Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: NÉSTOR HUGO TORRES NIZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Procedencia excepcional / No procede estudio de fondo porque no se cumplen los requisitos generales / INMEDIATEZ – La demanda se presentó después de 6 meses desde que se notificó la decisión a la que se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se cumple porque el debate propuesto es de contenido económico y busca reabrir el debate surtido en el proceso ejecutivo / SUBSIDIARIEDAD - El accionante no agotó los recursos ordinarios contra la providencia censurada y además, frente a la pretensión impetrada contra Colpensiones, cuenta con otro mecanismo ordinario que es idóneo y eficaz, como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / PERJUICIO IRREMEDIABLE – El accionante actualmente percibe su mesada pensional, con lo que se descarta la ocurrencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez de tutela.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Néstor Hugo Torres Niz contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá y la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones). I. A N T E C E D E N T E S A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda 1.
El 25 de julio de 20251, el señor Néstor Hugo Torres Niz interpuso acción de tutela contra las autoridades mencionadas por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida y a la seguridad social, en razón a las providencias del 11 de agosto de 2022, 30 de enero de 2024 y 28 de noviembre de 2024, proferidas en el proceso ejecutivo con radicado 110013335028-2016-00269- 03.
Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben): Primero. Ordene a Colpensiones el pago de intereses moratorios adeudados a corte 31 de diciembre de 2023 al Señor Néstor Hugo Torres Niz por la suma de 1 Se advierte que el 11 de agosto de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ($91.580.317,29), aplicados sobre las diferencias pensionales causadas desde la fecha de ejecutoria del fallo y hasta cuando se produjo el pago de la obligación - 31/12/2023 - descontando lo pagado en vía administrativa o judicial.
Segundo. En subsidio de lo anterior requerir al Juzgado Veintiocho Administrativo Del Circuito Judicial De Bogotá, D. C. para que liquide la obligación con los intereses moratorios adeudados desde la ejecutoria del fallo hasta que la entidad realizó el pago de la obligación, esto es, 31 de diciembre de 2023, aplicando la norma en su sentido literal (art. 177 del CCA y 192 del CPACA, Art. 431 inciso dos, art. 446 del CGP, por remisión del art. 306 del CPACA: los intereses se deben sobre las diferencias que se siguen causando hasta la fecha del pago total de la obligación).
Tercero. UNIFICAR JURISPRUDENCIA EN EL TEMA PUESTO EN ESTUDIO, solicitando a los jueces aplicar dicho precedente judicial. 2. De la demanda de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 3. El señor Néstor Hugo Torres Niz en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2 solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales Colpensiones le negó la reliquidación de la pensión de jubilación bajo el amparo de la Ley 33 de 1985, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio. 4.
Mediante sentencia del 30 de junio de 2015, el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones, y ordenó «la reliquidación de pensión del demandante en aplicación de la Ley 33 de 1985, incluyendo en el promedio todos los factores devengados el último año del retiro comprendido entre el 1º de julio de 2000 y el 30 de junio de 2001, con la aplicación de una tasa de reemplazo del 75%». 5.
Mediante la Resolución GNR 46355 de 11 de febrero de 2016, Colpensiones acató el fallo condenatorio, sin embargo, el accionante consideró que hubo cumplimiento parcial, y por consiguiente ejerció la acción ejecutiva, a la que correspondió el radicado 11001333502820160026900. 6. Mediante auto del 7 de julio de 2017, el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá libró mandamiento ejecutivo, y una vez surtidas las etapas procesales correspondientes dictó sentencia el 12 de abril de 2018, en la que ordenó seguir adelante la ejecución. 7.
La decisión se apeló y en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A la confirmó, con sentencia del 30 de abril de 2020. 8. Posteriormente, con auto del 11 de agosto de 2022 se aprobó la liquidación del crédito por la suma de $277’097.742.77, al 11 de agosto de 2022. La entidad ejecutada recurrió el proveído y el superior lo confirmó con auto del 30 de enero de 2024. 2 Radicado 2013-00663.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9. En cumplimiento de la orden judicial, Colpensiones profirió la Resolución SUB- 119 de 2 de enero de 2024, mediante la cual ordenó el pago a favor del ejecutante de $451’700.418, no obstante, el 23 de febrero de 2024 el actor radicó un memorial ante el juzgado ejecutor, en el que solicitó el informe de pago y la actualización del crédito, dado que, en su sentir, la entidad le adeuda $ 91.580.317,29 al 31 de diciembre de 2023, puesto que los intereses de la condena no solo debían liquidarse sobre el capital adeudado a la fecha de ejecutoria de la sentencia, sino también sobre las mesadas causadas a futuro, y hasta tanto se realice el pago total de la obligación. 10.
Mediante providencia del 28 de noviembre de 2024, el juzgado ejecutor terminó el proceso por pago total de la obligación y precisó que el capital sobre el cual se liquidan los intereses es el causado entre el 4 de julio de 2006 y el 17 de julio de 2015 (ejecutoria de la sentencia). 11. Para el accionante el valor de la condena disminuyó exageradamente porque las autoridades judiciales accionadas en providencias del 11 de agosto de 2022 y 30 de enero de 2024, mediante las cuales se aprobó la liquidación del crédito, no siguieron los lineamientos para liquidar la condena, fijados en los artículos 431 y 446 del C.G.P. y desarrollados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, según los cuales las diferencias entre las mesadas que se generan a partir de la ejecutoria de la sentencia, también causan intereses hasta la fecha de pago total. 12.
Reprocha que en los más de 9 años que lleva el trámite del proceso ejecutivo, las autoridades judiciales nunca han liquidado y ajustado la condena de conformidad al título de recaudo, dado que siempre han favorecido a la entidad ejecutada; y que, aceptar esa tesis sobre la liquidación de los intereses, es permitir que las administradoras de pensiones continúen actuando con impericia respecto del cumplimiento de sus obligaciones. 13.
Luego de referirse al cumplimiento de la totalidad de los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, señaló como defecto específico la «decisión sin motivación», toda vez que, a su juicio «En el presente caso el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá en decisión del 28 de noviembre de 2024 dispuso que los únicos intereses sobre los que se causan es sobre lo adeudado a la ejecutoria de la sentencia en virtud de la aprobación de liquidación de crédito del 11 de agosto de 2022 emanada por el mismo despacho». 14.
Afirmó que no existe fundamento jurisprudencial para la postura acogida por la autoridad judicial, que finalmente premia la desidia de Colpensiones, porque termina condonando los intereses establecidos en el artículo 192 del CPACA. 15. A contrario sensu, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 9 de septiembre de 2021, en un proceso de contornos similares al ejecutivo de origen, liquidó los intereses de la condena sobre el capital acumulado a la ejecutoria de la sentencia, y sobre las diferencias causadas a partir de allí y hasta el pago total de la obligación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 B. Trámite impartido e intervenciones 16.
Mediante auto de 31 de julio 2025 se admitió la solicitud de amparo, se ordenó notificar la decisión a los magistrados que integran la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al titular del Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, al presidente de Colpensiones, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
También se tuvieron como prueba los documentos aportados con la demanda. 17. El magistrado Andrés José Quintero Gnecco, integrante de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, posesionado en el cargo el 18 de marzo de 2025, aclaró que los reparos se dirigen contra una providencia cuyo ponente fue el magistrado José María Armenta Fuentes. 18.
No obstante, señaló que los reproches tienen origen en la decisión adoptada en la sentencia del 12 de abril de 2018, dictada por el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, habida consideración de que en esa oportunidad se ordenó seguir adelante la ejecución, con la salvedad de «(…) que en este proceso sólo se admiten las diferencias causadas entre la fecha de efectividad de la pensión el 24 de julio de 2006 y la de ejecutoria de la sentencia base de acción, que lo es el 17 de julio de 2015, diferencias que deberán reconocerse con indexación e intereses moratorios en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA, atendiendo la literalidad del título ejecutivo, por lo que se esta forma se entiende modificado oficiosamente el mandamiento de pago adiado 7 de julio de 2017». 19.
En todo caso, aclaró que los términos de esa condena no exoneraron a Colpensiones del pago de las diferencias de las mesadas causadas con posterioridad al 17 de julio de 2015, sino que ponen la fecha de ejecutoria de la sentencia como punto final para el cálculo de la condena por concepto de intereses. 20. Ahora bien, la parte ejecutante interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación, en los que discutió la modificación del mandamiento de pago, sin embargo, mediante sentencia del 30 de abril de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, determinó que la decisión acogida por el a quo, en realidad obedeció a la precisión de las diferencias causadas a favor de la parte ejecutante. 21.
Señaló que, posteriormente, el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá profirió el auto del 11 de agosto de 2022, mediante el cual aprobó la liquidación del crédito. En esa ocasión, nuevamente la autoridad judicial señaló que no era viable acoger la pretensión de la parte ejecutante para liquidar los intereses moratorios sobre el capital causado luego de la ejecutoria de la condena, por cuanto la delimitación de la obligación se había hecho en la sentencia que ordenó seguir adelante la ejecución. La decisión se confirmó por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 30 de enero de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 22. Refirió que el proceso ejecutivo terminó por pago de la obligación, conforme a lo decidido en el proveído del 28 de noviembre de 2024. 23. A su juicio, más que la protección de una prerrogativa iusfundamental, la parte actora pretende reabrir el debate, con el fin de controvertir aspectos que debió discutir al finalizar la audiencia del 12 de abril de 2018, en la que se profirió el fallo de fondo, que ordenó seguir adelante la ejecución. 24.
En todo caso, aclaró que, «(…) si bien en su momento el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá realizó una delimitación en la condena, no es menos cierto que ese mismo Despacho aclaró que tal restricción no exoneraba a Colpensiones del pago de los intereses causados a partir de la ejecutoria de la sentencia, solo que aquellos no podían reclamarse por la vía ejecutiva; siendo esta una posición que refrendó esta Subsección en sede de alzada». 25.
Aunado a lo anterior, consideró que la tutela no cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que transcurrieron más de 6 meses desde la terminación del proceso ejecutivo hasta la interposición de la acción constitucional. 26. Colpensiones señaló que la tutela es improcedente porque no cumple los requisitos generales de procedencia para censurar providencias judiciales.
En síntesis, la acción de amparo no es procedente para solicitar una prestación que puede reclamarse por vías ordinarias, dada su naturaleza residual. 27. Informó que, mediante PQRS del 28 de enero de 2025, el señor Néstor Hugo Torres Niz solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por valor de $91.580.317,29. 28.
Dicha petición se negó a través del Oficio SUB-175641 del 4 de junio de 2025, bajo el entendido de que la obligación principal ya se satisfizo en su totalidad, de conformidad con lo decidido por el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá en el auto del 28 de noviembre de 2024, por el cual se terminó el proceso ejecutivo con radicado 2016-00269. 29.
El titular del Juzgado 28 Administrativo de Bogotá guardó silencio sobre la tutela y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica no intervino en esta oportunidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Competencia 30. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de primera instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 D. Problema Jurídico 31. En primer lugar, la Sala deberá verificar si se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, especialmente los de relevancia constitucional, inmediatez y subsidiariedad.
Sólo en el evento de que se reúnan estas exigencias, se analizará si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por el señor Néstor Hugo Torres Niz. E. Análisis de la Sala Requisitos generales de procedibilidad 32. Relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 33.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente3 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional no es el idóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 34. Inmediatez. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es la inmediatez con que se interponga la acción de tutela.
Con base en este requisito, se debe acreditar que la tutela contra una providencia judicial se interpuso en un plazo razonable. 35. Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Por esta razón, debe existir un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. 36.
Para la Corte Constitucional, esta condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es razonable, pues «de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos»4. 3 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional. 4 Corte Constitucional.
Sentencia T-322 de 2019. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 37. Además, como lo señaló la misma Corporación, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable»5; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos»6. 38.
En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente». 39. Para esta Subsección7, se debe contabilizar el plazo de 6 meses desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial. 40.
De igual forma, esta Sala ha expresado que, excepcionalmente, procede contabilizar el término de seis meses desde la ejecutoria de la decisión8, en los casos que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, siempre y cuando no sean abiertamente improcedentes, pues los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento. 41.
De otra parte, la Corte Constitucional ha identificado dos clases de criterios al momento de valorar el cumplimiento del requisito de inmediatez, unos denominados como valorativos del plazo9 y, los otros, justificantes10 de conducta del accionante11. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Ibidem. 7 En este mismo sentido, ver la sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 110010315000201803905-01, demandante: Ruby Yasmín Lasso Chaguendo. 8 El artículo 331 del C.P.C. (norma aplicable) establecía: «Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva. Las sentencias sujetas a consulta no quedarán firmes sino luego de surtida esta». 9 En cuanto a los criterios valorativos del plazo, se encuentran: (i) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable, (ii) las circunstancias que hayan impedido acudir de forma inmediata al juez de tutela, (iii) el aislamiento geográfico, (iv) vulnerabilidad económica, (v) la eventual afectación de derechos de terceros, (vi) la diligencia (o falta de ella) por parte del accionante, y (vii) la posibilidad de que el amparo represente una seria afectación a la seguridad jurídica.
Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia T-069 de 2015. 10 Los criterios justificantes de la conducta del accionante son: (i) que se demuestre que la vulneración es permanente, pese a que el hecho que la originó es «muy antiguo» respecto de la presentación de la tutela, y (ii) que la especial situación del accionante haga desproporcionado adjudicarle la carga de acudir al juez.
Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-499 de 2016. 11 Corte Constitucional, sentencias SU-499 de 2016 y T-038 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 42. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la pretensión de amparo constitucional procede ante la ausencia de otro mecanismo de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Esta condición se encuentra reiterada en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional12, los cuales, en general, insisten en la improcedencia de la tutela para propiciar debates respecto de los cuales existen otros recursos o instrumentos judiciales, salvo que se acredite la falta de eficacia de esos mecanismos. 43.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 44.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 45.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente, salvo que, valga reiterar, se esté en presencia de un perjuicio irremediable13, es decir, que se trate de un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. 46.
En esos casos, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. Análisis del caso concreto 47. De entrada, la Sala advierte que la presente tutela deviene improcedente, por incumplimiento del requisito de inmediatez, en lo que concierne a los reparos planteados contra la providencia proferida el 28 de noviembre de 2024 por el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, en el proceso ejecutivo con radicado 20160026900.
Como se sabe, dicha consecuencia emerge cuando el interesado no 12 Al respecto, existen numerosos pronunciamientos de la Corte Constitucional, entre los que se destacan las sentencias T-222 de 2017, T-317 de 2017, T-372 de 2017, T-048 de 2018, T-464 de 2019 y T-451 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ejerce el mecanismo constitucional dentro de los seis meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia atacada, según el caso. 48.
En este caso, la Sala observa que el auto del 28 de noviembre de 2024, mediante el cual el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá terminó el proceso ejecutivo 2016-00269-00, por encontrar que la obligación había sido satisfecha en su totalidad, se notificó en estado del 29 de noviembre del mismo año14. 49. Significa lo anterior, que el interesado dejó transcurrir más de 6 meses para instaurar la acción de tutela contra la providencia referida15, lo cual hizo apenas el pasado 25 de julio de 2025.
Este término no resulta razonable y, por ende, no se cumple el requisito de inmediatez. 50. Ahora, frente a los criterios valorativos de la inmediatez, debe advertirse que no está acreditado en el expediente: (i) que el accionante pertenezca a un grupo vulnerable que en razón de esa situación le hubiese sido imposible acudir con antelación al juez de tutela, (ii) la existencia de especiales circunstancias que impidieran acudir al juez de tutela, (iii) el aislamiento geográfico, (iv) la vulnerabilidad económica, (v) la afectación de derechos de terceros y, por último, (vi) no se advierte diligencia en la presentación de la solicitud de amparo por parte del accionante, ni que (vii) la presente acción de tutela represente una seria afectación a la seguridad jurídica. 51.
En este caso, la carga de acudir oportunamente al juez constitucional no resulta desproporcionada, ya que en el proceso no está acreditado que el señor Torres Niz se encontrara en una situación especial que le impidiera ejercer la acción de tutela en un término razonable tras la notificación de la providencia censurada, con mayor razón si se tiene en cuenta que esta no requiere de formalidades para su presentación y que estuvo representado por un apoderado judicial en el proceso ejecutivo 52.
Bajo ese entendimiento, en lo que atañe a los reproches formulados contra la providencia proferida el 28 de noviembre de 2024, por el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, la tutela no satisface el requisito de inmediatez, razón por la cual se declarará su improcedencia. 53. De otra parte, en el asunto examinado, el señor Néstor Hugo Torres Niz argumentó que las autoridades judiciales demandadas le vulneraron sus derechos fundamentales, dado que en el proceso ejecutivo que promovió contra Colpensiones, no ordenaron el pago de los intereses moratorios a su favor, sobre las mesadas causadas con posterioridad a la fecha de ejecutoria de la sentencia y hasta el pago total de la deuda.
Obligación que, a su juicio, está contenida en la sentencia del 30 de junio de 201516, presentada como título base de recaudo. 14 Información consultada en la plataforma SAMAI. 15 Lo cual hizo apenas el pasado 25 de julio de 2025. 16 Proferida por el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 54.
En efecto, se conoce en el expediente que, el señor Néstor Hugo Torrez Niz radicó demanda ejecutiva contra Colpensiones (Radicado 1001333502820160026900), a fin de obtener el cumplimento de la sentencia proferida el 30 de junio de 2015, por el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2013-00663. 55.
Surtidas las actuaciones correspondientes, en audiencia del 12 de abril de 2018, la autoridad judicial resolvió sobre las excepciones formuladas por Colpensiones y ordenó seguir adelante la ejecución, con la siguiente precisión: 56. En la parte resolutiva del proveído modificó de oficio el mandamiento de pago adiado el 7 de julio de 2017, para precisar que la ejecución, lo era solo por las diferencias causadas entre el 24 de julio de 2006 y el 17 de julio de 2015. 57.
El ejecutante apeló dicha decisión, entre otras cosas, porque no estuvo de acuerdo con la liquidación de los intereses moratorios, y mediante auto del 30 de abril de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A la confirmó, luego de analizar: Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 58.
En esos términos, mediante auto del 11 de agosto de 2022, el Juzgado ejecutor, luego de improbar las liquidaciones de crédito presentadas por las partes, estableció la propia, y ordenó el pago de $ 227.097.742.77, por concepto de capital indexado a la fecha de ejecutoria de la sentencia (17 de julio de 2015). En esa oportunidad, estableció el capital que serviría de base para calcular los intereses moratorios, que se continuarían causando hasta que se efectuara el pago total de la obligación. 59.
Tal proveído se apeló por parte del ejecutante y fue confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante auto del 30 de enero de 2024. 60. En cumplimiento de lo anterior, Colpensiones profirió la Resolución SUB 119 de 2 de enero de 2024, mediante la cual ordenó pagar $ 451.700.418 a favor del señor Néstor Hugo Torres Niz. 61.
No obstante, el accionante inconforme con el pago radicó memorial ante el juzgado ejecutor, en el que presentó una actualización del crédito y solicitó que se ordenara a Colpensiones un pago adicional por $ 91.580.317,29, por concepto de los intereses que considera, aún se le deben. 62. Mediante auto del 28 de noviembre de 2024, el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá desestimó la reclamación del ejecutante, por considerar que realizó una actualización del crédito que no corresponde a la liquidación aprobada por ese Despacho, dado que incluía intereses sobre un capital distinto al señalado en el proveído que aprobó la liquidación del crédito. 63.
En la misma oportunidad, el juzgado accionado revisó el pago realizado por Colpensiones y actualizó el crédito, ante la necesidad de sumar a la deuda los intereses causados desde el 12 de agosto de 2022 (día siguiente a la fecha de la aprobación del crédito) y el 31 de diciembre de 2023 (fecha del pago de la obligación). 64. De esa forma, concluyó que en virtud de lo ordenado mediante la Resolución SUB-119 de enero de 2024, la entidad sufragó el total de la obligación ordenada por el Despacho ejecutor, y un monto adicional, correspondiente a las mesadas e intereses moratorios causados con posterioridad al 17 de julio de 2015 (fecha de la ejecutoria), el cual no entró a revisar, por no hacer parte de la ejecución. 65.
Con fundamento en lo anterior, el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, improbó la actualización del crédito presentada por el ejecutante, estableció como suma adeudada por la entidad ejecutada «CERO ($0) PESOS» y declaró terminado el proceso por «PAGO TOTAL de la obligación». Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 66.
Ahora bien, el artículo 61 de la Ley 2280 de 2021, por el cual se modificó el artículo 242 del CPACA, dispone:
ARTÍCULO 61. Modifíquese el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 242. Reposición. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. 67. A su turno, el artículo 62 del mismo estatuto, modificatorio del artículo 243 del CPACA, estipula:
ARTÍCULO 62. Modifíquese el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. (…). 68. Significa lo anterior que, contra el auto del 28 de noviembre de 2024, emitido por el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá, procedían los recursos de reposición y de apelación, este último, podía interponerse directamente o en subsidio de la reposición, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que negara total o parcialmente la reposición. 69.
Consultado el expediente en la plataforma SAMAI17, se advierte que el señor Néstor Hugo Torres Niz no agotó dichos mecanismos, sino que acudió directamente a la solicitud de amparo, proceder que desconoce abiertamente el carácter residual de la acción constitucional y por consiguiente, el requisito de subsidiariedad no se satisface en el caso concreto. 70.
Lo anterior, evidencia el interés de la parte actora de utilizar esta acción constitucional como medio de defensa principal, dejando de lado los mecanismos ordinarios que tenía a su alcance para garantizar los derechos fundamentales que estima vulnerados. De ahí el incumplimiento del requisito de subsidiariedad en lo que atañe al cuestionamiento de las actuaciones adelantadas por el Juzgado accionado. 71.
Finalmente, en cuanto a la pretensión que involucra a Colpensiones, encaminada a que la entidad de previsión pague a favor del señor Torres Niz $ 91.580.317,29, por concepto de intereses moratorios, esta Subsección considera que carece de relevancia constitucional, dado que es evidente que la parte actora, con el ejercicio de la acción constitucional de la referencia, persigue un beneficio económico y, por ello, insiste en el debate planteado en el proceso de origen, que finalmente, se circunscribe a que se reconozcan y paguen a su favor los intereses moratorios generados sobre el capital (diferencias de las mesadas) causado después de la ejecutoria de la sentencia aportada como título de recaudo. 17 Radicado 25899333300320210000201.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 72. En este punto, se recalca que la tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. 73.
Aunado a lo anterior, de la información aportada por Colpensiones en el curso de esta acción, se destaca que el señor Torres Niz presentó petición ante la entidad, en la que solicitó el pago de los intereses moratorios aquí reclamados, la cual se resolvió desfavorablemente mediante Oficio SUB-175641 del 04 de junio de 2025. 74. Así las cosas, la Sala encuentra que la parte actora tiene a su alcance un mecanismo ordinario para la protección de sus derechos, cual es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la ley 1437 de 201118, que bien podría ejercer para cuestionar el acto en mención. Esto, desde luego, sin perjuicio del análisis que eventualmente realice el juez natural frente a la naturaleza del acto cuya legalidad se cuestiona. 75.
Cabe recordar, además, que el proceso contencioso administrativo prevé mecanismos como las medidas cautelares, que permiten que el juez adopte las decisiones pertinentes para que, por ejemplo, no se vulneren derechos fundamentales. De modo que la parte actora, en el respectivo medio de control, puede pedir la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto o actos administrativos, medida cautelar que sí es un medio de defensa ágil y efectivo, en cuanto permite proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia19. 76.
Ahora bien, es cierto que puede flexibilizarse la regla de la subsidiariedad cuando se advierte la existencia de un perjuicio irremediable o la situación amerite la 18 «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel». 19 Sobre la eficacia de las medidas cautelares en los procesos ordinarios para la protección de los derechos fundamentales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación consideró: En estos términos, se concluye que: i) lo que ahora se discute a través de la acción de tutela se podrá discutir promoviendo el proceso de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que: ii) que la suspensión provisional del nuevo código tiene la misma prontitud y eficacia protectora que la acción de tutela, por varias razones: a) porque se decide al iniciar el proceso, b) procede para evitar un “perjuicio irremediable”; y iii) porque la contradicción que se exige para suspender el acto administrativo ya no tiene el rigor y la exigencia del pasado: que sea ostensible; de hecho se puede hacer un estudio complejo para concluirlo.
(Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 5 de marzo de 2014. Expediente con radicado 25000- 23-42- 000-2013-06871-01). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 intervención urgente del juez de tutela, caso en el cual procede la acción como mecanismo transitorio, sin embargo, en el caso particular no se advierte tal afectación. 77.
El perjuicio irremediable es un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. 78. Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese perjuicio se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la Constitución o a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales, situación que, a simple vista, no se presenta en este caso, porque el accionante viene percibiendo con normalidad su mesada pensional, lo que garantiza su congrua subsistencia y cobertura del sistema de salud, motivo por el cual, en este caso, la tutela tampoco procede como mecanismo transitorio. 79.
Así pues, en el caso concreto, la acción de tutela se torna improcedente porque (i) no satisface el requisito de inmediatez, dado que no se radicó en un término razonable; (ii) no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto reviste un contenido meramente económico que busca reabrir el debate surtido en el proceso ejecutivo; y (iii) el accionante no agotó los mecanismos ordinarios previstos en la legislación para la defensa de sus garantías constitucionales, de una parte, los recursos de reposición y apelación procedentes contra el auto del 28 de noviembre de 2024, y de otra, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Oficio SUB-175641 del 04 de junio de 2025. 80.
Por las razones anotadas, se declarará improcedente el amparo solicitado. 81. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Néstor Hugo Torres Niz, por las consideraciones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese esta decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la Radicado: 11001-03-15-000-2025-04617-00 Demandante: Néstor Hugo Torres Niz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF