Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-01943-01 Accionante: DIANA PATRICIA BAYONA OVALLOS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con pretensión de ajuste salarial en el escalafón docente. Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la señora Diana Patricia Bayona Ovallos, quien actúa a través de apoderada judicial, contra la sentencia de 20 de abril de 2026 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 10 de marzo de 2026 1, la parte accionante acudió al juez constitucional con el fin de que protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el día 04 DE FEBRERO DE 2025, en el expediente radicado bajo número 20001-33-33-003-2024-00167-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) DIANA PATRICIA BAYONA OVALLOS, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario.
(Sic) 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente DIANA PATRICIA BAYONA OVALLOS a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico”. 1 El proceso de tutela fue repartido en segunda instancia el 21 de mayo de 2026 e ingresó al despacho en la misma fecha.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos De la lectura de la demanda de tutela y de las piezas procesales obrantes en el expediente, se destacan los siguientes hechos relevantes: La señora Diana Patricia Bayona Ovallos es docente oficial en la categoría 1B del escalafón vigente regulado por el Decreto-Ley 1278 de 20022.
Para los años 2008 y 2009, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 624, 714 y 1407 de 2008, así como los Decretos 702 y 1238 de 2009, mediante los cuales se fijaron incrementos salariales diferenciados entre las categorías. Con fundamento en lo anterior, la señora Diana Patricia Bayona Ovallos solicitó al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación Departamental del Cesar el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales e injustificados decretados para el año 2009, en los cuales se favoreció a docentes de una categoría inferior (1A) en detrimento de quienes, como ella, se encontraban en una mejor posición en el escalafón (1B).
Mediante los oficios núm. 2024-EE-060315 (con radicación relacionada núm. 2024-ER-069044) de 28 de febrero de 2024 y CES2024ER007890-CES2024EE003907 de 27 de febrero de 2024 el Ministerio de Educación Nacional y la entidad territorial resolvieron de manera desfavorable la petición. Así las cosas, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento del Cesar, con el fin de que se inaplicara por ilegal el Decreto 284 de 2024, que fijó la escala salarial del personal docente, así como los demás decretos posteriores, y se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su reajuste salarial.
Como consecuencia, solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los tres (3) años anteriores a la reclamación administrativa, en virtud de la prescripción, así como las que se causen en el futuro. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar mediante sentencia de 22 de mayo de 20253, proferida en audiencia inicial, negó las pretensiones, al considerar que no se constató una discriminación salarial en el caso concreto, toda vez que existían parámetros objetivos, discernibles y razonables que justificaban la diferenciación salarial y prestacional entre los docentes, por lo que la demandante no tenía derecho a que las entidades demandadas le pagaran la diferencia en el 2 En el año 2004 se llevó a cabo la incorporación de los primeros docentes vinculados bajo el nuevo Estatuto de Profesionalización Docente, establecido en el Decreto-Ley 1278 de 2002, marco normativo que introdujo un sistema basado en el mérito, por lo que el ingreso a la carrera docente exigía la aprobación de un concurso público de méritos, seguido de un periodo de prueba.
El artículo 20 del Decreto-Ley 1278 de 2002 establece la estructura del escalafón docente conformado por tres grados (1, 2 y 3), cada uno integrado por cuatro niveles salariales (A, B, C y D). La inscripción en el escalafón se produce automáticamente una vez el docente supera el periodo de prueba y acredita los requisitos del artículo 12 del mismo decreto y del Decreto 1075 de 2015.
La clasificación inicial depende del nivel académico del aspirante, conforme con los siguientes criterios: (i) normalista superior: grado 1, nivel A; (ii) licenciado o profesional no licenciado, con o sin especialización: grado 2, nivel A; (iii) licenciado o profesional no licenciado con título de maestría o doctorado en área afín: grado 3, nivel A. Una vez inscrito en el escalafón, el docente puede optar por dos mecanismos de movilidad: la reubicación en el nivel salarial o el ascenso de grado.
El ascenso consiste en pasar de un grado a otro manteniendo el nivel salarial inicial, mientras que la reubicación implica avanzar dentro del mismo grado (por ejemplo, de 2A a 2B). Ambos procesos requieren cumplir requisitos normativos, superar evaluaciones de desempeño y competencias y están sujetos a disponibilidad presupuestal. 3 Proferida en el proceso con radicado núm. 20001-33-33-003-2024-00167-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 incremento del año 2009. Por otro lado, sostuvo que el juicio de igualdad procedía solo entre sujetos comparables, es decir, aquellos que se encontraran en una misma situación fáctica y jurídica porque desempeñaban la misma actividad, tenían las mismas funciones y obligaciones y estaban sometidos al mismo régimen jurídico salarial y prestacional, no obstante, concluyó que en el caso concreto, si bien los docentes y directivos desarrollaban las mismas funciones, no tenían el mismo escalafón, por lo que no se encontraban en idéntica situación fáctica ni jurídica.
Contra la anterior determinación, la parte actora presentó recurso de apelación, al considerar que lo que se cuestionaba era la inequidad del aumento en el porcentaje que se otorgó en los años 2008, 2009 y 2011, circunstancia que constituyó un trato discriminatorio que impactaba a distintos grupos de educadores. Asimismo, precisó que los porcentajes salariales disímiles carecían de criterios objetivos o razonables que justificaran válidamente la decisión, por lo que se comprometía la confianza en el sistema de remuneración docente.
Finalmente, consideró que se configuró una violación al principio de proporcionalidad porque los incrementos salariales diferenciados debían justificar un propósito legítimo dentro del marco normativo aplicable, no obstante, los mismos no obedecieron a criterios razonables o transparentes. El Tribunal Administrativo del Cesar por medio de sentencia del 4 de septiembre de 2025 4 confirmó la decisión, bajo el argumento de que el acto demandado no quebrantaba el ordenamiento jurídico, toda vez que la población que se encontraba en los distintos grados de escalafón no era igual.
Adicionalmente, sostuvo que no existía una vulneración al principio de “a trabajo igual salario igual”, porque si bien los docentes (1B y 1A) desempeñaban funciones bajo las mismas condiciones y con el mismo nivel de responsabilidad, la estructura del escalafón docente clasificaba por grupos a los maestros oficiales acorde a su formación académica y previa que los docentes pudieran acceder en el escalafón siempre que cumplieran con los requisitos académicos, la evaluación del periodo de prueba, desempeño o competencias descrito en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora se refirió al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y que la decisión cuestionada desconoció los principios de igualdad material, mérito y debido proceso, así como los parámetros normativos y probatorios del régimen salarial docente, al carecer de motivación suficiente, razonada y válida.
Mencionó que la autoridad judicial incurrió en defecto sustantivo, pues validó incrementos salariales diferenciados en 2009 entre categorías del escalafón 1A frente a 1B, sin justificar objetivamente la disparidad, en contravía del artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y el Decreto-Ley 1278 de 2002. En particular, expuso que la categoría 1A acumuló 15.61%, mientras que 1B alcanzó 12,11%.
Asimismo, expuso que se configuró defecto fáctico, al no existir prueba ni argumentación técnica que sustentara la necesidad de esos incrementos 4 Notificada efectivamente el 9 de septiembre de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 desiguales, y al omitir el análisis del impacto real de la medida en la equidad remunerativa del magisterio.
Finalmente, reprochó que no se hubiere aplicado la tesis de otros despachos en los que se ha accedido a las pretensiones, concretamente se refirió a las providencias dictadas por el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Medellín 5 y Juzgado 23 del Circuito de Medellín 6. 4. Oposición 4.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Cesar La Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar rindió informe en el que precisó que los 11 despachos administrativos de Valledupar y los 6 despachos del Tribunal Administrativo han mantenido una línea uniforme en la decisión de los procesos relacionados con el incremento salarial por concepto de escalafón docente, en el que han desestimado las pretensiones de las demandas presentadas de conformidad con el marco legal y constitucional vigente.
Asimismo, señaló que retiraba los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial adoptados en la providencia de 4 de septiembre de 2025. Igualmente, remitió copia digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 20001-33-33-003-2024-00167-00/01. 4.2. Respuesta del Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar Esta autoridad se limitó a remitir el enlace de acceso al expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado núm. 20001- 33-33-003-2024-00167-00/01. 4.3.
Respuesta del Ministerio de Educación Nacional La profesional especializada de la Oficina Asesora Jurídica solicitó declarar improcedente la acción de tutela por no cumplirse el requisito de relevancia constitucional, al considerar que la accionante pretende cuestionar una decisión adoptada legítimamente dentro del trámite judicial, motivada únicamente por su inconformidad frente a una providencia que no accedió a sus pretensiones.
En ese sentido, indicó que tal circunstancia no resultaba suficiente para habilitar la intervención del juez constitucional, pues la acción de tutela no podía convertirse en una instancia adicional ni en un mecanismo para sustituir al juez natural de la causa. Asimismo, manifestó que no se encontró acreditado que las supuestas vulneraciones a las garantías procesales y a los derechos fundamentales invocados comprometieran de manera grave la existencia, la subsistencia o el acceso efectivo de la accionante a la administración de justicia. Sostuvo que “será el extremo activo quien tendrá que probar, en el proceso que nos ocupa, si existe una eventual transgresión de derechos que pudiera generar que la decisión judicial expedida por el Juez de Conocimiento se aparte del ámbito de legalidad, para desplegar actuaciones de hecho que resulten contrarias al 5 05001-33-33-028-2024-00163-00. 6 05001-33-33-023-2024-00171-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Ordenamiento Jurídico. Siendo así este evento sujeto del amparo constitucional por medio de la acción de tutela”. 4.4. Escrito del Ministerio Público El ente de control precisó que no era tercero con interés en las resultas del proceso ni en la acción de tutela, por lo que solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.5.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), a la Fiduprevisora S.A, el departamento del Cesar y la Secretaría de Educación, guardaron silencio, aun cuando fueron debidamente notificados. 5. Sentencia de tutela impugnada La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 20 de abril de 2026, declaró improcedente la acción de tutela y resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de Diana Patricia Bayona Ovallos contra el Tribunal Administrativo del Cesar.
(…)”. Sobre el particular, consideró que el asunto carecía de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora centró su inconformidad en cuestionar la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, adoptada en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por haber avalado el incremento salarial decretado para el año 2009, pues a su juicio, dicho aumento resultaba desigual e inequitativo, en la medida en que reconocía un porcentaje superior a los docentes ubicados en categorías inferiores del escalafón como la 1A frente al otorgado a quienes pertenecían a la categoría 1B.
Así las cosas, precisó que dichos reproches fueron planteados bajo la presunta configuración de defectos fáctico y sustantivo, con el propósito de que el juez constitucional reexaminara la valoración jurídica realizada por el juez natural. Sin embargo, advirtió que tales argumentos pretendían, en realidad, convertir la acción de tutela en una tercera instancia dirigida a controvertir el análisis efectuado por la jurisdicción competente.
En este contexto, reiteró que, tratándose de tutela contra providencias judiciales, el juez constitucional tiene vedado intervenir en asuntos propios de la órbita del juez natural. Por ello, su examen debía limitarse a la verificación de eventuales vulneraciones de carácter constitucional, sin que le fuera dable efectuar una nueva valoración del razonamiento jurídico desarrollado en sede ordinaria, pues ello desconocería la autonomía judicial y desnaturalizaría el mecanismo de amparo.
Asimismo, observó que el Tribunal Administrativo del Cesar, tras analizar el acervo probatorio y el marco normativo aplicable, concluyó que la diferenciación en el incremento salarial de 2009 se ajustaba a la lógica del sistema de escalafón docente. En particular, precisó que el artículo 46 del Decreto 1278 de 2002 otorgaba al Ejecutivo la potestad reglamentaria en la materia, la cual fue ejercida atendiendo Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 a los grados y niveles del escalafón, así como a criterios de equidad, formación, antigüedad y ascenso.
En ese sentido, recordó que el simple desacuerdo con la decisión del juez ordinario no configura, por sí mismo, una vulneración del debido proceso ni habilita la intervención del juez constitucional, pues aceptar lo contrario implicaría una indebida sustitución del juez natural y desconocería el carácter subsidiario y excepcional de la acción de tutela.
Por último, concluyó que no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional para tener por superado el requisito de relevancia constitucional, en tanto la controversia se limitó a cuestionar la interpretación jurídica adoptada en segunda instancia, sin demostrar una afectación directa, grave y manifiesta de derechos fundamentales. 6.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la señora Diana Patricia Bayona Ovallos impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que fuera revocada, al considerar que la acción de tutela sí cumplía con el requisito de relevancia constitucional porque el asunto en cuestión comprometía de manera directa los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
En primer lugar, reiteró que se configuró un defecto sustantivo porque el Tribunal Administrativo del Cesar realizó una interpretación irrazonable del principio de igualdad, de la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002. Señaló que el Tribunal desvió el análisis del verdadero objeto del litigio, al justificar la diferencia salarial entre los grados 1A y 1B del escalafón docente en las características propias de cada nivel.
Precisó que la controversia no versaba sobre la estructura del escalafón, sino sobre la irregularidad de los incrementos salariales aplicados en 2009, años en los que el grado 1A recibió aumentos significativamente mayores que el 1B sin justificación normativa, técnica o presupuestal. Asimismo, sostuvo que el Tribunal accionado omitió aplicar el precedente constitucional fijado por la Corte Constitucional, que exigía una justificación objetiva para establecer tratos salariales diferenciados.
En segundo término, argumentó que se configuró un defecto fáctico debido a que la autoridad judicial accionada validó los incrementos diferenciados sin que existiera prueba alguna que acreditara las razones técnicas o jurídicas que justificaran dicha medida. Agregó que los decretos que fijaron los incrementos salariales en el año 2009 no incluyeron estudios, informes o motivaciones que explicaran la diferencia entre los grados del escalafón, y el Tribunal tampoco verificó la existencia de tales soportes, limitándose a realizar inferencias generales sobre la formación y experiencia de los docentes.
Para terminar, aseveró que la decisión judicial se sustentó en interpretaciones y supuestos no demostrados, lo que condujo a convalidar una diferencia salarial injustificada y potencialmente discriminatoria. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 25 del reglamento interno (Acuerdo No. 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 20 de abril de 2026 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, y de superarse los restantes requisitos generales de procedencia, si debe acceder al amparo constitucional en los términos propuestos por la parte actora. 3.
El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones7.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20058, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional9.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. 7 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.
Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 9 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente 2012-02201-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Esta Sala10, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.
Estudio y solución del caso concreto La señora Diana Patricia Bayona Ovallos, quien actúa por conducto de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por considerar que la sentencia de 4 de septiembre de 2025, en la que se confirmó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar que negó las pretensiones de la demanda, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial.
Al respecto, indicó que la decisión avaló incrementos salariales diferenciados entre las categorías 1A y 1B durante 2009 sin justificación objetiva, ni probatoria que explicara la necesidad de dichos incrementos desiguales y omitió un análisis del impacto real en la equidad salarial del magisterio. Además, reprochó que no se 10 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 aplicara la Sentencia C-1064 de 2001 sobre igualdad salarial ni los criterios de procedencia establecidos en la Sentencia C-590 de 2005 y se apartara de decisiones adoptadas por otros jueces, en particular los Juzgados 23 y 28 del Circuito de Medellín. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 20 de abril de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, al considerar que la inconformidad de la parte actora se limitó a cuestionar la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar que avaló el incremento salarial de 2009, alegando su supuesta inequidad, mediante la invocación de defectos fáctico y sustantivo con el fin de obtener una nueva valoración jurídica por parte del juez constitucional.
No obstante, advirtió que tales reproches pretendían convertir la acción de tutela en una tercera instancia, lo cual resultaba improcedente, dado que el juez constitucional no podía inmiscuirse en la órbita del juez natural ni reabrir debates propios de la jurisdicción ordinaria, máxime cuando el tribunal, tras valorar las pruebas y el marco normativo aplicable, concluyó razonadamente que la diferenciación salarial se ajustaba al sistema de escalafón docente conforme a la potestad reglamentaria del Ejecutivo.
En consecuencia, al no evidenciarse una afectación directa, grave y manifiesta de derechos fundamentales, sino un simple desacuerdo con la interpretación judicial determinó que no se cumplía el requisito de relevancia constitucional. La accionante impugnó la decisión al insistir que la sentencia cuestionada incurrió en los defectos fáctico y sustantivo al avalar incrementos salariales diferenciados entre los grados 1A y 1B del escalafón docente en el año 2009 sin justificación normativa ni probatoria.
Alegó que el Tribunal accionado interpretó de manera irrazonable el principio de igualdad, omitió aplicar el precedente constitucional que exige una justificación objetiva para establecer tratos salariales diferenciados y validó tales incrementos sin respaldo probatorio. De conformidad con lo anterior y de la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de tutela y la impugnación, la Sala advierte que coinciden con los propuestos en el recurso de apelación, por lo que se confirmará la decisión de primera instancia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, como pasa a explicarse: Del análisis de los argumentos que soportan los defectos alegados, la Sala advierte que fueron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo del Cesar al resolver el recurso de apelación que se interpuso contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por lo que en el caso se incumple el requisito de relevancia constitucional, en tanto se está utilizando la acción de tutela con el fin de dar continuación al debate que ya fue zanjado por el juez natural del asunto.
En efecto, del expediente allegado como prueba la Sala observa que, la parte demandante promovió demanda en ejercicio del medio de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el departamento del Cesar, en la que solicitó la inaplicación por ilegalidad del Decreto Nacional 284 de 2024, así como los demás decretos posteriores, y se Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su reajuste salarial.
Como consecuencia, solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los tres (3) años anteriores a la reclamación administrativa, al ostentar la categoría 1B, en virtud de la prescripción, así como las que se causen en el futuro. El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar, bajo el radicado núm. 20001-33-33-003-2024-00167-00, que profirió sentencia el 22 de mayo de 2025, dictada en audiencia de inicial, en la que resolvió negar las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó una discriminación salarial en el caso concreto, dado que existían criterios objetivos, razonables y verificables que justificaban la diferenciación salarial y prestacional entre los docentes, por lo cual la demandante no tenía derecho al reconocimiento de diferencias derivadas del incremento del año 2009.
Asimismo, precisó que el juicio de igualdad solo resultaba procedente entre sujetos en condiciones fácticas y jurídicas equivalentes. Sin embargo, aunque los docentes y directivos cumplían funciones similares, no compartían el mismo nivel en el escalafón, lo que impedía considerarlos en una situación idéntica y, en consecuencia, descartaba la alegada vulneración. Contra la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación al estimar que la controversia no radicaba únicamente en el incremento de 2009, sino en la inequidad de los porcentajes otorgados en los años 2008, 2009 y 2011, lo cual, a su juicio, configuró un trato discriminatorio que afectó a distintos grupos de educadores.
En ese sentido, alegó que las diferencias salariales carecían de criterios objetivos y razonables que las justificaran, lo que comprometía la confianza en el sistema de remuneración docente. Por último, afirmó que se vulneró el principio de proporcionalidad, en tanto los incrementos diferenciados no respondieron a un propósito legítimo ni a parámetros claros, razonables y transparentes dentro del marco normativo aplicable.
El Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia del 4 de septiembre de 2025, confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al concluir que el acto demandado no vulneraba el ordenamiento jurídico, en la medida en que los docentes ubicados en distintos grados del escalafón no se encontraban en condiciones equivalentes.
De igual modo, precisó que no se configuraba una vulneración al principio de “a trabajo igual, salario igual”, pues aunque los docentes desempeñaban funciones bajo similares condiciones y niveles de responsabilidad, la estructura del escalafón docente los clasificaba según su formación académica y trayectoria, permitiendo su ascenso únicamente cuando cumplían los requisitos legales, tales como la evaluación del periodo de prueba, el desempeño y las competencias previstas en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002.
En ese sentido, concluyó que al no tratarse de sujetos en condiciones equivalentes, no podía predicarse la existencia de un mandato normativo o jurisprudencial que obligara a establecer incrementos salariales idénticos. Respecto de la presunta vulneración del principio de igualdad, el referido Tribunal explicó que no le asistía razón al apelante, dado que sus pretensiones se orientaban a equiparar la asignación salarial de un docente ubicado en el grado 1B con la establecida para el grado 1A, pese a que no se encontraban en una situación Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de igualdad material.
Lo anterior, por cuanto los requisitos de acceso a cada nivel del escalafón eran distintos, lo que implicaba diferencias en la formación, trayectoria y condiciones dentro del sistema docente. De igual modo, precisó que, aunque se evidenciaba una variación en los incrementos salariales entre ambos grados, ello respondía a la estructura misma del escalafón, en la cual el nivel 1B exige mayores requisitos, como la obtención de títulos de posgrado o la producción académica, lo que justificaba razonablemente la diferenciación y descartaba la alegada discriminación. Al abordar el régimen salarial y prestacional, el Tribunal efectuó un análisis de las disposiciones constitucionales y legales aplicables especialmente la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 624 y 714 de 2008, entre otros, y concluyó que los aumentos se establecieron en valores absolutos y no porcentuales, en ejercicio de la facultad conferida por la Ley 4 de 1992 para determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En esa línea, señaló que dicha potestad debía ejercerse dentro de los límites de la ley marco, particularmente el ajuste anual para contrarrestar la inflación y la prohibición de desmejorar las condiciones salariales, sin que la parte demandante demostrara su desconocimiento, y descartó que los incrementos de los años 2008, 2009 y 2011 hubieran afectado negativamente las asignaciones posteriores, en tanto estas no se fijaban con base en porcentajes sino en montos definidos por decreto.
Finalmente, rechazó el argumento de discriminación, al considerar que la pretensión de aplicar incrementos proporcionales uniformes desconocía las diferencias propias de los grados y niveles del escalafón docente, las cuales justificaban un tratamiento diferenciado. En conclusión, el Tribunal accionado determinó que aunque se evidenciaba una diferencia en los incrementos salariales entre los grados 1A y 1B, la misma se encontraba justificada en la estructura del escalafón docente, ya que el nivel 1B exigía mayores requisitos, como la obtención de títulos de posgrado o la producción académica, lo que evidenciaba una diferencia sustancial entre los grupos.
A partir de ello, concluyó que no se configuraba la discriminación alegada ni la vulneración del principio de “a trabajo igual, salario igual”, pues aunque los docentes desempeñaban funciones bajo condiciones similares, el sistema de escalafón los clasificaba conforme a su formación y trayectoria, permitiendo el ascenso únicamente a quienes cumplían los requisitos legales previstos en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002; además, advirtió que en el caso concreto no se demostró que el actor hubiera solicitado dicho ascenso.
Conforme con lo anterior, la Sala advierte que los argumentos expuestos por la parte accionante buscan reabrir y continuar el debate jurídico ya planteado y resuelto dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido para definir la presunta vulneración derivada de los incrementos salariales diferenciados aplicados en el año 2009, los cuales, a juicio de la demandante, le generaron un impacto negativo en la base salarial de los años subsiguientes.
En efecto, del escrito de tutela se advierte que la accionante sostiene que la autoridad judicial incurrió en defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente judicial, reiterando los argumentos formulados en la demanda ordinaria y los expuestos en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia que negó sus pretensiones.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Así las cosas, se evidencia que la vulneración que la parte actora pretende alegar por la vía constitucional no se enmarca en una verdadera afectación de derechos fundamentales atribuible a la providencia judicial objeto de reproche, sino en su insistencia por controvertir nuevamente los incrementos salariales ya examinados por los jueces naturales, trasladando al juez de tutela su inconformidad con el contenido y sentido de las decisiones adoptadas.
En ese orden de ideas, se evidencia que existen similitudes en los reproches que se desarrollaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y los argumentos que se plantean en el escrito de tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 201911, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”12. (negrilla por fuera del texto original). En la sentencia SU-215 de 2022 13, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.
De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
A su vez, en sentencia SU-451 de 2024 14, la Corte Constitucional enfatizó que la “tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad, en este caso, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate propuesto ante el juez natural.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 20 de abril de 2026 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional. 11 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 12 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 13 M.P. Natalia Ángel Cabo. 14 M.P. Jorge Enrique Ibañéz Najar.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01943-01 Accionante: Diana Patricia Bayona Ovallos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Confirmar la sentencia de 20 de abril de 2026, dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento puede comprobarse en la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.