15001233300020170016902 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2017-00169-02 (0662-2023) Demandante: Mariano Antonio Quimbay Gómez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez de la República. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: reliquidación de prestaciones por reducción del salario base de liquidación. Procedencia. Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019. Subtema 2: superación de topes fijados por el Gobierno nacional. Subtema 3: improcedencia de reliquidación y pago de los aportes pensionales del demandante en razón a que dicha pretensión no fue expresamente formulada en la demanda.

Subtema 4: prescripción extintiva. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces, el 30 de enero de 2020 que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Mariano Antonio Quimbay Gómez, en su condición de juez de la República, solicita el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico. La entidad demandada se opone al reconocimiento de la prima especial con el argumento de que el demandante no tiene derecho a lo reclamado.

El Tribunal ordenó reliquidar y pagar las diferencias salariales y prestacionales que corresponden al 30% del salario básico mensual, con el 100% del salario básico percibido, a partir del 2 de diciembre de 2012 y mientras el demandante continúe en ejercicio del cargo de juez de la República. Además de la reliquidación de los aportes a pensión desde el 24 de enero de 2000 y durante todo el tiempo laborado.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Mariano Antonio Quimbay Gómez, mediante apoderado judicial, presentó Radicación: 15001-23-33-000-2017-00169-02 (0662-2023) Demandante: Mariano Antonio Quimbay Gómez Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 1 Folio 22 del cuaderno físico. 2 Folio 11 del cuaderno físico. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, el 23 de febrero de 20171, con las siguientes: 2.1.1.

Pretensiones: (i) Declarar la nulidad del oficio DESTJ15-3153 del 15 de diciembre de 2015 expedido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, mediante el cual se negó el pago de la porción de salario equivalente al 30%, la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales con el 100% de la remuneración mensual incluida la prima especial de servicios y con el efecto pensional.

(ii) Declarar la existencia del acto administrativo ficto o presunto que se configuró por haber operado el silencio administrativo negativo, al no haberse resuelto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el recurso presentado en contra del oficio citado en el numeral i. (iii) Condenar a la demandada al pago del 30% del salario básico que ha sido descontado como prima especial de servicios, desde el 14 de diciembre de 2012 en adelante.

(iv) Condenar a la Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar y pagar todas las prestaciones sociales y cesantías del actor, con el 100% de la remuneración mensual, incluida la prima especial, causadas por todo el tiempo que ha ejercido el cargo de juez de la República. (v) Se ordene que las sumas de dinero que resulten a favor del demandante sean indexadas conforme a la variación anual del IPC certificada DANE.

(vi) Condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los intereses moratorios correspondientes a la tasa más alta permitida por la ley, así como las indemnizaciones correspondientes. (vii) Se ordene a la accionada a reconocer los efectos pensionales de las reclamaciones. (viii) Que se dé cumplimiento a la sentencia dentro de los términos previstos en el artículo 192 del CPACA.

(ix) Que se condene a la demandada al pago de las costas y las agencias en derecho que en derecho corresponda. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: Radicación: 15001-23-33-000-2017-00169-02 (0662-2023) Demandante: Mariano Antonio Quimbay Gómez Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Se encontraba vinculado a la Rama Judicial desde el 24 de enero de 2000 hasta la fecha de presentación de la demanda, ejerció varios cargos, el último de ellos fue como juez promiscuo municipal de Guateque.

(ii) Indicó que a los jueces y demás funcionarios destinatarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 se les adeuda el reconocimiento y pago de la prima especial como factor salarial; citó las sentencias del 2 de septiembre de 2015 y del 18 de mayo de 2016, mediante las cuales se accedió a iguales pretensiones y sin el fenómeno de la prescripción. (iii) Sostuvo que sus derechos salariales y prestacionales se vieron afectados, en la medida en que no se reconoció el porcentaje del 30% como un valor adicional a su salario básico.

Por el contrario, dicho porcentaje fue excluido, lo que generó una reducción equivalente en el cálculo de sus prestaciones sociales, cesantías y aportes al sistema de pensiones. (iv) Señaló que desde el momento en que empezó a ejercer el cargo de juez de la República, la entidad demandada ha pagado el sueldo básico y las prestaciones sociales con base en el 70% de la remuneración básica mensual, atribuyendo al 30% restante el carácter de prima especial de servicios sin naturaleza salarial.

(v) El 2 de diciembre de 2015, el demandante solicitó ante la Nación, Rama Judicial, el reconocimiento y pago de la prima especial como un componente adicional al salario y la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales. (vi) Mediante oficio DESATJ15-3153 del 15 de diciembre de 2015, el director ejecutivo seccional de administración judicial de Tunja negó la solicitud de reliquidación, reconocimiento y pago de la prima especial.

Contra esta decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, frente al cual la entidad guardó silencio. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. El actor citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política artículos 1, 2, 5, 12, 13, 25, 48, 53, 58 y 209; artículos 2 y 14 de la Ley 4 de 1992 y el artículo 152, numeral 7 de la Ley 270 de 1996. 4.

En el concepto de violación, argumentó que la prima especial de servicios debe pagarse en debida forma y por todo el tiempo laborado en un porcentaje no inferior al 30% sobre todo lo que constituye «salario básico mensual» y, para efectos de la liquidación de las cesantías y demás prestaciones, se debe tomar el 130% de la remuneración, sin descontar el valor de la prima especial del 30%. 2.2.

Contestación de la demanda 5. El apoderado de la entidad demandada se opuso a todas las pretensiones formuladas en la demanda y propuso la excepción de cobro de lo no debido3. Argumentó que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, conforme lo 3 Folio 35 del cuaderno físico. Radicación: 15001-23-33-000-2017-00169-02 (0662-2023) Demandante: Mariano Antonio Quimbay Gómez Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co han reiterado diversos decretos salariales aplicables a los servidores de la Rama Judicial.

Por tanto, dicho porcentaje no constituye factor salarial para la liquidación y pago de las prestaciones sociales. 6. Sostuvo que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no tiene la facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas en tanto estén vigentes, en razón de que son los jueces, a través de sus sentencias, los que tienen tal facultad, a diferencia de la autoridad administrativa, que únicamente está sometida a su imperio y debe darle estricto cumplimiento. 7.

Finalmente, precisó que su representada ha aplicado correctamente lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. En consecuencia, no es viable realizar la reliquidación y pago de las diferencias salariales surgidas en aplicación de dicha ley, pues hacerlo implicaría desacatar el ordenamiento legal vigente, toda vez que el Gobierno Nacional tiene la facultad de expedir los decretos salariales que determinen que el 30% de la remuneración mensual sea considerada como prima especial sin carácter salarial. 2.3.

Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia dictada el 30 de enero de 20204, dispuso:

PRIMERO: Declarar parcialmente probadas las excepciones de fondo denominadas "Cobro de lo no debido" propuesta por la parte demandada y de oficio la de "Prescripción extintiva" respecto de los derechos reclamados por el demandante a través de este medio de control, causados con anterioridad al 2 de diciembre de 2012, con excepción a los aportes a pensión, frente a los cuales esta última excepción no prospera.

SEGUNDO: Inaplíquense por inconstitucionales e ilegales los artículos 6°del Decreto 658 de 2008, y los artículos 8°de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012 y 1024 de 2013.

TERCERO: Declárase la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el oficio DESTJ15-3153 de 15 de diciembre de 2015, proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, mediante el cual se negaron los derechos laborales reclamados a través de este medio de control al actor MARIANO ANTONIO QUIMBAY GÓMEZ, así como también del acto ficto que se configuró por el silencio que guardaron las entidades demandadas ante el recurso de apelación interpuesto contra el mencionado acto administrativo.

CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - a liquidar y pagar al actor MARIANO ANTONIO QUIMBAY GÓMEZ, en su desempeño como Juez de la República desde el 2 de diciembre de 2012, por haber operado el fenómeno de la prescripción de los derechos reclamados con anterioridad a esa fecha, y durante los lapsos en que fungió en ese cargo, certificados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, y que la entidad demandada deberán tener en cuenta en el momento del cumplimiento de esta sentencia, lo siguiente: 4 Folio 355 del cuaderno físico.

Radicación: 15001-23-33-000-2017-00169-02 (0662-2023) Demandante: Mariano Antonio Quimbay Gómez Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) La diferencia insoluta del 30% de su salario básico establecido en el decreto aplicable para cada año, y que le fuera cancelado a título de Prima Especial de Servicios instituida en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992. b) La diferencia que resulte de la reliquidación de sus prestaciones sociales teniendo en cuenta para el efecto ese 30% faltante de su asignación básica. c) La diferencia que resulte de la reliquidación de los aportes a pensión, estos si, desde el 24 de enero de 2000 y durante todo el tiempo laborado, teniendo en cuenta la porción del 30% del salario que se dejó de cancelar, la cual deberá consignarse al fondo de pensiones donde se encontraba o se encuentre afiliado, de acuerdo con lo dicho al respecto en la parte motiva de esta providencia. No obstante, se deberá descontar de la condena el aporte pensional correspondiente al actor.

El valor resultante de la reliquidación de todas las condenas y descuentos señalados anteriormente, será reajustado de acuerdo con la fórmula explicada en la parte motiva. QUNTO: Sin condena en costas en esta instancia.

SEXTO: Ordenase dar cumplimiento a la presente providencia en la forma y términos establecidos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 […]5 9. Señaló que la interpretación correcta del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, así como de los decretos que establecieron el 30% del salario, debe entenderse como un incremento en la remuneración mensual de los servidores públicos mencionados en dichas disposiciones y no como una disminución de esta. 10.

Consideró que la entidad demandada debió incorporar la prima especial a la remuneración básica mensual del demandante y, en consecuencia, liquidar todas sus prestaciones sociales con base en el 100% del salario, y no sobre el 70% del sueldo básico mensual. 11. Por último, indicó que el actor tiene derecho a que se reliquiden los aportes a pensión durante todo el lapso que estuvo vinculado laboralmente con la entidad demandada, con la porción del 30% del salario que se le dejó de cancelar y que le fue pagado a título de prima especial de servicios. 2.4.

Recursos de apelación 2.4.1. La parte demandante6 12. El apoderado del accionante sostuvo que para que opere la prescripción, la obligación debe ser exigible y la exigibilidad de la prima especial no operó desde el 7 de enero de 1993 con la entrada en vigencia del Decreto 53 de la misma anualidad, que reglamentó la Ley 4 de 1992, sino a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 5 Transcripción fiel, incluso con errores. 6 Folio 371 de cuaderno físico.

Precisó que el tribunal no podía dejar de considerar los precedentes jurisprudenciales sobre la prescripción de los derechos reclamados y estaba en el deber de aplicar el principio de favorabilidad, con observación del debido proceso y garantizar el adecuado y material acceso a la justicia. 2.4.2. La parte demandada7 14. El apoderado de la entidad demandada adujo que la decisión dictada por el tribunal no tuvo en cuenta que, de acuerdo al acervo probatorio obrante en el expediente, respecto al periodo reclamado, se puede corroborar que se les canceló al hoy demandante la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y por ende, no hay lugar a tal reconocimiento y pago, pues no se probó que en alguna parte de la relación laboral o incluso en vigencia del cargo del demandante, el salario se le haya fraccionado o reducido. 15.

Indicó que es inviable jurídica y matemáticamente que se pueda acceder a las pretensiones de la demanda, pues de hacerlo se modificaría un régimen salarial definido y establecido en la ley y, por otra parte, el porcentaje máximo de ingresos fijados por el legislador para el cargo ejercido por el demandante, en relación con la remuneración de los magistrados de alta corte, estaría sobrepasado. 16.

Señaló que la remuneración que perciben los jueces de la República corresponde a lo previsto en los decretos salariales anuales, valor que se logra luego de efectuar un cálculo matemático en el que se toman todos los conceptos que conforman los ingresos totales anuales de dichos servidores, razón por la cual, si se accediera a la petición del demandante de reliquidar las prestaciones sociales causadas en el periodo en el que ejerció como juez, con inclusión de la prima especial, implicaría para su representada hacer un recálculo de las operaciones matemáticas con el fin de ajustar los ingresos percibidos por el demandante. 17.

Sostuvo que respecto de la decisión del tribunal de incluir en la liquidación las prestaciones sociales el valor del 30% que se dejó de cancelar en la asignación básica sobrepasaría los topes establecidos por el Gobierno nacional. 18. Además, manifestó que, en relación con la orden emitida por el tribunal respecto a la liquidación y pago de la diferencia resultante de la reliquidación de los aportes a pensión durante el período en el que le fue reconocida la prima especial del 30% prevista en la Ley 4 de 1992, dicho porcentaje deberá ser consignado en el fondo de pensiones al cual el demandante se encontraba o se encuentre afiliado.

En este sentido, y conforme al principio de congruencia, el juez debe pronunciarse únicamente sobre lo que ha sido objeto de pretensión, prueba y excepción dentro del proceso. Por tanto, sostiene que en las pretensiones del accionante no se evidencia solicitud alguna ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo relacionada con la reliquidación y pago de aportes pensionales correspondientes al tiempo en que ejerció funciones como juez de la República. 7 Folio 377 del cuaderno físico.

Alegatos de conclusión 2.6.1. La parte demandante 20. Reiteró los argumentos expuestos en la demanda y los alegatos de conclusión de primera instancia9. 2.6.2. La Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 21. La entidad demandada no presentó alegatos de conclusión10. 2.7. Concepto del Ministerio Público 22.

El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 30 de enero de 2020, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda11. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 23. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 24. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por los apoderados de las partes, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿Tiene derecho el demandante al reconocimiento del reajuste salarial correspondiente al 30% de su asignación básica mensual, así como la reliquidación de sus prestaciones sociales, con fundamento en la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992? 2.

¿La reliquidación de las prestaciones sociales del demandante vulneran los topes 8 Samai, índice 28. 9 Samai, índice 33. 10 Samai, índice 36. 11 Samai, índices 34 y 35. Radicación: 15001-23-33-000-2017-00169-02 (0662-2023) Demandante: Mariano Antonio Quimbay Gómez Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co máximos establecidos por el Gobierno nacional para los jueces de la República? 3.

¿Debe negarse la reliquidación y pago de los aportes pensionales del demandante debido a que dicha pretensión no fue expresamente formulada en la demanda? 4. ¿Era improcedente aplicar la prescripción extintiva de carácter trienal en el presente caso? 3.3. Marco normativo. Reiteración jurisprudencial. 25. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 26.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 199312 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: ARTÍCULO 1º. El régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones del Sector Público.

ARTÍCULO 2 º. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha. 27.

En ese orden, el Decreto 57 de 1993 estructuró dos regímenes diferenciados: i) el aplicable a quienes se vincularon con posterioridad a su expedición o manifestaron expresamente su voluntad de acogerse a sus disposiciones, y ii) el correspondiente a aquellos servidores que, aunque amparados por la Ley 4ª de 1992, optaron por permanecer en el denominado «régimen salarial no acogido», en cuyo caso las previsiones del decreto no les eran aplicables de manera directa. 28.

Ello por cuanto el régimen de los no acogidos comprendía diversos factores que integraban el salario, entre los cuales se encontraban la «prima de antigüedad», cuyo tope podía alcanzar hasta el 90 % de lo devengado por el superior jerárquico, las «cesantías congeladas» y las «primas de servicio», entre otros beneficios que 12 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar».

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes, y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones13, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 30.

En relación con los servidores no acogidos, a través del Decreto 51 de 1993 el Gobierno Nacional estableció el régimen salarial aplicable a los funcionarios de la Rama Judicial, del Ministerio Público y de la Fiscalía General de la Nación que no se acogieron al nuevo esquema previsto en el Decreto 57 de 1993, en los siguientes términos: ARTÍCULO 9°.

Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1o. de enero de 1993, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. La prima a que se refiere el presente artículo, es incompatible con la prima a que hace referencia el artículo 7°. del presente decreto 31.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes, y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones14, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 32.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al (30%) de la «remuneración mensual». 33. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992, al cual se acogió 13 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997. 14 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el gobierno nacional para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»16. 35.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 36. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»17.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200918. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057-00(121-03). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 18 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, Radicación: 15001-23-33-000-2017-00169-02 (0662-2023) Demandante: Mariano Antonio Quimbay Gómez Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.

Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica»19.

En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18).

Radicación: 15001-23-33-000-2017-00169-02 (0662-2023) Demandante: Mariano Antonio Quimbay Gómez Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38. Con posterioridad, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta corporación profirió sentencia el 9 de abril de 202420, en la que declaró la nulidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 9 del Decreto 657 de 2008 y 4 de los decretos 722 de 2009, 1405 de 2010, 1041 de 2011, 848 de 2012, 1034 de 2013, 204 de 2014, 1105 de 2015, 234 de 2016, 1003 de 2017 y del 338 de 2018, en tanto establecieron que «la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario».

Debido a lo anterior, consideró que estos decretos replicaron el contenido de las disposiciones anuladas mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, proferidas entre los años 1997 a 2007. 39. Por su parte, en esta providencia negó la nulidad de los artículos 1 y 2 de los decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, que dispusieron reajustes salariales, porque la demandante no planteó un argumento específico para disponer su retiro del ordenamiento jurídico. 40.

Frente a la prescripción de la prima especial, la sentencia citó los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para establecer que el cómputo de dicho término supone la definición de dos aspectos, a saber: «(i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción». 41.

En lo atinente a la exigibilidad, precisó que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992 (…) En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa». 3.4.

Caso concreto 42. En el presente asunto se encuentra acreditado respecto del señor Mariano Antonio Quimbay Gómez lo siguiente: 43. El demandante se vinculó a la Rama Judicial desde el 24 de enero de 2000 al 30 de junio de 2013 y su último cargo fue juez primero promiscuo municipal de Guateque, bajo el régimen de no acogido, según certificación expedida por la coordinadora del área de talento humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja-Boyacá del 12 de agosto de 202521. 44.

Según la certificación detallada de pagos expedida por el director seccional de administración judicial de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Tunja, el 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 9 de abril de 2024, exp. 11001032500020190060900 (4735-2019). 21 SAMAI, índice 44.

A manera de ejemplo, se relacionarán algunos años, de la siguiente manera: Vigencia Sueldo mensual Gastos de representación Prima especial Total sueldo + prima especial Remuneración Gobierno nacional (Régimen de no acogidos) Decreto fijó remuneración mensual 2005 $1.042.429 $0.00 $312.729 $1.355.158 $1.042.429 Decreto 935 de 2005 2007 $1.143.806 $0.00 $343.142 $1.486.948 $1.143.806 Decreto 617 de 2007 2009 $1.319.745 $0.00 $395.924 $1.715.669 $1.319.745 Decreto 722 de 2009 2010 $1.352.739 $0.00 $405.822 $1.758.561 $1.352.739 Decreto 1405 de 2010 2011 $1.395.621 $0.00 $418.686 $1.814.307 $1.395.621 Decreto 1041 de 2011 45.

En este escenario, resulta pertinente reiterar que el Decreto 57 de 1993, en desarrollo de lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, configuró un régimen salarial especial para los funcionarios judiciales vinculados con posterioridad a su expedición, así como para aquellos que, vinculados antes del 28 de febrero de 1993, expresaron de manera inequívoca su voluntad de acogerse a sus disposiciones. 46.

Por el contrario, los servidores que no realizaron dicha manifestación quedaron comprendidos en el denominado «régimen salarial no acogido». Esta circunstancia implicaba la aplicación de los parámetros generales de la Ley 4 de 1992 y de los decretos anuales que fijaban las asignaciones básicas, sin que resultaran exigibles las disposiciones específicas del Decreto 57 de 1993.

Esta interpretación ha sido reiterada por la jurisprudencia de esta Sección, la cual ha enfatizado que la ausencia de acogimiento expreso imposibilita la extensión automática de los beneficios previstos en el citado régimen especial. 47. Con base en lo expuesto, la respuesta al primer problema jurídico es negativa, porque se encuentra demostrado, a partir del año 2000, que a Mariano Antonio Quimbay Gómez, en ejercicio del cargo de juez promiscuo grado 15, se le pagó la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sin carácter salarial, como una adición equivalente al 30 % del salario básico mensual fijado por el Gobierno nacional para los servidores públicos que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 57 de 199323.

Esta conclusión se sustenta en los certificados salariales que evidencian el valor pagado por concepto de remuneración básica, la cual coincide con la fijada por el Gobierno nacional anualmente, y el pago de la prima especial, como una adición del sueldo, a partir del año 2000. 22 Folio 189, expediente físico. 23 Decreto 2739 de 2000, artículo 9. «Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1º de enero de 2000, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico.

La prima a que se refiere el presente artículo es incompatible con la prima a que hace referencia el artículo 7º del presente decreto». Radicación: 15001-23-33-000-2017-00169-02 (0662-2023) Demandante: Mariano Antonio Quimbay Gómez Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48.

En este contexto, resulta pertinente señalar que la Ley 332 de 1996 introdujo una modificación sustancial al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al disponer que la prima especial tendría la condición de factor salarial exclusivamente para la liquidación de la pensión de jubilación. Este cambio normativo tuvo alcance general, de manera que no se circunscribió a los servidores acogidos al Decreto 57 de 1993, sino que extendió sus efectos a todos los funcionarios judiciales beneficiarios de la prima especial, incluidos aquellos comprendidos en el régimen de no acogidos. 49.

Así lo precisó esta Sección en sentencia del 7 de abril de 2016, al señalar que «la Ley 332 de 1996 modificó el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 en el sentido de otorgar carácter salarial a la prima especial únicamente para efectos de liquidar la pensión de jubilación, sin que pueda extenderse tal condición a otras prestaciones sociales». 50.

En consecuencia, la circunstancia de que Mariano Antonio Quimbay Gómez no se encontrara cobijado por el Decreto 57 de 1993 no lo excluye del efecto jurídico introducido por la Ley 332 de 1996, mediante la cual se modificó la Ley 4 de 1992. Así, la prima especial reconocida a su favor constituye factor salarial únicamente para efectos de pensión, mas no para la liquidación de otras prestaciones sociales ni para el cálculo de aportes distintos al pensional.

Bajo esta interpretación, se asegura la coherencia del sistema salarial y prestacional, al tiempo que se da cumplimiento a la finalidad del legislador de limitar el alcance salarial de la prima especial al ámbito pensional. 51. Al respecto, resulta oportuno mencionar que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-279 de 1996, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de algunos apartes del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, precisó que la prima especial no tiene carácter salarial y declaró la exequibilidad de tales expresiones con fundamento en lo siguiente: «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 52.

Dicho lo anterior frente a los aportes derivados de la prima especial, se concluye que estos proceden únicamente a partir de la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, dado que fue a partir de esta norma que el legislador otorgó expresamente a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 la naturaleza de factor salarial únicamente para efectos de la cotización al Sistema General de Pensiones, previsiones que son aplicables en este caso, porque se encuentra demostrado que el Mariano Antonio Quimbay Gómez, quien optó por conservar el régimen anterior al previsto en el Decreto 57 de 1993, se le pagó dicha prima como una adición a la remuneración mensual conforme con lo previsto en la Ley 4 de 1992, tal y como lo evidencian las certificaciones incorporadas al proceso y los decretos salariales que fijaron el sueldo mensual para los funcionarios no acogidos.

Conclusión 54. Así las cosas, la Sala concluye, a partir de los medios de prueba aportados al expediente, que la entidad demandada reconoció a Mariano Antonio Quimbay Gómez el 100 % de la remuneración mensual fijada por el Gobierno nacional para los jueces grado 15, que no optaron por el régimen salarial dispuesto en el Decreto 57 de 1993, y la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al sueldo mensual.

Por lo expuesto, la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda será revocada. 3.6. Costas 55. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario24 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 56.

Por lo tanto, la Sala se abstendrá de imponer costas en esta instancia, dado que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA:

PRIMERO. REVOCAR la Sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Conjueces del 30 de enero de 2020, que accedió a las pretensiones de la 24 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 15001-23-33-000-2017-00169-02 (0662-2023) Demandante: Mariano Antonio Quimbay Gómez Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda presentada por Mariano Antonio Quimbay Gómez contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por Mariano Antonio Quimbay Gómez contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO. Devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx