Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00073-00 Demandante: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial – improcedente por no superar el requisito general de la subsidiariedad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante, FOMAG), actuando a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca2. Con la solicitud de amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y los principios de legalidad, «prevalencia del derecho sustancial y el imperio de la ley». 2.
La anterior trasgresión constitucional se la adjudica a la sentencia de 29 de septiembre de 2023, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 76147-33-33-003-2022-0660-01 interpuesta por la señora María del Carmen Tapasco Zapata. En esta decisión, se confirmó el fallo de primera instancia dictado el 28 de marzo de 2023, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartago, el cual resultó favorable a las pretensiones propuestas contra la entidad tutelante. 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 333 de 2021. 2 El profesional del derecho que interpone esta tutela fue delegado por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad.
Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensión constitucional 3. La parte actora solicitó la protección de los derechos fundamentales referidos y que, en consecuencia, se ordene lo siguiente: PRIMERA: Tutelar a favor del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG el derecho constitucional fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, que contemplan los principios de legalidad, prevalencia del derecho sustancial y el imperio de la ley y aplicación de los precedentes que gobierna la actuación judicial, que se desprenden de los artículos 228, 229 y 230 de la Constitución Política, vulnerados por el Tribunal Administrativo Del Valle del Cauca de fecha 29/09/2023 a través de la providencia por medio de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, desconociendo el precedente jurisprudencial definido en la sentencia de unificación por el H. Consejo de Estado el 11 de octubre de 2023, que declaró esta última normatividad incompatible con la Ley 91 de 1989 aplicable a los docentes adscritos al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG, el cual en su parte resolutiva señala: “Primero. – Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. (…) Cuarto. – Advertir a la comunidad en general que la presente decisión es de aplicación inmediata a todos los procesos que se encuentren en curso y en los que se pretenda la aplicación de la normativa que fue objeto de interpretación, de manera que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial.” SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración se ordene dejar sin efectos jurídicos la decisión judicial del 28/03/2023 y confirmada por el Tribunal Administrativo Del Valle del Cauca el 29/09/2023 respecto del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 76147-33-33-003- 2022-0660-01 y en su lugar proferir la sentencia de reemplazo que de aplicación al precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023 y consecuente con ello se denieguen las pretensiones de la demanda. 1.3.
Hechos La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 4. La señora María del Carmen Tapasco Zapata se vinculó como docente del Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio educativo estatal con posterioridad al 1.º de enero de 1990.
Por ello, se encuentra afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y sus cesantías se liquidan anualmente. 5. La señora Tapasco Zapata presentó una petición dirigida a la Secretaría de Educación del municipio de Cartago con el fin de que le reconociera la sanción por mora por el pago tardío de sus cesantías, dado que la entidad tenía hasta el 15 de febrero de 2021 para liquidar el monto de la citada prestación por el periodo laborado 2020 y no cumplió con ello. 6.
Ante el silencio de la entidad, el 30 de diciembre de 2021 se configuró el acto administrativo ficto mediante el cual se negó lo solicitado. 7. Con ocasión de lo mencionado, la señora Tapasco Zapata ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo relacionado en el párrafo anterior.
Dentro de sus pretensiones, solicitó que se le reconociera la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo en el que ha incurrido el municipio de Cartago al no consignar oportunamente sus cesantías correspondientes al año 2020. 8. La demanda fue resuelta en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Cartago.
Esta autoridad accedió a las pretensiones de la demandante mediante sentencia del 28 de marzo de 2023. Para fundamentar la decisión explicó que la entonces demandante, en su calidad de docente vinculado al servicio educativo estatal con posterioridad al 1º de enero de 1990, tenía derecho a que sus cesantías anualizadas fueran consignadas antes del 15 de febrero del año siguiente a su causación. Lo anterior, dada su condición de servidora pública cobijada por el régimen dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 9.
La decisión de primer grado fue apelada por la entidad demandada. Mediante sentencia del 29 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la sentencia de primer grado. El juez de la segunda instancia señaló que el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, al hacer extensivo el régimen anual de las cesantías consagradas en la Ley 50 de 1990 a los empleados territoriales, dejó por fuera al personal docente. 10.
No obstante, puso de presente que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado en fallos de tutela han considerado que, en virtud del principio de favorabilidad, es viable aplicar a los docentes afiliados al FOMAG las disposiciones que contiene la Ley 50 de 1990 en materia de sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anuales.
Por tanto, en aplicación de dicho criterio, confirmó la decisión en el sentido de ordenar el reconocimiento y pago de dicho emolumento. Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Sustento de la vulneración 11. La entidad tutelante señaló que «en el presente caso se configura vía de hecho por desconocimiento de precedente judicial contenido en la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 proferida por el H. Consejo de estado el 11 de octubre de 2023»3. 12. Para fundamentar su postura, puso de presente que la notificación del fallo de segundo grado se generó con posterioridad a que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado profiriera dicha sentencia de unificación y a que esta adquiriera fuerza ejecutoria.
Sostuvo que por medio de tal providencia, se unificó el criterio aplicable a todos los procesos que se encuentran en curso en los cuales los docentes oficiales, cobijados por el régimen especial de la Ley 91 de 1989, pretenden el reconocimiento de la sanción moratoria consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización de que trata la Ley 52 de 1975. 13.
Arguyó que en el fallo en cuestión se estableció que «la Ley 50 de 1990 es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989». Citó textualmente la siguiente regla de unificación establecida: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal. (…) Cuarto. – Advertir a la comunidad en general que la presente decisión es de aplicación inmediata a todos los procesos que se encuentren en curso y en los que se pretenda la aplicación de la normativa que fue objeto de interpretación, de manera que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial. 14.
Consideró que, de conformidad con dicha regla de derecho, no era viable la condena al FOMAG frente a la sanción moratoria por la no consignación de cesantías establecida en la Ley 50 de 1990. Por tanto, agregó que la providencia cuestionada en sede constitucional era «abiertamente opuesta» al fallo de unificación. 15. En relación con el desconocimiento de la sentencia de unificación en cuestión, arguyó lo siguiente: La Corte Constitucional ha indicado en repetidos pronunciamientos que las 3 Negrillas propias de la sala.
Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisiones del Consejo de Estado como autoridad de cierre de lo contencioso administrativo tienen el carácter de vinculantes, por ser emanadas de un órgano encargado de unificar jurisprudencia y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica establecidos en la Constitución Política en sus artículos 13 y 83. 16.
Sostuvo que las pretensiones invocadas por el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la presente acción constitucional, se relacionan con el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y, por tanto, existe «similitud fáctica y de derecho dentro del presente asunto y la sentencia de unificación».
En este sentido, solicitó que, en aplicación de dicho fallo del Consejo de Estado, se amparara el derecho invocado. 17. En relación con el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, refirió que no existía otro mecanismo idóneo y eficaz que permita evitar la vulneración del derecho fundamental invocado en esta acción constitucional.
Al respecto, agregó lo siguiente: si bien, podría pensarse en el recurso extraordinario de revisión, se debe recordar que el mismo procese contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la sala de lo contencioso administrativo y del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos, el mismo solo procede bajo el fundamento de las causales que se encuentran contenidas en el artículo 250 del CPACA. 18.
Expuso extensamente las generalidades de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y sostuvo que, en el fallo de primera instancia, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cartago incurrió en defecto sustantivo. 19. En relación con ello, afirmó que el juez no estudió los supuestos fácticos y jurídicos especiales del asunto en cuestión, lo cual era necesario para definir el litigio propuesto con atención a la regulación contenida en la Ley 91 de 1989.
Alegó que dicha normatividad no fue «analizada de manera correcta en el escrito de sentencia» y que por tanto inaplicó los presupuestos legales que establece. 20. Precisó que por disposición del artículo 2 del Decreto 1582 de 1998, las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990 pueden administrar en cuentas individuales los recursos para el pago de las cesantías.
Refirió que esta modalidad no puede ser aplicada al FOMAG, pues esta se creó mediante la Ley 91 de 1989 bajo el principio de unidad de caja, de conformidad con el cual «las cesantías de los docentes adscritos al FOMAG no se administran en cuentas individuales». 21. Puso de presente que el principio de unidad de caja permite que con el recaudo de todos los rubros se conforme una caja común destinada a atender el pago de las obligaciones asumidas, tales como las prestaciones económicas de docentes que incluyen las cesantías y los intereses a las cesantías.
Agregó que, Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dado dicho principio, «los valores que corresponden a las cesantías no se consigan, sino que ya están presupuestados y trasladados al fondo, desde el primer mes de cada vigencia». 22.
Refirió que el compendio normativo que consagra la apropiación de los recursos que conforman el patrimonio autónomo del FOMAG, con inclusión de las cesantías y sus intereses, no contempla la posibilidad de la apertura de cuentas individuales para cada filiado. Añadió que, en este sentido, se configuraba la «imposibilidad jurídica de acudir a su creación por vía de una orden judicial, como lo pretende el demandante».
Indicó que, por tanto, no es posible que bajo el régimen de los docentes del magisterio se dé la figura de la consignación de cesantías y, en tal sentido, es necesario descartar cualquier tipo de sanción por la mora en ejecutar dicha acción. 23. En este orden de ideas, argumentó que se desconocieron las normas especiales que regula el régimen de seguridad social de los docentes adscritos al FOMAG, en particular, el artículo 8 de la Ley 91 de 1989, los artículos 8 y 36 de la Ley 715 de 2001 y los artículos 12 y 13 del Decreto 196 de 1995.
Por tanto, alegó que las órdenes judiciales proferidas «son ampliamente contrarias a la legislación y a la jurisprudencia, máxime cuando se trata de precedentes jurisprudenciales de unificación generados por la máxima corporación y que implican un alto impacto fiscal para la Nación». 24. Adujo que en la sentencia cuestionada no se lleva a cabo análisis alguno de la normatividad aplicable al caso, principalmente, la Ley 91 de 1989 con lo que se «omitió de forma directa, el estudio y la aplicación de una norma que regula la materia y que sumado a ello contempla expresas prohibiciones que no fueron tenidas en cuenta». 1.5.
Trámite de la acción 25. Por auto de 12 de enero de 2024, se admitió la acción constitucional de la referencia. En consecuencia, se ordenó notificar como accionado al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Asimismo, se dispuso a vincular como terceros con interés a la señora María de Carmen Tapasco Zapata, al municipio de Cartago – Secretaría de Educación municipal, al Juzgado Cuarto Administrativo de Cartago y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estad 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Juzgado Cuarto Administrativo de Cartago 26. Manifestó que no vulneró ningún derecho fundamental, pues la sentencia de primera instancia fue proferida en ejercicio de su autonomía judicial y de conformidad con el precedente vigente al momento en que se dictó. En tal Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido, agregó que su decisión se falló y notificó antes de la expedición de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena. 1.6.2.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 27. El magistrado ponente de la decisión censurada rindió informe en el que explicó que esa corporación no incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente judicial. Lo anterior porque la sentencia de unificación que se invoca como desconocida (11 de octubre del 2023) fue emitida con posterioridad a su fallo (29 de septiembre de 2023). 28.
En consecuencia, solicitó negar el amparo invocado por la entidad actora porque no se puede predicar el desconocimiento de un precedente judicial que no existía al momento de proferir la sentencia ordinaria. 1.6.6. La señora María de Carmen Tapasco Zapata y el municipio de Cartago, pese a haber sido vinculados en debida forma al proceso, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 29. Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto1069 de 2015 modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Legitimación en la causa 30. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 31.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala advierte que el FOMAG conformó el extremo pasivo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la sentencia cuestionada. Por tanto, es titular de los derechos fundamentales que reclama por esta vía y goza de legitimación en la causa por activa. 32. Por otro lado, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se encuentra legitimado en la causa por pasiva.
Lo anterior, por ser la autoridad que dictó la decisión judicial objetada. Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Problemas jurídicos 33. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; los problemas jurídicos a resolver en el caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 34.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales reclamados por el FOMAG al proferir la sentencia de 29 de septiembre de 2023, en la que confirmó la decisión de primer grado que accedió al reconocimiento del pago de intereses por el pago tardío de las cesantías de la señora María del Carmen Tapasco Zapata como docente oficial afiliada al FOMAG? 35.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 36.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20124. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema5. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales6. 37.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20147. En esta sentencia se 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia8 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial9. 38.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 39.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, 8 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i).
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 9 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 40.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 41. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.
En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.5. Análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad 2.5.1. Subsidiariedad 42. Al respecto, la sala pasará a estudiar el presente requisito en relación a los cargos endilgados por la parte accionante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 29 de septiembre de 2023. 2.5.2.
Análisis del requisito general de subsidiariedad respecto del cargo de desconocimiento del precedente 43. Se evidencia que la parte accionante considera que la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento del precedente judicial establecido en la sentencia de unificación proferida el 11 de octubre de 2023 por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación10.
En concreto, se alegó el desconocimiento de las siguientes reglas de derecho: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989. Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.
(…) Cuarto. – Advertir a la comunidad en general que la presente decisión es de aplicación inmediata a todos los procesos que se encuentren en curso y en los que se pretenda la aplicación de la normativa que fue objeto de interpretación, de manera que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial. 44.
Al respecto, es preciso indicar que el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial fue creado por la Ley 1437 de 2011 con el objetivo de respetar el 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena. Sentencia de unificación SUJ – 032 – CE - S2- 2023 del 11.10.23. Radicado: 66001-33-33-001- 2022-00016-01 (5746-2022).
Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valor normativo y obligatorio de las sentencias de unificación de jurisprudencia proferidas por el Consejo de Estado.
Al respecto, los artículos 256, 257 y 258, normas aplicables al caso concreto, establecen:
ARTÍCULO 256. FINES. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.
ARTÍCULO 257. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011. […]
ARTÍCULO 258. CAUSAL. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. 45. Así, si un tribunal administrativo se aparta sin justificación alguna de las sentencias de unificación de jurisprudencia proferidas por esta corporación, la ley prevé que las partes pueden interponer el recurso extraordinario de unificación para que el Consejo de Estado determine si fue o no desconocida dicha sentencia. 46.
En ese orden de ideas, se observa que la inconformidad de la parte demandante con la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia del 29 de septiembre de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se centra en considerar que se desconoció el precedente establecido en una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
Al respecto, la sala advierte que en el expediente digital no obra prueba alguna de que la interesada haya interpuesto el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial. 47. En consecuencia, tomando en consideración lo pretendido mediante esta acción constitucional y los argumentos formulados en el escrito de tutela, era obligatorio para la parte accionante presentar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de controvertir lo decidido en la sentencia reprochada.
Esto, con el objeto de que el juez competente determine si, en efecto, el tribunal demandado dictó una decisión opuesta a este criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su calidad de órgano de cierre en la materia. 48. En este sentido, era necesario que la actora hubiera interpuesto el recurso extraordinario de unificación a fin de que la acción de tutela no llegue a reemplazar aquellos recursos previstos por el legislador para el efecto.
Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49. A su vez, se pone de presente que, frente al cumplimiento del requisito de subsidiariedad, la parte actora argumentó que no existía otro mecanismo judicial idóneo y eficaz que permitiera evitar la vulneración de sus derechos fundamentales.
De tal forma, no expuso razón alguna por medio de la cual justificara dicha omisión en su estrategia de defensa. 50. La sala tampoco advierte la existencia de un perjuicio irremediable que permitiera la procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio. De los elementos de convicción que obran en el expediente tampoco es posible señalar que existe alguna situación de debilidad manifiesta que imprima la necesidad de adoptar órdenes urgentes para la protección de derechos fundamentales. 51.
Finalmente, esta sección no pasa por alto que, además del defecto por desconocimiento del precedente de unificación, el FOMAG alegó también la configuración de un defecto sustantivo por inaplicación de la normativa que regula el régimen de seguridad social de los docentes adscritos al FOMAG, en particular, el artículo 8 de la Ley 91 de 1989, los artículos 8 y 36 de la Ley 715 de 2001 y los artículos 12 y 13 del Decreto 196 de 1995. 52.
No obstante, en el presente asunto, el estudio del defecto sustantivo no puede llevarse a cabo de manera independiente al análisis del desconocimiento del precedente. Lo anterior, dado que las normas que el actor alegó como inaplicadas deben ser interpretadas actualmente a la luz de lo estipulado por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dado que lo unificado por el órgano de cierre establece el criterio hermenéutico a partir del cual deben ser aplicadas las normas que regulan el régimen de cesantías de los docentes adscritos al FOMAG. 53.
En tal sentido, el examen del yerro alegado trasciende la órbita de competencia de esta autoridad constitucional, pues será el juez del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial quien deberá determinar si en el caso en concreto hubo un desconocimiento de las reglas de derecho establecidas en el fallo de unificación en cuestión y, con ello, de la normatividad aplicable a este asunto. 2.6.
Conclusión 54. Se declarará improcedente el mecanismo constitucional de la referencia, puesto que no supera el examen del requisito general de subsidiariedad, dado que la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial para exigir la protección de sus garantías fundamentales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Demandante: Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2024-00073-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por no superar el requisito general de la subsidiaridad.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”