas. 4.2.- Los hechos que se pusieron de presente constituyen graves violaciones a los derechos humanos, razón por la que han buscado acceder a la administración de justicia “empero no ha sido posible toda vez que los jueces aplican de manera rigurosa un exceso ritual manifiesto”. 4.3.- No se busca que la acción de tutela funja como otro mecanismo de defensa ordinario sino proteger las garantías fundamentales transgredidas, “ya que no [han] podido entrar a ventilar la responsabilidad del Estado, sino que por el contrario no se flexibiliza el cómputo de la caducidad dejando de lado el principio de la buena fe (…) que hemos profesado ante los Honorables Jueces de la República”. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia En auto del 12 de mayo de 2022 el a quo concedió la impugnación, providencia que fue debidamente notificada.
II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 28 de abril de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales, iniciando por el de relevancia constitucional, debido a que con fundamento en este el a quo declaró la improcedencia del amparo.
En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- La Sala advierte que, al igual que lo concluyó el a quo, la acción de tutela impetrada por Ana Julia Niño Aguilar y otros no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que cumple la carga argumentativa, se percibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al estudiar la demanda de reparación directa de radicado No. 11001-33-43-060-2021-00225-01, como pasa a explicarse. 4.3.- La acción de tutela, se funda, en esencia, en que (i) se desconoció la sentencia de unificación dictada el 29 de enero de 2020 por el Consejo de Estado en la que se indicó que la caducidad se cuenta desde que se pudo advertir que la pretensión de reparación directa resultaba procedente, es decir, cuando el grupo familiar pudo inferir que el Estado estuvo involucrado en el hecho dañoso y era el llamado a responder patrimonialmente;
(ii) tuvieron, los interesados, conocimiento de la posibilidad de ejercer el medio de control hasta que les fue notificada la sentencia del 22 de noviembre de 2019 proferida en el proceso de tutela de radicado No. 2019-00424-00, por lo que el término de caducidad debía iniciar en ese momento; y (iii) no contaron con la posibilidad de acudir antes a la jurisdicción contencioso administrativa debido a su precaria situación económica, lo que les dificultó encontrar un apoderado. 4.4.- En punto de lo anterior, y luego de verificar los argumentos planteados por el Juzgado y el Tribunal accionados en las providencias del 2 de septiembre de 2021 y del 17 de febrero de 2022, respectivamente, se observa que las autoridades convocadas fundaron su decisión en los parámetros fijados en la pluricitada sentencia de unificación de la Sala Plena de esta Sección y, aunado a ello, estudiaron los medios de prueba, los argumentos y las situaciones relacionados con la fecha en que los demandantes tuvieron conocimiento de los hechos de su demanda, para lo cual observaron las dificultades socioeconómicas de los actores, el desconocimiento frente a lo que había sucedido con su familiar y el grado de participación del Estado en tal suceso.
A partir de ese análisis, concluyeron que la parte actora tuvo conocimiento de la injerencia del Estado en los hechos desde el 20 de octubre de 2017, fecha del “acta de entrega de cadáver de familiares de víctima de desaparición forzada y homicidio” suscrita por la Fiscalía General de la Nación. Así, se explicó que a pesar de que los demandantes tuvieron conocimiento de la muerte de Aneiro Yerson Morales Niño desde el 20 de abril de 2003 fue solo hasta el 20 de octubre de 2017 que se pudo constatar tal circunstancia, además, resaltaron que tratándose de pretensiones de reparación directa derivadas de delitos de desaparición forzosa, el término de caducidad se contabilizaba cuando aparecía la víctima.
De igual forma, se tuvo en cuenta la situación socioeconómica de la familia accionante, sin embargo, tal argumento fue desechado, pues destacaron que el ordenamiento jurídico prevé para estas situaciones figuras como el amparo de pobreza. Finalmente, se puso de presente que los actores habían acudido previamente a la jurisdicción a través de una demanda de nulidad y restablecimiento de derecho en contra de los actos emitidos por la UARIV. 4.5.- Así, resulta evidente que los argumentos planteados en sede constitucional son idénticos a los invocados en la demanda de reparación directa y en el recurso de apelación incoado en contra de la decisión de rechazo de la demanda, los cuales fueron debidamente atendidos por Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Por lo tanto, en criterio de esta Sala, en detrimento del análisis desplegado por el juez natural y para forzar una intervención del juez constitucional, la parte actora pretende perpetuar las controversias que fueron resueltas en el escenario natural, como si la tutela se tratara de una instancia adicional. 4.6.- Con fundamento en lo anterior, se confirmará la decisión del a quo en lo referente a que los argumentos recién estudiados carecen de relevancia constitucional. 4.7.- Ahora, la Subsección estudiará el requisito general de subsidiariedad frente al cargo relacionado con la falta de cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia T- 506 de 2020. 5.- Verificación del cumplimiento del requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 5.1.- La subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela está consagrada en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, conforme con los cuales dicha acción solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 5.2.- Ab initio, se debe advertir que la censura aducida por la parte actora se centra en que, a la fecha de presentación del amparo, no se ha dado cumplimiento total a las órdenes emitidas por la Corte Constitucional a través de la sentencia T-506 de 2020, en concreto, se reprocha que “no se ha recibido la reparación administrativa por el hecho víctimizante homicidio cometido sobre [el ya señalado].”. 5.3.- Pues bien, esta Subsección concuerda con lo manifestado por el a quo, al considerar que la parte accionante tiene la posibilidad de pedir el cumplimiento del fallo de tutela en los términos establecidos en el Decreto 2591 de 1991 y desarrollados por la jurisprudencia constitucional; cumplimiento que, de resultar en manera alguna dilatado o incompleto, puede efectivizarse a través del incidente de desacato, por lo que resulta improcedente interponer una nueva acción de tutela para requerir el obedecimiento de una solicitud de amparo previa. 5.4.- Por lo anterior, la Sala considera que el cargo resulta improcedente por falta de subsidiariedad, en tanto los accionantes cuentan con otros mecanismos para obtener el acatamiento del fallo. 6.- Bajo estas consideraciones, al verificar que el amparo no cumple con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, la Sala confirmará la decisión dictada por la Sección Cuarta de esta Corporación, pero por las razones aquí anotadas.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de abril de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala