CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: GERMÁN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 76001-23-33-000-2016-00775 02 (3991-2017) Demandante Jairo Hernán Santafé Urrego Demandado Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia Tema Apelación Auto – Rechazo de demanda _________________________________________________________________ Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante, contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 31 de julio de 2017, que rechazó la demanda por considerar que el actor no la subsanó en debida forma.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA., el señor JAIRO HERNÁN SANTAFE URREGO, a través de apoderado judicial, solicitó nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Nación - Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales, teniendo en cuenta el 100% del salario básico mensual, incluyendo la prima especial de servicios como factor salarial.

EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del 31 de julio de 2017, rechazó la demanda, bajo los siguientes argumentos: “A primera vista se observa que no se aportaron las copias para los traslados, ni el medio magnético, y el escrito solo se refiere al acápite de las pretensiones, encontrando que las mismas fueron modificadas, sin cumplir lo ordenado en el auto inadmisorio y sin que se hubiere presentado la demanda en un solo cuerpo para verificar la congruencia entre los hechos y las pretensiones subsanadas.

Además, en las pretensiones y hechos se encuentra que el demandante presto sus servicios a la Rama Judicial en diferentes categorías o competencias, así juez promiscuo municipal, juez penal municipal, juez de ejecución de penas y medidas de seguridad de descongestión y como juez penal del circuito, categorías o competencias que de acuerdo en el decreto 1251 de 2009 y anteriores, concordantes con la Ley 4 de 1992, tenían diferentes rangos de remuneración, por lo que se conside4ra no subsanada en debida forma la demanda presentada y se procederá a rechazar la demanda de la referencia, conforme a lo dispuesto en el numeral segundo del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

LA APELACION El apoderado de la demandante manifestó su desacuerdo frente a la anterior decisión, al considerar que con escrito elevado el 17 de julio de 2017, se atendió la solicitud de subsanación y se procedió a corregir el error anotado, dándole el sentido natural y obvio, además de gramatical a las expresiones: precisión y claridad, pues estas fueron las únicas señaladas en el auto de fecha 20 de junio de 2017.

En este sentido y con la convicción de que éste sólo se refería a las pretensiones, pues no había otra indicación que aludiera a cualquier otra anomalía en la demanda, se procedió a redactar con mayor claridad y precisión las pretensiones. Por otro lado, advirtió que de la lectura de la providencia que rechazó la demanda y comparándola con el auto de inadmisión, se evidencia que se agregaron aspectos que no fueron objeto de pronunciamiento por parte del despacho en el auto que ordenó la subsanación. Agregó que, el despacho no manifestó en que apartes de las pretensiones había las carencias de “precisión y claridad”, por lo que le da a entender al apoderado del actor que es necesario reformular nuevamente las pretensiones de la manera en el que él consideró que debía haber tal precisión y claridad, pues el despacho las consideró imprecisas y confusas.

Ahora bien, sostuvo que frente a la solicitud de subsanación, el juzgador no puede considerar que, frente a la manifestación de falta de precisión y claridad, el apoderado no pueda hacer una nueva redacción de las pretensiones, sobre la base de considerarlas que al cambiar su redacción, estas impliquen per se una modificación a la demanda, y por esta razón rechazarla.

Así las cosas, concluyó que las expectativas legítimas del demandante se ven seriamente afectadas, por la decisión del despacho, pues con la fundamentación en nuevas consideraciones y la falta de precisión en la solicitud de subsanación, se afectó su derecho a una administración de justicia efectiva. II. CONSIDERACIONES    1. Competencia    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615; el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones contra los autos interlocutorios de que trata el numeral 2 del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.   2. Problema jurídico El asunto se contrae a establecer si era procedente el rechazo de la demanda presentada por el apoderado del señor JAIRO HERNÁN SANTAFÉ URREGO, por considerar que no fue subsanada en debida forma.

En consecuencia, la Sala procederá a resolver el cargo propuesto del recurso de apelación: 3. Requisitos de presentación de la demanda. Esta Corporación ha sostenido que la formulación de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo exige el cumplimiento de varios requisitos definidos en el Capítulo III de la Ley 1437 de 2011, dentro de los cuales se encuentran aquellos relacionados con el contenido de la demanda, la individualización o acumulación de pretensiones, la oportunidad para presentar el medio de control y, por último, los anexos del mismo.

Ahora bien, en lo que interesa a este asunto, se debe hacer mención a las exigencias formales, especialmente, a la individualización de pretensiones y los anexos. En efecto, el artículo 162 del CPACA trae detalladamente aquellos elementos que debe contener toda demanda que se presente ante esta jurisdicción y, particularmente, en el numeral 2.° prescribe que lo que se pretenda, debe ser expresado con precisión y claridad.

Veamos: «Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.

Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.

En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica.» (subraya fuera de texto) Es importante recordar que los requisitos de la demanda no pueden someterse a un riguroso estudio, en razón a que si bien el derecho procesal estipula requisitos para demandar, no quiere decir que de forma estricta deban ser exigidos, máxime cuando podría llegarse a vulnerar derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia. Otro aspecto, es que se obvien por completo en el escrito introductor estos requerimientos, pues, esta situación, conllevaría ineludiblemente al desconocimiento total de las normas procesales, lo que generaría la afectación de otros derechos, también de rango constitucional, como el debido proceso y la contradicción y defensa.

Bajo este entendido, en la etapa inicial de la demanda, esto es, al momento de la admisión de la misma, lo que el juez debe examinar es que en el escrito introductor la parte demandante haya incluido el acápite correspondiente de las normas vulneradas y el concepto de violación, tal como lo prevé el numeral 4.° del artículo 162 del CPACA, con ello se verificará el cumplimiento de esta carga que tiene la parte activa de la litis.

De la mano con la anterior exigencia, se encuentra el requisito de la individualización de las pretensiones, que según el artículo 163 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, debe identificarse con toda precisión y claridad, con el propósito de que el juez tenga un campo de referencia específico sobre la decisión administrativa que debe analizar en sede judicial y de la cual, eventualmente, debe decretar su nulidad: «Artículo 163.

Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.» Así mismo, se tiene que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, necesariamente involucra la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, expreso o presunto y, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquella decisión que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica que alega.

En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para este tipo de pretensión, es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante, el cual debe precisarse con claridad en el escrito de demanda, con el fin de que el operador judicial pueda establecer, en caso de acceder a las pretensiones de nulidad, la condena que pretende el actor se le declare para restablecer el derecho invocado.

De manera que lo importante es que la parte demandante identifique e individualice el acto administrativo del cual, al pretender su nulidad, genere el restablecimiento buscado judicialmente. En otros términos, la parte activa de la litis tiene la carga de especificar la declaración de voluntad de la administración que produjo efectos jurídicos adversos a sus intereses, es decir, aquella que creó, modificó o extinguió la situación subjetiva de la cual pide el correspondiente restablecimiento en sede judicial.

Finalmente, resulta relevante destacar que, para el estudio del presente asunto, debe tenerse en cuenta el artículo 169 del CPACA, que prevé como causal de rechazo de la demanda el hecho de no corregirse la misma dentro del término concedido para tal efecto (núm. 2). Por tanto, de no presentarse escrito alguno en tal sentido o no cumplir ciertas exigencias de la inadmisión, se configurará dicha causal. 4.

Caso Concreto Conforme a lo expuesto y en atención a los presupuestos fácticos del caso concreto, se tiene lo siguiente: En la demanda se refirieron en resumen las siguientes pretensiones: “1. Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución 2288 de 22 de septiembre de 2014, suscrito por el director ejecutivo seccional de administración judicial Cali- Valle del Cauca y en la Resolución No. 6054 del 30 de octubre de 2015 suscrita por la directora ejecutiva nacional de administración judicial, por el cual no se accedió a la petición de reliquidación y pago retroactivo, indexado, con los respectivos intereses moratorios y sanciones por el no pago de todas las prestaciones sociales- primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, y las demás a las que haya lugar, teniendo en cuenta el 100% del salario mensual del accionante, incluyendo la prima especial de servicios (…). 2.

Como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca el derecho de mi poderdante, adquirido en el desempeño de sus cargos, ordenando a la demandada a tener como factor salario y/o salario la prima especial de servicios, y se proceda a reliquidar y pagar retroactivamente, indexado, con los respectivos intereses moratorios de todas sus prestaciones sociales- prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de cesantías, bonificaciones y las demás a que haya lugar (…9, es decir que se proceda a pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado ya como carga prestacional, al doctor JAIRO HERNÁN SANTAFE URREGO, como juez penal municipal de Trujillo, del 16 de noviembre de 1991 al 10 de enero de 1197, como juez promiscuo municipal de Trujillo, del 11 de enero de 1997 al 11 de enero de 1999 (…) y como juez 3º penal circuito de Tuluá, del 1 de julio de 2014 a la fecha y en adelante y hasta el momento en que se profiera la sentencia y se haga efectivo el pago del fallo.

Esta reliquidación debe hacerse teniendo en cuenta el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a la prima especial. (…)”. Así mismo, solicitó la inaplicación de los decretos que establecieron la prima especial de servicios, sin carácter salarial. Mediante auto del 20 de junio de 2017 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca inadmitió la demanda, pues argumentó que: “El Despacho encuentra que en relación con las pretensiones de la demanda, la parte demandante omitió el requisito establecido por el numeral 2 del artículo 162 del CPACA, concordante con el artículo 163 del mismo estatuto, como es lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.

Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de los dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones e individualización de las mismas”. La parte actora mediante escrito presentado en oportunidad subsanó la demanda y precisó las pretensiones así: “1. Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución 2288 de 22 de septiembre de 2014, suscrito por el director ejecutivo seccional de administración judicial Cali- Valle del Cauca y en la Resolución No. 6054 de 30 de octubre de 2015, suscrita por la directora ejecutiva nacional de administración judicial, por el cual no se accedió a la petición de reliquidación y pago retroactivo, indexado, con los respectivos intereses moratorios y sanciones por le no pago de todas las prestaciones sociales- primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones y las demás a las que haya lugar-, teniendo en cuenta el 100% del salario mensual del accionante, incluyendo la prima especial de servicios como factor salarial y/o salario. 2.

Como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca el derecho de mi poderdante, adquirido en el desempeño de sus cargos, ordenando a la demandada a tener como factor salarial y/o salario la prima especial de servicios, y se proceda a reliquidar y pagar retroactivamente, indexado, con los respectivos intereses moratorios de todas sus prestaciones sociales – prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones y las demás a las que haya lugar y que resulten probadas a pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar, y lo pagado ya como carga prestacional, al doctor JAIRO HERNÁN SANTAFE URREGO, como juez de la República desde el 1 de enero de 1993 y sin solución de continuidad hasta la fecha y en adelante, para lo cual deberá incluirse en nómina y hasta el momento en que se profiera la sentencia y se haga efectivo el pago del fallo.

Esta reliquidación debe hacerse teniendo en cuenta el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a la prima especial”. Así mismo, solicitó la inaplicación de los decretos que establecieron la prima especial de servicios, sin carácter salarial. El a quo, a través de auto del 31 de julio de 2017, rechazó la demanda al no haber sido acatadas las órdenes de corrección, conforme a las razones en precedencia antes referidas.

Ahora bien, revisados los argumentos expuestos por el a quo para rechazar la demanda, se advierte que no le asiste razón pues las pretensiones si fueron debidamente individualizadas con precisión y claridad por la parte actora en el escrito de subsanación, pues identifica los actos administrativos respecto de los cuales pretende se declaren nulos y determina el restablecimiento del derecho, esto es que se reliquiden sus salarios y prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a la prima especial, teniendo cuenta la vinculación que tiene como juez de la República con la Rama Judicial.

Así mismo, la Sala advierte los siguientes puntos: i) contrario a lo afirmado por el Tribunal de instancia, las pretensiones no fueron modificadas de manera sustancial, es decir de tal manera que fueran totalmente disimiles a las pretensiones que presentó el actor en el escrito demanda, pues se trata de los mismos actos administrativos demandados y el restablecimiento del derecho sigue encaminado al reajuste de sus salarios y prestaciones con el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a la prima especial de servicios; ii) exigir que el actor en el escrito de subsanación, presentara la demanda en un solo cuerpo para verificar la congruencia entre los hechos y las pretensiones subsanadas, no tiene asidero alguno, pues el a quo podía perfectamente confrontar dicha situación con el escrito de demanda y el escrito de la subsanación de las pretensiones; y iii) el hecho de que el demandante hubiere desempeñado diferentes cargos como juez de la República y que tuvieran diferentes rangos de remuneración, en nada incide frente al restablecimiento pretendido, frente al reajuste de la prima especial de servicios, por lo que el Tribunal trae a colación argumentos en el auto que rechazó la demanda, que no fueron expuestos en el auto que inadmitió la misma.

En efecto, el artículo 228 de la Constitución Política impuso al juzgador el deber de «ver la materia real del litigio con prescindencia de la forma; le dio una capacidad de acción, y con ella, lo convirtió en un verdadero rector del proceso con poderes de interpretación auténtica, se recaba, al exigirle que los juicios deben ser expresión del derecho sustancial; y al no distinguir éste, lo extendió al procedimiento y situación del mismo y al acto de definición: la sentencia».

Igualmente, se ha explicado que los rigorismos procesales no pueden traducirse en el sacrificio de valores y bienes jurídicos establecidos en normas sustanciales. Así se ha concluido: […] el juzgador a efecto de garantizar el debido acceso a la administración de justicia debe evitar el exceso de ritual y por ende debe aplicar el principio de la prevalencia del derecho sustancial, favorabilidad e interpretación integral y coherente de la demanda, cuando la falta de técnica jurídica impida establecer de manera expresa lo pretendido por el administrado y “los elementos formalmente omitidos estén implícitos o pueden deducirse de su texto".

El anterior criterio es relevante al momento de estudiar la admisión de la demanda y resulta consonante con los artículos 11 del Código General del Proceso y 103 de la Ley 1437 de 2011, los cuales preceptúan que las actuaciones del juez de lo contencioso administrativo están inspiradas en la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y las leyes, así como la preservación del ordenamiento jurídico.

Aunado a lo anterior, frente al argumento de que el actor no aportó los anexos de la subsanación de la demanda, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca podía, al momento de proferir el auto admisorio, a través de la Secretaría, notificar de la demanda, la subsanación y sus anexos al demandado, pues ello también hace parte de sus atribuciones como director del proceso.

Al respecto, esta corporación ha sostenido lo siguiente: »La Corte Constitucional en sentencia C-086 de 2016, al hacer un estudio sobre el rol del Juez en el Estado Social de Derecho, precisó que fue con la adopción del Código de Procedimiento Civil que le fueron otorgadas a los operadores judiciales nuevas atribuciones como directores del proceso, toda vez que dentro de los artículos de dicho estatuto, entre ellos el 37 que previó que debían «dirigir el proceso, velar por su rápida solución y adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y procurar la mayor economía procesal” y “hacer efectiva la igualdad de las partes en el proceso, usando los poderes que este código le otorga», dejando de lado al «frío funcionario que aplica irreflexivamente la ley» para traer a un juez garante del acceso efectivo a la administración de justicia y de la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos. […] 24.

En similar sentido la doctrina, ha establecido que el operador judicial antes de la admisión del proceso puede ordenar la solución o saneamiento de defectos e irregularidades sin limitarse únicamente a aspectos formales, tales como sucede, entre otras, respecto de la falta de competencia o jurisdicción, pues es su deber «acudir a su sentido práctico, a su talante “proactivo”, sin desconocer las garantías del actor y sin incurrir en pre-juzgamiento alguno». [Resalta la Sala].

De acuerdo con la anterior directriz jurisprudencial, el hecho de que el demandado no haya aportado copia de su subsanación o de sus anexos, no es razón suficiente para disponer su rechazo; por el contrario, esta falencia puede subsanarse a través de la notificación que se haga de la providencia que admita el medio de control. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala encuentra que en el sub lite no se configuró la causal de rechazo de la demanda, fundada en que el actor no la subsanó dentro del término concedido para el efecto.

Esta decisión materializa los principios pro actione y pro damato, los cuales permiten al juez interpretar de manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales (artículo 228 de la Constitución Política).

Así las cosas, la Sala revocará el auto del 31 de julio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, ordenará continuar con el trámite del proceso. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero. Revocar el auto del 31 de julio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor JAIRO HERNAN SANTAFÉ URREGO, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI, devuélvase el expediente al tribunal de origen Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Conjuez ponente Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.