CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000-2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez, Néstor Hernán Pinzón Delgado, Blanca Nely Montaño Fique, María del Pilar Forero Forero, Oscar Iván Gómez Robayo, Agripina Garzón de Chiquiza, Consuelo Ghislayne Bonilla Alonso, Gloria Yeny Solano Avelino, Héctor Iván Sánchez Díaz, Myriam Elena Forero Sánchez y Blanca Nubia Forero Sánchez Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Tercero: Sociedad Tecnoambientales S.A. ESP Coadyuvante: Francisco José Vergara Carulla Tema: Licencia ambiental relleno sanitario regional “[…] Praderas de Checua […]” / competencia de la CAR frente a licencias ambientales de rellenos sanitarios / relación normativa entre el Plan de Ordenamiento Territorial – POT de Nemocón y el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS / principio de rigor subsidiario y su aplicación en áreas de alto impacto ambiental / autonomía territorial y planificación del ordenamiento del suelo / análisis de las normas específicas aplicadas por la CAR en relación con el marco jurídico ambiental nacional / consulta popular, participación ciudadana y sus efectos vinculantes en el proyecto / consideración de los impactos ambientales, sociales y culturales en la zona del proyecto / protección de fuentes hídricas y cumplimiento de distancias mínimas reglamentarias / integración de los principios de desarrollo sostenible, prevención y precaución en la toma de decisiones administrativas SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad promovida en contra de las Resoluciones 2504 de 26 de octubre de 20071 y 1304 de 24 de junio de 20082, expedidas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. 1 Folios 40 a 65 C pp 2009-00456-00 y 2 a 30, 47 C pp 2009-00126-00.
“[…] Por la cual se otorga una Licencia Ambiental y se toman otras determinaciones […]”. 2 Folios 66 a 87 C pp 2009-00456-00 y 31 a 46, 48 a 55 C pp 2009-00126-00. “[…] Por la cual se resuelve unos Recursos de Reposición, una solicitud de Revocatoria Directa y se toman otras medidas determinaciones […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR I.
ANTECEDENTES I.1. Las demandas I.1.1. La demanda del proceso radicado 11001-03-24-000-2009-00456-003 1. El señor Antonio Quiñones Montealegre en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo – CCA, presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, con el fin de obtener las siguientes declaraciones4: “[…] Que son nulos los siguientes actos administrativos, por haber sido expedidos con violación a las normas nacionales en que deberían fundarse. 1.
Resolución No. 2504 de 26 de octubre de 2007, “Por la cual se otorga una Licencia Ambiental y se toman otras determinaciones” emanada de la Subdirección Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR. 2. Resolución No. 1304 de 24 de Junio de 2008 “Por la cual se resuelve unos Recursos de Reposición, una solicitud de Revocatoria directa y se toman otras determinaciones”, emanada de la Subdirección Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR […]”.
I.1.2. La demanda del proceso radicado 11001-03-26-000-2009-00126-005 2. Los señores Edgar Osmín Castillo Ramírez, Néstor Hernán Pinzón Delgado, Blanca Nely Montaño Fique, María del Pilar Forero Forero, Oscar Iván Gómez Robayo, Agripina Garzón de Chiquiza, Consuelo Ghislayne Bonilla Alonso, Gloria Yeny Solano Avelino, Héctor Iván Sánchez Díaz, Myriam Elena Forero Sánchez y Blanca Nubia Forero Sánchez, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo – CCA, presentaron demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, con el fin de obtener las siguientes declaraciones6: “[…] Declarar la nulidad de las Resoluciones 2504 de 2007 y 1304 de 2008 de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), mediante las cuales se otorgó una licencia ambiental de relleno sanitario regional denominado: “Praderas de Checua” […]”.
I.2. Los hechos comunes de las demandas acumuladas7 3. Como fundamentos fácticos de las pretensiones se indicaron, en síntesis, los siguientes: 3 Folios 1 a 37 y 202 a 203 C pp. 4 Folios 1 y 2 C pp. 5 Folios 235 a 281 C pp. 6 Folio 236 C pp. 7 Folios 3 a 6 C pp 2009-00456-00 y folios 235 a 236 C pp 2009-00126-00. 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 4.
La parte demandante señaló que, el 3 de diciembre de 2003, la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP solicitó una licencia ambiental para el desarrollo del proyecto de relleno sanitario regional “[…] Praderas de Checua […]” que consta de 35.8 hectáreas, en los predios denominados Mata Redonda, San Antonio y La Mesa, identificados con matrículas inmobiliarias números 176-73664, 176-92741 y 176-92312, y cédulas catastrales 00-00-0006-0053-000, 00-00-0006-0049-000 y 00-00-00-0317-000, ubicados en la vereda Cerro Verde, en el municipio de Nemocón Cundinamarca. 5.
Mencionó que, a través de auto OTSNYA 0083 de 4 de marzo de 2004, la CAR inició el trámite administrativo de la mencionada licencia y que mediante auto OTSNYA 156 de 25 de marzo de 2004, se requirió a la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP para que en un término de 60 días entregara el Estudio de Impacto Ambiental – EIA, el cual fue presentado a través de radicados 11238 de 22 de junio de 2004 y 7633-1 de 28 de julio del mismo año, en el cual se presentó cuadro de distancias del municipio al sitio del proyecto del relleno sanitario. 6.
Subrayó que, a través de la Resolución 780 de 12 de agosto de 2004, la CAR ordenó la celebración de la audiencia pública que fue solicitada por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, la cual se llevó a cabo el 25 de septiembre de ese mismo año. 7. Advirtió que, según informe técnico SGAC 255 de 5 de septiembre de 2005, la CAR evaluó el EIA y consideró que no se aportó información necesaria para definir la viabilidad del proyecto, además que debía tenerse en cuenta el concepto de uso del suelo de la subdirección de información y planeación de la CAR. 8.
Refirió que, mediante informe técnico SIYP de 7 de septiembre de 2005, la subdirección de información y planeación de la CAR señaló que el suelo donde se pretendía realizar el proyecto de relleno sanitario se encuentra en zona agropecuaria de uso tradicional, que para las fuentes hídricas y nacimientos de agua debe tener en cuenta las restricciones de0020 uso y manejo previstas en el numeral 3.2., el artículo 92 del Acuerdo CAR 16 de 1998 sobre las zonas de preservación del sistema hídrico y el Acuerdo 29 de 2000 – Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Nemocón. 9.
Señaló que, mediante auto OTSNYA 1400 de 7 de octubre de 2005, la oficina territorial Sabana Norte y Almeidas de la CAR requirió a la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP para que aclarara, ajustara y complementara el EIA, lo cual fue entregado mediante radicado 20783 de 4 de enero de 2006. 10. Indicó que, de acuerdo con el informe técnico 154 de 3 de marzo de 2006 y los autos OPSC 123 de 8 de marzo de 2006 y 181 de 4 de abril de ese año, la CAR solicitó la aclaración sobre los datos de localización y costos del proyecto. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 11.
Afirmó que, según el informe técnico 676 de 5 de junio de 2006 y el oficio 1262 de 6 de junio de ese año, la CAR solicitó la presentación de la localización del proyecto en cartografía catastral del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, en el que se indicaran los predios objeto de licenciamiento ambiental. 12. Sostuvo que, mediante radicado 1635 de 12 de febrero de 2007, la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP puso en conocimiento a la CAR el proceso de socialización del mencionado proyecto a los habitantes de la vereda Cerro Verde. 13.
Aludió que, mediante radicado 06987-1 de 25 de mayo de 2007, la solicitante de la licencia entregó informe ejecutivo del proyecto en el que expuso el programa de gestión social, aclaró la ubicación de los predios del proyecto y se refirió al tratamiento de lixiviados. 14. Aludió que, a través del informe técnico SDAS-123 de 17 de julio de 2007, la subdirección de desarrollo ambiental sostenible de la CAR evaluó el Estudio de Impacto Ambiental – EIA presentado por la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP, en el sentido de considerar que era viable la realización del proyecto del relleno sanitario. 15.
Expresó que, mediante oficio 11562-2 de 6 de agosto de 2007, la subdirección de desarrollo ambiental sostenible de la CAR solicitó a la mencionada sociedad para que especificara lo relacionado con la cobertura vegetal a remover, lo cual fue comunicado el 12 de septiembre de ese año. 16. Aseguró que, de acuerdo con el informe técnico SDAS-144 de 24 de septiembre de 2007, la subdirección de desarrollo ambiental sostenible de la CAR estableció una serie de obligaciones que la beneficiaria de la licencia debía cumplir una vez otorgada la misma.
Y que, mediante auto 776 de 16 de octubre de 2007, la autoridad ambiental declaró reunida toda la información requerida dentro del trámite administrativo de la licencia ambiental. 17. Destacó que, a través de la Resolución 2504 de 26 de octubre de 2007, la CAR otorgó la licencia ambiental a la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP para el desarrollo del proyecto de relleno sanitario regional “[…] Praderas de Checua […]” en 35.8 hectáreas, en los predios denominados Mata Redonda, San Antonio y La Mesa ubicados en la vereda Cerro Verde, en el municipio de Nemocón Cundinamarca con una vigencia igual a la vida útil del proyecto y que, contra dicha decisión se presentaron varios recursos de reposición, apelación y una revocatoria directa. 18.
Finalmente, anotó que mediante la Resolución 1304 de 24 de junio de 2008, la CAR resolvió los recursos de reposición en el sentido de confirmar la Resolución 2504, rechazó por improcedente los recursos de apelación y negó la revocatoria directa. 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR I.3.
Fundamentos de derecho y el concepto de violación propuesto en las demandas acumuladas8 I.3.1. Fundamentos de derecho 19. La parte demandante propuso como cargos de nulidad los relacionados con el desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados, falsa y falta de motivación y falta de competencia, para lo cual señaló como quebrantadas las siguientes disposiciones: (i) Constitución Política, artículos 8°, 61, 79, 80, 297 y 298;
(ii) Código Contencioso Administrativo – CCA, artículos 35, 59 y 84; (iii) Ley 99 de 1993, artículos 1° (numerales 1°, 4° y 6°), 3°, 23, 29, 61, 66 y 73; (iv) Ley 165 de 1994, artículos 2°, 6°, 8° (literales d, i y k) y 14 (literal a); (v) Ley 299 de 1996, artículo 1°; (vi) Ley 388 de 1997, artículo 35; (vii) Ley 397 de 1997, artículo 11 (numeral 1.4);
(viii) Ley 1185 de 2008; (ix) Ley 134 de 1994, artículos 8°, 55 y 56; (x) Ley 142 de 1994, artículos 5° y 25; (xi) Decreto Ley 2811 de 1974, artículo 196; (xii) Decreto 1713 de 2002, artículos 83, 84, 85, 87, 88 y 89; (xiii) Decreto 838 de 2005, artículo 6°; (xiv) Decreto 3600 de 2007, artículos 1° y 4° (numeral 1°); (xv) Acuerdo 16 de 1998, artículos 1° (numerales 3° y 3.2) y 92;
(xvi) Acuerdo 29 de 2000, artículos 49 y 79; (xvii) Acuerdo 24 de 2005, artículo 3°; y (xviii) Acuerdo 27 de 2006. I.3.2. El concepto de violación del proceso radicado 11001-03-24-000-2009- 00456-00 I.3.2.1. Desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados I.3.2.1.1. Violación del Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (Acuerdos 29 de 2000 y 24 de 2005) 20.
Mencionó que los actos administrativos demandados, mediante los cuales se otorgó la licencia ambiental a Tecnoambientales S.A. ESP para la construcción de un relleno sanitario regional en el municipio de Nemocón, vulneran los principios y disposiciones establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial – POT, adoptado mediante el Acuerdo 29 de 2000, y los desarrollos normativos del Acuerdo 24 de 2005 que contienen el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS. 21.
Indicó que del análisis del POT de Nemocón se observa que en ningún momento se incluyó la autorización para la instalación de un relleno sanitario regional en su jurisdicción, toda vez que tanto el artículo 7º, que define la “[…] visión regional del desarrollo municipal […]”, como el artículo 8º, que aborda la “[…] visión interna del desarrollo municipal […]”, se enfocan en estrategias de competitividad y 8 Folios 6 a 32 C pp 2009-00456-00 y folios 236 a 274 C pp 2009-00126-00. 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR sostenibilidad que priorizan la protección de los recursos naturales, hídricos y paisajísticos. 22.
Por lo tanto, expresó que es evidente que la autorización otorgada para un relleno sanitario colindante con importantes fuentes hídricas (quebradas Honda y Barrancas, conectadas al Río Bogotá a través del embalse de Tibitoc) contradice los principios rectores del POT. 23. Agregó que el Acuerdo 24 de 2005, establece de manera categórica en su artículo 3º que en el territorio de jurisdicción del municipio de Nemocón no se desarrollarán ni implementarán rellenos sanitarios regionales, pero sí se construirá una planta de tratamiento que garantice el buen manejo de los residuos sólidos locales. 24.
Argumentó que esta disposición aclara de manera definitiva la intención del municipio de prohibir cualquier proyecto de relleno sanitario regional en su jurisdicción, limitándose únicamente al tratamiento de residuos sólidos de carácter local, por lo que la licencia ambiental otorgada por la CAR para un proyecto regional desconoce esta norma local, lo que constituye una violación flagrante del marco jurídico territorial al que debía ajustarse. 25.
Sostuvo que la CAR fundamentó su decisión en los artículos 49 y 79 del POT, interpretando que estos autorizan la construcción de un relleno sanitario regional, sin tener en cuenta que dichas disposiciones se limitan a describir la infraestructura de servicios públicos domiciliarios en suelo urbano y de expansión urbana. 26. Enfatizó que, si bien menciona la necesidad de concertar el tratamiento de residuos sólidos con municipios vecinos, en ningún momento autoriza la construcción de un relleno sanitario regional. 27.
En ese contexto, puso de presente que “[…] es evidente que el principio de rigor subsidiario es plenamente aplicable al presente caso, en tanto que se discute una acción con un significativo impacto ambiental, en una zona de alto interés ecológico nacional. En tanto que en dicha zona concurren competencias tanto nacionales como regionales, deben seguirse parámetros más exigentes de protección ambiental, lo que impide a la CAR disminuir los criterios de protección, por debajo de aquellos establecidos a nivel nacional, para una zona de importancia ecológica fundamental, en la que se pretende equivocadamente realizar un proyecto de alto impacto sin atender a dichos criterios, y con mayor razón, obliga a la CAR a someterse a los acuerdos municipales que defiende el medio ambiente sano, en particular el artículo 3 del Acuerdo 24 de 2005 del Concejo Municipal de Nemocón que prohíbe la implementación de rellenos sanitarios regionales en su jurisdicción […]”. 7 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR I.3.2.1.2.
Violación del artículo 35 del CCA 28. Manifestó que los actos administrativos demandados presentan una evidente violación del artículo 35 del CCA, al omitir resolver las cuestiones planteadas en el recurso presentado contra la Resolución 2504 de 26 de octubre de 2007, lo que constituye un vicio que afecta su validez. 29. Precisó que, mediante el escrito de intervención 11524 de 12 de julio de 2004, se señaló a la Regional de la CAR en Zipaquirá que no era procedente el otorgamiento de la licencia ambiental, sustentada en la violación de los siguientes requisitos normativos: capítulo VIII, artículos 83, 84, 85, 87, 88 y 89 del Decreto 1713 de 2002; artículo 73 del Decreto 605 de 1996; artículos 5º y 25 de la Ley 142 de 1994. 30.
Recordó que estas disposiciones establecen requisitos esenciales que garantizan la legalidad de las licencias ambientales, sin embargo, los actos administrativos demandados omitieron pronunciarse sobre estos puntos específicos, vulnerando con ello la obligación de resolver integralmente las peticiones presentadas. I.3.2.1.3. Violación por la imposibilidad jurídica de cumplir con los requisitos de disposición final de residuos sólidos 31.
Alegó que los actos administrativos que otorgaron y confirmaron la licencia ambiental para el proyecto de disposición final de residuos sólidos en los predios ubicados en la vereda Cerro Verde, municipio de Nemocón, presentan una violación evidente de las normas legales y reglamentarias aplicables. 32. Destacó que el capítulo VIII del Decreto 1713 de 2002 establece requisitos fundamentales para la disposición final de residuos sólidos.
Según el artículo 83, los municipios deben prever en sus Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS sistemas de disposición final que cumplan con criterios sanitarios, ambientales, técnicos y económicos. El artículo 84 indica que la disposición debe realizarse mediante rellenos sanitarios, recomendando los rellenos manuales solo para municipios con menos de 8.000 habitantes.
Por su parte, el artículo 85 permite la regionalización de la disposición final, siempre que se obtengan las autorizaciones, licencias y permisos necesarios de la autoridad ambiental competente. 33. En complemento, señaló que el artículo 73 del Decreto 605 de 1996 enfatiza que los sitios de disposición final deben seleccionarse de acuerdo con los planes de ordenamiento territorial – POT.
Además, se requiere la aprobación expresa de los municipios donde se ubiquen estos sitios, garantizando que la localización y operación se integren a las políticas locales de desarrollo urbano y ambiental. 8 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 34.
Anotó que la Ley 142 de 1994, en sus artículos 5º y 25, asigna a los municipios la responsabilidad de garantizar la prestación de los servicios públicos, incluyendo la disposición final de residuos sólidos. También establece que los municipios deben gestionar los permisos ambientales necesarios, asegurando así una adecuada coordinación entre la gestión de residuos y la normatividad ambiental. 35.
Aseguró que el Acuerdo 29 de 2000, que adoptó el POT de Nemocón, no contempla el desarrollo de rellenos sanitarios regionales en su jurisdicción, por el contrario, el Acuerdo 24 de 2005, en su artículo 3º, prohíbe explícitamente este tipo de proyectos. 36. Finalmente, adujo que la Resoluciones demandadas vulneran normas superiores al desconocer lo dispuesto en el artículo 73 del Decreto 605 de 1996, que exige la aprobación municipal en armonía con el Plan de Ordenamiento Territorial – POT; en el artículo 85 del Decreto 1713 de 2002, al no acreditar el cumplimiento de los requisitos legales y técnicos exigidos para los rellenos sanitarios regionales; y en el artículo 25 de la Ley 142 de 1994, al incumplir con la obtención de los permisos necesarios conforme a los estándares ambientales establecidos.
I.3.2.1.4. Violación de los artículos 87, 88 y 89 del Decreto 1713 de 2002 37. Aludió a que los actos administrativos que otorgaron la licencia ambiental para el proyecto de disposición final de residuos sólidos en los predios ubicados en la vereda Cerro Verde, municipio de Nemocón, son nulos debido a la violación de los requisitos establecidos en los artículos 87, 88 y 89 del Decreto 1713 de 2002, que regulan las condiciones mínimas de seguridad ambiental y técnica para la selección y operación de sitios destinados a la disposición final de residuos sólidos. 38.
En primer lugar, dijo que el artículo 87 establece que los sitios de disposición final deben estar contemplados en el Plan de Ordenamiento Territorial – POT, garantizar una ejecución técnica, económica y ambientalmente segura, y minimizar los riesgos al medio ambiente y a la salud humana. Sin embargo, el POT de Nemocón (Acuerdo 29 de 2000) no permite proyectos de disposición final regional, y el Acuerdo 24 de 2005 prohíbe expresamente esta actividad en la jurisdicción municipal. 39.
Aunado a lo anterior, indicó que la ubicación del proyecto cerca de las quebradas Honda y Barrancas, todas a menos de 100 metros, genera un alto riesgo de contaminación hídrica y afecta directamente la salud pública. 40. En segundo lugar, precisó que existen restricciones específicas para la ubicación de rellenos sanitarios, como mantener una distancia mínima de 1.000 metros respecto a áreas urbanas o suburbanas y 100 metros respecto a fuentes de agua superficial, restricciones que no se cumplieron, ya que las viviendas cercanas al 9 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR proyecto están a menos de 400 metros, y las quebradas colindantes se encuentran a menos de 100 metros, además, que el proyecto afecta las rondas de las quebradas, que son áreas protegidas ambientalmente, causando un impacto irreversible y violando las disposiciones normativas. 41.
Finalmente, adujo que el artículo 89 del Decreto 1713 exige que la selección de sitios para disposición final esté respaldada por estudios técnicos y ambientales consistentes, lo cual no ocurrió en la licencia otorgada. I.3.2.1.5. Violación de los artículos 8º, 55 y 56 de la Ley 134 de 1994 42. Mencionó que los actos administrativos demandados son nulos por vulnerar los principios de participación ciudadana y democracia directa, consagrados en los artículos 8º, 55 y 56 de la Ley 134 de 1994, que establecen la obligatoriedad de la consulta popular como mecanismo vinculante para decidir sobre asuntos de trascendencia municipal. 43.
Indicó que, en Nemocón, el 1° de octubre de 2006, se realizó una consulta popular donde la mayoría de los votantes rechazó el proyecto de relleno sanitario regional en la vereda Cerro Verde, como consta en los registros de la Registraduría General de la Nación, resultados fueron ratificados mediante el Acuerdo 27 del 29 de noviembre de 2006 del Concejo Municipal. 44.
Advirtió que la CAR, sin embargo, desconoció los resultados de la consulta popular y el Acuerdo municipal, al otorgar una licencia ambiental para el proyecto en contravía de la voluntad del pueblo de Nemocón, además de constituir una flagrante violación del artículo 8º de la Ley 134 de 1994, que estipula que “[…] en todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria […]” y del principio de autonomía territorial, ya que las decisiones de consulta popular prevalecen sobre cualquier actuación administrativa o reglamentaria que las contradiga.
I.3.2.1.6. Violación de los artículos 1º, 297 y 298 de la Constitución Política 45. Sostuvo que los actos administrativos demandados desconocieron los artículos 1º, 297 y 298 de la Constitución Política, al desconocer la autonomía territorial del municipio de Nemocón y usurpar competencias exclusivas relacionadas con la planificación territorial y la prestación de servicios públicos. 46.
Arguyó que la CAR otorgó una licencia ambiental para un relleno sanitario regional en Cerro Verde, desconociendo el Plan de Ordenamiento Territorial – POT de Nemocón, que prohíbe este tipo de proyectos, así como la consulta popular de 2006 y el Acuerdo 27 del mismo año, que rechazaron de manera explícita el proyecto. 10 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 47.
Sostuvo que la CAR, al ignorar estas decisiones locales, se arrogó competencias exclusivas del municipio, violando el principio de subsidiariedad y coordinación entre los niveles de gobierno, en tanto que la planificación del suelo y la prestación de servicios públicos, según la Ley 142 de 1994, son responsabilidades municipales, y Nemocón optó por gestionar sus residuos sólidos de forma independiente, lo cual fue ratificado por la comunidad y formalizado en el Acuerdo 27. 48.
Enfatizó que la decisión de la CAR afecta gravemente el desarrollo local y los derechos fundamentales de la comunidad. La instalación del relleno sanitario impactaría la salud, el medio ambiente, y las principales actividades económicas de la región, como la floricultura y la ganadería, deteriorando la calidad de vida de los habitantes. 49.
Aunado a ello, dijo que no se respetó el principio de coordinación desarrollado en la Ley 99 de 1993, que exige armonizar las decisiones ambientales con las competencias territoriales, toda vez que el proyecto no es de utilidad pública ni de interés nacional, y su ejecución viola la soberanía municipal y los derechos de los habitantes de Nemocón. 50.
Resaltó que el municipio de Nemocón, como parte de su normativa ambiental, adoptó el Acuerdo 24 de 2005, prohibiendo expresamente el desarrollo de rellenos sanitarios regionales en su jurisdicción. Esta prohibición, fundamentada en el rigor subsidiario, responde a la necesidad de proteger recursos estratégicos como las quebradas Honda y Barrancas, esenciales para el abastecimiento hídrico de Bogotá y la Sabana.
Sin embargo, la CAR, mediante la Resolución 1304 de 2008, desconoció estas disposiciones locales al otorgar la licencia ambiental para el proyecto en la vereda Cerro Verde. I.3.2.2. Falsa motivación 51. Mencionó que el CCA establece las normas y principios esenciales que deben regir las actuaciones administrativas, con el objetivo de garantizar justicia y transparencia en las relaciones entre los ciudadanos y la administración. 52.
Indicó que entre estas disposiciones se destaca el artículo 35, que regula la adopción de decisiones administrativas y establece que estas deben estar motivadas, al menos de forma sumaria, cuando afecten derechos de los particulares. 53. Precisó que, de manera complementaria, el artículo 59 precisa que toda decisión definitiva deberá estar motivada en sus aspectos de hecho, de derecho y de conveniencia, resolviendo las cuestiones planteadas durante el trámite. 11 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 54.
Expresó que en el caso particular de la Resolución 1304, la autoridad ambiental omitió motivar adecuadamente su decisión, en tanto en el recurso de reposición radicado el 12 de julio de 2004, se expresaron varias inconformidades, sin embargo, la administración respondió de manera insuficiente. 55. Agregó que en el recurso con radicado 11524, se destacó la imposibilidad de otorgar la licencia ambiental solicitada por Tecnoambientales S.A. ESP, debido a la infracción de varias normativas, incluyendo los artículos 83, 84 y 85 del Decreto 1713 de 2002, el artículo 73 del Decreto 605 de 1996, y los artículos 5º y 25 de la Ley 142 de 1994. 56.
Subrayó que no resulta válido que la autoridad ambiental se “[…] aferre […]” a la literalidad de la expresión incluida en el recurso: “[…] La licencia ambiental es nula por violación del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, al no resolver la petición de negar la Licencia Ambiental solicitada por Tecnoambientales […]", para justificar la errónea conclusión de que se estaba solicitando la nulidad del acto.
Manifestó que esta interpretación es incorrecta porque la invocación de la violación del artículo 35 del CCA fue realizada como sustento de la revocatoria solicitada, no como fundamento de una pretensión de nulidad, ya que esta última solo puede ser declarada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 57. Aseveró que la incongruencia entre los argumentos planteados en el recurso de reposición y la respuesta dada por la administración evidencia un error sustancial en la motivación del acto administrativo.
I.3.2.3. Falta motivación 58. Finalmente, afirmó que la Resolución 1304 de 2008, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición y en subsidio apelación, carece de motivación suficiente, en tanto que la CAR no explicó de manera razonada cómo los artículos 49 y 79 del POT justificaban la autorización del proyecto, limitándose a mencionarlos de forma tangencial sin realizar un análisis jurídico de fondo.
I.3.3. El concepto de violación del proceso radicado 11001-03-26-000-2009- 00126-00 I.3.3.1. Desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados por violación de los derechos a la salud, vida, al medio ambiente sano y el principio de precaución 59. La parte demandante consideró que las resoluciones acusadas se encuentran viciadas de nulidad, toda vez que fueron expedidas por la CAR con desconocimiento de las normas en que debía fundarse relacionadas con el manejo y protección de las fuentes hídricas. 12 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 60.
Puntualmente, expresó que los actos administrativos demandados violaron los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, la Ley 388 de 1997, los Decretos 838 de 2005 y 3600 de 2007 y el numeral 3.2. del artículo 1° del Acuerdo 16 de 1998, que regulan las determinantes ambientales para la elaboración de planes de ordenamiento territorial municipal, por cuanto no tuvo en cuenta la distancia mínima que debe existir entre las fuentes hídricas y los rellenos sanitarios, esto es, “[…] por lo menos 100 metros a la redonda medidos a partir de la periferia de nacimiento y no inferior a 30 metros de ancho, paralela al nivel máximo de aguas a cada lado de los cauces de quebradas […]”. 61.
Explicó que, tal como se indicó en las resoluciones demandadas, el terreno donde se construiría el proyecto discurre de norte a sur y casi de forma paralela al relleno la quebrada Honda por el costado occidental a una distancia de 80 metros, es decir, sin respetar la distancia mínima. Además, advirtió que esa quebrada, junto con la quebrada Barrancas que se encuentra a 169 metros, mantienen corrientes de agua en temporadas invernales y son afluentes de la quebrada Pajarito que tributa al río Checua, por lo que no podían considerarse de primer orden. 62.
En ese sentido, mencionó que, no era procedente considerar que las mencionadas quebradas son de carácter temporal, así como tampoco que, por no tratarse de humedales, no les era inaplicable el límite mínimo definido en el numeral 3.2. del artículo 1° del Acuerdo 16 de 1998. 63. En segundo lugar, puso de presente que, de acuerdo con el numeral 3° y 3.2. del artículo 1° del Acuerdo 16 de 1998, el artículo 4° del Decreto 3600 de 2007 y el artículo 35 de la Ley 388 de 1997, el área donde se encuentra ubicado el proyecto del relleno sanitario se trata de una zona de conservación de especial protección, constituyéndose como determinante urbanística de carácter estructural. 64.
Anotó que, la protección de las quebradas es una determinante de ordenamiento territorial de carácter estructural, por lo que “[…] su no protección, como sucedió en el presente caso, implica la violación de una determinante de ordenamiento territorial por parte de las resoluciones demandas […]”. 65. Por otra parte, aludió que los actos demandados transgredieron el artículo 88 del Decreto 1713 de 2002, el artículo 6° del Decreto 838 de 2005, así como la puesta en peligro de bienes jurídicos protegidos como la salud pública y el medio ambiente, toda vez que desconocen la prohibición de situar rellenos sanitarios a menos de 100 metros de fuentes hídricas superficiales. 66.
Destacó que cerca a dicho proyecto se encuentran afluentes de la represa de Tibitoc como son las quebradas Honda y Barrancas, las cuales son fuente hídrica de abastecimiento y consumo humano, según lo informó el estudio denominado “[…] análisis efectuado por la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – 13 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR ESP sobre las implicaciones de la construcción y operación del relleno sanitario de Nemocón al conceder la CAR la licencia ambiental expediente No. 4173 CAR […]”. 67.
Refirió que dicho estudio analizó las posibles afectaciones por lixiviados a los cuerpos de agua de la zona de influencia del proyecto, que vierten sus aguas al río Bogotá para abastecer hídricamente la Planta de tratamiento de Tibitoc, que trata agua de consumo humano en los municipios de Gachancipá, Sopó, Tocancipá, Chía y Cajicá, “[…] así como los inmediadores pobladores del lugar escogido […]”. 68.
Aseveró que, el anterior concepto fue reiterado por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – ESP el 12 de noviembre de 2009, con el objeto de advertir a la CAR sobre los riesgos desmedidos de las fuentes hídricas que hacen parte del sistema de abastecimiento de la ciudad de Bogotá. 69. Finalmente, la parte demandante sostuvo que, según el numeral 6° del artículo 1° de la Ley 99 de 1993, aunque no existe certeza científica que se desconoció la distancia mínima entre las fuentes hídricas y el relleno sanitario, sí existe un riesgo de que ello ocurra, por lo que, en aplicación del principio de precaución, la CAR debió tomar todas las medidas necesarias para evitar riesgos. 70.
En ese sentido, afirmó que “[…] la autoridad ambiental, al no aplicar adecuadamente la normatividad en las resoluciones acusadas, también inaplicó el principio de precaución, por el cual debía ser especialmente prudente en el análisis de la protección y riesgos potenciales a las que podrían estas sometidas las fuentes hídricas […]”. I.3.3.2.
Falsa y falta de motivación 71. La parte demandante consideró que, en los actos administrativos demandados no se tuvo presente que en el área objeto de la licencia ambiental demandada existen especies endémicas que corren riesgo de extinguirse, así como una amplia biodiversidad como los son los ecosistemas secos y, un área de protección arqueológica y cultural, desconociendo los artículos 8°, 61, 79 y 80 de la Constitución Política; 1°, 3° y 23 de la Ley 99 de 1993; 2°, 6°, 8° (literales d, i y k) y 14 (literal a) de la Ley 165 de 1994; 6° del Decreto 838 de 2005; 1° de la Ley 299 de 1996; 196 del Decreto Ley 2811 de 1974; y 11 de las Leyes 397 de 1997 y 1185 de 2008. 72.
Explicó que, de acuerdo con investigaciones realizadas por el Jardín Botánico José Celestino Mutis de Bogotá y el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia, en la zona del valle del río Checua existen especies endémicas que corren riesgo de extinguirse, así como una amplia biodiversidad como los son los ecosistemas secos. 14 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 73.
De la planta endémica “[…] condalia thomasiana […]”, indicó que se encuentra en vulnerabilidad según el Instituto Natural de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia. 74. Mencionó que la CAR pasó por alto los anteriores conceptos al conceder la licencia ambiental cuestionada para la construcción de un relleno sanitario en un área en la que existen especies endémicas con riesgo crítico de extinción, para lo cual adjuntó mapas con el escrito de la demanda. 75.
Por otra parte, aseguró que, de acuerdo con los artículos 61 y 66 de la Ley 99 de 1993, en la zona objeto de la licencia ambiental se encuentra el valle del río Checua, considerado como un ecosistema seco de la Sabana de Bogotá, que según el marco conceptual en el Plan de Acción Nacional de Lucha Contra la Desertificación y la Sequía en Colombia – PAN, utilizado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, debió ser protegido por la autoridad ambiental demandada, por ser de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria debe ser la agropecuaria y forestal. 76.
Finalmente, manifestó que, a pesar de haberse hecho estudios arqueológicos, estos no cumplieron con los requisitos del numeral 1.4 del artículo 11 de la Ley 397 de 1997 y la Ley 1185 de 2008, como es la presentación de un Programa de Manejo Arqueológico aprobado por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICAHN. 77. Manifestó que la CAR consideró que la licencia de excavación otorgada constituía la aprobación de dicho programa, sin embargo, afirmó que dicho permiso era parte de los estudios preliminares para intervenir el terreno, el cual sirve para realizar un informe final, el cual también debía ser aprobado por el ICAHN, pero tampoco se obtuvo. 78.
Aludió que, según estudios realizados por el departamento de antropología de la Universidad Nacional de Colombia, el área donde se pretende construir el relleno tiene un potencial arqueológico, por lo que tiene un régimen especial de protección y cuidado, por cuanto se trata de bienes sensibles y antiguos que ayudan a que no desaparezca el patrimonio arqueológico y cultural de los colombianos. I.3.3.3.
Falta de competencia 79. Aseguró que, al expedir los actos acusados, se desconoció las funciones del director de la CAR previstas en el artículo 29 de la Ley 99 de 1993, toda vez que no tuvo en cuenta el numeral 3.2. del artículo 1° del Acuerdo 16 de 1998. 80. Manifestó que, de la licencia ambiental concedida para el relleno sanitario, discurren de norte a sur y “[…] casi […]” de forma paralela al relleno la quebrada Honda por el costado occidental y a una distancia de 80 metros al punto más 15 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR cercano al relleno y la quebrada Barrancas por el costado oriental a una distancia de 169 metros. 81.
Comentó que ambas quebradas son fluentes de la quebrada Pajarito, la cual desemboca en el río Checua, último que llega a la planta de tratamiento de agua Tibitoc, la cual distribuye agua en la ciudad de Bogotá. II. CONTESTACIONES DENTRO DE LOS PROCESOS ACUMULADOS II. 1. Intervención de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 82.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR contestó las demandas9 en la que se opuso a las pretensiones de la parte demandante y propuso como única excepción la que denominó “[…] falta de integración del litisconsorcio necesario […]” al considerar que la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP debía vincularse al proceso por cuanto es la beneficiaria de la licencia ambiental cuestionada “[…] así como a las más de 100 personas que fueron reconocidas como terceros intervinientes […]”.
De los cargos de nulidad se pronunció de la siguiente manera: II.1.1. Desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados II.1.1.1. Violación del Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (Acuerdos 29 de 2000 y 24 de 2005) 83. Mencionó que no existe un error en la interpretación de los artículos 49 y 79 del Acuerdo 29 de 2000 por lo que los actos administrativos demandados no se encuentran viciados de nulidad. 84.
Aseguró que dichos actos contemplan las posibles zonas en donde se pueden desarrollar rellenos sanitarios, conforme a la Resolución CAR 1591 de 2000, en la que se recomendó al municipio de Nemocón la construcción de relleno sanitario regional. 85. Puso de presente que el artículo 66 del Acuerdo 29 de 2000 contempló el relleno sanitario como un proyecto estratégico para el territorio urbano y de expansión el tratamiento y disposición de residuos sólidos. 86.
Respecto del artículo 3° del Acuerdo 24 de 2005, el cual estableció que no se desarrollarían rellenos sanitarios regionales, precisó que el mismo no derogó los artículos 49 y 79 del Acuerdo 29 de 2000. Agregó que ese acuerdo aplicaría hacia 9 Folios 205 a 234 y 261 a 291 C pp 2009-00456-00 y folios 363 a 382 C pp 2009-00126-00. 16 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR el futuro y no en situaciones que iniciaron su trámite antes se su expedición “[…] dejando claro que la solicitud y trámite de la Licencia Ambiental iniciaron (sic) en el año 2003 […]”.
II.1.1.2. Violación de los artículos 5° y 142 de la Ley 142 de 1994, artículo 73 del Decreto 605 de 1996 y el capítulo VIII disposición final, artículos 83, 84, 85, 86 y 87 y 89 del Decreto 1713 de 2002 y el principio de autonomía 87. Señaló que la parte demandante invoca normas inexistentes al momento de la expedición de los actos administrativos demandados. 88.
Explicó que el capítulo VIII disposición final, artículos 83, 84, 85, 86 y 87 y 89 del Decreto 1713 de 2002 fueron derogados por el artículo 25 del Decreto 838 de 2005, por lo que no era posible controvertir esta presunta violación. De igual manera, anotó que el artículo 73 del Decreto 605 de 1996 fue derogado por el artículo 131 del mencionado Decreto 1713. 89.
Destacó que la autoridad ambiental emitió los actos administrativos demandados conforme con el artículo 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993, el Decreto 1180 de 2003 y el Acuerdo 29 de 2000. 90. Asimismo, aseveró que, de acuerdo con la Ley 142 de 1994, no se desconoció el principio de autonomía del municipio de Nemocón, por cuanto la licencia otorgada a una empresa de servicios públicos no obliga al municipio a llevar sus residuos al relleno sanitario licenciado, toda vez que el ente territorial puede manejar sus residuos autónomamente y depositarlos en el lugar que económicamente sea más favorable.
II.1.1.3. Violación de los artículos 8º y 55 de la Ley 134 de 1994 91. Afirmó que, en la consulta popular realizada por el municipio de Nemocón, la autoridad ambiental hizo un extenso análisis en la Resolución 134 de 24 de junio de 2008. Además, sostuvo que, de acuerdo con la sentencia T – 123 de 2009, la Corte Constitucional confirmó la negación de protección del derecho de participación ciudadana.
II.1.1.4. Violación de los artículos 1°, 297 y 298 de la Constitución Política 92. Aseveró que la CAR expidió la Resolución 2504 de 2007 conforme con las funciones y competencias reguladas en el numeral 9° del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 y el numeral 10° del artículo 9º del Decreto 1180 de 2003. Manifestó que dicha autoridad ambiental tuvo en cuenta el artículo 79 del Acuerdo 29 de 2000 que contempla el uso del suelo para infraestructura de servicios. 17 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 93.
En ese contexto, sostuvo que no se ha desconocido la autonomía municipal, por cuanto el municipio de Nemocón puede adelantar su proyecto de planta de aprovechamiento de residuos sólidos obteniendo los permisos y autorizaciones pertinentes. 94. Advirtió que la CAR no ha adoptado funciones de Tribunal Contencioso Administrativo al otorgar la licencia ambiental, toda vez que no ha declarado la nulidad de los acuerdos municipales, por cuanto sus competencias son administrativas.
II.1.1.5. Violación del artículo 66 de la Ley 99 de 1993 95. Refirió que del contenido de los actos administrativos demandados “[…] no se desprende que en ellas se hayan establecido disposiciones menos rigurosas que las establecidas en las normas que regulan el tema de licencias ambientales, tales como artículo 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993 y Decreto 1180 de 2003 […]”.
II.1.1.6. Violación de las normas en que debían fundarse los actos acusados por violación a derechos a la salud, vida y medio ambiente sano 96. Aseguró que, para expedir los actos administrativos demandados, tuvo en cuenta los artículos 8°, 79 y 80 de la Constitución Política, así como el artículo 57 de la Ley 99 de 1993, igualmente indicó que cumplió con todas las ritualidades procesales previstas en la Ley 99 de 1993, para lo cual hizo un recuento del trámite administrativo.
II.1.2. Falta y falsa de motivación 97. Explicó que los actos administrativos acusados no desconocieron los artículos 35 y 59 del CCA, toda vez que el trámite de la licencia se llevó a cabo conforme con los artículos 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993, así como el Decreto 1180 de 2003. Además, aseguró que la Resolución 1304 de 24 de junio de 2008 resolvió cada planteamiento expuesto.
II.1.3. Falta de competencia 98. Recordó que la competencia de la CAR en lo relacionado con el trámite y procedimiento de una licencia ambiental para la construcción y operación de un relleno sanitario se encuentra consagrada en los artículos 31 (numeral 9°), 49, 50 y 53 de la Ley 99 de 1993, los cuales prevén que “[…] en Colombia es completamente viable el desarrollo de industrias o de cualquier actividad, que pueda causar deterioro grave a los recursos naturales y el medio ambiente, previa trámite y obtención de la respectiva licencia ambiental, la cual se puede negar u otorgar una vez evaluado técnicamente el respectivo Estudio de Impacto Ambiental […]”. 18 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 99.
Puso de presente que, de acuerdo con los artículos 8° (numeral 16) del Decreto 1753 de 1994; 9° (numeral 10°) del Decreto 1728 de 2002; 9° (numeral 10°) del Decreto 1180 de 2003 y 9° (numeral 10°) del Decreto 1220 de 2005, se contempló que las CARs eran competentes para el otorgamiento de licencias ambientales para la construcción y operación de sistemas de manejo, tratamiento y disposición final de residuos sólidos y desechos industriales, domésticos y peligrosos de entidades territoriales.
II. 2. Tecnoambientales S.A. ESP 100. La sociedad Tecnoambientales S.A. ESP contestó las demandas10 en la que se opuso a las pretensiones y propuso como única excepción la que denominó “[…] inepta demanda por ausencia de pruebas de las normas de alcance no nacional demandadas […]”, por cuanto la parte demandante no allegó al proceso las normas de alcance no nacional, como lo son el Acuerdo CAR 16 de 1998 y el Acuerdo 29 de 2000.
De los cargos de nulidad se pronunció de manera conjunta de la siguiente manera: II.2.1. Desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados 101. Señaló que, de manera previa a la expedición de la licencia ambiental, se adelantó el EIA en el cual se analizó: la calidad del aire, suelos, hidrología, tipografía, arqueología, climatología, componentes bióticos y abióticos entre otros, y en el cual, se determinó que: i) las condiciones climatológicas de la zona son favorables para un relleno sanitario; ii) el predio donde se desarrollará el relleno sanitario no existe ningún nacimiento de agua, iii) el rio Checua esta aproximadamente a 1,5 km del proyecto; iv) las quebradas Honda y Barrancas no se verán afectadas en su caudal, “[…] ya que dentro del plan de manejo ambiental, está contemplado el manejo de agua de escorrentía […] sistema de protección para la recarga de acuíferos […] subredes para captar aguas de superficies […] geodren que entrega las aguas a la subred […]”. 102.
Por lo anterior aseguró que no existe una zona de alto riesgo en el relleno sanitario, así como tampoco que al momento de la concesión de la licencia del relleno sanitario hubiesen existido familias viviendo a menos de 100 metros del relleno. 103. Indicó que Tecnoambientales S.A. ESP es una empresa de capital privado constituida en el año 2003, como respuesta a la política de Gestión Integral de Residuos Sólidos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que propendía por el cierre de botaderos a cielo abierto y la implementación de rellenos sanitarios. 10 Folios 293 a 306 C pp 2009-00456-00 y folios 414 a 436 C pp 2009-00126-00. 19 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 104.
En ese contexto, mencionó que, en coordinación con la CAR, el proyecto de relleno sanitario se ubicó de acuerdo con estudios que determinaron un área de terreno de más de 35 hectáreas en la vereda Cerro Verde en el municipio de Nemocón donde se explotaba chircales. 105. Explicó que, una vez se determinó la ubicación de dicho proyecto, realizó los estudios de impacto ambiental que garantizarían su viabilidad, dentro de un marco de desarrollo sostenible que conllevó a la expedición de la licencia ambiental mediante los actos administrativos acusados. 106.
Puso de presente que cuenta con instrumentos legales y científicos que le permiten la ejecución del proyecto contenidos en el Estudio de Impacto Ambiental – EIA el cual contiene entre otros, estudios de calidad de aire, suelos hidrología, topografía, arqueología, climatología, componentes bióticos, que garantizan el desarrollo del proyecto del relleno y por lo cual fue aprobado por la autoridad ambiental. 107.
Respecto del manejo hidrológico, sostuvo que no existía “[…] improvisación […]” en el proyecto del relleno sanitario que genere daño alguno al medio ambiente, toda vez que había previsto cualquier contingencia que amenazara la protección del medio ambiente. 108. Puntualmente, anotó que de acuerdo con el numeral 3.4.6. sobre la climatología del EIA el clima de la zona se clasifica como semiseco, cuyas variaciones de la temperatura a lo largo del año son de máximo 1.2°C y no son muy altas durante el día. De la estación Checua se tiene que la temperatura media en la zona es de 15.1°C, la máxima es de 21°C y la mínima de 9°C. La humedad relativa media es del 80%. 109.
Por lo anterior, resaltó que las condiciones climatológicas de la zona son favorables para un relleno sanitario por cuanto la evaporación es mayor a la lluvia y el número de días de lluvia al año son tan solo de 147 días. 110. Destacó que en el predio donde se desarrollaría el relleno sanitario no existe ningún nacimiento de agua y que la quebrada Honda y Barrancas no son cuerpos de primer orden y solo mantienen agua en temporadas invernales, lo que significa que su caudal de agua es intermitente. 111.
Agregó que, de acuerdo con el EIA, el río Checua y las quebradas Honda y Barrancas afluentes de la quebrada Pajarito están aproximadamente a 1.5 km del proyecto, las cuales no se vería afectadas toda vez que dentro del Plan de Manejo Ambiental está contemplado el manejo de agua de escorrentía y agua lluvia a través de canales perimetrales a la zona de disposición de los residuos sólidos y de igual forma se establecerá una barrera viva, un programa de reforestación con 20 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR especies nativas, la construcción de subredes con el fin de captar las aguas superficiales y permitir su evacuación para que siga con su ciclo de recarga natural. 112.
También explicó que el flujo de escorrentía superficial y subsuperficial se evitaría mediante diferentes obras como un canal principal, canales temporales secundarios y canales sobre el relleno. 113. Agregó que, según el numeral 3.5.7. del EIA denominado impermeabilización de fondo se analizó los diferentes componentes ambientales que pueden estar relacionados con la adecuación, construcción y operación del relleno sanitario y uno de los puntos a estudiar es la filtración vertical que puede tener el lixiviado, filtración que generaría la contaminación de las aguas subsuperficiales.
Razón por la que en el fondo del relleno sanitario se debe construir una barra impermeable tipo arcilla y una barrera mixta que emplea una geomembrana. 114. Por otra parte, afirmó que en el EIA se contempló un sistema de protección para la recarga de acuíferos con el fin de manejar y controlar estos flujos de agua en el suelo de fundación del relleno, antes de realizar las obras de adecuación se construiría un sistema de subdrenaje que intercepta estas aguas subsuperficiales de manera tal que sean conducidas de forma controlada. 115.
En ese contexto, indicó que, por debajo del sistema de impermeabilización de fondo, se construirán subredes con el fin de captar las aguas subsuperficiales y permitir su evacuación. Estas subredes están compuestas de material granular envueltos en geotextil y en los taludes adecuados se colocará un geodren que entregue sus aguas a la subred. 116.
Finalmente, alegó que, el 1° de octubre de 2006, se realizó la consulta popular en el municipio de Nemocón con el fin de estar al tanto si la comunidad deseaba la construcción de un relleno sanitario, sin embargo, sostuvo que “[…] concurrió una comunidad manipulada, desorientada y atemorizada por los enemigos del proyecto […] dichas circunstancias indujeron una votación mayoritaria en contra de la construcción del relleno sanitario […]”. 117.
Aseveró que, mediante la Resolución 2504 de 26 de octubre de 2007, la CAR le concedió la licencia ambiental, frente a la cual se presentaron recursos de reposición, los cuales fueron resueltos mediante la Resolución 1304 de 24 de junio de 2008 en el sentido de confirmarla. 118. Agregó que los opositores de la construcción del relleno interpusieron una acción de tutela, al considerar que dicha autoridad ambiental vulneraba sus derechos fundamentales a la participación democrática y al debido proceso. 119.
Mencionó que el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cundinamarca, Sala Laboral, profirió sentencia de tutela el 28 de agosto de 2008 en el sentido de negar 21 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR los amparos solicitados, decisión que fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 16 de septiembre de 2008, así como por la Corte Constitucional por vía de control de constitucionalidad de los fallos de tutela, mediante sentencia T – 123 de 24 de febrero de 2009. 120.
Subrayó que la Corte Constitucional sentó un precedente judicial al considerar que las consultas populares no constituyen una herramienta válida para condicionar a la CAR en la expedición de licencias ambientales que cumplen con todas las exigencias consagradas en las normas legales y ambientales. III. COADYUVANCIA 121. El señor Francisco José Vergara Carulla11, como coadyuvante de la parte demandante, afirmó que en el trámite administrativo se anexó un concepto realizado por José Gregorio Hernández Galindo, el cual fundamentó la Resolución 1304 de 24 de junio de 2008, en el que explica la fuerza vinculante de las consultas populares de carácter municipal, el cual, afirmó, “[…] es de dudosa autenticidad […]”. 122.
Finalmente, solicitó “[…] se compulsen copias de la conducta asumida por el Director De la Corporación Autónoma Regional – Car, a fin de que la Justicia penal realice las investigaciones correspondientes […]”. IV. TRÁMITE DE LOS PROCESOS IV. 1. La demanda del proceso radicado 11001-03-24-000-2009-00456-00 123. El señor Antonio Quiñonez Montealegre presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, demanda de nulidad el 27 de octubre de 200812, en contra de las Resoluciones 2504 de 26 de octubre de 200713 y 1304 de 24 de junio de 200814, expedidas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. 124.
Mediante auto de 7 de mayo de 200915, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, remitió por competencia al Consejo de Estado. 11 Folios 192 a 194 C pp. 12 Folio 37 vto. C pp. 13 Folios 40 a 65 C pp 2009-00456-00 y 2 a 30, 47 C pp 2009-00126-00. “[…] Por la cual se otorga una Licencia Ambiental y se toman otras determinaciones […]”. 14 Folios 66 a 87 C pp 2009-00456-00 y 31 a 46, 48 a 55 C pp 2009-00126-00.
“[…] Por la cual se resuelve unos Recursos de Reposición, una solicitud de Revocatoria Directa y se toman otras medidas determinaciones […]”. 15 Folios 164 y 165 C pp. 22 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 125.
Por auto de 14 de diciembre de 200916, se admitió la demanda y; se dispuso notificar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y se negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados. El 14 de mayo de 201017, se se fijó en lista el presente proceso por el término de 10 días. 126. A través de auto de 21 de junio de 201018, se notificó el auto admisorio de la demanda al representante legal de la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP como tercero interesado en el resultado del proceso.
Mediante auto de 3 de diciembre de 201019, se ordenó que por Secretaría se expidiese copia auténtica del auto de 14 de diciembre de 2009. El 16 de diciembre de 201120, se se fijó en lista el presente proceso por el término de 10 días. 127. Por auto de 14 de febrero de 201221, se reconoció personería a los apoderados de la CAR y de la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP y se tuvo por contestada la demanda de esta última. 128.
Mediante auto de 17 de mayo de 201222, se ordenó que por Secretaría pusiera en conocimiento la respuesta de la subdirectora jurídica de la CAR a través de la cual se solicita el pago de copias auténticas. Y mediante auto de 17 de enero de 201423, se requirió a la CAR para que remitiera los antecedentes administrativos. 129. A través de auto de 17 de septiembre de 201524, se decretó la acumulación del proceso 2009-00126-00 y se ordenó comunicar a la Fiscalía General de la Nación que el cuaderno principal estaría a su disposición en las instalaciones de la Corporación. 130.
Por auto de 30 de septiembre de 201625, se admitió la reforma de la demanda presentada por el señor Antonio Quiñonez Montealegre en el sentido de aportar nuevos medios de prueba, se tuvo como coadyuvante de la parte demandante al señor Francisco José Vergara Carulla, se ordenó notificar a la reforma de la demanda a la CAR y a la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP.
El 3 de noviembre de 201726, se se fijó en lista el presente proceso por el término de 10 días. 131. El 18 de junio de 201827, se abrió la etapa probatoria, en este sentido se tuvo como pruebas los documentos aportados por las partes, se ordenó la expedición 16 Folios 172 a 182 C pp. 17 Folio 191 C pp. 18 Folios 251 a 254 C pp. 19 Folio 257 C pp. 20 Folio 260 C pp. 21 Folios 363 a 364 C pp. 22 Folio 367 C pp. 23 Folios 377 a 378 C pp. 24 Folios 382 a 385 C pp. 25 Folios 388 a 391 C pp. 26 Folio 401 C pp. 27 Folios 412 a 415 C pp. 23 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR de oficios de acuerdo con lo solicitado, se decretó la inspección judicial sobre el predio donde se desarrollaría el relleno sanitario objeto de licencia, para lo cual se comisionó al Juez Administrativo de Zipaquirá, se decretaron pruebas testimoniales y se negó la atinente a la remisión de copia de los Acuerdos 32 de 2004, 24 de 2005 y 27 de 2006, por encontrarse en el expediente. 132.
Mediante auto de 28 de agosto de 201828, se fijó fecha para llevar a cabo audiencia de recepción de testimonios, la cual se realizó el 26 de septiembre de 201829 133. De acuerdo con el acta 141 de 4 de septiembre de 201830, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá realizó inspección judicial sobre los predios denominados San Antonio, La Mesa y Mata Redonda, donde se desarrollaría el relleno sanitario objeto de licencia. 134.
Por auto de 19 de diciembre de 201831, se aceptó el desistimiento de los testimonios de los señores Manuel Antonio Ramírez y Luis Edgardo García y, en consecuencia, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y, al Ministerio Público para que rindiera concepto. 135. En el término para alegar de conclusión, la CAR32 reiteró sus argumentos de defensa.
La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. IV. 2. La demanda del proceso radicado 11001-03-26-000-2009-00126-00 136. Los señores Edgar Osmín Castillo Ramírez, Néstor Hernán Pinzón Delgado, Blanca Nely Montaño Fique, María del Pilar Forero Forero, Oscar Iván Gómez Robayo, Agripina Garzón de Chiquiza, Consuelo Ghislayne Bonilla Alonso, Gloria Yeny Solano Avelino, Héctor Iván Sánchez Díaz, Myriam Elena Forero Sánchez y Blanca Nubia Forero Sánchez presentaron demanda de nulidad el 11 de diciembre de 200933, en contra de las Resoluciones 2504 de 26 de octubre de 200734 y 1304 de 24 de junio de 200835, expedidas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. 28 Folios 423 a 415 C pp. 29 Folios 479 a 500 C pp. 30 Folios 474 a 477 C pp. 31 Folio 503 C pp. 32 Folios 505 a 526 C pp. 33 Folio 274 vto.
C pp. 34 Folios 40 a 65 C pp 2009-00456-00 y 2 a 30, 47 C pp 2009-00126-00. “[…] Por la cual se otorga una Licencia Ambiental y se toman otras determinaciones […]”. 35 Folios 66 a 87 C pp 2009-00456-00 y 31 a 46, 48 a 55 C pp 2009-00126-00. “[…] Por la cual se resuelve unos Recursos de Reposición, una solicitud de Revocatoria Directa y se toman otras medidas determinaciones […]”. 24 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 137.
Mediante auto de 4 de marzo de 201036, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera remitió por competencia a la Sección Primera de la misma Corporación. 138. Por auto de 3 de septiembre de 201037, se admitió la demanda y; se dispuso notificar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y se negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados. 139.
A través de autos de 8 de noviembre de 201038 y 9 de junio de 201139, se ordenó se expidiese copia auténtica del auto de 3 de septiembre de 2010 y se requirió a los demandantes para que realizaran el pago de gastos ordinarios del proceso. El 27 de febrero de 201240, se se fijó en lista el presente proceso por el término de 10 días. 140.
Mediante auto de 20 de marzo de 201241, se reconoció personería al apoderado de la CAR y se tuvo por contestada la demanda. 141. Por auto de 21 de agosto de 201242, se dispuso notificar el auto admisorio a la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP. El 18 de septiembre de 201243, se se fijó en lista el presente proceso por el término de 10 días. 142.
A través de auto de 27 de marzo de 201544, se remitió el expediente para que se decidiera sobre la acumulación del proceso con el expediente 2009-00456-00. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 143. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12845 del Código Contencioso Administrativo, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, norma que resulta armónica con el Acuerdo 080 de 2019, que contienen las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. 36 Folios 324 a 326 C pp. 37 Folios 331 a 347 C pp. 38 Folio 352 C pp. 39 Folio 356 C pp. 40 Folio 362 C pp. 41 Folio 397 C pp. 42 Folio 400 a 402 C pp. 43 Folio 408 C pp. 44 Folios 472 a 476 C pp. 45 “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1.
De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional […]”. 25 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR V.2.
Problema jurídico 144. Corresponde a la Sala analiza la legalidad de las Resoluciones 2504 de 26 de octubre de 2007 y 1304 de 24 de junio de 2008, expedidas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, mediante las cuales se otorgó una licencia ambiental para el proyecto de relleno sanitario regional “[…] Praderas de Checua […]” y se resolvieron los recursos de reposición y la solicitud de revocatoria directa. 145.
La Sala deberá determinar si la CAR vulneró el Plan de Ordenamiento Territorial – POT del municipio de Nemocón y el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS, específicamente los artículos 49 y 79 del Acuerdo 29 de 2000 y el artículo 3º del Acuerdo 24 de 2005, que prohíben la instalación de rellenos sanitarios regionales en su jurisdicción sin dar aplicación al principio de rigor subsidiario. 146.
Deberá determinar si los actos administrativos desconocieron disposiciones legales superiores al no cumplir con los requisitos establecidos para la aprobación de proyectos de disposición final de residuos sólidos, en particular lo regulado en los artículos 1º, 297 y 298 de la Constitución Política, 73 del Decreto 605 de 1996, 83, 84, 85, 87, 88 y 89 del Decreto 1713 de 2002, 5º y 25 de la Ley 142 de 1994, sobre el cumplimiento de los estándares técnicos, ambientales y de planeación exigidos.
Lo que conllevó a desconocer la autonomía territorial del municipio de Nemocón y al usurpar competencias exclusivas relacionadas con la planificación territorial y la prestación de servicios públicos. 147. También se tendrá que revisar si los actos administrativos demandados son nulos por vulnerar los principios de participación ciudadana y democracia directa, consagrados en los artículos 8º, 55 y 56 de la Ley 134 de 1994, que establecen la obligatoriedad de la consulta popular como mecanismo vinculante para decidir sobre asuntos de trascendencia municipal. 148.
Tendrá que establecer si la CAR desconoció los principios y normas relacionadas con el manejo y protección de las fuentes hídricas al otorgar la licencia ambiental, en particular las distancias mínimas exigidas entre el proyecto y las fuentes hídricas, según lo establecido en el numeral 3.2 del artículo 1º del Acuerdo 16 de 1998, los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, el artículo 35 de la Ley 388 de 1997 y otras disposiciones ambientales como el Decreto 3600 de 2007 y el Decreto 1713 de 2002.
Y, como consecuencia de ello, si la CAR incurrió en una falta de competencia. 149. Además, deberá analizar si los actos administrativos demandados vulneraron el principio de precaución y los derechos relacionados con el medio ambiente sano, la salud y la vida, al autorizar un proyecto en un área que podría afectar la calidad de las fuentes hídricas utilizadas para el consumo humano y los impactos a la salud pública. 26 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 150.
Asimismo, la Sala examinará si los actos administrativos demandados fueron expedidos con falta y falsa motivación por cuanto desconoció los estudios relacionados con la existencia de especies endémicas y la biodiversidad como los son los ecosistemas secos, de acuerdo con los artículos 8°, 61, 79 y 80 de la Constitución Política, los artículos 1°, 3° y 23 de la Ley 99 de 1993, los artículos 2°, 6°, los literales d, i y k del artículo 8° y el literal a del artículo 14 de la Ley 165 de 1994, el artículo 6° del Decreto 838 de 2005, el artículo 1° de la Ley 299 de 1996, el artículo 196 del Decreto Ley 2811 de 1974. 151.
De igual manera por cuanto no se refirieron a la preservación del patrimonio arqueológico y cultural, al no requerir el cumplimiento de las obligaciones exigidas en los artículos 11 de la Ley 397 de 1997 y 1185 de 2008, así como lo señalado por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH, sobre la necesidad de proteger un área con alto valor arqueológico. 152.
Finalmente, la Sala analizará si los actos administrativos demandados fueron expedidos con falsa y falta de motivación, debido a la omisión de un análisis adecuado de los impactos ambientales, la evaluación insuficiente del Estudio de Impacto Ambiental – EIA presentado por la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP, y la ausencia de una respuesta integral a los cuestionamientos planteados por la comunidad y en los recursos interpuestos. 153.
Para lo anterior, la Sala abordará: (i) identificación de los actos administrativos demandados; (ii) excepciones presentadas; (iii) el caso concreto y; (iv) conclusiones y costas. V.3. Actos demandados 154. En el sub examine, los señores Antonio Quiñones Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez, Néstor Hernán Pinzón Delgado, Blanca Nely Montaño Fique, María del Pilar Forero Forero, Oscar Iván Gómez Robayo, Agripina Garzón de Chiquiza, Consuelo Ghislayne Bonilla Alonso, Gloria Yeny Solano Avelino, Héctor Iván Sánchez Díaz, Myriam Elena Forero Sánchez y Blanca Nubia Forero Sánchez solicitaron la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 2504 de 26 de octubre de 2007, expedida por la Subdirección Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, mediante la cual se otorgó una licencia ambiental para el proyecto de relleno sanitario regional “[…] Praderas de Checua […]”. ii) Resolución 1304 de 24 de junio de 2008, expedida por la Subdirección Jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, mediante la cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 2504 y se negó la solicitud de revocatoria directa de la misma. 27 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR V.4.
Excepciones propuestas V.4.1. Excepción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 155. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR propuso como excepción la que denominó “[…] falta de integración del litisconsorcio necesario […]” al considerar que la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP debía vincularse al proceso por cuanto es la beneficiaria de la licencia ambiental cuestionada “[…] así como a las más de 100 personas que fueron reconocidas como terceros intervinientes […]”. 156.
Para resolver, la Sala pone de presente que, respecto a la vinculación de la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP, como adjudicataria de la licencia demandada, la misma fue vinculada como tercero con interés en el resultado del proceso a través de autos de 21 de junio de 201046 y 21 de agosto de 201247. 157. Frente a la vinculación al proceso contencioso de las 100 personas intervinientes del proceso administrativo de la licencia, la Sala recuerda que la legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio.
En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. 158. En el sub lite, la Sala no advierte que el contradictorio por pasiva esté indebidamente integrado, en primera medida, porque conforme con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado48, en tratándose de procesos de nulidad, como el de la referencia, los únicos legitimados para comparecer al proceso como demandados son las entidades públicas o particulares revestidos de funciones públicas que suscribieron el acto acusado, razón por la que al estar vinculada como demandada la CAR como suscriptora del acto demandado- el extremo por pasiva está debidamente integrado. 159.
En segundo lugar, debe hacer precisión en el hecho de que una cosa son los sujetos que de acuerdo con la ley están obligados a comparecer al proceso como parte demandada -litisconsortes necesarios- y otra la vinculación de las personas que según la demanda o las actuaciones acusadas puedan tener interés directo en las resultas del proceso. 46 Folios 251 a 254 C pp. 47 Folios 400 a 402 C pp. 48 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 25 de abril de 2022. Rad.: 2018-00357-00. MP. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Igualmente: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de sala de 15 de febrero de 2018. Rad.: 2014-00573-00. MP. Dr. Hernando Sánchez Sánchez. 28 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 160.
Al respecto, los intervinientes en el proceso administrativo no solo tenían la posibilidad de acudir al proceso a través de escritos de coadyuvancia para manifestar su interés de colaboración o auxilio a alguna de las partes, bien para apoyar la pretensión, o bien, para reforzar la oposición a la misma, lo que no sucedió. 161. Conforme con lo expuesto, la Sala declarará como no probada la excepción propuesta, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. V.4.2.
Excepción propuesta por la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP 162. La sociedad Tecnoambientales S.A. ESP propuso como excepción la que denominó “[…] inepta demanda por ausencia de pruebas de las normas de alcance no nacional demandadas […]”, por cuanto la parte demandante no allegó al proceso las normas de alcance no nacional, como lo son el Acuerdo CAR 16 de 1998 y el Acuerdo 29 de 2000. 163.
Al respecto, la Sala considera que dichos Acuerdos fueron allegados al proceso tal y como se evidencia en los folios 111 a 127 del anexo 1 y si bien es cierto que no se allegó el Acuerdo 16 de 1998, también lo es que esta Corporación ha señalado que el juez puede consultar la misma cuando se encuentra en la página web de la entidad49, razón por la cual la Sala declarará como no probada la excepción propuesta, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. V.5.
Análisis del caso concreto 164. De conformidad con el planteamiento del problema jurídico, la Sala estudiará los cargos de nulidad propuestos por los demandantes. En este contexto, el análisis se estructurará en tres ejes principales: (i) la falta de competencia de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR para expedir los actos administrativos demandados;
(ii) el desconocimiento de las normas en que debieron fundarse los actos acusados y; (iii) la falsa y falta de motivación de las resoluciones demandadas. 165. La Sala pone de presente que los cargos por desconocimiento de normas en que debieron fundarse los actos acusados y por falsa y falta de motivación de las demandas presentadas comparten puntos de análisis relacionados, como el 49 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia 11 de febrero de 2016. Rad.: -2015-03358-00(AC). MP. Dra. Rocío Araujo Oñate. “[…] Esta consideración y lo advertido de la lectura del fallo de segunda instancia, evidencia que el Tribunal no examinó dicha normativa de cara a pronunciarse sobre los argumentos que fueron objeto del recurso de alzada, lo que constituye una violación al derecho fundamental al debido proceso, por cuanto era preciso que la consulta de esta disposición la hiciera el juez por los medios a su alcance, incluso mediante el uso de los mecanismos electrónicos que se han dispuesto con tal fin […]”. 29 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR incumplimiento de las disposiciones ambientales, la insuficiencia de los estudios técnicos y la omisión en la consideración de los impactos sociales y ambientales, por lo que estos aspectos serán analizados de manera conjunta, en lo que respecta a la compatibilidad del proyecto con las normas ambientales y de ordenamiento territorial, así como a la fundamentación técnica y jurídica de las resoluciones demandadas.
V.5.1. Falta de competencia y desconocimiento de las normas en que debía fundarse por violación del Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (Acuerdos 29 de 2000 y 24 de 2005) 166. La Sala pone de presente que la parte demandante señaló que la CAR carecía de competencia para expedir los actos administrativos que otorgaron la licencia ambiental al relleno sanitario regional “[…] Praderas de Checua […]”. 167.
Frente a este cargo de nulidad, la CAR argumentó que, de acuerdo con la Ley 99 de 1993, en su artículo 23, tiene la competencia exclusiva para evaluar y aprobar licencias ambientales para proyectos de disposición final de residuos sólidos en su jurisdicción. Afirmó que la referida norma otorga a las Corporaciones Autónomas Regionales plena potestad para autorizar proyectos de impacto ambiental, lo que incluye el relleno sanitario regional “[…] Praderas de Checua […]”. 168.
Al respecto, la Sala advierte que de acuerdo con el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. 169.
En concordancia con ello, el numeral 9° del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, a las Corporaciones Autónomas Regionales les corresponde “[…] otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente […]” además de “[…] otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva […]”. 170.
En esa misma línea normativa, en el título VIII, se consagró lo relacionado con las licencias Ambientales, particularmente en los artículos 49 y siguientes, título que fue reglamentado, entre otras disposiciones, por el Decreto 1180 de 10 de mayo de 30 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 2003, en cuyo artículo 9º, numeral 10º, estableció la competencia de las Corporaciones para el otorgamiento de la licencia ambiental, para la construcción y operación de rellenos sanitarios, dentro del área de su jurisdicción. 171.
El mencionado Decreto 1180 de 10 de mayo de 2003, fue modificado por Decreto 500 de 2006, y en su artículo 2º, inciso 2º, dispuso que los “[…] proyectos, obras o actividades que con anterioridad a la expedición del presente decreto, iniciaron todos los trámites tendientes a obtener la correspondiente Licencia Ambiental o el establecimiento del Plan de Manejo Ambiental exigido por la normatividad en ese momento vigente, continuarán su trámite de acuerdo con la misma y en caso de obtenerlos podrán adelantar y/o continuar el proyecto, obra o actividad […]”. 172.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la solicitud de licencia ambiental fue radicada el 3 de diciembre de 2003 por la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP, ante la Oficina Territorial Sabana Norte y Almeidas, para el desarrollo del proyecto consistente en la disposición final de residuos sólidos, es claro que el mismo se hizo en vigencia del Decreto 1180 de 2003, por lo que contrario a lo señalado por la parte demandante la CAR sí tenía competencia para el adelantamiento y expedición de las Resoluciones 2504 de 26 de octubre de 2007 y 1304 de 24 de junio de 2008. 173.
En segundo lugar, se encuentra que la parte demandante argumentó que la falta de competencia también se presentó en el entendido que los actos acusados desconocieron el Plan de Ordenamiento Territorial – POT del municipio de Nemocón, en particular los artículos 49 y 79 del Acuerdo 29 de 2000, además del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS, específicamente el artículo 3° del Acuerdo 24 de 2005, los cuales prohíben expresamente la instalación de rellenos sanitarios regionales en dicha jurisdicción. 174.
Adujo que la CAR interpretó erróneamente dichas disposiciones, ya que las mismas no autorizan explícitamente la instalación de un relleno sanitario regional ni identifican ubicaciones específicas para este tipo de proyectos. 175. En relación con lo anterior, la CAR señaló que los Acuerdos municipales citados por los demandantes no podían restringir o contradecir las competencias asignadas a la Corporación por la legislación nacional, en tanto que las normas del POT no establecen una prohibición expresa que afecte la viabilidad del proyecto. 176.
Precisó que las Resoluciones 2504 de 2007 y 1304 de 2008, que otorgaron la licencia ambiental para la construcción del relleno sanitario regional en Nemocón, se basaron en los artículos 49 y 79 del Acuerdo 29 de 2000 del POT municipal, los cuales contemplan posibles zonas para el desarrollo de rellenos sanitarios. 31 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 177.
Según la CAR, estos artículos, vigentes al momento de la solicitud de la licencia en 2003, no fueron derogados por el Acuerdo 24 de 2005, que estableció la prohibición de rellenos sanitarios regionales en Nemocón, ya que este último se aplicaría a situaciones futuras y no retroactivamente a trámites ya iniciados. 178. Además, indicó que el Acuerdo 29 de 2000 fue concertado previamente con la Corporación y que, mediante la Resolución 1591 de 2000, se recomendó al municipio la construcción de un relleno sanitario, bien sea local o regional, para solucionar la problemática existente de disposición de residuos. 179.
Finalmente, advirtió que, aunque el accionante alega un error interpretativo sobre el alcance de los artículos 49 y 79, es claro que dichos actos están fundamentados de manera clara en las normas vigentes al momento de su expedición, por lo que no existía violación al POT del municipio de Nemocón, dado que la normativa local aplicable al momento permitía la ejecución del proyecto. 180.
Para resolver, la Sala señala con la expedición de la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios, se estableció que los municipios tienen la responsabilidad de planificar y ordenar su desarrollo territorial. En este contexto, el artículo 8º de dicha ley dispone que las entidades territoriales deben incluir en sus instrumentos de planificación lo relacionado con la localización de la infraestructura de servicios públicos domiciliarios, así como los sitios de disposición y tratamiento de residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos. 181.
Tal como lo consagra dicha disposición, la acción urbanística de los municipios incluye la localización y señalamiento de las características de la infraestructura para la disposición y tratamiento de residuos sólidos, entre otras actividades, lo cual implica que los municipios deben incorporar en sus planes de ordenamiento territorial – POT decisiones concretas sobre los usos del suelo y la ubicación de equipamientos de interés público, tales como rellenos sanitarios o plantas de tratamiento, en armonía con los principios del desarrollo sostenible y el marco legal nacional. 182.
En el caso específico de Nemocón, esta normativa da fundamento a la obligación de incluir en el POT las decisiones relacionadas con la infraestructura de disposición de residuos, razón por la cual se expidió el Acuerdo municipal 29 de 10 de diciembre de 2000 donde se estableció lineamientos relacionados con la disposición de residuos sólidos y la infraestructura de servicios públicos domiciliarios. 183.
En este contexto, el capítulo 3º del Título III, artículo 49 de dicho Acuerdo, identificó como posibles áreas para el tratamiento y disposición final de residuos sólidos dos ubicaciones específicas: la vereda Oratorio y la vereda Cerro Verde. Este artículo también mencionó la necesidad de implementar un Plan de Manejo 32 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Integral de Residuos Sólidos – PGIRS, para garantizar un manejo adecuado de los residuos sólidos a futuro, tal y como se observa a continuación: “[…] Artículo 49.
Infraestructura de servicios públicos domiciliarios del componente urbano. Las infraestructuras maestras y zonales de servicios públicos domiciliarios para las áreas clasificadas como suelo urbano y de expansión urbana son: […] Aseo: El servicio de aseo es prestado por el municipio mediante la recolección los días viernes de aproximadamente ocho (8) toneladas, los cuales son depositados en la finca la piedra, sobre la vía san Carlos en la vereda Oratorio.
Para atender el futuro se debe implementar y adoptar un plan de manejo integral de residuos mediante tecnologías apropiadas para el municipio, para lo cual es necesario concertar el tratamiento y disposición de residuos sólidos con la comunidad o en integración de otros municipios. Las posibles áreas de ubicación seria (sic) la actual en la vereda Oratorio o en la vereda de Cerro Verde […]” (negrilla fuera de texto). 184.
Por su parte, el artículo 79 del mismo Acuerdo, titulado “[…] Zonas Agropecuarias de Usos Tradicionales […]”, permite el desarrollo de ciertas actividades bajo la figura de usos condicionados en estas áreas. Entre estos usos, se incluyen la infraestructura de servicios públicos, la agroindustria, la minería subterránea, la recreación, y las parcelaciones rurales con fines de construcción de vivienda campestre, siempre que se cumplan las restricciones y lineamientos establecidos por las autoridades.
La disposición es del siguiente tenor: “[…] Artículo 79 Zonas agropecuarias de usos tradicionales. […] Usos condicionados: granjas porcinas, recreación, vías de comunicación, infraestructura de servicios, agroindustria, minería subterránea, parcelaciones rurales con fines de construcción de vivienda campestre siempre y cuando no resulten predios menores a los, indicados por el municipio para tal fin […]” (negrilla fuera de texto). 185.
Como se observa, ambos artículos son el fundamento normativo frente a la posibilidad de establecer infraestructura para el tratamiento y disposición de residuos sólidos en el territorio de Nemocón, particularmente en la vereda Cerro Verde. 186. Cabe advertir que, posteriormente, mediante el Acuerdo 032 de 20 de septiembre de 2004, modificado parcialmente por el Acuerdo 024 de 15 de diciembre de 2005, el ente territorial adoptó el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS, en cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto 1713 de 6 de agosto de 2002, por el cual se reglamentó la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y la Ley 99 33 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR de 1993 y el Decreto Ley 2811 de 1974 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos.
De su contenido normativo, resulta relevante citar lo siguiente: “[…] Artículo 1. Definiciones. Para los efectos de este Decreto, se adoptan las siguientes definiciones: […] Disposición final de residuos. Es el proceso de aislar y confinar los residuos sólidos en especial los no aprovechables, en forma definitiva, en lugares especialmente seleccionados y diseñados para evitar la contaminación, y los daños o riesgos a la salud humana y al medio ambiente. […] Relleno sanitario.
Es el lugar técnicamente seleccionado, diseñado y operado para la disposición final controlada de los residuos sólidos, sin causar peligro, daño o riesgo a la salud pública, minimizando y controlando los impactos ambientales y utilizando principios de ingeniería, para la confinación y aislamiento de los residuos sólidos en un área mínima, con compactación de residuos, cobertura diaria de los mismos, control de gases y lixiviados, y cobertura final. […] Artículo 4°.
Responsabilidad de la prestación del servicio público de aseo. De conformidad con la ley, es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente, sin poner en peligro la salud humana, ni utilizar procedimientos y métodos que puedan afectar al medio ambiente y, en particular, sin ocasionar riesgos para los recursos agua, aire y suelo, ni para la fauna o la flora, o provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los paisajes y lugares de especial interés. Artículo 5°.
Responsabilidad en el manejo de los residuos sólidos. La responsabilidad por los efectos ambientales y a la salud pública generados por las actividades efectuadas en los diferentes componentes del servicio público de aseo de los residuos sólidos, recaerá en la persona prestadora del servicio de aseo, la cual deberá cumplir con las disposiciones del presente decreto y demás normatividad vigente. […] Artículo 8°.
Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos- PGIRS. A partir de la vigencia del presente decreto, los Municipios y Distritos, deberán elaborar y mantener actualizado un Plan Municipal o Distrital para la Gestión Integral de Residuos o desechos sólidos en el ámbito local y/o regional según el caso, en el marco de la política para la Gestión Integral de los Residuos expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, el cual será enviado a las autoridades Ambientales competentes, para su conocimiento, control y seguimiento.
El plazo máximo para la elaboración de iniciación de la ejecución del plan es de dos (2) años contados a partir de la fecha de publicación del presente Decreto. El plan se diseñará para un período acorde con el de los Planes de Desarrollo Municipal y/o Distrital según sea el caso. La ejecución del Plan 34 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR para la Gestión Integral de Residuos Sólidos - PGIRS-, se efectuará en armonía y coherencia con lo dispuesto en los Planes y/o Esquemas de Ordenamiento Territorial y en los Planes de Desarrollo de nivel Municipal y/o Distrital. […] Artículo 83.
Obligatoriedad de prever la disposición final. Todos los Municipios Distritos tienen la obligación de prever en los Planes de Gestión Integral de los Residuos Sólidos, el sistema de disposición final adecuado tanto sanitaria, como ambiental, económica y técnicamente […]” (negrilla fuera de texto). 187. El Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS adoptado por el municipio de Nemocón estableció lineamientos para la disposición y manejo de residuos sólidos y cuyo artículo 6º del Acuerdo 32, modificado por el artículo 3° del Acuerdo 24 de 2005, dispuso: “[ ] Modifíquese el Artículo 6º del Acuerdo No. 032 de 20 de septiembre 2004 quedando así: El presente Acuerdo establece que en el Territorio de Jurisdicción del Municipio de Nemocón, no se desarrollará o implementarán Relleno Sanitario Regional, pero sí se construirá la Planta de Tratamiento que garantice el buen manejo de los Residuos Sólidos Local […]” (negrilla fuera de texto). 188.
Como se observa, el PGIRS del municipio de Nemocón, estableció que en su territorio no se permitirá la implementación de un relleno sanitario regional y, en su lugar, se dispuso que se promovería la construcción de una planta de tratamiento local para garantizar el manejo adecuado de los residuos sólidos del municipio. 189. Al respecto, la Sala pone de presente que los diferentes instrumentos de planeación territorial deben articularse, tal y como lo dispone el transcrito artículo 8º cuando señaló que el PGIRS se elaborará en armonía y coherencia con lo dispuesto en los Planes y/o Esquemas de Ordenamiento Territorial y en los Planes de Desarrollo de nivel Municipal y/o Distrital. 190.
Nótese que la ejecución del PGIRS debe ser un proceso integrado que respete y se alinee con los objetivos y disposiciones de los Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial – POT y EOT, así como con los Planes de Desarrollo municipales o distritales. Esta articulación es necesaria para garantizar que las estrategias de gestión de residuos sólidos contribuyan al desarrollo sostenible y al ordenamiento coherente del territorio. 191.
La armonía con los POT implica que las acciones previstas en el PGIRS, como la localización de infraestructuras de disposición final, plantas de tratamiento o centros de aprovechamiento, se ajusten a las zonificaciones y restricciones establecidas en el POT o EOT. Esto incluye respetar áreas de protección ambiental, usos del suelo, y las políticas urbanísticas y rurales definidas por cada municipio o distrito. 35 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 192.
De esta manera, se evita la generación de tensiones entre las disposiciones ambientales y urbanísticas, promoviendo un desarrollo territorial ordenado. Es así como el artículo 4º de la Resolución 1045 de 2003, expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dispuso como los PGIRS, deben ajustarse a los Planes de Ordenamiento municipal, así: “[…] Artículo 4°.- Articulación de los PGIRS y los Planes de Ordenamiento Territorial.
El PGIRS deberá elaborarse y ejecutarse acorde con los lineamientos definidos en el Plan y/o Esquema de Ordenamiento Territorial […]” (negrilla fuera de texto). 193. La articulación entre los PGIRS y los POT ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, enfatizando la necesidad de una integración efectiva para garantizar un desarrollo territorial sostenible y una adecuada gestión ambiental. 194.
La Corte Constitucional en la sentencia C – 149 de 201050, abordó la relación entre diferentes instrumentos de planificación territorial y ambiental, resaltando la importancia de que cualquier instrumento de planificación respete las competencias de las entidades territoriales y se articule adecuadamente con los planes locales de ordenamiento territorial. 195.
Por su parte, el Consejo de Estado, en la sentencia relacionada con la descontaminación del río Bogotá51, consideró que la falta de sincronización entre estos instrumentos puede generar problemas en la localización de infraestructuras o en la asignación de recursos. 196. Así pues, la coherencia de los POT y los PGIRS garantiza que los objetivos y metas estén alineadas con las prioridades y estrategias de política pública definidas por los gobiernos locales.
Esto asegura que la gestión de residuos sólidos sea considerada dentro de las inversiones prioritarias, facilitando la asignación de recursos técnicos, financieros y administrativos para su implementación. 197. Este enfoque de planeación integral y coordinada tiene múltiples beneficios. En primer lugar, facilita la sostenibilidad de las estrategias de gestión de residuos sólidos al garantizar que estas sean viables desde el punto de vista técnico, financiero y ambiental.
En segundo lugar, promueve la participación y el consenso entre los diferentes actores involucrados, incluyendo comunidades, autoridades locales y regionales, y sectores privados. 198. En suma, la ejecución del PGIRS no puede verse como un proceso aislado; debe estar intrínsecamente ligado a los instrumentos de planeación territorial y de 50 Corte Constitucional.
Sentencia C- 149 de 2010. MP. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 51 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 28 de marzo de 2014. Rad.: 2001-90479-01. MP. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 36 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR desarrollo, buscando siempre una gestión coherente, sostenible y adaptada a las necesidades y particularidades del territorio. 199.
Es importante precisar que los acuerdos que adoptan un PGIRS no tienen la capacidad jurídica de modificar las disposiciones contenidas en un POT, dado que ambos instrumentos tienen una jerarquía normativa y una finalidad distinta dentro del marco de la planeación territorial y ambiental. 200. El POT, como instrumento de ordenamiento territorial definido por la Ley 388 de 1997, tiene un alcance más amplio, regulando el uso del suelo y definiendo las directrices para el desarrollo urbano y rural.
Por su parte, el PGIRS, regulado por normativas específicas como los Decretos 1713 de 2002 y 838 de 2005, se centra en la gestión técnica y operativa de los residuos sólidos, subordinándose a las determinaciones territoriales y de uso del suelo contenidas en el POT. 201. De esta manera, cualquier medida adoptada en el marco de un PGIRS, como la localización de infraestructuras para la disposición o tratamiento de residuos, debe respetar las zonificaciones y restricciones del POT, incluyendo áreas de protección ambiental o de uso restringido. 202.
Si bien el PGIRS puede complementar y especificar aspectos operativos relacionados con el manejo de residuos, no tiene la entidad para modificar las decisiones territoriales ya establecidas en el POT, más aún cuando de conformidad con la Leyes 388 de 1997 y 507 de 1999 y el Decreto 4002, para modificar o revisar un Plan de Ordenamiento Territorial, debe surtirse un trámite dentro del cual se debe contar con la concertación de la autoridad ambiental. 203.
El propósito de la aprobación de dichas autoridades respecto de los determinantes ambientales es analizar la pertinencia y viabilidad de las acciones relacionadas con el medio ambiente y el ecosistema en general52. 204. Así pues, la relación jerárquica entre estos instrumentos se explica en que ambos estén articulados y coordinados desde su formulación, evitando contradicciones que puedan generar conflictos normativos o dificultades en la implementación de políticas públicas. 205.
La Sala advierte que, posteriormente, en el marco de la Ley 388 de 1997, la CAR y el municipio de Nemocón adelantaron el trámite de concertación en materia ambiental para la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial, esto es, el Acuerdo municipal 29 de 10 de diciembre de 2000. 52 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia de 18 de julio de 2009. Rad.: 2010-01962-01. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 37 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 206.
En dicha oportunidad, las partes frente a los asuntos discutidos llegaron a varios acuerdos, salvo en lo relacionado con la construcción y operación del relleno sanitario en la vereda Cerro Verde, respecto del cual la CAR concedió la licencia ambiental a la sociedad TECNOAMBIENTALES S.A. ESP, demandada en el proceso de la referencia. 207.
Se resalta que la CAR expidió la Resolución 3278 del 21 de diciembre 2009, mediante la cual declaró concertados los asuntos ambientales del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial, salvo lo relacionado con los predios y la licencia ambiental antes señalada, respecto del cual indicó que el asunto debía remitirse al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de conformidad con el establecido en el artículo 1°, parágrafo 6°, inciso 2° de la Ley 507 de 1999. 208.
Sin embargo, el 23 de diciembre de 2009, el Concejo Municipal de Nemocón expidió el Acuerdo 26 del 23 de diciembre de 2009, “por el cual se adopta la actualización y ajuste de los contenidos del Acuerdo 029 de diciembre 10 del 2000, se complementan y establecen los instrumentos necesarios para la gestión de un desarrollo urbano y rural integral, ordenando y equitativo de las zonas de expansión y conservación en el Municipio de Nemocón”53, el cual fue sancionado por el alcalde el 24 de diciembre de 2009. 209.
En dicho Acuerdo se hace referencia al proceso de concertación adelantado en materia ambiental con la CAR y se expresaron las razones por las cuales no se estaba de acuerdo con la posición de la entidad antes señalada respecto a la construcción del relleno sanitario en el ente territorial. 210. El 8 de noviembre de 2010, la CAR presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad simple contra la totalidad del Acuerdo 26, en el entendido que el ente territorial dictó el Acuerdo mencionado sin que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se pronunciaría respecto a la diferencia existente entre la CAR y el municipio de Nemocón. 211.
Esta Corporación en sentencia de 14 de junio de 201854, confirmó la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la cual se declaró la nulidad del Acuerdo 026 de 2009, expedido por el Concejo Municipal de 53 A través del Acuerdo 026 de 2009, se modificaron los artículos 8, 11, 12, 14, 16, 22, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 60, 62, 63, 64, 65, 77, 79, 80, 84, 85, 86, 88, 95, 97, 98 y 99 del Acuerdo 029 de 2000, para tratar entre otros asuntos los siguientes: Usos del suelo urbano, suburbano y rural; centros poblados rurales; tratamiento de conservación urbanística y arquitectónica; delimitación y caracterización de áreas morfológicas homogéneas; tratamiento urbanísticos; tratamiento de desarrollo; tratamiento de consolidación urbanística; tratamiento de rehabilitación urbana; normas para el área de planeamiento urbano; zonas comunales para usos no residenciales; densidades habitacionales e índices urbanísticos; cupos de estacionamiento; vivienda de uso residencial; uso agropecuario tradicional, mecánico o intensivo; áreas forestales protectoras – productoras; zona minera; áreas de corredor vial suburbano; unidad de planificación rural – Vereda Patio Bonito y Cerro Verde y Susutá; vivienda campestre; vivienda campesina; áreas de sistemas de servicios públicos domiciliarios; áreas para la conservación y protección del patrimonio cultural; cartografía y proyectos prioritarios.
Por su extensión, solo se hace referencia a los aspectos enunciados por la norma acusada. 54 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 14 de junio de 2018. Rad.: 2010-000638-01. MP. Dra. Rocío Araújo Oñate. 38 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Nemocón, en tanto que dicho acto fue expedido sin cumplir con las exigencias legales previas para la adopción y modificación de planes de ordenamiento territorial, específicamente en lo relacionado con la etapa de concertación entre el municipio y la CAR, respecto del relleno sanitario acá analizado.
En la providencia se dejaron las siguientes consideraciones: “[…] Como salta a la vista del acápite de hechos probados y de las distintas intervenciones de las partes, es claro que la norma acusada, el Acuerdo N° 026 del 23 de diciembre de 2009 del Concejo Municipal de Nemocón, realizó ajustes al plan de ordenamiento territorial del municipio, aunque estaba pendiente de resolución por parte del Ministerio de Ambiente un asunto en el que no existió concertación entre la CAR y la entidad territorial, relacionado con la construcción de un relleno sanitario. 5.2.
Sobre el particular, como se ilustró en el acápite anterior, el artículo 24 de la Ley 388 de 1999, modificado por el artículo 1°, parágrafo 6° de la Ley 507 de 1999, al establecer el trámite previo a la aprobación del plan de ordenamiento territorial, que también es aplicable a los ajustes y modificaciones al mismo, según lo establece el inciso 1° del artículo 7° del Decreto 4002 de 2004, consagró como una de las etapas indispensables, la concertación entre la corporación autónoma regional y la entidad territorial sobre los asuntos ambientales que están involucrados, exigencia que tiene como propósito garantizar que antes de la implementación de dicho plan, se tenga claridad sobre las actuaciones o prohibiciones que deben considerarse para prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, conservar las áreas de especial importancia ecológica, propiciar el desarrollo sostenible de los recursos naturales y su conservación, restauración o sustitución, entre otros fines, directamente relacionados con el deber de Estado de velar por un ambiente sano. Dada la relevancia de los temas antes señalados, en las normas citadas resulta clara la intención del legislador que antes de la adopción del plan de ordenamiento territorial tenga lugar la concertación entre la corporación autónoma regional y el municipio o distrito, y que en el evento que no pueda solucionarse alguna diferencia, la misma sea sometida para su revisión por el Ministerio de Ambiente, cuyo pronunciamiento será necesario antes de la adopción del plan, por lo que el mismo constituye un requisito para la aprobación de éste. 5.3.
En ese orden de ideas, resulta evidente que el acto acusado se dictó en contravención de las normas antes señaladas que fueron invocadas por la demandante, y por consiguiente, que acertadamente el juez de primera instancia declaró la nulidad. 5.4. Ahora bien, sobre tal posición el Municipio de Nemocón alegó (i) que el análisis expuesto es meramente formal, pues no está teniendo en cuenta los principios y fines que se pretendieron proteger al ajustar el plan de ordenamiento territorial, en aras de velar por los derechos e intereses de la población nemoconense, y además, (ii) que se pasó por alto que las autoridades involucradas en el proceso de concertación desconocieron los términos establecidos en las normas invocadas para pronunciase, especialmente la CAR, que demoró más de un año para establecer su posición y 5 meses para remitir al Ministerio de Ambiente el asunto sobre el cual hubo 39 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR acuerdo.
(iii) Adicionalmente, reprochó que la demandante insistiera en la construcción de un relleno sanitario que a juicio del municipio es contrario al ordenamiento jurídico. 5.5. Frente al primer argumento es necesario precisar, que el trámite de concertación del plan de ordenamiento territorial con la CAR y la resolución de las diferencias que puedan presentarse con la misma, no constituye un asunto meramente formal que deba adelantarse antes la adopción de aquél, en atención a que dicha etapa como antes se indicó, pretende de manera preventiva la garantía del medio ambiente, lo cual a su vez redundada en la protección de la comunidad a la que está dirigido dicho plan.
Por supuesto, no pasa por alto la Sala que los planes de ordenamiento territorial al (i) abordar las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales; y (ii) ocuparse del diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital (art. 5 de la Ley 388 de 1997), abordan de asuntos de vital importancia para la gestión de las entidades territoriales, y por ende, que en ocasiones de la modificación oportuna de dichos planes depende la efectiva consecución de los objetivos por parte de la autoridades municipales, de allí que el legislador se haya ocupado de establecer etapas y plazos a la hora de adoptar o modificar los mismos, en armonía con los principios de celeridad, economía y eficiencia. Sin embargo, el hecho de que un momento dado se requiera con prontitud un ajuste del plan de ordenamiento territorial, en aras de garantizar fines amparados constitucionalmente, no habilita a la administración a desconocer el trámite previsto para la modificación de aquél, por ejemplo, que no espere a la finalización de la etapa concertación en materia ambiental, lo que incluye el pronunciamiento del Ministerio de Ambiente cuando no hay acuerdo sobre algunos de los asuntos, o que se omita la socialización de los cambios pretendidos con los gremios económicos, agremiaciones profesionales y con la población afectada. […] Bajo ese entendimiento, la exigencia de someter los asuntos que no son objeto de concertación entre el municipio y la CAR al Ministerio de Ambiente, en aras de que sean resueltos por éste como organismo rector en la materia, antes de que se adopte o ajuste el plan de ordenamiento territorial, no constituye una mera formalidad, sino una etapa significativa que debe surtirse y no puede omitirse bajo el argumento de la necesidad de poner en marcha las modificaciones pretendidas con fines constitucionalmente válidos […]” (negrilla fuera de texto). 212.
Como se observa la nulidad del Acuerdo 26 de 2009, se fundamentó en la inobservancia del trámite de concertación ambiental exigido por la Ley 388 de 1997 y el Decreto 4002 de 2004, procedimiento necesario para garantizar la integración de determinantes ambientales en las decisiones territoriales, particularmente en 40 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR relación con el uso del suelo y la localización de infraestructura para la disposición de residuos sólidos. 213.
El POT adoptado en 2000 mediante el Acuerdo 29 identificó las veredas Oratorio y Cerro Verde como posibles áreas para la disposición de residuos sólidos, estableciendo además la necesidad de implementar un Plan de Manejo Integral de Residuos Sólidos – PGIRS. Este marco normativo permitió a la CAR otorgar las licencias ambientales en 2007 y 2008 para la construcción del relleno sanitario regional en Nemocón, basándose en la normativa vigente al momento de la solicitud. 214.
La Sala recuerda que las actuaciones administrativas se deben regir por la norma vigente al momento de que iniciaron las mimas. Es por lo que sin perjuicio de lo analizado líneas atrás, al momento de la presentación de la solicitud de la licencia en 2003, el Acuerdo 29 de 2000 era la norma vigente que regulaba el ordenamiento territorial del municipio.
Este acuerdo identificó expresamente las veredas Oratorio y Cerro Verde como áreas potenciales para la disposición de residuos sólidos y estableció la posibilidad de concertar con las autoridades competentes y la comunidad local las soluciones necesarias para el manejo de los residuos sólidos. Dichas disposiciones sirvieron de fundamento jurídico para que la CAR expidiera las resoluciones de licencia ambiental en 2007 y 2008. 215.
El posterior Acuerdo 24 de 2005, que modificó el PGIRS y prohibió la construcción de rellenos sanitarios regionales, tampoco podría aplicarse retroactivamente a un trámite iniciado bajo la vigencia del Acuerdo 29. La solicitud de la licencia ambiental ya había sido presentada y se encontraba bajo evaluación conforme al marco normativo vigente al momento de su radicación. Este aspecto resulta relevante ya que permite garantizar la seguridad jurídica de los administrados y del atributo de estabilidad de los actos administrativos expedidos dentro del marco normativo aplicable en su momento. 216.
Además, el POT fue concertado previamente con la autoridad ambiental y contenía disposiciones explícitas sobre la localización de infraestructura para la disposición de residuos sólidos. 217. Por lo anterior, las resoluciones expedidas por la CAR no vulneraron las disposiciones del POT, pese a las restricciones introducidas posteriormente por el PGIRS en 2005, que no tiene efectos retroactivos ni prevalencia normativa sobre el POT. 218.
Le asiste razón a la parte demandada cuando señaló en los actos acusados que “[…] de conformidad con las normas vigentes y que regulan los relacionado con los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos PGIRS, para la adopción de PGIRS, los mismos deben seguir los lineamientos de los Planes de Ordenamiento Territorial y no lo contrario, que los Planes de Ordenamiento sigan 41 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR la suerte de los PGIRS […]” y que “[…] de conformidad con lo señalado en los artículos 49 y 79 del Acuerdo 29 de 2000, el primero de los mencionados contempla dos posibles sitios para la disposición de residuos sólidos, uno en las veredas Oratorio y el otro en la vereda Cerro Verde […], establece la posibilidad de realizar infraestructura de servicios públicos, en zonas agropecuarias de usos tradicionales […]” 219.
Para la Sala tampoco se desconoció el principio de rigor subsidiario, consagrado en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, el cual establece que las normas ambientales adoptadas por las autoridades de diferentes niveles deben ser progresivamente más rigurosas al descender en la jerarquía normativa y reducirse el ámbito territorial, en función de circunstancias locales específicas. 220.
En este caso, no se vulneró dicho principio porque la CAR, como autoridad regional, aplicó estrictamente el marco normativo vigente en el momento de la solicitud de la licencia ambiental en 2003, ajustándose a las disposiciones del POT de 2000 y a los requisitos legales establecidos en el Decreto 1180 de 2003. 221. No se observa que la CAR flexibilizara las normas ambientales aplicables, sino que se limitó a aplicar el marco legal vigente, en el cual el principio de rigor subsidiario no exigía mayores restricciones adicionales, ya que el POT de 2000 fue concertado con la CAR y contenía determinaciones ambientales previamente validadas. 222.
De otro lado, la Sala tiene que la demandante argumentó que con la expedición de las resoluciones demandadas se vulneró el principio de autonomía territorial consagrado en los artículos 297 y 298 de la Constitución Política y en el artículo 25 de la Ley 142 de 1994, al imponer decisiones contrarias al ordenamiento local. 223. Al respecto, se observa que la autonomía territorial implica que los municipios tienen la facultad de gestionar los asuntos de interés local, incluyendo la planeación del uso del suelo a través de los planes de ordenamiento territorial – POT.
En el caso de Nemocón, el Acuerdo 29 de 2000 fue el instrumento que reguló el ordenamiento territorial al momento de la solicitud de la licencia ambiental. Este acuerdo, concertado previamente con la CAR, estableció áreas específicas para la disposición de residuos sólidos y directrices claras para la implementación de infraestructura, como rellenos sanitarios, en el territorio municipal. 224.
Por lo tanto, las resoluciones emitidas por la CAR se fundamentaron en el marco normativo local vigente, lo que refuerza la consideración de que no hubo una imposición arbitraria sobre las decisiones del municipio. Es importante resaltar que el propio municipio de Nemocón, mediante el Acuerdo 29 de 2000, había habilitado explícitamente la posibilidad de instalar un relleno sanitario en su territorio.
Este acuerdo, adoptado en el ejercicio de su autonomía territorial, identificó áreas específicas para la disposición de residuos sólidos, como las veredas Oratorio y 42 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Cerro Verde, y contempló la necesidad de implementar un PGIRS para garantizar una gestión adecuada de los residuos. 225.
Sin embargo, la Sala destaca que la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997, disponen que las autoridades ambientales, como la CAR, tienen competencias específicas para regular y garantizar el cumplimiento de normas ambientales que trascienden el ámbito local, asegurando que los proyectos de infraestructura se ajusten a los principios de sostenibilidad y preservación ambiental. 226.
Estas competencias no vulneran la autonomía municipal, sino que buscan garantizar un equilibrio entre los intereses locales y los objetivos de desarrollo sostenible establecidos a nivel nacional. 227. La tensión normativa que se presentó, surgió cuando, posteriormente, el Acuerdo 24 de 2005, al modificar el PGIRS del municipio, introdujo una prohibición para la construcción de rellenos sanitarios regionales en su jurisdicción, respecto de lo cual la Sala advierte que aunque esta disposición podría interpretarse como una expresión de autonomía territorial, la misma no tiene la entidad de modificar la norma y los trámites iniciados bajo la vigencia del POT de 2000, además tampoco tiene prevalencia normativa sobre este.
Por ende, las resoluciones expedidas por la CAR no pueden considerarse contrarias al ordenamiento local en el momento de su expedición. 228. Finalmente, la parte demandante señala que el proyecto no es de utilidad pública ni de interés nacional, y su ejecución viola la soberanía municipal y los derechos de los habitantes de Nemocón. 229.
Sobre el particular, la Sala estima que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 142 de 1994, este tipo de proyectos, fueron considerados por el legislador como de utilidad pública y de interés social, esto es al relacionarse con el servicio público de aseo, lo cual tiene incidencia con el derecho a un ambiente sano y el derecho fundamental a la salud de todos los habitantes de la región. 230.
En conclusión, las resoluciones de la CAR no vulneraron el principio de autonomía territorial, ya que se ajustaron al marco normativo municipal vigente al momento del trámite administrativo y respetaron la concertación realizada en el marco del Acuerdo 29 de 2000. Además, dichas resoluciones fueron emitidas en ejercicio de competencias legales propias de la CAR, las cuales buscan garantizar la sostenibilidad ambiental y no implican una intromisión indebida en la gestión autónoma del ente territorial, razón por la que el cargo de nulidad no está llamado a prosperar. 43 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR V.5.2.
Desconocimiento de las normas en que debieron fundarse los actos acusados V.5.2.1. Desconocimiento de la consulta popular realizada el 1° de octubre de 2006 y el derecho a la participación ciudadana 231. La parte demandante argumentó que los actos acusados no tuvieron en cuenta los resultados de la consulta popular realizada el 1° de octubre de 2006, mediante la cual la comunidad del ente territorial manifestó su rechazo al proyecto. 232.
Aseveró que se vulneró los principios de participación ciudadana y democracia directa, consagrados en los artículos 8º, 55 y 56 de la Ley 134 de 1994, que establecen la obligatoriedad de la consulta popular como mecanismo vinculante para decidir sobre asuntos de trascendencia municipal. 233. Respecto a la consulta popular de 2006, la CAR, en la contestación de la demanda, afirmó que la consulta popular realizada no tiene efectos jurídicos vinculantes, ya que no fue incorporada al POT mediante una norma general o específica, además que dicha consulta es un mecanismo de participación ciudadana que no puede modificar competencias legales ni decisiones administrativas. 234.
Sin perjuicio de lo anterior, destacó que en la actuación administrativa se tuvo en cuenta la consulta realizada como parte del proceso participativo y que esta fue tenida en cuenta dentro de las evaluaciones previas a la expedición de la licencia ambiental. 235. Para resolver, la Sala precisa que uno de los pilares de la Constitución Política es el reconocimiento del principio de participación democrática, que inspira no sólo el ejercicio del control político, sino que irradia transversalmente diferentes esferas de la sociedad55. 236.
Es así como la Corte Constitucional en sentencia C-180 de 199456, advirtió que el principio de participación democrática como un pilar esencial del sistema constitucional colombiano no se limita al ámbito electoral, sino que establece un modelo amplio de comportamiento social y político, basado en valores como el pluralismo, la tolerancia y la responsabilidad ciudadana. 237.
Igualmente, subrayó que este enfoque de democracia participativa redefine el concepto de ciudadanía, ampliando las oportunidades reales de participación y fortaleciendo los canales de representación, por lo que la participación se proyecta en dimensiones individuales, familiares, económicas y sociales, garantizando a los ciudadanos un papel activo en la construcción del orden constitucional. 55 Corte Constitucional.
Sentencia T- 123 de 2009. MP. Dra. Clara Inés Vargas Hernández. 56 Corte Constitucional. Sentencia C- 180 de 1994. MP. Dr. Hernando Herrera Vergara. 44 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 238.
Es por lo anterior que uno de los fines del Estado Social de Derecho, es el de garantizar a todos los ciudadanos la participación en todas las decisiones que los afecten, como se desprende de la preceptuado en los artículos 2º57, 4058, 7959, 10360 y 27061 de la Constitución Política, entre otros. 239. Ahora, de conformidad con el artículo 103 ibidem, el Constituyente reconoció expresamente la consulta popular como uno de los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía. 240.
De acuerdo con el artículo 8º de la Ley Estatutaria 134 de 1994, sobre mecanismos de participación ciudadana, la consulta popular se define como la “[…] institución mediante la cual, una pregunta, de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto […]”. 241.
La importancia de la consulta popular deviene de su carácter obligatorio, tal y como se reconoce en el artículo 55 de la Ley estatutaria antes mencionada cuando señala expresamente que “[…] la decisión del pueblo será obligatoria, siempre y cuando se cumplan los requisitos de votación mínima allí previstos […]”. 242. Cabe destacar que, pese a la importancia de este mecanismo de participación el mismo no tiene carácter absoluto e incondicionado.
Como todo derecho fundamental, está sujeto a restricciones y modulaciones necesarias para garantizar su ejercicio en armonía con otros derechos y principios constitucionales. 243. En este sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-127 de 200462, destacó que la participación puede ser regulada por el legislador, quien, en el ejercicio de 57 “[…] Artículo 2.
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 58 “[…] Artículo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Para hacer efectivo este derecho puede: […] 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática […]”. 59 “[…] Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines […]”. 60 “[…] Artículo 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato.
La ley los reglamentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan […]”. 61 “[…] Artículo 270.
La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados […]”. 62 Corte Constitucional. Sentencia C- 127 de 2004. MP. Dr. Alfredo Beltrán Sierra. 45 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR sus competencias democráticas, debe seleccionar opciones normativas que desarrollen adecuadamente este derecho, asegurando que dichas restricciones no sean irrazonables ni desproporcionadas. 244.
En dicha oportunidad se destacó que esta facultad legislativa permite ajustar el derecho a la participación a las exigencias del orden constitucional, evitando su colisión con otros derechos y principios, como la igualdad, el interés general o la sostenibilidad, lo cual implica que, aunque el derecho a participar en los asuntos públicos es fundamental para fortalecer el pluralismo y la democracia, su ejercicio puede estar condicionado a normas que lo hagan compatible con el funcionamiento del sistema democrático y con los objetivos de justicia y equilibrio social previstos en la Constitución Política. 245.
Entre los límites principales de la consulta popular como mecanismo de participación democrática, la Corte Constitucional63 ha destacado restricciones relacionadas con la competencia, la prohibición de modificar la Constitución y la exclusión de su uso para normativas o convocatorias específicas. En cuanto a la competencia, el artículo 104 de la Constitución Política faculta al Presidente, con autorización del Senado, para consultar sobre asuntos de trascendencia nacional.
De manera complementaria, el artículo 105 otorga esta facultad a gobernadores y alcaldes, pero limitada a temas dentro de su respectivo ámbito departamental o municipal, disposiciones que asegura que las consultas populares sean utilizadas exclusivamente para resolver cuestiones de su competencia territorial, evitando decisiones que trasciendan su esfera de autoridad. 246.
De otro lado, el artículo 50 de la Ley Estatutaria de mecanismos de participación ciudadana prohíbe realizar consultas populares que impliquen modificaciones a la propia Constitución Política, como lo ha destacado la Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 200364, en donde se consideró que esto garantiza que cualquier cambio constitucional se tramite por los mecanismos formales previstos, como las reformas por vía de referendo. 247.
Asimismo, está expresamente prohibido usar la consulta para adoptar decisiones que vulneren derechos o principios constitucionales, como sería el caso de consultas que pretendieran omitir garantías fundamentales, como la indemnización previa en casos de expropiación65. 248. Finalmente, el artículo 52 de la misma ley excluye la posibilidad de utilizar la consulta para adoptar normas específicas o convocar a una Asamblea Nacional Constituyente, preservando así el respeto al diseño constitucional de los mecanismos de reforma y creación normativa. 63 Corte Constitucional.
Sentencia T- 123 de 2009. MP. Dra. Clara Inés Vargas Hernández. 64 Corte Constitucional. Sentencia C- 551 de 2003. MP. Dr. Eduardo Montealegre Lynett. 65 Sentencia citada supra. Rad.: T- 123 de 2009. MP. Dra. Clara Inés Vargas Hernández. 46 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 249.
En cuanto a las consultas populares y las atribuciones de las Corporaciones Autónomas Regionales – CARs para la expedición de licencias ambientales, la Sala reconoce una tensión entre el ejercicio de la participación democrática y el principio de legalidad en la función administrativa. 250. Las CARs, en virtud de lo establecido en la Ley 99 de 1993 y otras disposiciones ambientales, tienen la competencia técnica y exclusiva para evaluar, autorizar o negar licencias ambientales sobre proyectos que puedan generar impacto en el medio ambiente.
Esta competencia se fundamenta en criterios técnicos, legales y de sostenibilidad, que buscan garantizar un equilibrio entre el desarrollo económico, social y la protección del medio ambiente. 251. Las consultas populares, como mecanismo de participación ciudadana, no pueden restringir ni anular las competencias legales asignadas a las CARs.
En este sentido, la Corte Constitucional, en diversas decisiones66, ha señalado que, si bien las comunidades tienen derecho a ser consultadas sobre proyectos que afecten su territorio, estas consultas no pueden contravenir el marco normativo que rige la administración pública, ni utilizarse para decidir sobre competencias atribuidas a autoridades administrativas específicas. 252.
La Sala pone de presente que para el caso sub examine, en la sentencia T – 123 de 2009, la Corte Constitucional ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la consulta popular realizada en el municipio de Nemocón, esto es, respecto de su alcance y obligatoriedad. 253. La acción de tutela fue interpuesta por los habitantes del municipio de Nemocón, quienes alegaron la vulneración de sus derechos fundamentales a la participación, al ambiente sano y al debido proceso.
Los ciudadanos buscaban el reconocimiento de los resultados de la consulta popular realizada el 31 de octubre de 2006, en la cual la comunidad expresó su rechazo a la construcción de un relleno sanitario en su territorio. Este mecanismo de participación, según los accionantes, debía ser vinculante para las autoridades locales. 254.
En dicha oportunidad la Corte Constitucional consideró lo siguiente: “[…] 5.1.- La protección del medio ambiente fue reconocida en la Carta Política de 1991, de la cual emanan deberes, obligaciones y derechos no sólo del Estado sino de los particulares y de la comunidad en general (CP, artículos 79, 88, 95, entre otros). Para asegurar su protección efectiva el Constituyente asignó competencias a diferentes órganos del orden nacional y territorial teniendo en cuenta dos ejes centrales: (i) la competencia concurrente de las entidades del Estado y (ii) la trascendencia nacional de la protección del medio ambiente.
En la Sentencia C-894 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte explicó esa doble dimensión en los siguientes términos: 66 Corte Constitucional. Sentencias C-123 de 2014. MP. Dr. Alberto Rojas Ríos y T-445 de 2016. MP. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 47 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR “De lo anterior se tiene entonces, que el sistema constitucional de protección del medio ambiente tiene dos características orgánicas principales.
En primer lugar, tiene un diseño abierto funcionalmente, lo cual permite la concurrencia de competencias entre la Nación, las Corporaciones autónomas regionales, las entidades territoriales, y las autoridades indígenas. En segundo lugar, teniendo en cuenta el carácter unitario del Estado colombiano, y una característica importante del bien jurídico objeto de protección (interdependencia de los ecosistemas), califican la protección del medio ambiente como un asunto de interés nacional.
En esa medida, la responsabilidad por su protección está en cabeza de las autoridades nacionales. Sin embargo, también a las entidades regionales y territoriales les corresponde un papel importante en el sistema de protección del ambiente”. 5.2.- Una de las manifestaciones concretas de la protección al medio ambiente se refleja en la existencia de organismos con niveles de especialización funcional y técnica, encargados de asegurar una adecuada planeación ambiental tomando como eje la protección de ecosistemas regionales –Corporaciones Autónomas Regionales-.
En este sentido “el Constituyente de 1991 preservó las corporaciones autónomas, como estructura fundamental de protección de los ecosistemas regionales dentro del territorio nacional. Al hacerlo, tuvo en cuenta que la especialización funcional de estas entidades permite tecnificar la planeación ambiental de cada región, de acuerdo con sus propias particularidades”.
En cuanto a la configuración de las Corporaciones Autónomas Regionales (CARs), están reguladas en el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, el cual dispone que son entes corporativos de carácter público integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica.
Al examinar la naturaleza jurídica de estas entidades la Corte ha precisado que “no pueden ser considerados como células típicas de la organización descentralizada o por servicios, sino como entidades administrativas del orden nacional”. Sobre el particular, en la Sentencia C-578 de 1999, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte sostuvo lo siguiente: “En resumen, a la luz del análisis precedente es posible concluir que las Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte de la estructura administrativa del Estado, como personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial; es necesario convenir entonces, que resultan ser organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente autónomos, con misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión es la de lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano (C.P. arts. 2, 8, 79, 80, 366), y a tener a su disposición una oferta permanente de elementos ambientales”.
(Resaltado fuera de texto). 5.3.- En el marco del sistema constitucional de protección al medio ambiente, el artículo 80 de la Carta impone al Estado la obligación de planificar “el 48 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”, a la vez que le impone el deber de “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental”.
Es para tal fin el otorgamiento de licencias para el desarrollo de los proyectos que tengan impacto ambiental, lo cual fue regulado en la Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
El Gobierno Nacional reglamentó la expedición de licencias ambientales mediante el Decreto 1753 de 1994, sustituido luego por el Decreto 1728 de 2002, donde se regula en qué eventos la expedición de licencias ambientales es competencia del Ministerio del Medio Ambiente, de las CARs o de las entidades territoriales. En cuanto a las licencias ambientales la jurisprudencia ha puntualizado: “La licencia ambiental consiste en la autorización que la autoridad ambiental concede para la ejecución de una obra o actividad que potencialmente puede afectar los recursos naturales renovables o el ambiente.
De este modo, la licencia ambiental tiene indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente”. 5.4.- Ahora bien, con miras a conciliar el ejercicio de funciones concurrentes en materia ambiental, el artículo 63 de la Ley 99 de 1993 dispone la sujeción a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario, definidos así: Artículo 63.- Principios Normativos Generales.
A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo.
Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación. Principio de Gradación Normativa.
En materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias.
Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los 49 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales.
Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir aquellas que las autoridades medioambientales expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley.
(…)” (Resaltado fuera de texto). En la Sentencia C-894 de 2003 la Corte tuvo ocasión de examinar en detalle el alcance de las licencias ambientales, así como el papel que para su expedición cumplen tanto el Ministerio del Medio Ambiente como las CARs y las entidades territoriales. Dijo entonces: “La caracterización de las licencias ambientales como instrumentos de intervención económica supone un primer problema en cuanto a la forma como se debe desarrollar dicha función. ¿Cuál es el alcance de la autonomía de los órganos encargados de otorgar licencias ambientales? ¿A quién corresponde la función de establecer los requisitos que debe cumplir un particular para que se le otorgue una licencia ambiental? ¿Tienen las corporaciones autónomas la facultad para imponer requisitos a los particulares, con el objeto de proteger el medio ambiente? De tal modo, el otorgamiento de licencias ambientales es una función en la que concurren las competencias del legislador, y de la administración central, y descentralizada territorialmente y por servicios.
Esta concurrencia tiene su fundamento en la necesidad de prevenir posibles afectaciones del medio ambiente, en cuya calificación se tendrán en consideración los siguientes dos bienes jurídico-constitucionales: a) la pluralidad de concepciones del ser humano en relación con su ambiente, y b) la diversidad y especialidad de los ecosistemas regionales.
En relación con la competencia para expedir licencias ambientales, el artículo 51 de la Ley 99 de 1993, establece que “Las licencias ambientales serán otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con lo previsto en esta Ley”. De tal modo, conforme a las competencias que la ley establece, tanto el órgano medioambiental nacional, los órganos regionales, y las entidades territoriales tienen la facultad para expedir licencias ambientales.
Se observa entonces, que de conformidad con la Ley 99 de 1993, el gobierno nacional decide sobre las licencias ambientales en aquellos casos en que las repercusiones del otorgamiento de la licencia tienen una cierta importancia. Esto ocurre, bien sea porque las actividades y proyectos comprometen intereses de la política económica sectorial, o porque las 50 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR actividades desarrolladas tienen un impacto sobre cuestiones medioambientales consideradas estratégicas.
El gobierno nacional también, decide en qué casos pueden otorgar licencias ambientales las Corporaciones Autónomas Regionales. Así mismo, el gobierno nacional decide en qué casos pueden las corporaciones regionales exigir un estudio de impacto ambiental, y un diagnóstico ambiental de alternativas. Es decir, el gobierno nacional decide cuál es el ámbito material de su competencia, y determina parcialmente cuál es el procedimiento para expedir licencias ambientales, al disponer qué requisitos –formales- pueden exigir estas entidades”.
Las anteriores consideraciones llevaron a la Corte a declarar la inexequibilidad de un aparte del artículo 63 de la Ley 99 de 1993, el cual autorizaba la apelación ante el Ministerio del Medio Ambiente de los actos expedidos por las CARs que otorgaran o negaran licencias ambientales. A juicio de la Corte, “tanto la protección del ambiente, como la aplicación uniforme de un estándar mínimo de protección nacional, se encuentran suficientemente garantizadas sin necesidad de limitar la autonomía de las corporaciones autónomas regionales para decidir definitivamente sobre las licencias que estas entidades expiden”. 5.5.- En este panorama, la jurisprudencia ha dejado claro que la participación de las comunidades en la toma de decisiones en asuntos medio ambientales “no puede llegar al extremo de anular el derecho a gozar de un ambiente sano”, por cuanto “este derecho está en cabeza de todas las personas dentro del territorio nacional”.
Por lo tanto, la participación ciudadana debe ser armonizada con el reconocimiento efectivo de los demás derechos y principios consagrados en la Constitución. La Corte es consciente de que la definición de competencias en materias relacionadas con la protección del medio ambiente no es una empresa fácil “precisamente debido a la imbricación de intereses nacionales, regionales y locales en relación con un mismo asunto”, donde confluye no sólo el legislador, sino los organismos técnicos especializados (como las CARs) y las propias entidades territoriales. 5.6.- Teniendo en cuenta la configuración constitucional y legal del sistema ambiental en Colombia, la Corte considera que el impacto de las decisiones que en esa materia adoptan las CARs trasciende de la esfera estrictamente municipal para imbricarse en un escenario regional con proyección nacional.
En esa medida, sus decisiones no pueden estar condicionadas por la voluntad ciudadana expresada en una consulta popular del nivel municipal, pues esta sólo tiene alcance respecto de asuntos de la competencia propias de la administración local. En síntesis, a juicio de la Corte no se vulnera el derecho fundamental a la participación ciudadana cuando una Corporación Autónoma Regional no atiende una consulta popular del nivel municipal, para efecto de la expedición de una licencia ambiental, pues se trata de esferas competenciales diferentes, conforme a lo previsto en el artículo 105 de la Constitución, la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana (art.51) y las normas que regulan el sistema de protección al medio ambiente […]” (negrilla fuera de texto). 51 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 255.
Nótese, entonces, que aunque las consultas populares constituyen un mecanismo legítimo de participación democrática, su alcance en materia ambiental está limitado por las competencias y responsabilidades técnicas de las CARs. Estas corporaciones, como entes administrativos especializados, deben garantizar un equilibrio entre los intereses locales y los principios de sostenibilidad ambiental, priorizando las decisiones que aseguren el manejo adecuado de los ecosistemas en un marco regional y nacional.
Por lo tanto, las decisiones de las CARs en materia de licencias ambientales no pueden ser subordinadas de manera absoluta a la voluntad expresada en consultas populares de carácter municipal. 256. Con fundamento en lo anterior, dicha Corporación judicial concluyó que la consulta popular realizada en Nemocón no tenía la potestad de obligar a la CAR a adoptar decisiones sobre licencias ambientales, ya que estas trascienden el ámbito municipal y pertenecen a una esfera regional.
Por lo que la CAR no vulneró el derecho a la participación ciudadana. Las consideraciones fueron del siguiente tenor: “[…] 6.2.- Como primera medida la Sala advierte que la acción de tutela se refleja como un mecanismo idóneo para asegurar la protección del derecho a la participación ciudadana, en concreto en lo relativo a la fuerza vinculante de la decisión tomada por la ciudadanía del municipio de Nemocón, en la consulta popular realizada por la administración local en el mes de octubre de 2006.
El reconocimiento de este derecho como de naturaleza fundamental debe traducirse en la posibilidad de exigir su protección a través de la acción de tutela, por supuesto bajo las reglas previstas en el artículo 86 de la Carta Política. 6.3.- Sin embargo, como fue explicado, el alcance de este derecho se sujeta a los límites que la propia Constitución y la Ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana consagran.
Uno de esos límites consiste, precisamente, en el ámbito restringido de las consultas de orden municipal, las cuales sólo pueden versar sobre asuntos de competencia del respectivo distrito o municipio, de manera que el carácter vinculante de la decisión comunitaria se circunscribe a la esfera de lo local. 6.4.- Trasladadas estas consideraciones al asunto que ahora es objeto de examen, observa la Corte que la consulta popular adelantada en el municipio de Nemocón, no tenía potencialidad de condicionar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca al momento de expedir o no la licencia ambiental solicitada para el desarrollo de un proyecto de relleno sanitario planeado en esa vecindad; en otras palabras, la decisión ciudadana expresada en una consulta de nivel municipal no podía entenderse como imperativa y obligatoria para la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
Esta circunstancia se explica dado que las decisiones que en materia ambiental debe adoptar la CAR trascienden la esfera estrictamente municipal y se proyectan en un escenario regional de mayor envergadura. Así las cosas, la negativa de la entidad demandada para reconocer el carácter vinculante de la consulta popular adelantada en el municipio de Nemocón, no vulnera el derecho a la participación ciudadana, por lo que 52 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR habrán de confirmarse las decisiones de las instancias […]” (negrilla fuera de texto). 257.
Ahora bien, lo anterior no implica que los entes territoriales no tienen competencia para participar en estas decisiones, por el contrario, el medio ambiente y su protección tiene incidencia en el territorio local, y las decisiones que allí se adopten deben tomarse con su participación. 258. Es así, como según cada caso y conforme a la decisión que se esté adoptando, deben analizarse cuáles son las comunidades que se verán afectadas, y por ende, a quiénes debe garantizársele los espacios de participación y de concertación oportunos para la ejecución de determinada decisión. 259.
En otras palabras, cada vez que se vayan a ejecutar obras o políticas que impliquen la intervención de recursos naturales, los agentes responsables deben determinar qué espacios de participación deben garantizar según los sujetos que vayan a verse afectados; si se trata de comunidades indígenas o afrodescendientes, o si se trata de una comunidad y, en esa medida, también será obligatoria la realización de espacios de participación, información y concertación, tal y como lo exige el ordenamiento jurídico. 260.
El impacto de las decisiones sobre el sistema ambiental colombiano, como lo sería permitir o excluir un territorio de la una actividad que impacte el medio ambiente y que trascienda de la esfera estrictamente municipal para pasar a un escenario regional con proyección nacional, implica observar los procedimientos de concertación entre autoridades de dicha naturaleza. 261.
Para el caso de este tipo de proyectos, el artículo 69 de la Ley 99 de 1993, estableció el derecho a intervenir en los procedimientos administrativos ambientales, en el sentido de que cualquier persona natural o jurídica o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales. 262.
Por su parte, el artículo 72 ibidem, dispuso un mecanismo participativo importante en los procesos administrativos ambientales relacionado con la audiencia pública, la cual tiene como objetivo garantizar la transparencia y el debate en decisiones que puedan impactar el medio ambiente, tal y como se observa a continuación: “[…] Artículo 72.
De las Audiencias Públicas Administrativas sobre Decisiones Ambientales en Trámite. El Procurador General de la Nación o el Delegado para Asuntos Ambientales, el Defensor del Pueblo, el Ministro del Medio Ambiente, las demás autoridades ambientales, los 53 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR gobernadores, los alcaldes o por lo menos cien (100) personas o tres (3) entidades sin ánimo de lucro, cuando se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que pueda causar impacto al medio ambiente o a los recursos naturales renovables, y para la cual se exija permiso o licencia ambiental conforme a la ley o a los reglamentos, podrán solicitar la realización de una audiencia pública que se celebrará ante la autoridad competente para el otorgamiento del permiso o la licencia ambiental respectiva.
La audiencia de que trata el presente artículo se celebrará con anticipación al acto que le ponga término a la actuación administrativa, bien sea para la expedición, la modificación o la cancelación de un permiso o licencia ambiental. La audiencia pública será convocada por la autoridad administrativa ante la cual se solicita, mediante edicto, con una anticipación de por lo menos 30 días a la toma de la decisión a debatir.
El edicto comunicará la fecha, lugar y hora de celebración y el objeto de la audiencia. Será presidida por el jefe de la entidad competente o su delegado. El edicto permanecerá fijado en secretaría por 10 días, dentro de los cuales deberá ser publicado en un diario de circulación nacional y en el Boletín de la respectiva entidad. En la audiencia pública podrán intervenir un representante de los peticionarios, los interesados, las autoridades competentes, expertos y organizaciones sin ánimo de lucro que hayan registrado con anterioridad escritos pertinentes al debate, y de la misma se levantará un acta.
En la audiencia podrán recibirse las informaciones y pruebas que se consideren conducentes. La decisión administrativa deberá ser motivada, teniendo en cuenta las intervenciones y pruebas recogidas durante la audiencia. La celebración de la audiencia suspende los términos del procedimiento administrativo para el otorgamiento de licencias o permisos y se hace sin perjuicio de las facultades atribuidas a la autoridad competente para expedir el acto administrativo correspondiente.
También podrá celebrarse una audiencia pública, durante la ejecución de una obra que haya requerido permiso o licencia ambiental, cuando fuere manifiesta la violación de los requisitos exigidos para su otorgamiento o de las normas ambientales […]” (negrilla fuera de texto). 263. El anterior precepto fue resultado del desarrollo normativo del artículo 79 de la Constitución Política para que los ciudadanos que se consideren que pueden resultar afectados con la realización de un proyecto obra o actividad, participen exponiendo criterios técnicos o científicos frente a las posibles afectaciones al medio ambiente y los recursos naturales. 264.
Para el caso de la licencia ambiental que acá se analiza, la Sala encuentra que a través de la Resolución 0780 de 2004, expedida por la CAR, se convocó a una audiencia pública como parte del proceso administrativo para evaluar la solicitud de licencia ambiental del proyecto de disposición final de residuos sólidos en Nemocón, presentado por Tecnoambientales S.A. ESP67. 67 Folios 206 a 207 anexo 1. 54 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 265.
Esta convocatoria se realizó en cumplimiento de los artículos 69 y 72 de la Ley 99 de 1993, que garantizan mecanismos de participación ciudadana en proyectos con potencial impacto ambiental. La audiencia, programada para el 25 de septiembre de 2004, tuvo como propósito socializar la iniciativa, recoger inquietudes de la comunidad y garantizar transparencia en el procedimiento.
Además, se aseguró la publicación en medios nacionales y la disposición del expediente para consulta pública68. 266. La audiencia pública se realizó en el Coliseo de Nemocón el 25 de septiembre de 2004, en la cual los representantes de Tecnoambientales S.A. ESP expusieron el proyecto, resaltando beneficios económicos, geomorfológicos y sociales, incluyendo programas de reforestación y manejo ambiental. 267.
Cabe advertir que, múltiples actores, entre ellos el alcalde de Nemocón, el personero municipal, líderes comunitarios y la ciudadanía en general, expresaron su oposición al proyecto, señalando impactos negativos en el medio ambiente, el turismo, la salud pública y la infraestructura local. Los asistentes destacaron preocupaciones sobre la contaminación de fuentes hídricas, generación de lixiviados y afectación de la actividad económica y turística69. 268.
Particularmente, el demandante, el señor Antonio Quiñónez Montealegre participó en la misma y expresó su preocupación sobre irregularidades en el Estudio de Impacto Ambiental y los incumplimientos legales del proyecto, esto es, con fundamento en los mismo supuestos fácticos y jurídicos en los cuales sustentó la demanda acá estudiada. 269.
Se resalta que el demandante, previo a la realización de la audiencia, por escrito, ya había señalado los argumentos de oposición al proyecto del relleno sanitario en la vereda Cerro Verde, señalando la nulidad del trámite por vicios procedimentales debido a la falta oportuna del Estudio de Impacto Ambiental, la violación del POT de Nemocón que prohíbe rellenos sanitarios regionales y el incumplimiento de normas nacionales sobre seguridad ambiental, afectando fuentes hídricas y salud pública, lo anterior evidencia que tuvo la oportunidad de 68 Folios 302 a 311 anexo 2. 69 En la Audiencia Pública celebrada el 25 de septiembre de 2004, participaron las siguientes personas: Gloria Lucía Álvarez Pinzón, Directora General de la CAR;
Mario Chamie Mazzilli, Secretario General y presidente delegado en parte de la audiencia; José Fernando Castro Caicedo, delegado de Tecnoambientales S.A. ESP; Adriana María Guillén Arango, Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales; Luis Hernando Pinzón Vargas, Alcalde de Nemocón; Germán Hernando Pinzón, Personero Municipal de Nemocón;
Edwin Javier Quiñones Urbano, Vicepresidente del Concejo Municipal de Nemocón; Aldo Mauricio Balbuena, Alcalde de Suesca; Corina Duque, delegada de la Defensoría del Pueblo de Cundinamarca; Luis Ignacio Abella Moyano, Presidente del Consejo Territorial de Nemocón; Héctor Julio Pinzón Vanegas, Vicepresidente de la JAC de la vereda Cerro Verde;
Martha Lucía Galeano, concejal de Nemocón; Andrea Tatiana Pinzón, estudiante de la escuela Checua, junto con otros alumnos; José Guillermo Chávez, representante de Mireverde Ltda.; Ana María Groot de Mahecha, antropóloga de la Universidad Nacional; Miguel Arévalo, de la Alcaldía de Nemocón; Guillermo Macías, personero del Colegio Departamental de Nemocón;
Gilberto García Parra, ciudadano de Nemocón; Antonio Quiñónez Montealegre, delegado de Quiñónez Cruz Ltda.; Edgar Osmín Castillo Ramírez, Néstor Hernán Pinzón Delgado, Blanca Nely Montaño Fique, María del Pilar Forero, Óscar Iván Gómez Robayo, Agripina Garzón de Chiquiza, Consuelo Ghislayne Bonilla Alonso, Gloria Yeny Solano Avelino, Héctor Iván Sánchez Díaz, Myriam Elena Forero Sánchez, y Blanca Nubia Forero Sánchez. 55 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR participar en el proceso administrativo.
Este hecho subraya que se respetaron los principios de participación ciudadana en los procedimientos ambientales conforme a la Ley 99 de 1993. 270. Finalmente, la Sala estima necesario precisar que el Ministerio del Interior y de Justicia mediante oficio 4598 de 27 de julio de 200470, certificó que en el área del proyecto no existen comunidades indígenas ni negras, razón por la cual no era necesario agotar la consulta previa con ellas. 271.
En suma, la Sala concluye que, aunque la consulta popular realizada en Nemocón en 2006 constituye un mecanismo legítimo de participación democrática y está respaldada por los principios de participación ciudadana y democracia directa consagrados en los artículos 8º, 55 y 56 de la Ley 134 de 1994, su carácter vinculante se circunscribe al ámbito local, razón por la cual no tiene la potestad de restringir ni anular las competencias legales asignadas a la CAR, que, de acuerdo con la Ley 99 de 1993, tienen una función técnica y exclusiva en la evaluación y otorgamiento de licencias ambientales, que trasciende la esfera municipal y opera en un marco regional y nacional. 272.
Si bien es cierto que los resultados de la consulta popular realizada en Nemocón en 2006 no tienen carácter vinculante en decisiones técnicas que trascienden el ámbito municipal, también lo es que ello no significa que la consulta no haya sido tenida en cuenta. En el proceso administrativo y durante la audiencia pública del 25 de septiembre de 2004, se socializó ampliamente el proyecto y se recogieron las preocupaciones, observaciones y solicitudes de la comunidad. 273.
La consulta popular, junto con los argumentos de la comunidad expresados en la audiencia pública, fueron considerados como parte del proceso participativo que exige la normatividad ambiental, y las inquietudes planteadas por los habitantes de Nemocón se tuvieron en cuenta en las evaluaciones previas realizadas por la CAR antes de otorgar la licencia ambiental, tal y como se observará en los siguientes acápites. 274.
Esto demuestra que el proceso administrativo cumplió con los principios de transparencia y participación, asegurando que las opiniones de la comunidad fueran valoradas en el marco de la decisión administrativa. 275. Por lo expuesto, la Sala considera que con la expedición de los actos administrativos demandados no se vulneraron los principios de participación ciudadana ni desconocieron la autonomía territorial, razón por la que el cargo de nulidad no está llamado a prosperar. 70 Antecedentes administrativos anexo 1. 56 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR V.5.2.2.
Desconocimiento de las distancias mínimas y estándares para fuentes hídricas establecidas en el Acuerdo 16 de 1998, el Decreto 3600 de 2007 y la Ley 388 de 1997 276. En cuanto al desconocimiento por parte de la CAR de los principios y normas relacionadas con el manejo y protección de las fuentes hídricas al otorgar la licencia ambiental para el proyecto del relleno sanitario en Nemocón, los demandantes señalaron que no se cumplieron las distancias mínimas exigidas entre el proyecto y las fuentes hídricas, conforme a lo establecido en el numeral 3.2 del artículo 1º del Acuerdo 16 de 1998, así como los artículos 79 y 80 de la Constitución Política que protegen el derecho a un ambiente sano, además de lo contemplado en los Decretos 1713 de 2002 y 3600 de 2007 que regulan la localización de este tipo de proyectos. 277.
Para resolver y en cuanto a la ubicación del relleno sanitario, la Sala encontró que en los términos de referencia del proyecto no se solicitó diagnóstico de alternativas de ubicación del mismo, sin embargo la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP, realizó ese diagnóstico, seleccionando como sitio para desarrollar el proyecto el predio ubicado en la vereda Cerro Verde del municipio de Nemocón, tal y como se había consignado en el POT. 278.
En efecto, como se analizó en acápites anteriores, el POT de Nemocón permitió la ubicación del relleno sanitario en la vereda Cerro Verde, considerándolo como una alternativa estratégica para el tratamiento y disposición de residuos sólidos. Según el artículo 49 del componente de infraestructura de servicios públicos, se identificaron las veredas Oratorio y Cerro Verde como áreas posibles para desarrollar este tipo de proyectos.
Esta disposición evidencia que, desde el marco de planeación municipal, se priorizó una solución estructural y sostenible para el manejo de residuos, integrando tecnologías apropiadas y asegurando su viabilidad técnica, tal y como se observa a continuación: “[…] Artículo 49. Infraestructura de servicios públicos domiciliarios del componente urbano. Las infraestructuras maestras y zonales de servicios públicos domiciliarios para las áreas clasificadas como suelo urbano y de expansión urbana son: […] Aseo: El servicio de aseo es prestado por el municipio mediante la recolección los días viernes de aproximadamente ocho (8) toneladas, los cuales son depositados en la finca la piedra, sobre la vía san Carlos en la vereda Oratorio.
Para atender el futuro se debe implementar y adoptar un plan de manejo integral de residuos mediante tecnologías apropiadas para el municipio, para lo cual es necesario concertar el tratamiento y disposición de residuos sólidos con la comunidad o en integración de otros municipios. Las posibles áreas de ubicación seria (sic) la actual en la vereda Oratorio o en la vereda de Cerro Verde […]” (negrilla fuera de texto). 57 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 279.
Por otro lado, el artículo 66 ibidem señaló la importancia de desarrollar un proyecto regional para el tratamiento y disposición de residuos sólidos, lo que subraya el carácter estratégico del relleno sanitario de Cerro Verde. Este proyecto no solo buscaba atender la problemática local de Nemocón, sino también responder a una necesidad regional de gestionar los residuos de manera integral, cumpliendo con las normativas de planeación y sostenibilidad. 280.
El artículo 79 ejusdem definió los usos del suelo en el municipio, clasificando las zonas agropecuarias de usos tradicionales como aptas para la construcción de infraestructuras de servicios públicos, incluidos los rellenos sanitarios, bajo la categoría de “[…] usos condicionados […]”. Esto implica que, si bien es necesaria una evaluación técnica rigurosa y un cumplimiento estricto de las normas ambientales, la actividad está contemplada como compatible con el ordenamiento territorial.
La norma señala: “[…] Artículo 79 zonas agropecuarias de usos tradicionales. […] Usos condicionados: granjas porcinas, recreación, vías de comunicación, infraestructura de servicios, agroindustria, minería subterránea, parcelaciones rurales con fines de construcción de vivienda campestre siempre y cuando no resulten predios menores a los, indicados por el municipio para tal fin […]” (negrilla fuera de texto). 281.
La Sala resalta que en la Resolución 1591 de 2000, a través de la cual se concertó las determinantes ambientales del POT de Nemocón, se refirió al tema del relleno sanitario y en el cual se plasmó que en el ente territorial “[…] se depositan ocho toneladas de basuras semanales a cielo abierto en la vereda Oratorio. Se debe plantear si este relleno seguirá en el mismo lugar o existe una propuesta nueva para solucionar el problema, bien sea en lo local o en lo regional.
Debe hacerse énfasis en el relleno regional. La CAR considera que es prioritario el análisis de estas dos posibilidades y contemplarlas en el programa de ejecución y en el proyecto de acuerdo, junto con la afectación del sector que se escoja para su ubicación […]”. 282. Ahora, en el artículo 4° del Decreto 3600 de 30 de septiembre de 2007, se hizo referencia a las categorías de protección en suelo rural de la siguiente manera: “[…] Las categorías del suelo rural que se determinan en este artículo constituyen suelo de protección en los términos del artículo 35 de la Ley 388 de 1997 y son normas urbanísticas de carácter estructural de conformidad con lo establecido 15 de la misma ley: […] 4.
Áreas del sistema de servicios públicos domiciliarios. Dentro de esta categoría se localizarán las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras primarias para la provisión de servicios públicos 58 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR domiciliarios, con la definición de las directrices de ordenamiento para sus áreas de influencia. Deberán señalarse las áreas para la realización de actividades referidas al manejo, tratamiento y/o disposición final de residuos sólidos o líquidos, tales como rellenos sanitarios, estaciones de transferencia, plantas incineradoras de residuos, plantas de tratamiento de aguas residuales, y/o estaciones de bombeo necesarias para resolver los requerimientos propios de uno o varios municipios y que se definan de conformidad con la normativa vigente […]”. 283.
De la norma anterior, se evidencia que una de las categorías es la de áreas del sistema de servicios públicos domiciliarios, las cuales son fundamentales para garantizar la provisión de servicios esenciales como agua potable, saneamiento básico y manejo de residuos. Dentro de esta categoría se incluyen las zonas destinadas a infraestructuras primarias, necesarias para satisfacer las necesidades de uno o varios municipios, tales como acueductos, alcantarillados y estaciones de bombeo. 284.
Además, se específica la identificación de áreas para actividades relacionadas con el manejo, tratamiento y disposición final de residuos sólidos y líquidos. Estas comprenden la localización de rellenos sanitarios, estaciones de transferencia, plantas incineradoras de residuos y plantas de tratamiento de aguas residuales. 285. Nótese, entonces, que los instrumentos de planeación territorial y normativa vigente permitían la ubicación del relleno sanitario en Nemocón como un proyecto estratégico compatible con el uso del suelo y las disposiciones del POT.
Sin embargo, la viabilidad del proyecto está condicionada al cumplimiento riguroso de las restricciones ambientales, especialmente en relación con las fuentes hídricas y la implementación de medidas técnicas de mitigación y control que aseguren su sostenibilidad. 286. Al respecto, el artículo 10º de la Ley 388 de 1997, estableció un marco jerárquico de determinantes para el ordenamiento territorial, priorizando la sostenibilidad ambiental, el desarrollo social y la integración de las comunidades, dentro de los planes de ordenamiento territorial de municipios y distritos. 287.
Las determinantes se organizan en niveles de prevalencia según su importancia estratégica: nivel 1, protección ambiental y prevención de riesgos, abarcando conservación de ecosistemas, recursos naturales y gestión climática; nivel 2, seguridad alimentaria en áreas agrícolas estratégicas; nivel 3, preservación del patrimonio cultural, histórico, artístico y arquitectónico; nivel 4, planificación de infraestructuras estratégicas como redes viales, portuarias, energéticas y de telecomunicaciones; nivel 5, desarrollo metropolitano para hechos metropolitanos; y nivel 6, proyectos turísticos e infraestructura asociada, todos enmarcados en directrices legales y técnicas de coordinación interinstitucional. 59 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 288.
Se resalta que esta disposición resulta relevante para garantizar que el desarrollo territorial sea sostenible, respetuoso del medio ambiente, y que incorpore las realidades socioculturales de los diferentes actores en el territorio. 289. Ahora, a través del Acuerdo 16 de 1998 expedido por la CAR se estableció las determinantes ambientales esenciales para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial de municipios y el Distrito Capital, destacando la incorporación de un enfoque regional, un marco estratégico basado en cuencas hidrográficas, y la priorización de áreas para la conservación y protección ambiental. 290.
Entre las áreas a proteger se incluyen páramos, nacimientos de agua, zonas de recarga de acuíferos, bosques protectores y áreas de amortiguación. Estas áreas están sujetas a usos clasificados como principales (conservación y restauración), compatibles (recreación pasiva), condicionados (captación de agua bajo control ambiental) y prohibidos (actividades agropecuarias, industriales y urbanísticas). 291.
Además, el enfoque integral contempla la relación entre ecosistemas y actividades humanas, enfatizando la protección del agua como eje central para garantizar el desarrollo sostenible, en armonía con las dinámicas urbanas y rurales, conforme a las disposiciones de la Ley 388 de 1997, el Código de Recursos Naturales y la Ley 99 de 1993. 292.
El numeral 3.2 del artículo 1º de dicho acuerdo se refirió a las determinantes relacionadas con áreas para la conservación y protección del medio ambiente y los recursos naturales en el marco del ordenamiento territorial, como se observa a continuación: “[…]
3. DETERMINANTES RELACIONADAS CON LAS AREAS PARA CONSERVACIÓN Y PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES […] 3.2. Áreas periféricas a nacimientos, cauces de ríos, quebradas arroyos, lagos, lagunas, ciénagas, pantanos, embalses y humedales en general. Son franjas de suelo de por lo menos 100 metros a la redonda, medidos a partir de la periferia de nacimientos y no inferior a 30 metros de ancho, paralela al nivel máximo de aguas a cada lado de los cauces de ríos, quebradas y arroyos sean permanentes o no, y alrededor de lagos, lagunas, ciénagas, pantanos, embalses y humedales en general.
Uso principal: Conservación de suelos y restauración de la vegetación adecuada para la protección de los mismos. Usos compatibles: Recreación pasiva o contemplativa. Usos condicionados: Captación de aguas o incorporación de vertimientos, siempre y cuando no afecten el cuerpo de agua ni se realice sobre los 60 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR nacimientos.
Construcción de infraestructura de apoyo para actividades de recreación, embarcaderos, puentes y obras de adecuación, desagüé de instalaciones de acuicultura y extracción de material de arrastre. Usos prohibidos: Usos agropecuarios, industriales, urbanos y suburbanos, loteo y construcción de viviendas, minería, disposición de residuos sólidos, tala y rocería de la vegetación […]”. 293.
Este numeral es categórico en la priorización de zonas estratégicas como páramos, nacimientos de agua, áreas de recarga de acuíferos y bosques protectores, cuya gestión se orienta hacia la conservación de los recursos hídricos, la biodiversidad y la funcionalidad ecológica. 294. Estas áreas son definidas como franjas de protección con un radio mínimo de 100 metros alrededor de nacimientos y de al menos 30 metros paralelos al cauce de ríos y quebradas, sean permanentes o no, lo anterior se puede ver con mayor claridad en el siguiente cuadro: Franja de 100 metros a la redonda Franja de 30 metros paralela al cauce Aplica específicamente a nacimientos de agua y su periferia inmediata Esta distancia protege los nacimientos debido a su importancia en la regulación hídrica, la conservación de ecosistemas y la recarga de acuíferos Aplica a ríos, quebradas, arroyos, lagos, lagunas, ciénagas, pantanos, embalses y humedales.
Es una franja menor porque estos cuerpos de agua suelen tener mayor capacidad de regulación y flujo continuo que un nacimiento 295. En cuanto a los usos prohibidos por su impacto negativo en los ecosistemas sensibles, esta clasificación prohíbe expresamente cualquier actividad que pueda comprometer la integridad ecológica de las zonas de protección, asegurando que estas áreas se mantengan libres de intervenciones humanas que alteren sus funciones ambientales, como la regulación hídrica, la conservación de la biodiversidad y la recarga de acuíferos. 296.
En el caso sub examine, la CAR advirtió que, tal como se indicó en las resoluciones demandadas, el terreno donde se construiría el proyecto, discurre de norte a sur, y casi de forma paralela al relleno, la quebrada Honda por el costado occidental a una distancia de 80 metros. Además, advirtió que esa quebrada, junto con la quebrada Barrancas que se encuentra a 169 metros, mantienen corrientes de agua en temporadas invernales y son afluentes de la quebrada Pajarito que tributa al río Checua, por lo que no podían considerarse de primer orden. 297.
En el informe Técnico SIYP de 7 de septiembre de 2005, la Subdirección de Información y Planeación de la Corporación emitió concepto sobre uso del suelo 61 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR del predio donde se desarrollaría el proyecto objeto de análisis, señalando que el predio en cuestión, se encuentra en la zona agropecuaria de uso tradicional, que para las fuentes hídricas y nacimientos de agua que deben tener en cuenta las restricciones de uso y manejo definidas en el numeral 3.2 del Acuerdo CAR 16 de 1998, respecto de las áreas periféricas a nacimientos, cauces de ríos, quebradas, arroyos, entre otros, y el artículo 92 ibidem sobre Zonas de Preservación Sistema Hídrico del Acuerdo 29 de 2000. 298.
Sobre el particular, los actos acusados señalaron que los mismos se fundamentaron en el concepto técnico 123 de 2007 y el informe técnico SDAS-144 de 2007. Estos análisis técnicos incluyeron una evaluación detallada del Estudio de Impacto Ambiental – EIA y del Plan de Manejo Ambiental – PMA, abordando aspectos específicos del recurso hídrico y su proximidad al proyecto y en el cual se precisó que “[…] en relación con el recurso hídrico, el proyecto se considera viable, bajo la circunstancia de no permitir el paso de lixiviados a la base de las terrazas que hacen parte de la cimentación del relleno sanitario […]”.
Además, señaló: “[…] De acuerdo con lo observado en las visitas técnicas, en inmediaciones a la zona de emplazamiento del proyecto, discurren de norte a sur y casi en forma paralela al relleno la o quebrada Honda por el costado occidental a una distancia de 80 metros al punto más cercano del relleno y la quebrada Barrancas por el costado oriental, a una distancia de 169 metros, las cuales sólo mantienen corriente de agua en temporadas invernales.
Estos cuerpos de agua, son afluentes de la quebrada Pajarito, la cual a su vez tributa al río Checua, luego no son cuerpos de agua de primer orden […]” (negrilla fuera de texto). 299. Como se observa, los informes técnicos determinaron que las quebradas Honda y Barrancas no califican como nacimientos de agua ni como cuerpos de primer orden.
En consecuencia, la distancia de protección aplicable es la correspondiente a cauces de quebradas, esto es, una franja mínima de 30 metros paralelos a cada lado del cauce. 300. En este sentido, la quebrada Honda, ubicada a 80 metros del punto más cercano del proyecto, y la quebrada Barrancas, localizada a 169 metros, superan la distancia mínima requerida, cumpliendo con la normativa aplicable. 301.
En otras palabras, teniendo en cuenta que las quebradas no son nacimientos de agua, no es exigible el cumplimiento de los 100 metros de protección que aplican exclusivamente a nacimientos, por lo que desde el punto de vista normativo, la ubicación del proyecto no contraviene las disposiciones del numeral 3.2 del Acuerdo 16 de 1998. 302.
Ahora, el artículo 6º del Decreto 838 de 2005, también señaló las prohibiciones y restricciones en la localización de áreas para disposición final de residuos sólidos de la siguiente manera: 62 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR “[…] Artículo 6°.
Prohibiciones y restricciones en la localización de áreas para disposición final de residuos sólidos. En la localización de áreas para realizar la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, se tendrán en cuenta las siguientes: 1. Prohibiciones: Corresponden a las áreas donde queda prohibido la localización, construcción y operación de rellenos sanitarios: Fuentes superficiales.
Dentro de la faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, como mínimo de treinta (30) metros de ancho o las definidas en el respectivo POT, EOT y PBOT, según sea el caso; dentro de la faja paralela al sitio de pozos de agua potable, tanto en operación como en abandono, a los manantiales y aguas arriba de cualquier sitio de captación de una fuente superficial de abastecimiento hídrico para consumo humano de por lo menos quinientos (500) metros; en zonas de pantanos, humedales y áreas similares.
Fuentes subterráneas: En zonas de recarga de acuíferos. Hábitats naturales críticos: Zonas donde habiten especies endémicas en peligro de extinción. Áreas con fallas geológicas. A una distancia menor a sesenta (60) metros de zonas de la falla geológica. Áreas pertenecientes al Sistema de Parques Nacionales Naturales y demás áreas de manejo especial y de ecosistemas especiales tales como humedales, páramos y manglares. 2.
Restricciones: Corresponden a las áreas donde si bien se pueden localizar, construir y operar rellenos sanitarios, se debe cumplir con ciertas especificaciones y requisitos particulares, sin los cuales no es posible su ubicación, construcción y operación: Distancia al suelo urbano. Dentro de los mil (1.000) metros de distancia horizontal, con respecto al límite del área urbana o suburbana, incluyendo zonas de expansión y crecimiento urbanístico, distancia que puede ser modificada según los resultados de los estudios ambientales específicos.
Proximidad a aeropuertos. Se deberá cumplir con la normatividad expedida sobre la materia por la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces. Fuentes subterráneas. La infraestructura instalada, deberá estar ubicada a una altura mínima de cinco (5) metros por encima del nivel freático. Áreas inestables.
Se deberá procurar que las áreas para disposición final de residuos sólidos, no se ubiquen en zonas que puedan generar asentamientos que desestabilicen la integridad de la infraestructura allí instalada, como estratos de suelos altamente compresibles, sitios susceptibles de deslizamientos y aquellos donde se pueda generar fenómenos de carsismo.
Zonas de riesgo sísmico alto. En la localización de áreas para disposición final de residuos sólidos, se deberá tener en cuenta el nivel de amenaza sísmica del sitio donde se ubicará el relleno sanitario, así como la vulnerabilidad del mismo. 63 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Parágrafo.
En el evento en que por las condiciones geotécnicas, geomorfológicas e hidrológicas de la región, se deba ubicar infraestructura para la disposición final de residuos sólidos en áreas donde existen restricciones, se garantizará la seguridad y estabilidad de la infraestructura en la adopción de las respectivas medidas de control, mitigación y compensación que exija la autoridad ambiental competente […]” (negrilla fuera de texto). 303.
Esta disposición en cuanto a las fuentes superficiales prohíbe la ubicación de rellenos sanitarios dentro de una franja de 30 metros paralela al cauce permanente de ríos y lagos y 500 metros aguas arriba de cualquier captación de fuente hídrica para consumo humano. 304. En el caso del proyecto, se reitera la quebrada Honda se encuentra a 80 metros del relleno sanitario, fuera de la distancia prohibida.
Se destaca que dicha fuente hídrica no es permanente en la medida que sólo mantienen corriente de agua en temporadas invernales, por lo que al no captarse agua para consumo humano ni tratarse de un cuerpo de agua mayor, esta restricción tampoco le aplica. 305. En cuanto a los aljibes, en el caso del proyecto de relleno sanitario en Nemocón, se identificaron dos cercanos: El aljibe 4, ubicado a 250 metros al costado oriental del relleno, el cual no se encuentra dentro de la categoría de áreas prohibidas, ya que la dirección predominante del flujo subterráneo es Norte-Sur, alejándolo de la posible trayectoria de contaminación por lixiviados. 306.
Por su parte, el aljibe 1, localizado a 700 metros al costado sur, también cumple con la distancia mínima requerida. No obstante, su ubicación al sur, en la misma dirección del flujo subterráneo, genera una potencial vulnerabilidad que exige atención especial para evitar impactos negativos. 307. Se resalta que la normativa exige que las infraestructuras para la disposición final de residuos sólidos se ubiquen a una altura mínima de 5 metros sobre el nivel freático.
En este caso, las exploraciones técnicas determinaron que el nivel freático se encuentra a 12 metros de profundidad, mientras que las excavaciones para la base del relleno se realizan a una profundidad promedio de 7 metros, lo que asegura una separación adecuada conforme a la regulación. 308. Sin perjuicio de lo anterior, se destaca que el parágrafo de la norma transcrita señala que en el evento en que por las condiciones geotécnicas, geomorfológicas e hidrológicas de la región, se deba ubicar infraestructura para la disposición final de residuos sólidos en áreas donde existen restricciones, se garantizará la seguridad y estabilidad de la infraestructura en la adopción de las respectivas medidas de control, mitigación y compensación que exija la autoridad ambiental competente. 309.
Así pues, aunque el proyecto cumple con las distancias mínimas requeridas, los cuerpos de agua circundantes son parte integral de la red hídrica local y 64 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR contribuyen al ecosistema regional.
Por ello, el concepto técnico de la CAR condicionó la viabilidad del proyecto al establecimiento de medidas estrictas para prevenir el paso de lixiviados y garantizar la protección ambiental de las fuentes hídricas. 310. Del análisis del componente hidrosférico realizado en los actos acusados se destaca la evaluación técnica y medidas específicas realizadas para mitigar los impactos en las aguas superficiales y subterráneas, como se muestra a continuación: - Ubicación y caracterización hidrogeológica: El área cuenta con cuerpos de agua superficiales como las quebradas Honda y Barrancas, con flujo únicamente en temporadas invernales, y cuatro aljibes, siendo el más cercano el aljibe 1 a 700 m. La hidrogeología muestra un acuífero libre con permeabilidades bajas (3 x 10⁻⁵ cm/s a 2 x 10⁻⁶ cm/s) y un nivel freático a 12 m de profundidad, lo que reduce el riesgo de afectación por lixiviados. - Medidas preventivas para protección hídrica: Control de lixiviados: Instalación de un sistema de impermeabilización de doble capa y canales perimetrales para manejar escorrentías y reducir la infiltración. Monitoreo de aguas: Construcción de pozos para seguimiento de la calidad y cantidad del agua subterránea, complementado con puntos de control en cuerpos superficiales.
Capacidad del sistema de tratamiento de lixiviados: Revisión y ajustes al dimensionamiento del sistema para evitar sobrecarga en periodos lluviosos. Sistemas de monitoreo: Incorporación de pozos y puntos de muestreo estratégicos que permitan evaluar el impacto en la calidad y cantidad del agua subterránea y superficial. Monitoreo mensual del nivel freático y semestral de calidad de agua subterránea, con análisis físico-químicos para garantizar cumplimiento de estándares.
Plan de manejo ambiental: Canales y sedimentadores para evitar contaminación de aguas superficiales. Sistemas complementarios como subdrenes y coberturas temporales para minimizar la generación de lixiviados. Programa de monitoreo integrado, considerando fuentes potenciales de contaminación y cuerpos de agua receptoras. 65 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR - Limitaciones y requerimientos: Se exige la presentación de diseños definitivos para los sedimentadores, pondajes de evaporación, y sistemas de recolección y tratamiento de lixiviados.
El diseño deberá incorporar factores de seguridad y capacidad adecuada para afrontar variaciones climáticas y operativas. 311. Nótese, que en el componente hidrosférico del proyecto demuestra que, con las medidas de manejo y monitoreo técnicamente soportadas, se puede minimizar el impacto en los recursos hídricos circundantes. No obstante, se requiere estricta supervisión y cumplimiento de los ajustes recomendados para asegurar la sostenibilidad hídrica del área de influencia. 312.
En estos casos, las medidas buscan garantizar la integridad de los recursos hídricos y su entorno, reconociendo que incluso estos cuerpos menores desempeñan un papel relevante en la regulación hídrica, la biodiversidad y el equilibrio ecológico del área. 313. No debe olvidarse que el artículo 5º de la Ley 142 de 1994 asigna a los municipios un papel central en la gestión de los servicios públicos domiciliarios, estableciendo responsabilidades que abarcan desde la prestación directa hasta la regulación, apoyo financiero y participación ciudadana.
Estas funciones buscan garantizar el acceso equitativo y eficiente a servicios básicos, fortaleciendo la calidad de vida de los habitantes y la sostenibilidad del sistema de servicios públicos. 314. Y, conforme lo dispone el artículo 35 de la Ley 388 de 1997, el suelo de protección es una herramienta normativa fundamental para la ordenación territorial y la gestión ambiental.
Al restringir su urbanización, se asegura la conservación de áreas estratégicas para la provisión de servicios públicos, la protección de ecosistemas y la prevención de riesgos, contribuyendo así al desarrollo sostenible y a la seguridad de los asentamientos humanos. 315. Finalmente, la Sala encuentra que de acuerdo con el informe técnico 154 de 3 de marzo de 2006 y los autos OPSC 123 de 8 de marzo de 2006 y 181 de 4 de abril de ese año, se determinó la distancia del relleno con los centros urbanos, la cual muestra que los mismos se encuentran a más de mil (1.000) metros de distancia. 316.
En conclusión, la Sala considera que no se configura la nulidad invocada por el desconocimiento de las distancias mínimas y estándares ambientales establecidos en el Acuerdo 16 de 1998, el Decreto 3600 de 2007 y la Ley 388 de 1997. Los informes técnicos determinaron que las quebradas Honda y Barrancas no califican como nacimientos de agua ni cuerpos de primer orden, por lo que la distancia de protección aplicable es de 30 metros, la cual se cumple, dado que estas se encuentran a 80 y 169 metros respectivamente.
Además, las medidas de manejo ambiental y de monitoreo técnico implementadas aseguran la mitigación de 66 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR impactos en los recursos hídricos, cumpliendo con las normas vigentes y las restricciones aplicables. 317.
Asimismo, el proyecto fue planeado dentro del marco del ordenamiento territorial del municipio, conforme a lo señalado en el POT de Nemocón, que identifica áreas estratégicas para el tratamiento de residuos sólidos. Aunque la ubicación del proyecto en el área agropecuaria de uso tradicional permite su desarrollo como un uso condicionado, su viabilidad está supeditada al cumplimiento de estrictas medidas de conservación y control ambiental, razón por la cual el cargo de nulidad no está llamado a prosperar.
V.5.2.3. Desconocimiento de normas relacionadas con la disposición final de residuos sólidos y el manejo y protección de las fuentes hídricas por violación del principio de precaución y los derechos relacionados con el medio ambiente sano, la salud y la vida 318. La Sala deberá determinar si los actos administrativos acusados desconocieron normas legales de jerarquía superior al no cumplir con los requisitos previstos para la aprobación de proyectos de disposición final de residuos sólidos.
En particular, se hace referencia a las disposiciones contenidas en el Decreto 838 de 2005 y en los artículos 73 del Decreto 605 de 1996, 83, 84, 85, 87, 88 y 89 del Decreto 1713 de 2002 y 25 de la Ley 142 de 1994, que la parte demandante señaló como el fundamento normativo presuntamente vulnerado. Así como el desconocimiento de los derechos relacionados con el medio ambiente sano, la salud y la vida. 319.
La CAR explicó que el Capítulo VIII del Decreto 1713 de 2002, correspondiente a la disposición final que incluía los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88 y 89, fue derogado expresamente por el artículo 25 del Decreto 838 de 2005. Por esta razón, consideró que no era viable controvertir la presunta violación de las disposiciones contenidas en dicho capítulo, dado que estas normas ya no formaban parte del ordenamiento jurídico vigente al momento del análisis. 320.
Asimismo, la CAR destacó que el artículo 73 del Decreto 605 de 1996 había sido derogado por el artículo 131 del Decreto 1713 de 2002, lo que reafirma la progresión normativa en el marco regulatorio del servicio público de aseo y la gestión de residuos sólidos. 321. Al respecto, la Sala pone de presente que el Decreto 1713 de 2002 reglamentó aspectos fundamentales de la prestación del servicio público de aseo y la gestión integral de residuos sólidos, desarrollando normas establecidas en la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000, la Ley 689 de 2001, el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993.
Este marco regulatorio buscó establecer lineamientos técnicos, financieros y operativos para garantizar una adecuada gestión ambiental y una eficiente prestación de este servicio público esencial. 67 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 322.
Entre sus disposiciones se encuentra el artículo 131 el cual derogó en su totalidad el Decreto 605 de 1996, salvo lo dispuesto en el Capítulo I del Título IV. 323. Posteriormente, el Decreto 838 de 2005 modificó y adicionó ciertas disposiciones del Decreto 1713 de 2002. En particular, incorporó un nuevo artículo 1° y derogó el Capítulo VIII del Título I, este último relacionado con la regulación de la disposición final de residuos sólidos en el marco del servicio público de aseo, estableciendo lineamientos técnicos, operativos, económicos y ambientales para garantizar una adecuada gestión de residuos.
Este decreto comenzó a regir desde la fecha de su publicación. 324. Lo anterior deja en claro que, como lo precisó el apoderado de la CAR, las normas citadas por la parte demandante no estaban vigentes al momento de la expedición de los actos administrativos acusados y no fueron fundamento de los mismos, por lo que no debe ser consideradas en el análisis de la Sala. 325.
Así pues, la Sala circunscribirá el análisis a las disposiciones del Decreto 838 de 2005, el cual estableció como objetivo principal el de promover y facilitar la planificación, construcción y operación de sistemas de disposición final mediante la tecnología de rellenos sanitarios, integrándolos en los PGIRS y en los instrumentos de ordenamiento territorial, así como el fomento de la regionalización de los sistemas de disposición final, incentivando la colaboración entre municipios y distritos para aprovechar economías de escala y beneficios ambientales. 326.
Particularmente, la disposición en mención reguló lo atinente a las condiciones topográficas, geotécnicas y geohidrológicas del sitio seleccionado para la disposición final de los residuos. 327. En cuanto a la operación de los rellenos sanitarios, el decreto exigió la elaboración de un reglamento operativo que detalla las actividades de manejo, control de lixiviados y gases, compactación de residuos, monitoreo ambiental y registro de operaciones. 328.
Para resolver y, de la revisión de la actuación administrativa, la Sala encuentra que los actos acusados tuvieron en cuenta dichos parámetros para el otorgamiento de la licencia ambiental. 329. Ciertamente, en el trámite administrativo se elaboró el concepto técnico 123 de 17 de julio de 2007, complementado por el informe SDAS —144 de 24 de septiembre de 2007, de la Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible de la CAR, los cuales hacen parte integral de la Resolución 2504 de 2007, donde se hizo un análisis del Estudio de Impacto Ambiental – EIA y del Plan de Manejo Ambiental, en los cuales se evaluó los componentes geosférico, atmosférico, hidrosférico, biótico, social, selección de la ubicación del relleno sanitario, vías de acceso, estabilidad, plan de ordenamiento territorial, plan de gestión integral de residuos 68 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR sólidos, predios, plan de contingencia, permisos y aprovechamiento de los recursos naturales, tal y como se observa a continuación: “[…] 5.- CONCEPTO TÉCNICO A continuación, se realiza el análisis y concepto de las condiciones ambientales frente al proyecto y las medidas planteadas para prevenir, controlar, mitigar, corregir y compensar los posibles efectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales.
5.1. COMPONENTE GEOSFÉRICO En el área de emplazamiento del proyecto no se observan fallas importantes, que afecten la estabilidad de la ladera. De acuerdo con el Plano Geológico DJ-AM-PL-02B, las fallas importantes que ponen en contacto la formación cacha con la formación Bogotá, se encuentran a una distancia de 700 metros al sitio de emplazamiento del relleno sanitario, lo que representa una condición de favorabilidad para la estabilidad del área y del relleno sanitario.
Si bien es cierto, que el predio presenta un nivel superior de bloques de arenisca embebido en una matriz arcillolimosa, que confiere unas características de pearmeabilidad entre 3 x 10 cm/s, en un espesor variable de 6 a 10 metros, por debajo de este nivel se encuentra un estrato arcillosos que dificulta el movimiento del agua subterránea.
Ahora bien, teniendo en cuenta que para la adecuación de la base del relleno se prevé la remoción del nivel de bloques de arenisca, hasta profundidades de entre 7 y 10 metros, para que la base del relleno se apoye sobre el nivel arcilloso, se considera que esta condición reduce la posibilidad de contaminación del suelo y las aguas subterráneas.
Lo anterior sumado al sistema de impermeabilización con geomembrana, se convierte en un sistema de protección del suelo y aguas subsuperficiales doble capa, condición que se debe cumplir en toda la base del relleno. Por lo que sí, las cotas de diseño de la base del relleno se ubican en zonas dentro de los bloques de arenisca, deberán realizar los reemplazos con material arcilloso, a una profundidad mínima de 0.50 m. En relación con la estabilidad, aunque la pendiente natural tanto estructural como topográfica tienen el mismo sentido y es desfavorable para el relleno, está pendiente natural es mínima, entre 3 y 5 grados y dado que el proyecto prevé una adecuación del terreno modificando las pendientes a una condición contraria a la pendiente natural, como se muestra en el corte 1-1, plano DJ-CI-PL-10 Perfiles longitudinales de llenado y plano DJ-CI-PL-01 Adecuación de fondo sistema de subdrenajes, se considera que esta situación contrarresta la condición desfavorable, mejorando la estabilidad del relleno.
5.2. COMPONENTE ATMOSFÉRICO Como lo indica el estudio de calidad de aire, el lugar en donde se desarrollará el proyecto para material particulado, se encuentran por debajo de la norma promedio anual local correspondiente a 73.63 microgramos/m3. 69 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Es pertinente aclarar que las condiciones atmosféricas presentes en la vereda Patio Bonito del municipio de Nemocón, no tienen influencia directa en el área en donde se desarrollará el relleno sanitario debido a las características geomorfológicos y meteorológicas de la zona, donde la dirección predominante del viento es este-oeste y sureste-noroeste.
De otra parte y teniendo en cuenta que en Colombia no existen normas de emisión en rellenos sanitarios los valores de las emisiones para material particulado, monóxido de carbono y metano, fueron estimados mediante un modelo de dispersión para luego ser comparados con la norma de calidad de aire y determinar los posibles impactos. De la modelación de los datos resultantes para emisiones de material particulado, monóxido de carbono y metano generadas en los años críticos de funcionamiento del proyecto, se puede afirmar que las emisiones se dispersarán predominantemente en direcciones este-oeste y sureste-noroeste, lo cual indica que dichas emisiones no tendrán influencia directa sobre la vereda Checua, donde se ubican CI Flores El Futuro S. A. y la escuela de la Vereda.
Si bien es cierto, las emisiones generadas directamente por la disposición final de residuos, no afectarán a la escuela de la vereda Rasgatá, por su ubicación sobre la vía que conduce de el alto de Tierra Negra al relleno, las emisiones fugitivas producidas por el tránsito de los vehículos recolectores, tendrán injerencia sobre la calidad de aire de dicho sector, por lo que se deberán tomar las medidas de prevención y mitigación correspondientes, lo mismo ocurrirá con la escuela de la Vereda Checua ubicada en la vía que de Nemocón conduce al relleno. Por último, cabe agregar que la dirección del viento arrastrará parte de las emisiones hacia el sector de Patio Bonito, sin embargo, la concentración de estas será mínima dadas las condiciones topográficas que actúan como barrera natural y las condiciones meteorológicas que favorecen la dispersión de los contaminantes.
En cuanto a la comparación del aporte de emisiones al ambiente local con la norma de calidad de aire establecida en el Decreto 02 de 1982, se deduce lo siguiente: El aporte de material particulado para los años críticos del proyecto (año 3 y año 23) no superaría el 1% de la norma de calidad de aire, sin embargo, en dicho análisis no se tuvo en cuenta ni la corrección de la norma por condiciones atmosféricas de acuerdo al decreto 02 de 1982, ni las emisiones fugitivas producidas por el tránsito de vehículos recolectores al relleno. El aporte de monóxido de carbono (CO) no superaría en los años críticos (3 y 23) el 1% de la norma de calidad de aire, lo que demuestra el bajo impacto que el desarrollo del proyecto generará en la calidad del aire.
En el caso del metano (CH4), presentará aportes significativos en el año 23 llegando a superar la norma primaria federal de los EEUU equivalente a 260 microgramos por metro cúbico, esta norma fue tenida en cuenta como referencia debido a que como se dijo anteriormente en Colombia no existe norma para contaminantes atmosféricos en rellenos sanitarios.
Una vez analizada la información de calidad de aire actual del sector y revisadas las proyecciones de los aportes que el proyecto realizará sobre el ambiente local, se considera que el proyecto no tendrá un efecto nocivo sobre el ambiente local, siempre y cuando se asegure el adecuado 70 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR manejo de los gases,(evacuación y oxidación), se implementen las medidas paisajísticas para la mitigación de olores y se efectúe un adecuado seguimiento y monitoreo tanto a la calidad del aire corno a las emisiones que se generarán durante la etapa de operación, siguiendo los protocolos establecidos en la Resolución No 601 del 4 de abril de 2006.
De acuerdo a lo anterior, como mínimo se deberá realizar una medición anual de calidad de aire para material particulado, monóxido de carbono e hidrocarburos, y se deberán implementar las medidas que para tal efecto han sido establecidas en el Plan de Manejo Ambiental Medida 1-9 (dichas medidas deberán ser objeto de mejoramiento continuo de acuerdo con los valores y concentraciones obtenidas durante el desarrollo del proyecto en concordancia con los avances tecnológicos y formativos que sobre el tema haya lugar.
Finalmente y debido a que las medidas de seguimiento y monitoreo del Plan de Manejo Ambiental, fueron propuestas con base en estimaciones de material particulado, monóxido de carbono y metano según factores de la EPA, será necesario ajustar anualmente las cifras de emisión de contaminantes de acuerdo con los valores obtenidos de las mediciones que se realicen durante la operación real del relleno, por lo cual dichas medidas de seguimiento, monitoreo y control a los gases, estarán sujetas a ser replanteadas en el caso de que los resultados de las mediciones de calidad de aire y emisiones asilo ameriten. 5.3 COMPONENTE HIDROSFÉRICO De acuerdo con lo observado en las visitas técnicas, en inmediaciones a la zona de emplazamiento del proyecto, discurren de norte a sur y casi en forma paralela al relleno la o quebrada Honda por el costado occidental a una distancia de 80 metros al punto más cercano del relleno y la quebrada Barrancas por el costado oriental, a una distancia de 169 metros, las cuales sólo mantienen corriente de agua en temporadas invernales.
Estos cuerpos de agua, son afluentes de la quebrada Pajarito, la cual a su vez tributa al río Checua, luego no son cuerpos de agua de primer orden. Así mismo, se identificaron cuatro (4) aljibes, dos de los cuales se encuentran cerca al proyecto: el aljibe 4 localizado sobre el costado oriental a unos 250 metros del relleno, de propiedad de Julio Sánchez y el aljibe 1 ubicado sobre el costado sur a 700 metros de propiedad de Pedro Acosta.
Dada la cercanía de los cuerpos de agua mencionados, respecto al relleno sanitario, a continuación se analiza el efecto de la construcción del proyecto frente a la calidad y cantidad de estos cuerpos de agua. De la exploración del subsuelo realizada a partir de 9 perforaciones mecánicas, 5 apiques para pruebas de infiltración y nueve (9) sondeos eléctricos verticales (S.E.V.), TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P. identificó el nivel del agua freática a una profundidad de 12 metros y dos unidades hidrogeológicas: la superior, unidad hidrogeológica conformada por depósitos fluvioglaciares y suelos arenosos, embebidos en una matriz limoarcillosa, que conforman un acuífero libre con permeabilidades entre 3 x 10-5 cm/s hasta 2 x10-6 cm/s con espesor variable promedio de 6.5 metros y la inferior unidad hidrogeológica 2 conformada por arcillolitas con características de permeabilidad más bajas que las encontradas en la unidad superior. 71 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR De acuerdo con las características de la unidad hidrogeológica 1, no se espera que el emplazamiento del proyecto, represente disminución significativa en relación con la cantidad de agua de los aljibes 1 y 4 y las quebradas Honda y Barrancas, debido a que la dirección de flujo del agua subterránea es principalmente N-S. Además, la excavación requerida para conformar la base del relleno, que en promedio es a una profundidad de 7 metros, queda por encima del nivel freático.
Frente a la calidad de agua de los aljibes 1 y 4, en caso de ocurrir un evento contaminante por la misma dirección de flujo del agua subterránea principalmente N-S, se espera que no exista contaminación del aljibe 4. Caso diferente se esperaría con el aljibe 1, que podría ser afectado. Ahora, teniendo en cuenta que la tabla de agua se identificó a 12 metros de profundidad y que la base de las terrazas 1 y 3 se encuentra por encima de la misma en promedio 4 metros, condición que ofrece cierto margen de maniobra que aísla y previene el contacto entre el relleno y el nivel freático, más cuando la base de las terrazas se apoya sobre la unidad hidrogeológica 2, lo que dificulta el movimiento del agua subterránea, se podrán adecuar dichas terrazas, informando previamente a la Corporación el inicio de las excavaciones.
En consecuencia, en relación con el recurso hídrico, el proyecto se considera viable, bajo la circunstancia de no permitir el paso de lixiviados a la base de las terrazas que hacen parte de la cimentación del relleno sanitario, para lo cual se tendrán en cuenta las siguientes medidas: • Construir dos (2) pozos de monitoreo, a 25 metros de profundidad adicionales a los ocho (8) previstos inicialmente, uno en el punto medio de la terraza 5 y el otro en el punto medio de la terraza 8, con el propósito de complementar las mediciones directas de la tabla de agua, que permitan precisar la información y conocimiento del comportamiento de la misma e interpretar suficientemente el flujo en el área de influencia del proyecto. • Las diez (10) perforaciones se realizarán previo el inicio de la adecuación de las terrazas 1 y 3 y las profundidades del nivel freático obtenidas para la condición crítica, periodo lluvioso, servirán para determinar la ubicación de la base de las terrazas 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, con una holgura de cuatro (4) metros respecto a la tabla de agua.
De esta manera se obtiene un margen de seguridad para la protección del recurso hídrico. • En consecuencia y previo a iniciar la adecuación de las demás terrazas, si se requiere, se deberán ajustar los diseños para todas y cada una de las terrazas. • El monitoreo se llevará a cabo para realizar seguimiento a los niveles de la tabla de agua pero las perforaciones también se aprovecharán para monitorear la calidad de agua subterránea, conformando una red de instrumentación del agua subterránea para realizar seguimiento en términos de cantidad y calidad.
Los parámetros de calidad de agua subterránea, que se monitorearan, servirán de indicadores y corresponderán a los mismos parámetros previstos para la Red de Monitoreo Hídrico Subterráneo. 72 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR • En cuanto a la frecuencia del monitoreo de la tabla de agua, se realizará de la siguiente manera: la primera medición una vez se realicen las perforaciones, y se continuará el seguimiento con mediciones mensuales. • Para el monitoreo de la calidad de agua subterránea, se realizará una primera medición una vez terminadas las perforaciones y se continuará en la etapa de operación con una frecuencia de seis (6) meses.
Considerando que en la distancia del relleno a los cuerpos de agua, lo primordial son las medidas que se implementen para el adecuado manejo y protección de aguas superficiales y subterráneas y el seguimiento y control a las mismas, a continuación se relacionan las medidas y acciones previstas en el Plan de Manejo Ambiental para la protección del recurso hídrico: La Ficha 1.1 Protección de aguas y suelos y manejo de lixiviados, establece las siguientes medidas: Construcción de un canal principal perimetral al relleno y de canales secundarios para cada fase de operación, los cuales evitan el ingreso de aguas de escorrentía al interior del relleno, disminuyendo la generación de lixiviados y simultáneamente se evita la salida incontrolada de aguas de escorrentía del relleno hacia el exterior.
Adicionalmente, permiten monitorear la calidad de las aguas interceptadas, las cuales incluirán, cuando el avance del relleno supere la cota del canal, aguas de escorrentía provenientes de los taludes del relleno, lo que permite verificar contaminación por lixiviados. Este punto de monitoreo, no se tuvo en cuenta dentro del monitoreo de aguas superficiales, sin embargo, este deberá incluirse, localizando el punto sobre el canal principal perimetral, inmediatamente antes de la entrega al sedimentador, en el costado suroccidental del relleno. Construcción de canales sobre el relleno, que captan y conducen hacia el canal principal perimetral, las aguas de escorrentía provenientes de los taludes del relleno. Construcción de sedimentadores, que evitan la descarga de materiales residuales a las fuentes de agua superficiales.
Aunque en el plano Planta General del Manejo del Agua, se muestra la localización del sedimentador, no se cuenta con los diseños, por lo que se deberán allegar atendiendo los requerimientos de caudal, tipo y cantidad de sedimentos esperados. Construcción de subdrenes e instalación de geodrenes planares sobre los taludes de adecuación norte de las terrazas, que permiten interceptar y conducir de manera controlada aguas subsuperficiales por debajo del sistema de impermeabilización del relleno. Como medida para verificar el comportamiento del sistema de impermeabilización del relleno, se deben monitorear las aguas provenientes de los subdrenes, en los puntos localizados inmediatamente antes de la entrega a los canales perimetrales.
Instalación de un sistema de impermeabilización, en la base del relleno, compuesto de arcilla, geotnembrana 60 mils y geotextil, formando un sistema doble capa, que busca la estanqueidad en la base del relleno y ofrece seguridad de confinamiento al paso de 5 lixiviados. Sin embargo, 73 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR previa instalación de la geomembrana en cada terraza se debe informar a la Corporación, con el fin de verificar si la cota de adecuación se encuentra efectivamente sobre el nivel de arcillas, verificar la calidad de la superficie donde se instalará la geomembrana y el proceso de instalación de la misma.
En cuanto al sistema de tratamiento de lixiviados, TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P., efectuó el cálculo de producción de lixiviados desde el primer año de operación del relleno sanitario incluyendo los siete (7) municipios contemplados para los primeros cinco años de operación y los nueve restantes (9) que se esperan a partir del sexto año, lo cual da un margen de seguridad respecto al dimensionamiento de los sistemas de recolección y tratamiento de lixiviados.
Sin embargo, en el análisis realizado, se evidenció que para el primer año se supuso que la generación de lixiviados por descomposición de los residuos es cero (0) y que el aporte provendrá únicamente de agua de infiltración a través de la cobertura, consideración que no se ajusta a las experiencias presentadas en los rellenos sanitarios que actualmente se hallan en operación en el país, donde se empiezan a generar prácticamente a los pocos días de iniciada la disposición de residuos, razón por la cual deberán presentar los ajustes al cálculo de producción de lixiviados correspondientes.
La recolección y evacuación de lixiviados del relleno, que se construirá sobre el sistema de impermeabilización, comprende una capa de drenaje en grava de 2" a 3", drenes secundarios con tubería perforada de 6" de diámetro, separados entre 15 y 28 metros, que entregan a drenes principales con tubería perforada de 8", distribución que se implementa para cada una de las terrazas, las cuales entregan a dos tuberías de conducción principales, una que maneja los lixiviados generados en las terrazas 1, 3, 5 y 7 y la otra los lixiviados de las terrazas 2, 4, 6 y 8, para finalmente conducirlos a los pondajes de evaporación y almacenamiento.
El esquema para la recolección y drenaje de los lixiviados se considera acertado, teniendo en cuenta que permite establecer el comportamiento del drenaje de lixiviados por cada una de las terrazas, frente a lo previsto en el cálculo en la generación de lixiviados. Luego, como complemento al sistema de monitoreo geotécnico, se deberán realizar aforos diarios de lixiviados en las tuberías de salida de cada una de las terrazas del relleno. El sistema de drenaje, igualmente prevé facilitar la infiltración de lixiviados generados en la masa de residuos sólidos mediante la construcción de drenes horizontales en rajón que interconectan las chimeneas de evacuación de gases en cada nivel de residuos, lo que a su vez reduce presiones de poros en el relleno. Dadas las condiciones climáticas de la zona de emplazamiento del proyecto, el proceso de evaporación de lixiviados se considera viable, sin embargo, TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P. no presenta los análisis que condujeron a dimensionar los dos pondajes de evaporación uno con un área de 8695 m2 y el otro con un área de 4837 m2, con una tabla promedio de lixiviados de 0.7 m, lo que arroja una capacidad de almacenamiento total aproximada de 9603 m3.
Por lo anterior, TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P. deberá allegar los soportes que originaron el dimensionamiento de los pondajes de evaporación y de almacenamiento. Así mismo, deberán allegar el diseño de la cobertura temporal de los pondajes, para evitare/ingreso de aguas lluvias. 74 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR De otro lado y teniendo en cuenta que el helamiento de lixiviados no debe depender solamente de las condiciones climáticas, las cuales pueden variar para periodos largos de lluvia no esperados y que los diseñadores en la mayoría de los casos aplican la producción de lixiviados calculada a partir de estimativos, para dimensionar el sistema de tratamiento, sin establecer el caudal de lixiviados que realmente se capta y drena del relleno, el cual entre otros, depende del número de puntos previstos para drenar los lixiviados por la base del relleno, se considera que TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P. deberá allegar el diseño de un sistema de tratamiento de lixiviados, que tenga en cuenta las condiciones mencionadas, aplicando además un factor de seguridad.
El sistema de tratamiento de lixiviados deberá estar completamente construido previo a la operación del relleno sanitario y en caso de que requieran hacer vertimientos a cuerpos de agua, deberán cumplir con lo establecido en el artículo 72 del Decreto 1594 de junio 26 de 11984. En cuanto a la remoción en carga de DBO, sólidos suspendidos y aceites y grasas, el sistema de tratamiento deberá garantizar que la descarga sea de mejor o igual calidad que la fuente receptora.
Igualmente, a fin de minimizar el ingreso de aguas lluvias dentro de la masa de residuos y consecuente aumento de lixiviados, como medida complementaria, adicional a la de colocar capa de cobertura intermedia de 0.30 metros de espesor, deberán instalar cobertura temporal en los periodos de lluvia sobre la totalidad del área del relleno sanitario, que puede ser polietileno, con traslapos que permitan conducir las aguas lluvias a las redes de manejo de las mismas.
Así mismo, la alternativa de recircular lixiviados a la parte alta y posterior del relleno en operación, en caso de emergencia, tendrá que sustentarse frente a la recomendación establecida en el estudio de estabilidad, de no implementar un sistema de recirculación para el tratamiento de lixiviados, por que incrementa la presión de poros.
Finalmente, las medidas relacionadas se integran a un programa de monitoreo de aguas superficiales y subterráneas. En cuanto a las aguas superficiales, el monitoreo se realizará sobre cuatro puntos de muestreo sobre la quebrada Honda, el aljibe 4, el aljibe 1 y en la parte baja del relleno sobre la quebrada Honda, inmediatamente antes de entregar a la quebrada Pajarito.
El monitoreo se debe ampliar con cuatro (4) puntos de muestreo adicionales: uno ubicado 100 metros aguas abajo del aljibe 1, sobre la quebrada Pajarito, dos puntos para monitorear aguas provenientes de los subdrenes localizados inmediatamente antes de la entrega a los canales perimetrales y otro ubicado sobre el canal principal perimetral, inmediatamente antes de la entrega al sedimentador, en el costado suroccidental del relleno. Los puntos definidos junto con los parámetros y frecuencia de muestreo, permitirán establecer si existe incidencia sobre la calidad de las aguas de estos cuerpos hídricos, por la disposición de residuos sólidos en el relleno sanitario.
En relación con las aguas subterráneas, tienen previsto la construcción de 8 pozos de monitoreo, cuatro (4) al norte del relleno y cuatro (4) al sur, que se deben complementar con dos pozos adicionales, que permitirán precisar aún más la información y conocimiento del comportamiento de la tabla 75 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR de agua e interpretar suficientemente el flujo en el área de influencia del proyecto.
Las medidas aquí expuestas y analizadas, se consideran acertadas para la protección del recurso hídrico y el registro de información sobre el mismo, permitirá conocer el comportamiento actual y evolución en calidad y cantidad del recurso. 5.4 COMPONENTE BIÓTICO Según los datos obtenidos por las investigaciones adelantadas por el Instituto Alexander Von Humboldt, el Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia, los bosque secos presentan gran importancia desde el punto de vista de la Biodiversidad y del potencial de aprovechamiento genético o biotecnológico que aún no se ha explorado.
Como ya se mencionó, la cobertura vegetal en todo el predio, estimada en 264.82 m3, en su gran mayoría característica de un bosque seco montano bajo, tendría que ser intervenida con las obras que se deben realizar para la ejecución del proyecto, esto es: zona de intervención directa con la disposición de residuos sólidos, depósito de material de excavación, diques perimetrales y vías, requiriéndose la remoción de 181.89m3 de material vegetal, situación que puede potencializarse para obtener información sobre la fauna y la flora de esta zona, aportando al conocimiento de la biología, la ecología y la conservación de las especies endémicas del bosque seco montano bajo.
En este sentido se buscará que los diseños de mitigación del impacto del relleno sobre el bosque seco montano sirvan como espacios para el estudio del proceso de restauración ecológica y la obtención de datos de campo sobre las especies y su dinámica dentro de este ecosistema. Información que permita a la comunidad interpretar el bosque seco como un espacio biogeográfico específico con características propias que han sido producto de la asociación de factores geológicos, biológicos y meteorológicos y no el simple producto de la "erosión”.
Permitiendo que se desarrollen procesos de ingeniería, en armonía con este ecosistema y que aporten el material de conocimiento biológico de las especies con fines de conservación. En consecuencia el desarrollo del proyecto se sujetará al perfeccionamiento del plan de identificación, registro, monitoreo y conservación de especies claves identificadas por estudios de diversidad en la región, asegurando su supervivencia y aportando los elementos paisajísticos que aseguren la viabilidad de las poblaciones de: la perdiz de montaña (Colinus cristatus bogotensis), Dormilona piquipinta (Musciaxicola maculirostris nicefori), Alondra comuda (Eremophila alpestris peregrina) y las especies vegetales endémicas: Mortiño liso (Condalia thomasiana), Lirio de lluvia (Zephyranthes susatana) y otras que se identifiquen en los estudios florísticos y faunísticos adelantados por TECNOAMBIENTALES como parte de las medidas de restauración y compensación ambiental.
Según lo propuesto por TECNOAMBIENTALES, en la ficha 1.2 Restauración ecológica, se revegetalizarán las quebradas ubicadas alrededor del predio con estratos herbáceo, arbustivo y arbóreo de especies nativas de bosque andino, aspecto que no es consistente con 76 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR la vegetación de la zona, que corresponde a especies nativas del bosque seco, por lo tanto TECNOAMBIENTALES deberá propagar las especies de la zona en el vivero propuesto y sembrar en la ronda de las quebradas, con una densidad de plantación que seguirá la observada en el terrero, ya que asegura la capacidad de carga del ecosistema.
Igualmente, deberá utilizar especies del bosque seco, para plantar las barreras vivas previstas dentro de las fichas: 1.4 Barreras vivas perimetrales y empradización y 1.5 Cobertura y uso final del predio. La creación del Vivero y la inclusión de la comunidad son aspectos fundamentales en las prácticas de conservación de la biodiversidad, y la propagación y valoración de las especies forestales nativas del bosque seco montano bajo.
Las especies a propagar corresponden a las que se distribuyen en el Bosque seco montano bajo, para los estratos Herbáceo, Arbustivo y Arbóreo. Las especies que se utilizaran para la revegetalización en los márgenes de las quebradas y propagación en el vivero, así como las utilizadas como barreras vivas deben corresponder a los siguientes arreglos florísticos: 1.
En el estrato herbáceo: la especie Digitaria andicola (Grama de monte) y las asociaciones Andropogonetum hirtiflori — Puyetum bicoloris; pastizal rosetal alto; y gramineas de los géneros Andropogon, Thrachypogon, Sporobolus. 2. En el estrato arbustivo: Tunos (Miconia escuamulosa), Laurel (Myrica parvifolia), Hayuelo (Dodonaea viscosa), Chilco (Baccharis macrantha), Raque (Vallea stipularis), Espino (Durante mutisii), Ciro (Baccharis bogotensis), Amargoso (Ageratina aristeii). 3.
En el estrato arbóreo: Corono (Xylosoma spiculifera), Arayán común (Myrcianthes leucoxila), Mortiño (Hesperomeles goudotiana), Tuno (Miconia escuamulosa), Cucharo (Myrsine guianensis), Sangregao (Croton funckianus), Aliso (Alnus jourullensis). Teniendo en cuenta que la Acacia decurrens es una especie fijadora de nitrógeno al suelo y de rápido crecimiento, con raíces pivotantes, las cuales evitan la erosión, se puede utilizar en la conformación de barreras vivas.
De otro lado, el proyecto propone para el evento de identificación de vectores, fumigaciones para el control y jomadas de rodentización. El proceso de fumigación causa la eliminación no selectiva de la fauna de insectos, reptiles y algunos pequeños mamíferos, la cual no garantiza el éxito en el control de la especie problema y si genera un impacto negativo en el ecosistema especialmente en las poblaciones vulnerables.
La identificación de las poblaciones naturales del Bosque seco montano bajo en el área del proyecto, permite el control por individuos invasores que perturbarían la dinámica de las especies allí existentes y podrían incluso desplazar o eliminar como competidores ecológicos a las poblaciones naturales. Con el fin de evitar afectaciones a la flora, fauna o cultivos aledaños, por la proliferación de microorganismos de algas, bacterias, hongos y demás que puedan dispersar sus esporas, se deberá elaborar un programa de monitoreo y caracterización y de ser necesario establecer las medidas de prevención y mitigación correspondientes. 77 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR
5.5. COMPONENTE SOCIAL En el desarrollo del trámite ambiental adelantado, la Corporación ha dado aplicabilidad a los mecanismos de participación ciudadana contemplados en el Titulo X de la Ley 99 de 1993, mediante los cuales se abrieron espacios de participación a las personas interesadas en intervenir en los procedimientos ambientales, tales como: Trámite de las peticiones de intervención, realización de Audiencia Pública administrativa sobre decisiones ambientales en trámite (25 septiembre de 2004), respuesta a derechos de petición de información. La sociedad TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P., ha desarrollado desde el año 2004 un programa de acercamiento a la comunidad en general y principalmente a la población asentada en la zona cercana al área propuesta para la implementación del relleno sanitario, debidamente documentado en el expediente, incluyendo acciones como: Exposición del proyecto a la alcaldía municipal y concejales Contactos y visitas con líderes comunitarios Brigadas médicas a la población de la Vereda Cerro Verde Visitas didácticas con representantes de la comunidad de la vereda Cerro verde para el conocimiento de experiencias exitosas en rellenos sanitarios en la Ciudad de Villavicencio en el Departamento del Meta Reuniones con la comunidad con el fin de socializar el proyecto La comunidad aledaña al proyecto y del resto del municipio ha presentado una posición de rechazo al proyecto, lo cual se debe principalmente a la desinformación que se tiene de él, es decir, la población del municipio se ha hecho a una idea generalizada de la equivalencia entre un relleno sanitario y un botadero a cielo abierto, sin tener en cuenta los beneficios sociales o económicos que pueda traer su implementación y las medidas de prevención, mitigación, compensación o corrección a los impactos ambientales que de su construcción, operación o cierre se deriven.
A pesar de dicha oposición, existen personas que apoyan la implementación del proyecto desde el punto de vista de una alternativa para la recuperación de los suelos degradados que existen en la zona, oportunidades de educación, salud y empleo, pero manifestando siempre la preocupación de una adecuada implementación de medidas de manejo y de control a las actividades propuestas.
Para solventar el problema planteado, la sociedad solicitante propone reforzar la socialización del proyecto, mediante un acercamiento más directo con la comunidad, representado básicamente en la realización de talleres y foros contando con la presencia institucional tanto del municipio como de entidades externas. Tal como manifestó el solicitante, para el predio donde se plantea el relleno sanitario, se concluye que no hay sectores con importancia arqueológica, sin embargo, como la probabilidad no se puede considerar cero (0), se propone como medida de manejo la implementación del programa de información y capacitación arqueológica al personal calificado y no calificado que participará en el proyecto como medida de protección a 78 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR los hallazgos fortuitos que pudiesen ocurrir durante la adecuación del lote, con lo cual se puede garantizar si la medida se desarrolla adecuadamente, en caso de presentarse un hallazgo de éste tipo se procederá de acuerdo a los protocolos establecidos por el ICANH para su tratamiento, conservando en todo momento su interés etnohistórico.
El municipio de Nemocón se proyecta como turístico, teniendo en cuenta los atractivos que posee. Es importante aclarar que las zonas previstas para tal fin se hallan por fuera del área directa del proyecto, razón por la cual éste no se constituye en limitante para dicho desarrollo. Adicionalmente, como parle de las compensaciones sociales que TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P., debe implementar para el municipio, se considera que deberá plantear un programa de apoyo a las actividades turísticas del mismo y adicionalmente una vez iniciado el proyecto, deberá constituirse en una zona de actividad pedagógica, en donde la educación ambiental se enfoque en modificar la percepción que se tiene de un relleno sanitario.
De acuerdo a las medidas planteadas en el Plan de Manejo Ambiental, se considera que éstas se ajustan a los requerimientos más sentidos de la comunidad y propenderán por el mejoramiento en la calidad de vida de la población beneficiada por ellas. Se considera que TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P., tendrá la obligación de implementar todas y cada una de las acciones propuestas contando en todo momento con la participación comunitaria.
En la ficha No. 1-12 del Plan de Manejo Ambiental del complemento al Estudio de Impacto Ambiental, la sociedad TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P., propone como una de las medidas y acciones a desarrollar: “14. Proceso de información y participación: Una vez se obtenga la licencia ambiental del proyecto se realizarán reuniones de asesoría con las comunidades afectadas por el proyecto, con el objetivo de informarles sobre el procedimiento legal y los mecanismos a utilizar para la negociación de compra de predios y pago de mejoras”, proceso que debe integrarse con el análisis de vulnerabilidad social, identificando las medidas de compensación necesarias para los habitantes de las viviendas identificadas como altamente vulnerables.
En el desarrollo de este programa se deberá dar especial atención a las familias que se clasifican como de allá vulnerabilidad principalmente en un radio de 0 a 500 m del sitio de disposición de residuos sólidos, tal como se establece en el escenario de análisis. En atención a que las medidas de compensación propuestas deben atender además de la población cercana al proyecto, los programas de la administración municipal;
TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P., deberá establecer medidas de compensación dirigidas al municipio de Nemocón, dentro del marco de la prestación del servicio público de aseo y en cumplimiento de los resoluciones 351 y 352 de 2005 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. De acuerdo a la propuesta presentada por la empresa, deberá presentar el plan para el desarrollo del reciclaje, el cual impulsará la recolección selectiva y el transporte de materiales reciclables hasta los centros de acopio asignados, además describir cómo se realizará el apoyo a los programas que las administraciones municipales promuevan, teniendo como objetivo la educación y capacitación de los habitantes en separación de materiales en la fuente, promoción de la participación ciudadana en el reciclaje, 79 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR acompañamiento a los recuperadores de oficio para el fortalecimiento de su organización empresarial y promoción del fortalecimiento de cooperativas de trabajo asociado, para la realización de estos trabajos, haciendo énfasis en las madres cabeza de familia. 5.6 SELECCIÓN DE LA UBICACIÓN DEL RELLENO SANITARIO Aunque los términos de referencia no lo solicitan, la sociedad Tecnoambientales S.A. E.S.P., realizó un diagnóstico de alternativas de ubicación del relleno sanitario, seleccionando como sitio para desarrollar el proyecto el predio ubicado en la vereda Cerro Verde del Municipio de Nemocón. Esta decisión se tomó teniendo en cuenta la compatibilidad con los Planes de Ordenamiento Territorial, la disponibilidad de área para el emplazamiento de un proyecto de tipo regional y la distancia a la población de mayor producción de residuos.
5.7. VÍAS DE ACCESO En relación con los impactos ambientales a causa del uso de las vías de acceso, se plantean medidas de prevención, mitigación y recuperación, como adecuación geométrica, cunetas, alcantarillas, obras de contención, señalización, pero no se especifican medidas de manejo a la generación de ruido y de material particulado que pueda emitirse por el paso de vehículos.
Razón por la cual deberán diseñar e implementar un plan de prevención y mitigación para minimizar los posibles impactos causados por el material particulado y la presión sonora sobre el área de influencia, cumpliendo en todo momento las resoluciones 0601 y 0627 de Abril de 2006, proferidas por el MAVDT. Dicho plan deberá Incluir un capítulo especial dedicado a medidas de prevención, mitigación y control propuestas para las escuelas de las veredas Checua y Rasgatá. De otro lado, de acuerdo con la promesa de contrato de compraventa allegada a la Corporación, que evidencia en su cláusula Décima Cuarta que los predios objeto del contrato y donde se pretende desarrollar el proyecto, están incomunicados, TECNOAMBIENTALES S.A.E.S.P., deberá allegar la documentación necesaria que soporte que pueden contar con las servidumbres de tránsito, que permitan el acceso a dichos predios, previo al inicio de cualquier actividad inherente al proyecto y en consecuencia allegar igualmente el diseño de, o los accesos. 5.8.
ESTABILIDAD Para evaluar la estabilidad del relleno sanitario, TECNOAMIENTALES utilizó parámetros de resistencia de los residuos sólidos y comportamiento de presiones de poros provenientes de experiencias de rellenos sanitarios en funcionamiento, tomaron igualmente la capacidad portante de la fundación del relleno de acuerdo a la exploración del suelo realizada.
Calcularon la estabilidad de acuerdo a la secuencia de llenado del relleno y modelando diferentes estados de presiones de poros, aplicando modelos estáticos realizados con PLAX1S, junto con el sismo representativo para la zona de estudio y las características dinámicas de los materiales, realizando análisis seudoestáticos que permitieron modelar el comportamiento dinámico del relleno. Adicionalmente el modelo desarrollado con el programa 80 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR Plaxis permitió tener en cuenta en los análisis del comportamiento de la interfase de materiales en el fondo del relleno (sic) De esta forma, obtuvieron que para el caso estático, el relleno es estable con valores de relación de presión de poros ( Ru ) promedio de 0.9 tanto para las fases de llenado del relleno, como para su conformación final, mientras que en la eventualidad de un sismo el relleno es estable para valores de Ru promedio de 0.4.
Luego para mantener la estabilidad permanente del relleno ante cualquier eventualidad, se deben mantener los valores de Ru promedio por debajo de 0.40 dentro de la masa de residuos, Para lo cual se prevé un sistema de drenaje de fondo, construcción de chimeneas interconectadas entre sí con filtros en rajón. Así mismo, prevén la instalación de instrumentación con piezómetros, inclinómetros, puntos de control topográfico, integrados bajo un sistema de monitoreo, complementado con la medición de caudales de lixiviado generados.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el monitoreo de la instrumentación es de gran importancia para conocer el comportamiento del relleno sanitario en cuanto a presiones de poros y deformaciones, se considera que las mediciones más representativas, como son las que se efectúan sobre los piezómetros deben realizarse mínimo en forma semanal y el informe de instrumentación del relleno debe elaborarse mensualmente.
El Plan de contingencia contempla medidas para atender los principales riesgos que se puedan generar en la operación del relleno sanitario, bien sea por amenazas naturales o antrópicas debido a su manejo técnico o acciones de personas externas al proyecto. Sin embargo deberá ajustar lo relacionado con las estrategias a aplicar en caso de eventos de Deslizamientos de la masa de residuos y Contaminación hídrica.
5.9. OTROS ASPECTOS 5.9.1 Plan de Ordenamiento Territorial (P.O.T.) Para los predios objeto de licenciamiento ambiental los usos del suelo determinados por el Acuerdo municipal. número 29 de 2000 se encuentran vigentes, de conformidad a lo establecido por su artículo 79, éste uso corresponde a zona agropecuaria de usos tradicionales, cuyo uso condicionado entre otros, permite realizar obras de infraestructura de servicios, como el emplazamiento del relleno sanitario Praderas del Checua.
Por otra parte, dentro de los proyectos estratégicos del municipio (Art. 66) se propone un proyecto regional para el tratamiento y disposición de residuos sólidos, afirmación que se sustenta en el título Infraestructura de servicios públicos (Art. 49) que se refiere a las posibles áreas de ubicación en el sitio actual en la vereda Oratorio o en la Vereda Cerro Verde. 5.9.2 Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (P.G.L.R.S.) El PGIRS acogido mediante Decreto municipal 032 de septiembre 20 de 2004, fue ajustado por el Municipio y allegado a la Corporación en septiembre de 2006.
El municipio de Nemocón plantea como oportunidad llevar sus residuos al Municipio de Suesca, pero, dentro de las alternativas de disposición 81 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR planteadas en el PGIRS de Suesca no se tiene prevista la recepción de residuos de otros municipios.
En definitiva, una vez realizado el análisis brecha, la prefactibilidad y factibilidad de alternativas de tratamiento y disposición final, el PGIRS determina que la alterativa a desarrollar es una Planta de Tratamiento’ con Aprovechamiento y Transformación del Material Orgánico, que contará con los componentes para tratamiento, transformación y desarrollo de los productos que se relaciona a continuación: Área de compostaje Área de lumbricultura Área de biodigestor Área de incineración Sin embargo no, hay claridad del sitio de disposición final proyectado para los Residuos que resulten de esta Planta de Tratamiento.
Adicionalmente, la Corporación a la fecha no cuenta con información referente a la Planta de Tratamiento con Aprovechamiento y Transformación del Material Orgánico, en cumplimiento de lo planteado en el PGIRS y el municipio actualmente dispone sus Residuos Sólidos en el Relleno Nuevo Mondoñedo. Es importante mencionar que en el mes de Junio de 2005 la sociedad TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P., solicitó mediante oficio dirigido a la Alcaldía Municipal de Nemocón, obrante a folio 423 del expediente, que el proyecto de relleno sanitario regional presentado ante la administración y el concejo municipal fuera incluido dentro del PGIRS en el componente de Disposición final de residuos sólidos, solicitud que no fue tenida en cuenta por parte del municipio. 5.9.4 Predios En el expediente reposan varios documentos relacionados con la ubicación de los predios objeto de licencia ambiental y su correspondencia con el diseño del relleno sanitario presentado, que se enuncian a continuación: Auto OPSC No. 123 DE MARZO DE 08 DE 2006: Requiere a TECNOAMBIENTALES para que presente a la Corporación aclaración en cuanto a la localización del proyecto y la identificación del predio o predios que lo integran, anexando sus correspondientes certificados de tradición y libertad vigentes.
Radicación No. 22697 de mayo 11 de 2006: La sociedad TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P., da alcance al Auto No. 123 de 2006, en el sentido que los predios objeto del proyecto son los incluidos en la solicitud de Licencia Ambiental. Oficio No. 1262 de Junio 06 de 2006: se solicitó a TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P.: “presentación de la localización del proyecto en cartografía catastral IGAC actualizada, a escala 1:10.000 o superior, indicando el año de actualización de dicha plancha y sobre ella los predios objeto de licenciamiento ambiental": Además, se especifica: "Si efectivamente los predios de diseño son El llano, San Antonio — Las Mesitas y Buenavista, el solicitante deberá allegar los Certificados de Tradición y Libertad de Matricula Inmobiliaria 82 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR correspondientes.
SI por el contrario, se trata de los predios San Antonio — Las Mesitas y Mata Redonda (00-00-0006-0049-000 y 00-00- 0006-0053-000), los diseños deberán ajustarse a éstos predios únicamente.” Radicación No. 23561 de Julio 05 de 2006: TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P. allega cuatro Planchas correspondientes a la zona "SABANA DE BOGOTA VALLES DE UBATÉ Y CHIQUINQUIRA", identificadas con los números: 209- 1-D-3, 209-1-D-4, 209-I11-B-1 y 209-III-B-2, que muestran en detalle la ubicación de los predios.
Radicación No. 6987-1 de mayo 25 de 2007: TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P., como complemento a la información presentada mediante Radicación No. 23561 de 2006, allega descripción del proyecto, anexando certificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), que afirma que el levantamiento topográfico realizado por la firma TECNOAMBIENTALES SA ESP, adjunto en veintiún (21) folios, con un área total de 35 hectáreas 8785.20 metros cuadrados, de fecha 19 de enero de 2004, está dentro del área y linderos correspondientes a los siguientes predios de propiedad del señor Uldarico Rodríguez Gómez y otros: De acuerdo al contenido de los documentos allegados por el solicitante, principalmente la certificación del IGAC, se establece que el diseño del relleno sanitario se encuentra dentro de los predios objeto de solicitud de licencia. Teniendo en cuenta que el predio identificado con cédula catastral No. 00-00- 0006-0049-000 tiene dos folios de matrícula inmobiliaria asignados, esta certificación aclara que uno de ellos No. 176- 0092741, denominado La Mesa, corresponde a un desenglobe del predio San Antonio, surgiendo el nuevo número catastral: 00-00-0006-0317-000, con lo cual queda aclarado que éste predio también está incluido en la solicitud de licenciamiento ambiental. 5.9.5 Plan de contingencia El Plan de contingencia contempla medidas para atender los principales riesgos que se puedan generar en la operación del relleno sanitario, bien sea por amenazas naturales o antrópicas debido a su manejo técnico o acciones de personas externas al proyecto.
Sin embargo, deberá ajustar lo relacionado con las estrategias a aplicar en caso de eventos de Deslizamientos de la masa de residuos y Contaminación hídrica, teniendo en cuenta que las medidas propuestas no son consistentes con la magnitud del riesgo. 5.9.6 Permisos y aprovechamiento de los recursos naturales De acuerdo a la información aportada por el solicitante, el proyecto solamente requiere del permiso de aprovechamiento forestal para su ejecución, que está representado en 181.89 m’, en los estratos: herbáceo (con 83 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR alturas entre 0.31 m. — 1.5 m), arbustivo (con alturas entre 1.51 m. — 5.0 m) y arbóreo inferior (con alturas entre 5.01 m. — 15. m), con una densidad por hectárea de 388, 219 y 57 individuos, respectivamente y que, de acuerdo al inventario forestal, corresponden a ciro, amargoso, laurel de cera, hayuelo, corono, cucharo, tuno esmeraldo, eucalipto, sangregao, arrayán, raque y espino. El otorgamiento del permiso es viable bajo las consideraciones contenidas en el numeral 5.4, COMPONENTE BIÓTICO." Que en el mismo informe técnico se establece que realizada la evaluación integral del proyecto relleno sanitario Praderas del Checua, respecto a su interacción con los recursos agua, suelo, aire, flora y fauna, así como con los aspectos sociales, se considera que el relleno sanitario es viable bajo las condiciones descritas en la parte conceptual.
En consecuencia, se recomienda imponer a TECNOAMBIENTALES S.A. E.S.P., las obligaciones adicionales a las contenidas en el Estudio de Impacto Ambiental, las cuales se establecerán en la parte resolutiva de esta resolución […]” (mayúscula y negrilla del original). 330. Como se observa, la evaluación del proyecto se realizó conforme a los estándares establecidos en las normas consideradas como desconocidas, asegurando el cumplimiento de las condiciones técnicas y ambientales requeridas para la operación de rellenos sanitarios como lo es el reglamento interno de operación con normas relacionadas con la operación. 331.
En particular, los informes técnicos elaborados por la Corporación Autónoma Regional (CAR) – Informe Técnico 123 de 2007 y SDAS-144 de 2007 – concluyeron que el proyecto cumplía con todos los requisitos establecidos por el Decreto 838 de 2005. Estos informes abordaron aspectos esenciales, como la impermeabilización del sitio para prevenir contaminación de suelos y aguas, el manejo de emisiones atmosféricas, y la estabilidad geotécnica del relleno sanitario. 332.
De otro lado, la Sala considera que la parte demandante no desvirtuó la validez de los informes técnicos presentados. La carga de la prueba recae en quien alega la nulidad de los actos administrativos, y en este caso, no se aportaron elementos técnicos o científicos que probaran errores o inconsistencias en los conceptos emitidos por la CAR.
En virtud del principio de presunción de legalidad de los actos administrativos, estos mantienen su validez hasta que se demuestre lo contrario, situación que no se presentó en este proceso. 333. Finalmente, se debe resaltar que el cumplimiento de las disposiciones del Decreto 838 de 2005 no solo fue acreditado por los informes técnicos, sino que además se evidencia en la adecuada integración los instrumentos de ordenamiento territorial.
Los actos administrativos acusados se ajustaron a los parámetros establecidos, promoviendo una disposición final de residuos sólidos acorde con principios de sostenibilidad ambiental. 84 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 334.
En consecuencia, no se encuentra acreditada ninguna violación a las disposiciones del Decreto 838 de 2005, ni se aportaron pruebas que permitieran cuestionar la validez de los actos administrativos acusados. Por lo que no es posible concluir que existió irregularidad alguna en el otorgamiento de la licencia ambiental. 335. De otra parte y en cuanto a la presunta violación del principio de precaución y los derechos relacionados con el medio ambiente sano, la salud y la vida, la CAR sostuvo que este fue aplicado mediante la implementación de medidas preventivas y de manejo ambiental diseñadas para evitar impactos negativos en las fuentes de agua, la biodiversidad y las comunidades cercanas. 336.
El principio de precaución consagrado en la legislación ambiental consiste en que ante la amenaza de daño grave o irreversible al medio ambiente, la falta de certeza científica no debe ser una razón para posponer medidas preventivas eficaces. Este principio está consagrado en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y en la legislación colombiana incluido en el artículo 1º numeral 6º de la Ley 99 de 1993, establece la obligación de tomar medidas para proteger el medio ambiente bajo este enfoque preventivo. 337.
En el sub lite, como se observó líneas atrás, se adoptaron medidas para su acatamiento. En el componente geosférico, se realizaron estudios detallados que demostraron que no existen fallas importantes que comprometan la estabilidad de la ladera donde se ubicará el proyecto. Además, se proyectaron adecuaciones de las pendientes naturales y un sistema de impermeabilización con geomembranas de doble capa, garantizando la protección del suelo y previniendo el paso de lixiviados hacia el subsuelo. 338.
En cuanto al componente atmosférico, los análisis de calidad del aire y modelaciones de dispersión de contaminantes indicaron que las emisiones generadas por el proyecto no afectarían significativamente a las comunidades cercanas, siempre y cuando se implementen las medidas de mitigación propuestas, estas incluyeron el monitoreo continuo de la calidad del aire y la gestión de emisiones de gases y olores. 339.
Respecto al componente hidrosférico, se identificaron y estudiaron los cuerpos de agua superficiales y subterráneos en la zona de influencia del proyecto. Se establecieron medidas concretas para evitar la contaminación, como la construcción de canales perimetrales, sedimentadores y sistemas de monitoreo. También se diseñó un esquema integral para la recolección y tratamiento de lixiviados, con controles adicionales para garantizar que no se afecte la calidad y cantidad de las fuentes de agua cercanas. 340.
Resuelta relevante señalar que el manejo de los cuerpos de agua superficiales, aljibes y lixiviados en el proyecto del relleno sanitario fue abordado con medidas específicas orientadas a prevenir cualquier posible afectación ambiental. 85 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 341.
En lo atinente a los cuerpos de agua, el proyecto identificó que las quebradas Honda y Barrancas, situadas a 80 y 169 metros del relleno respectivamente, tienen un flujo limitado a temporadas invernales y no son cuerpos de agua de primer orden, para garantizar su protección, se consideró la implementación de un sistema de canales perimetrales que evita que las aguas de escorrentía entren en contacto con los residuos sólidos.
Además, la instalación de sedimentadores para controlar posibles descargas de materiales residuales, lo cual junto con el monitoreo continuo de las aguas superficiales, aseguran la prevención de contaminación por lixiviados o escorrentía incontrolada. 342. En cuanto a los aljibes, el proyecto identificó dos cercanos al área de emplazamiento, ubicados a 250 y 700 metros del relleno. Aunque el aljibe más cercano podría verse afectado por un evento contaminante debido a la dirección del flujo subterráneo predominante, el diseño del relleno contempla sistemas de impermeabilización en la base y la construcción de terrazas por encima del nivel freático, reduciendo el riesgo de infiltración de lixiviados.
Asimismo, se previó la instalación de pozos de monitoreo para medir la calidad y cantidad del agua subterránea, lo que permitirá identificar y mitigar cualquier impacto potencial en los aljibes. 343. En relación con los lixiviados, el proyecto prevé un sistema integral de recolección y tratamiento que incluye drenajes secundarios y principales, así como pondajes de evaporación. Si bien el diseño inicial requerirá ajustes para reflejar una generación temprana de lixiviados, se previó la implementación de medidas para garantizar que estos no lleguen a los cuerpos de agua ni al subsuelo.
Igualmente, el proyecto contempló la instalación de geodrenes y subdrenes que permitirán un manejo controlado de las aguas subsuperficiales, asegurando la impermeabilidad del sistema y la protección de los recursos hídricos. 344. Por último, la selección de la ubicación del relleno sanitario se realizó considerando criterios técnicos y su compatibilidad con los Planes de Ordenamiento Territorial.
Esto, junto con un plan de contingencia que contemplara estrategias para manejar posibles deslizamientos o eventos de contaminación, evidenciando un enfoque preventivo que minimiza los riesgos ambientales y sociales asociados al proyecto. 345. En suma, las medidas técnicas, los estudios realizados y las estrategias de mitigación implementadas demuestran que el proyecto cumple con el principio de precaución. Si bien existen aspectos que deben ajustarse durante su ejecución, como el cálculo de lixiviados y el diseño de sistemas de tratamiento, estos, per se, no implican la vulneración de dicho principio, garantizando así la viabilidad ambiental del proyecto. 346.
Ahora bien, la Sala advierte que también se dio aplicación al principio de prevención cuando se analizaron los componentes atmosféricos, hidrosférico y de 86 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR tratamiento de lixiviados, en la medida que ante los posibles riesgos que podrían presentarse se ordenaron las medidas para evitar su afectación. 347.
Igualmente, tampoco se podría afirmar que con las medidas se desconocería la protección del derecho al medio ambiente sano, la salvaguardia del derecho a la salud y la garantía del derecho a la vida. 348. Ciertamente, el desarrollo del proyecto del relleno sanitario incorporó medidas ambientales precisas para garantizar la protección del medio ambiente sano, como lo establece el artículo 79 de la Constitución Política.
Como se anotó, en observancia del principio de precaución, se implementaron sistemas de impermeabilización con geomembranas de doble capa para evitar la contaminación del suelo, así como canales perimetrales y sedimentadores que protegen los cuerpos de agua superficiales y subterráneos, lo cual asegura la sostenibilidad de los ecosistemas locales. 349.
En cuanto al derecho a la salud, consagrado en el artículo 49 de la Constitución Política, el mismos fue preservado mediante estrategias específicas de manejo de emisiones y lixiviados. Los análisis de calidad del aire y las modelaciones de dispersión de contaminantes garantizaron que las emisiones del proyecto no afecten significativamente a las comunidades cercanas.
Adicionalmente, el sistema integral de recolección y tratamiento de lixiviados previene la generación de focos contaminantes, minimizando riesgos sanitarios y promoviendo un entorno saludable para las personas en la zona de influencia. 350. Nótese, entonces que, con la implementación de medidas técnicas dirigidas a asegurar la estabilidad del terreno y la protección de los recursos hídricos, se protegería el derecho a la vida, conforme al artículo 11 de la Constitución Política.
La estabilidad geotécnica del área y los sistemas de monitoreo continuo permiten prever y mitigar riesgos, como deslizamientos o contaminación de fuentes de agua vitales para las comunidades. En particular, la preservación de los aljibes mediante sistemas de impermeabilización y monitoreo subterráneo garantiza el acceso a agua limpia y segura, elemento relevante para la vida de los habitantes de la zona. 351.
Finalmente, en cuanto al desconocimiento del artículo 25 de la Ley 142 de 1994, relacionado con la falta de exigencia de la concesión de aguas para el proyecto, la Sala pone de presente que, tal y como lo expuso la CAR, el EIA no estableció la necesidad de otorgar dicha concesión, tal y como se observa a continuación71: “[…] Es de reafirmar, que del análisis efectuado al Estudio de Impacto Ambiental presentado por la sociedad solicitante, no se desprende que para la construcción y operación del relleno sanitario, se requiera de una concesión de aguas, por lo tanto no se hizo pronunciamiento sobre el uso de este recurso natural.
Ahora en el evento de que en desarrollo del proyecto, se requiera de la utilización de algún recurso natural renovable, que no esté 71 Folio 18 de la Resolución 1304 de 2008. 87 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR contemplado en la licencia ambiental, el mismo Decreto Reglamentario 1100 de 2003, en los artículos 19 y 20, contemplaba la figura de modificación de la licencia ambiental, cuando se presentaran situaciones posteriores a su otorgamiento y que no fueron incluidas en la licencia inicial […]” (negrilla fuera de texto). 352.
En conclusión, no se vulneró el artículo 25 mencionado, ya que el Estudio de Impacto Ambiental – EIA no identificó la necesidad de una concesión de aguas para la construcción y operación del relleno sanitario, como lo confirmó la CAR. Además, el marco normativo contemplaba la posibilidad de modificar la licencia ambiental en caso de requerirse recursos naturales adicionales no previstos inicialmente, garantizando así el cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, razón por la cual el cargo de nulidad no está llamado a prosperar.
V.5.3. Falsa y falta de motivación 353. La Sala pone de presente, en primer lugar, que la parte demandante señaló que la administración, al resolver el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 2504 de 26 de octubre de 2007, no resolvió los planteamientos expuestos en el mismo y que incurrió en un error de hecho al interpretar de manera errónea la solicitud, al manifestar que este solicitó la nulidad del acto administrativo, cuando en realidad se pidió la revocatoria del mismo. 354.
Sobre el particular, la Sala encuentra que en los numerales 1º y 2° del recurso presentado, el memorialista manifestó que “[…] la Licencia Ambiental otorgada para el PROYECTO DE DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS (RELLENO SANITARIO) en los predios identificados con cédulas catastrales No. 00-00-0006- 0053-000, 00-00-0006-0049-000 y 00-00- 00-0049 (sic) localizados en la vereda CHECUA, Cerro Verde, jurisdicción del Municipio de Nemocón, es nula por imposibilidad jurídica de cumplir con los requisitos contenidos en el Capitulo (sic) VIII Disposición Final artículos 83, 84 y 85 del Decreto 1713 de Agosto 6 de 2002; artículo 73 del Decreto 605 de marzo 27 de 1996; artículos 5 y 25 de la Ley 142 de 1994 de Servicios Públicos […]” y “[…] por la violación del Capítulo VIII Disposición Final artículos 87, 88 y 89 del Decreto 1713 de Agosto 6 de 2002, y artículo 73 del Decreto 605 de Marzo 27 de 1996, sin que en la Resolución impugnada se resolviera sobre tales fundamentos legales […]”. 355.
La CAR al resolver en la Resolución 1304 de 24 de junio de 2008, señaló que “[…] en el trámite de Licencia Ambiental, esta Corporación, mediante oficio de CAR radicado 2004-000-08550-2 de 17-09-04, de la Subdirección de Gestión Ambiental Compartida […] de la CAR, se le dio respuesta […], en el sentido de tener en cuenta los argumentos técnicos y jurídicos […]” planteados, así como al expedir la Resolución 2504 de 26 de octubre de 2007, mediante la cual se otorgó la licencia ambiental. 356.
Además que “[…] dentro de la vía gubernativa, no es posible que las autoridades ambientales, declaren la nulidad como lo plantea en su escrito el 88 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR recurrente, ya que la competencia para este efecto la tiene exclusivamente la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no la misma autoridad ambiental que lo dicta […]”. 357.
Revisado el oficio con radicado 2004-000-08550-2 de 17 de septiembre de 2004, emanado de la Subdirección de Gestión Ambiental, como lo expuesto en la Resolución 2504 de 26 de octubre de 2007, la Sala verificó que, contrario a lo manifestado por la parte demandante, la CAR abordó lo atinente a la viabilidad del proyecto relleno sanitario regional “[…] Praderas de Checua […]”. 358.
La Sala destaca que, como se apreció en acápites anteriores, aunque el artículo 73 del Decreto 605 de 1996 había sido derogado por el artículo 131 del Decreto 1713 de 2002, y los artículos del Capítulo VIII de este último fueron derogadas por el artículo 25 del Decreto 838 de 2005; es claro que las normas contenidas en ese capítulo no desaparecieron del marco normativo, sino que fueron incorporadas y desarrolladas dentro de las disposiciones del Decreto 838, garantizando así la continuidad y actualización de los lineamientos técnicos, operativos y financieros relacionados con la gestión integral de residuos sólidos y el servicio público de aseo. 359.
Ahora, se tiene que el Decreto 838 de 2005 tuvo por finalidad la de promover y facilitar la planificación, construcción y operación de sistemas de disposición final mediante la tecnología de rellenos sanitarios y en el marco de dicha disposición, la Sala evidenció que, en efecto, la CAR evaluó que el proyecto cumplía con los requisitos técnicos y operativos establecidos para la disposición final de residuos sólidos, incluyendo el Plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos – PEGIRS, además analizó la prestación del servicio y la autonomía territorial, de acuerdo con los artículos 5º72 y 2573 de la Ley 142 de 1994. 360.
Así se precisó en la Resolución 2504 de 26 de octubre de 2007, en la cual se hizo referencia a los requisitos técnicos y operativos exigidos para la ubicación, diseño y operación del relleno sanitario “[…] Praderas de Checua […]”, con el fin de garantizar su sostenibilidad ambiental. En este sentido, se destacó la evaluación integral de los componentes geológicos, atmosféricos, hídricos y operativos del proyecto. 361.
Para la ubicación, se destacó que el sitio elegido cumplía con las disposiciones del Acuerdo 29 de 2000 del POT de Nemocón, que identificaba áreas compatibles con el uso para disposición final de residuos sólidos. Adicionalmente, se verificó la ausencia de fallas geológicas significativas cercanas, lo que garantizaba la 72 Señaló los principios generales para la prestación de servicios públicos, como la sostenibilidad, continuidad y calidad 73 Estableció las competencias municipales para regular los servicios públicos, incluyendo la gestión de residuos sólidos. 89 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR estabilidad del terreno, y se establecieron medidas de adecuación topográfica para cumplir con los parámetros técnicos. 362.
En cuanto al diseño, el acto acusado advirtió que el proyecto contemplaba la instalación de geomembranas y capas de impermeabilización como medidas para prevenir la contaminación de aguas subterráneas y superficiales. Se ordenó la implementación de sistemas de monitoreo y control de gases y lixiviados, asegurando que no generaran impactos significativos en las áreas circundantes. 363.
También se realizó una modelación de emisiones atmosféricas, incluyendo material particulado, monóxido de carbono y metano, la cual concluyó que las emisiones previstas estarían por debajo de los límites normativos y no afectarían significativamente las comunidades aledañas. Además, se establecieron medidas específicas para mitigar los impactos en vías de acceso, como la instalación de sistemas de drenaje, control de ruido y material particulado. 364.
En cuanto a la operación, se incluyó un plan de manejo ambiental que contemplaba protocolos para la disposición controlada de residuos, la compactación diaria, la cobertura del material y el manejo de lixiviados. Asimismo, se exigieron ajustes anuales basados en monitoreos reales durante la operación del proyecto. 365. Ahora bien, en lo atinente a las condiciones relacionadas con la disposición final de residuos sólidos y las medidas necesarias para el cierre y restauración ambiental del relleno sanitario, la resolución acusada ordenó la implementación de acciones contenidas en las fichas técnicas 1.2, 1.4 y 1.5, que incluyen la restauración ecológica mediante la propagación y siembra de especies nativas del bosque seco montano bajo, lo cual busca garantizar la recuperación de las áreas afectadas y su estabilidad a largo plazo. 366.
Asimismo, la resolución estableció que se debía llevar a cabo un monitoreo geotécnico semestral como parte de las actividades posteriores al cierre del relleno sanitario. Este monitoreo tiene como objetivo evaluar la estabilidad estructural del área y tomar medidas correctivas en caso de detectarse deslizamientos o contaminación hídrica, asegurando así la sostenibilidad del entorno. 367.
De otro lado, en la Resolución 1304 de 2008, se reiteró la importancia de cumplir con las condiciones ambientales previamente establecidas y se confirma la obligatoriedad de implementar un Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS. Este plan debe contemplar acciones de cierre y restauración, articulándose con las disposiciones para el manejo de rellenos sanitarios. 368.
Respecto al patrimonio arqueológico, la demandante señaló que los actos administrativos no se refirieron a la preservación del patrimonio arqueológico y cultural, al no requerir el cumplimiento de las obligaciones exigidas en el numeral 90 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 1.4 del artículo 11 de la Ley 397 de 1997 modificado por la Ley 1185 de 2008, así como lo señalado por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH, sobre la necesidad de proteger un área con alto valor arqueológico. 369.
Refirió que la CAR consideró que la licencia de excavación otorgada constituía la aprobación de dicho programa, sin embargo, afirmó que dicho permiso era parte de los estudios preliminares para intervenir el terreno, el cual sirve para realizar un informe final, el cual también debía ser aprobado por el ICAHN, pero tampoco se obtuvo. 370.
Finalmente, aludió que, según estudios realizados por el departamento de antropología de la Universidad Nacional de Colombia, el área donde se pretende construir el relleno tiene un potencial arqueológico, por lo que tiene un régimen especial de protección y cuidado, por cuanto se trata de bienes sensibles y antiguos que ayudan a que no desaparezca el patrimonio arqueológico y cultural de los colombianos. 371.
Sobre el tema, la CAR afirmó que las observaciones del Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH fueron valoradas y que se establecieron medidas para evitar impactos negativos en áreas de interés arqueológico. 372. Se tiene que la Resolución 2504 de 2007 indicó que el Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH expidió la licencia de estudio arqueológico 359 de 14 de mayo de 2004, a efectos de surtir el trámite para la construcción y operación de un relleno sanitario en la vereda cerro Verde del municipio de Nemocón. 373.
El Estudio de Impacto ambiental señaló sobre la legalidad del Estudio Arqueológico: “[…] Inicialmente y de acuerdo con el Decreto 833 de 2002 y según el Manual de Procedimientos Del Instituto Colombiano de Antropología e Historia, se presentó la solicitud para la tramitación de la Licencia del Estudio, el cual fue aprobado y se entregó la licencia de estudio arqueológico, la cual fue expedida por el Instituto el 14 de mayo de 2004 bajo el número 359.
El Decreto 883 de 2002 (artículo 9) consagra la Zona de influencia arqueológica, y estas deben ser declaradas como tales por la autoridad competente (ministerio de La Cultura o ICANH). Al momento de solicitar la Licencia de Estudio Arqueológico, el área donde se desarrollará el proyecto no presentaba esta situación; de haberse presentado el Instituto no había otorgado la licencia para estudio, o habría colocado algún tipo de restricción. Es decir, en el momento de solicitar la licencia y realizar el estudio no existían restricciones para la realización del proyecto […]” (negrilla fuera de texto). 374.
Lo anterior en coherencia con lo plasmado en el informe técnico que fundamentó el otorgamiento de la licencia en el cual se señaló que “[…] se concluye que no hay sectores con importancia arqueológica, sin embargo, como la 91 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR probabilidad no se puede considerar cero (0), se propone como medida de manejo la implementación del programa de información y capacitación arqueológica al personal calificado y no calificado que participará en el proyecto como medida de protección a los hallazgos fortuitos que pudiesen ocurrir durante la adecuación del lote, con lo cual se puede garantizar si la medida se desarrolla adecuadamente, en caso de presentarse un hallazgo de éste tipo se procederá de acuerdo a los protocolos establecidos por el ICANH para su tratamiento, conservando en todo momento su interés etnohistórico […]”, razón por la cual la autoridad administrativa sí hizo un pronunciamiento sobre dicho aspecto. 375.
Si bien es cierto que el ente territorial expidió el Acuerdo 30 de 10 de septiembre de 2004, por medio del cual declara la zona de la Vereda Checua y la parte baja de la Vereda Cerro Vereda del municipio de Nemocón como patrimonio histórico, ecológico y cultural, también lo es que mediante el Acuerdo 001 de 5 de marzo de 2007, el Concejo municipal lo revocó, razón por la cual no existe una restricción o vulneración al patrimonio arqueológico señalada por la parte demandante. 376.
En cuanto al argumento de la parte demandante relativo a que no existir una motivación e interpretación correcta de los artículos 49 y 79 del POT, la Sala estima que la CAR desarrolló una interpretación integral de estas disposiciones en el contexto del caso concreto. 377. Como se analizó en los anteriores acápites, la Sala destacó que la CAR examinó cómo el uso del suelo de los predios en cuestión, clasificados como zona agropecuaria de usos tradicionales, es compatible con la construcción de infraestructura de servicios, específicamente rellenos sanitarios.
La CAR justificó su decisión indicando que el uso del suelo contemplado en el POT permite este tipo de proyectos bajo determinadas condiciones, las cuales fueron verificadas durante el proceso de licenciamiento ambiental. Asimismo, se consideró que el proyecto de disposición final de residuos sólidos era coherente con los objetivos estratégicos a nivel regional relacionados con el manejo y disposición de residuos. 378.
Además, la CAR complementó este análisis con una revisión detallada de los instrumentos de planeación, incluyendo el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS del municipio, y señaló que la ubicación del proyecto se enmarcaba dentro de los lineamientos establecidos para infraestructura regional de disposición final. Esta evaluación incluyó tanto los aspectos técnicos como normativos, los cuales fueron plasmados en la Resolución 1304 de 2008, evidenciando una motivación adecuada y suficiente. 379.
La referencia a los artículos del POT no fue, como lo argumenta el demandante, tangencial o superficial. Por el contrario, se realizó un análisis jurídico que explicó cómo estas disposiciones permitían el desarrollo del proyecto en cuestión, cumpliendo así con el deber de motivación de los actos administrativos. 92 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 380.
Finalmente, ambas resoluciones señalan que las actividades de cierre deben enfocarse en la reforestación con especies endémicas, con el fin de restaurar los ecosistemas impactados por la operación del relleno sanitario. Estas medidas no solo buscan mitigar los efectos ambientales, sino también cumplir con los estándares de sostenibilidad establecidos por la normatividad vigente. 381.
En cuando a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, artículos 5º y 25, la CAR analizó que el proyecto respetaba los principios de eficiencia, calidad y continuidad en la prestación del servicio público de aseo y que se consideraron y analizaron las competencias municipales en la regulación de servicios públicos, garantizando la coordinación con las autoridades locales y el respeto a las normativas municipales vigentes. 382.
Particularmente, se refirió a que analizadas las anteriores disposiciones es claro que los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS, son importantes instrumentos de gestión y planificación a través de los cuales el Estado y concretamente los municipios y distritos cumplen con su deber constitucional y legal de prestar en forma adecuada, articulada e integral el servicio domiciliario de aseo y coadyuvar de esa forma en la conservación de un ambiente sano y en la salubridad pública y que con lo anterior, no solamente se cumple con lo dispuesto en los artículos 80 y 311 de la Constitución Política, sino además con los artículos 8º, 49 y 79 ibidem. 383.
En conclusión, la CAR señaló que no existía una imposibilidad jurídica para cumplir con los requisitos establecidos en las normativas mencionadas, y que el proyecto “[…] Praderas de Checua […]” se ajustaba a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables en materia de disposición final de residuos sólidos y prestación de servicios públicos domiciliarios de aseo. 384.
Finalmente y en cuanto a las observaciones particulares de la comunidad se tiene que a folios 19 a 24 de la Resolución 2504 de 2007, se elaboró un cuadro a doble columna con las inquietudes de cada uno de ellos y la respuesta a las mismas. 385. Por lo anterior, la Sala estima que no existe incongruencia, una falta o falsa motivación de los actos acusados, toda vez que la CAR le dio respuesta a los argumentos señalados por la comunidad y, particularmente, por la parte demandante. 386.
La falsa motivación, como causal de anulación de los actos administrativos, debe ser entendida como aquella razón que da la administración de manera engañosa, fingida, simulada, falta de ley, de realidad o veracidad. De igual forma se ha dicho que la falsa motivación se configura cuando las circunstancias de hecho y de derecho que se aducen para la emisión del acto administrativo correspondiente, traducidas en la parte motiva del mismo, no tienen 93 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR correspondencia con la decisión que se adopta o disfrazan los motivos reales para su expedición 387.
En cuanto a la falta de motivación, la misma se presenta cuando la autoridad administrativa no cumple con su obligación de justificar las razones de hecho y de derecho que sustentan su decisión. 388. Así, la Sala evidencia que los motivos expuestos en las resoluciones cuestionadas (2504 de 2007 y 1304 de 2008) correspondían con los hechos y la normativa aplicable.
Se realizaron análisis técnicos y jurídicos que respaldan la viabilidad del proyecto “[…] Praderas de Checua […]” y los argumentos empleados para justificar la decisión no resultan engañosos ni ficticios. 389. Igualmente, la CAR cumplió con su obligación de exponer de manera detallada y suficiente las razones de hecho y de derecho que sustentan su decisión. Se abordaron las disposiciones aplicables, se evaluaron las condiciones técnicas, se respondieron las inquietudes de la comunidad y se justificó la compatibilidad del proyecto con los instrumentos de planeación local y regional, entre otros aspectos, lo cual demuestra que no existió omisión en la justificación y fundamentación de los actos administrativos. 390.
Ahora, si bien es cierto que la CAR anotó que “[…] no es posible que las autoridades ambientales declaren la nulidad como lo plantea en su escrito el recurrente, ya que la competencia para este efecto la tiene exclusivamente la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”, también lo es que previamente dicha autoridad administrativa dio respuesta a los argumentos señalados por el recurrente dentro de la vía gubernativa. 391.
Ciertamente, a pesar de no tener competencia para declarar la invalidez de actos administrativos, la CAR no se limitó a desestimar el recurso con base en este argumento. En cambio, procedió a dar respuesta a los planteamientos de los recurrentes, evaluando de manera técnica y jurídica los aspectos relacionados con el proyecto, lo que demuestra que la CAR atendió a su deber de motivar sus decisiones y garantizar el derecho de contradicción, razón por la que el cargo de nulidad no está llamado a prosperar.
V.6. Conclusión y costas 392. Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala considera que los planteamientos de la parte demandante no están llamados a prosperar, por lo que la Sala negará las pretensiones de la demanda, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 94 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00456-00 (Acumulado 11001-03-26-000- 2009-00126-00) Demandantes: Antonio Quiñonez Montealegre, Edgar Osmín Castillo Ramírez y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR 393.
Finalmente, en cuanto a la solicitud de condena en costas, la Sala considera que no hay lugar a ello como quiera que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA, en las acciones públicas no es procedente dicha condena74. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR como no probadas las excepciones propuestas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y por la sociedad Tecnoambientales S.A. ESP, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el proceso dejando las anotaciones correspondientes en el aplicativo de gestión judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 74 Artículo 171. “[…] En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil […]”.