Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Demandante: José Francisco Orellano Niebles Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones Temas: Revocatoria de prestación periódica.
Falta de congruencia. Ataque sobre la valoración e interpretación judicial. DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión que interpuso1 el señor José Francisco Orellano Niebles contra la sentencia del primero (1.°) de marzo de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F2, para lo cual invocó la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que Colpensiones, mediante Resolución 285863 del 14 de agosto de 2014, le reconoció la pensión de vejez en cuantía de $3.328.904, con una tasa de reemplazo del 87 %, al acreditar 1.211 semanas de cotización; decisión fue modificada por la Resolución GNR 387359 del 5 de noviembre de 2014, fijando el monto pensional en la misma suma, pero reconociéndola a partir del 21 de julio de 2014, al establecerse que el afiliado contaba con 1.214 semanas cotizadas.
Mediante Resolución SUB 7379 del 15 de marzo de 2017, Colpensiones revocó los mencionados actos administrativos, negó el reconocimiento de la pensión de vejez y ordenó el reintegro de la totalidad de los recursos percibidos con ocasión del reconocimiento inicial. Contra dicha decisión interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos desfavorablemente mediante las Resoluciones SUB 30770 1 La presentación del recurso se efectuó el 8 de abril de 2022, de acuerdo con la anotación efectuada por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación que reposa en el índice 00001 de SAMAI. 2 Decisión que revocó el numeral segundo de la sentencia proferida el 16 de octubre de 2019 por el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá y la confirmó en lo demás, dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del 5 de abril de 2017 y DIR 5809 del 16 de mayo de 2017, razón por la cual el pago de la pensión fue suspendido en ese mismo mes. Con ocasión de una acción de tutela interpuesta el 15 de mayo de 2017, el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó a Colpensiones suspender provisionalmente, por el término de cuatro meses, los efectos de la Resolución SUB 7379 del 15 de marzo de 2017, mientras se interponía el correspondiente medio de control, así como restablecer el pago de la prestación durante dicho periodo.
Que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones SUB 7379 del 15 de marzo de 2017, SUB 30770 del 5 de abril de 2017 y DIR 5809 del 16 de mayo de 2017, y que, en consecuencia, se restableciera su derecho a la pensión de vejez, manteniéndose vigentes los actos administrativos que inicialmente reconocieron la prestación. El Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones mediante sentencia del 16 de octubre de 2019, en la que declaró la nulidad parcial de los actos demandados, en cuanto ordenaban el reintegro de los valores pagados a título de mesadas, y dispuso que Colpensiones efectuara el pago correspondiente a los meses de abril y mayo de 2017, junto con sus respectivos aportes y descuentos en salud, para luego suspender definitivamente la prestación. Ambas partes interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1.° de marzo de 2022, mediante decisión que revocó parcialmente la sentencia de primera instancia. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la providencia del 1 de marzo de 20223, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el numeral segundo de la sentencia de primera instancia que ordenó el pago de las mesadas pensionales de los meses de abril y mayo de 2017 y la confirmó en lo demás. Para sustentar su decisión, el Tribunal expuso los siguientes argumentos: Que la sentencia de primera instancia no se apartó del objeto del litigio, ni abordó cuestiones ajenas.
Por el contrario, dijo que se ocupó de examinar los aspectos que derivaban del contenido de los actos administrativos demandados, tal como correspondía según el problema jurídico planteado. Que Colpensiones, en su contestación de la demanda, argumentó que el reconocimiento pensional fue ilegal, sustentándose en las pruebas recaudadas durante el proceso administrativo; pruebas y argumentos que guardaban coherencia con el litigio.
Precisó que, aunque la demandada incluyó la excepción de inexistencia del derecho basada en razones que no se ajustaban del todo al litigio, eso no invalida el resto 3 Páginas 73 -105 del archivo digitalizado «ED_C02_01OtrosContinuacionCuadernoDePrimeraInstanciaJ[…]», el cual reposa en el índice 00016 de SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de los argumentos de defensa que sí fueron pertinentes.
Por tanto, el juez de primera instancia actuó dentro del marco del proceso, garantizando el derecho de defensa y el principio de congruencia procesal. En consecuencia, el argumento de apelación por incongruencia no estaba llamado a prosperar. Respecto del fondo del asunto, confirmó que Colpensiones actuó conforme a la ley al revocar el acto de reconocimiento pensional, pues se logró probar que la historia laboral del demandante había sido alterada irregularmente por un funcionario de Colpensiones, lo que incrementó en 104 semanas sus cotizaciones, sin que existieran evidencias de que trabajó para la empresa J. Glottmann S.A. durante el periodo entre marzo de 1969 y marzo de 1971; circunstancia que no refutó el demandante ni en sede administrativa ni judicial, ni aportó evidencia que desvirtuara el informe de auditoría de la entidad.
Que la revocatoria del acto administrativo se ajustó a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y fue precedida del procedimiento establecido en el CPACA, incluyendo notificación del auto de apertura, traslado de pruebas, oportunidad para ejercer defensa y emisión de una decisión debidamente motivada. Por ello, consideró que la administración respetó el debido proceso y cumplió con la carga de justificar la revocatoria mediante motivos objetivos, verificables y transparentes, tal como lo exige la jurisprudencia, en especial la Sentencia C-853 de 2003 de la Corte Constitucional.
Expresó que tanto la jurisprudencia constitucional como la del Consejo de Estado han admitido la posibilidad de revocar de forma unilateral actos administrativos cuando se demuestra que fueron obtenidos mediante fraude, sin necesidad de acudir previamente a la jurisdicción penal. En este caso, el reconocimiento pensional era contrario a derecho y su revocatoria era obligatoria, dado que se basó en información fraudulenta.
A pesar de ello, Colpensiones no podía exigir la devolución de las mesadas ya pagadas, pues no se probó la mala fe del demandante, quien no solicitó la alteración de su historia laboral. Sobre la suspensión anticipada del pago de las mesadas de abril y mayo de 2017, determinó que, aunque se realizó antes de que la resolución de revocatoria quedara en firme, no podía ordenarse su pago porque el derecho pensional fue declarado inexistente y que al ser contraria a derecho el reconocimiento no existía justo título que respalde la exigencia del pago.
Concluyó que no procedía exigir el reembolso de los pagos recibidos por el demandante entre 2014 y 2017, pues el artículo 164 del CPACA, establece que no se podrán recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe y no se demostró que el señor Orellano Niebles hubiera actuado de mala fe, ya que no hay evidencia de que él haya solicitado o promovido la alteración de su historia laboral.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El señor José Francisco Orellano Niebles, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, interpuso recurso extraordinario de Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal 5.° de la citada legislación. Para sustentar el recurso presentó los siguientes planteamientos: Considera que vulneró el principio de congruencia, al pronunciarse sobre aspectos que no fueron solicitados en la demanda ni en el recurso de apelación, específicamente la suspensión del pago de mesadas pensionales, tema que no fue planteado como pretensión en el proceso.
Que el problema jurídico planteado por el demandante en su demanda —y reiterado en audiencia inicial— se centró en la nulidad de los actos administrativos que revocaron su pensión, los cuales habrían sido expedidos con desviación de poder y violación del debido proceso, solicitando el restablecimiento del derecho pensional vigente desde 2014.
Sin embargo, el juez de primera instancia resolvió, sin que se le hubiera pedido, sobre la suspensión del pago de mesadas, y la segunda instancia confirmó esa decisión. Alega que el Tribunal centró su análisis en la presunción de legalidad de los actos administrativos sin realizar una valoración real y material de las pruebas ni del contexto en el que se emitieron dichos actos.
Tampoco se explicó de qué pruebas surgió la supuesta certeza sobre la legalidad de la revocatoria, limitándose a reiterar lo afirmado por Colpensiones en sus resoluciones. Que Colpensiones no habría aportado al proceso la información completa y pertinente, lo que debilitó la posibilidad de defensa del actor. Por ello, afirma que la entidad no lo notificó personalmente de los actos que le revocaron la pensión ni entregó copia integral de estos, lo que violó garantías fundamentales.
Considera que debió aplicarse el principio de favorabilidad en favor del trabajador, reconociendo la confianza legítima que el afiliado tenía en la información del sistema pensional y en los actos que reconocieron su pensión, así como la buena fe con la que actuó. Por ello, no era procedente una revocatoria directa, mucho menos en los términos arbitrarios en los que se hizo.
Que el juez de primera instancia aceptó como válidas las excepciones de la entidad demandada, sin que estas hubieran sido propuestas formalmente, y terminó resolviendo un supuesto no planteado por el actor, transformando la demanda en una excusa para validar las acciones de Colpensiones, quien no aportó pruebas suficientes, teniendo la carga de probar la legalidad de la revocatoria.
Expreso que, conforme al artículo 19 de la Ley 797 de 2003, la revocatoria directa de actos favorables que han creado situaciones jurídicas consolidadas —como una pensión reconocida y pagada— requiere el consentimiento del titular, salvo que haya fraude probado, lo cual no ocurrió en este caso. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que Colpensiones actuó de forma desordenada y fragmentaria en la entrega de información, dilatando el proceso y omitiendo el expediente completo, lo que demuestra una falta de buena fe y transparencia administrativa.
Que tanto el juez de primera instancia como el tribunal desconocieron el principio de buena fe, el principio de confianza legítima y el deber de proteger los derechos fundamentales del pensionado, a quien se le retiró su pensión sin observar el procedimiento legal ni garantizarle una verdadera posibilidad de defensa. Contestación al recurso extraordinario de revisión Colpensiones4 sostuvo que el reconocimiento de la pensión de vejez fue indebido, pues el solicitante no cumplía con los requisitos legales establecidos, especialmente en cuanto al número de semanas mínimas exigidas por la Ley 797 de 2003, por lo que revocó el acto de reconocimiento pensional.
Que la razón principal de la revocatoria del acto de reconocimiento fue la detección de una alteración fraudulenta en la historia laboral del señor Orellano, en la cual se le adicionaron 104 semanas sin soporte alguno, asociadas a la empresa JG GLOTTMANN S.A, la cual fue realizada de manera abusiva e ilícita por un usuario interno del sistema, sin que mediara solicitud del afiliado ni requerimiento de autoridad alguna.
Adujo que en cumplimiento de un fallo de tutela del Juzgado 32 Administrativo de Bogotá, la entidad revisó nuevamente la historia laboral del actor, concluyendo que no reunía los requisitos del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Que para el 1 de abril de 1994 (entrada en vigencia de dicha ley) tenía 36 años de edad, solo contaba con 10 años de cotización, lo cual lo excluía del beneficio transitorio.
Que al momento de expedirse los actos administrativos que revocaron la pensión, el señor Orellano tenía 55 años y 1.609 semanas cotizadas, por lo cual tampoco cumplía con el requisito de edad (60 años) exigido para acceder a la pensión bajo el régimen general. Defendió la legalidad de las decisiones adoptadas en primera y segunda instancia, señalando que sí se respetaron el principio de congruencia, y que los falladores analizaron de fondo la posible vulneración del debido proceso, así como la legalidad de la revocatoria directa y como consecuencia de ello, ambas decisiones judiciales excluyeron las semanas fraudulentas y concluyeron que no había derecho pensional vigente que pudiera restablecerse.
Argumentó que no hay lugar al restablecimiento de la mesada pensional, pues hacerlo equivaldría a perpetuar un error inducido por una alteración ilícita en la historia laboral, lo que implicaría un grave perjuicio para el Estado y los recursos del sistema general de pensiones. 4 Cfr. 00022 de SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado no rindió concepto.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia proferida el 1.° de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca considerando la causal invocada por el recurrente. Para ello, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada, y iii) Caso concreto.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada5. En términos de artículo 248 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».
El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos legales de una sentencia ya ejecutoriada6. De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente7. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular8. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. 5 El artículo 248 del CPACA señala: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 11001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. 7 Como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. 8 Como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada9. Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes o para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley10.
Causal quinta de revisión El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». De allí que, para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso.
Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia. Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, procedería su saneamiento.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia11. La causal de nulidad contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA se configura cuando (i) ocurre alguna de las causales expresamente previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) 12, que establece ocho motivos 9 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021).
Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 1 de octubre de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 11 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00). 12 Consejo de Estado.
Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001- 03-15-000-1998-00157-01. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; y Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016.
Exp. 11001-03-15-000-2015- 02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 específicos de nulidad de las sentencias, o (ii) cuando se presentan irregularidades insaneables que vulneran de manera sustancial el derecho al debido proceso13, al punto de que, de no haberse producido, la decisión judicial habría sido distinta;
A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que esto ocurre en situaciones como: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso;
(vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»14. También se ha reconocido que la vulneración del derecho al debido proceso15 o el principio de congruencia16 constituyen variables de la causal establecida en el numeral 5 antes mencionado.
Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insanables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión: por un lado, permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que sin ella el fallo se hubiera proferido en otro sentido17.
Principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé: 13 La Sala Plena del Consejo de Estado, en diversas providencias, incluyendo la sentencia del 31 de mayo de 2011 (expediente 11001-03-15-000-2008-00294-00), ha señalado otros casos en los que se configura la nulidad en la sentencia, a saber: «[…] i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación». 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 15 «[…] la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento».
Consejo de Estado. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00). 16 «Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando al accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)».
Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018. Exp.11001-03-25-000-2014-00440-00 (1452- 14. 17 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado. Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00. C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 «ARTÍCULO 281.
CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. […]».
Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 9 de julio de 202018, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita19, como regla general.
Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes e interna, cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia20. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto Plantea el recurrente que la sentencia impugnada vulneró el principio de congruencia, al abordar aspectos no solicitados expresamente en la demanda, particularmente la suspensión de mesadas pensionales. Además, cuestiona una inadecuada valoración del material probatorio, el desconocimiento de principios como la buena fe y la confianza legítima, y la convalidación de una revocatoria directa sin prueba de fraude, todo lo cual habría comprometido el derecho de defensa y el debido proceso del pensionado.
Con base en los anterior, corresponde determinar si se configuran los requisitos previstos en la normativa vigente, conforme a los lineamientos desarrollados por la 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 9 de julio de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2015-00391-00. C.P. William Hernández Gómez.
Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 25 de enero de 2018. Exp. 25000-23-41-000- 2013-00911-01. C.P. María Elizabeth García González. 19 Ibid. La Sección Segunda reitera lo dicho en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Revisión. Sentencia del 7 de abril de 2015.
Exp. 11001- 03-15-000-2013-00358-00 (REV). M.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Exp. 76001-23-24-000-1997-04345-01 (12668-1997). C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié donde se indicó: «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones». 20 Ibid.
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 jurisprudencia del Consejo de Estado, para la procedencia de la causal de revisión invocada. Para tal efecto, se analizarán los actos procesales relevantes —demanda, sentencia de primera instancia, recurso de apelación y decisión de segunda instancia— en la medida en que el principio de congruencia impone verificar la correspondencia entre lo solicitado, lo debatido y lo decidido en el curso del proceso.
Posteriormente, se abordarán los demás cuestionamientos formulados como sustento de la causal alegada. Al respecto, del análisis del expediente correspondiente a la actuación ordinaria, se resalta lo siguiente: • El actor solicitó la nulidad de las Resoluciones SUB 7379 del 15 de marzo de 2017, SUB 30770 del 5 de abril de 2017 y DIR 5809 del 16 de mayo de 2017, así como el restablecimiento de su pensión y el pago de las mesadas correspondientes a los meses de abril, mayo y junio de 2017, junto con los aportes a salud dejados de efectuar por causa de los actos administrativos demandados. • El litigio, en audiencia inicial y por consenso de las partes, se centró en determinar si Colpensiones debía mantener el reconocimiento de la pensión de vejez otorgada mediante las Resoluciones 285863 y GNR 387359, o si resultaba válida su revocatoria, con fundamento en los hallazgos de la investigación administrativa especial 302-1621. • El juez de primera instancia concluyó que la revocatoria fue jurídicamente procedente, al comprobarse la inclusión irregular de 104 semanas en la historia laboral del demandante, atribuida a un funcionario de la entidad, sin intervención directa del afiliado.
Aunque se advirtió que las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación contra el acto que revocó la pensión no fueron notificadas conforme a lo dispuesto por la Ley 1437 de 2011, se consideró válida la notificación a partir del conocimiento efectivo que tuvo el actor el 31 de mayo de 2019, a través del fallo de tutela que interpuso por los mismos hechos.
En consecuencia, se accedió parcialmente a las pretensiones, ordenando el pago de las mesadas de abril y mayo de 2017, con sus respectivos aportes en salud, y se negaron las demás solicitudes. • Colpensiones apeló, aduciendo que el actor no obró con buena fe y que su actuación se enmarcó en una maniobra fraudulenta que indujo en error a la administración, generando perjuicio al erario, por lo cual no procedía el reconocimiento de ninguna mesada ni aporte. • Por su parte, el demandante sostuvo que la revocatoria se profirió sin respeto 21 El problema jurídico que se fijó en la audiencia inicial fue el siguiente: «[…] Determinar si procede ordenar a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez al señor José Francisco Orellano Niebles, conforme a lo dispuesto en las Resoluciones 285863 del 14 de agosto de 2014 y GNR 387359 del 5 de noviembre de 2014, o si, por el contrario, no hay lugar a ello en atención a los argumentos expuestos por la entidad demandada en su contestación y a los resultados de la investigación administrativa especial No. 302- 16».
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 al debido proceso, sin que se le garantizara un ejercicio efectivo del derecho de defensa. Reprochó la falta de notificación legal de los actos que resolvieron los recursos, la valoración deficiente del acervo probatorio y el hecho de que el fallo de primera instancia omitiera pronunciarse sobre irregularidades sustanciales, concentrándose únicamente en la legalidad formal de los actos administrativos.
Alegó también el desacato al fallo de tutela que le concedió su amparo transitoriamente que advertían una posible vulneración de sus derechos fundamentales y la falta de congruencia con los hechos y el verdadero debate jurídico. Para la Sala, del análisis del fallo cuestionado a la luz del principio de congruencia se concluye que la decisión adoptada por el Tribunal se mantuvo dentro del objeto del litigio y respetó los límites de la controversia, conforme fueron definidos por las partes en la audiencia inicial, sin que respecto de dicha delimitación se hubieran formulado objeciones ni interpuesto recursos.
En efecto, el pronunciamiento sobre la suspensión del pago de la pensión no constituye una decisión sorpresiva ni ajena a las pretensiones formuladas en la demanda. Por el contrario, se trataba de un aspecto consustancial al estudio de fondo del litigio, que el juez no podía omitir sin desbordar los límites propios del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Era necesario establecer si la suspensión de las mesadas —como consecuencia directa de la revocatoria pensional— se encontraba jurídicamente justificada, a partir de la legalidad de los actos administrativos acusados y de los efectos concretos que estos produjeron en la situación jurídica del pensionado, tanto respecto de los pagos ya suspendidos como en relación con sus implicaciones futuras.
Por ello, lejos de extralimitarse, era indispensable que el juez se pronunciara sobre la suspensión del pago de las mesadas pensionales, aun cuando la pretensión principal del proceso, como lo manifiesta el recurrente, se orientara a obtener la nulidad de los actos administrativos que revocaron el reconocimiento de la pensión de vejez.
Esto, por cuanto la suspensión del pago no fue un hecho aislado, sino una consecuencia directa y necesaria de la revocatoria adoptada por la entidad, con fundamento en la existencia de un fraude en la acreditación de semanas de cotización. En efecto, Colpensiones, al revocar el acto de reconocimiento pensional, no solo extinguió el derecho previamente reconocido, sino que dejó de pagar las mesadas en ejecución de dicha decisión. Por lo tanto, en el marco del análisis sobre la legalidad de la revocatoria, el juez estaba obligado a evaluar si esa actuación de la administración —la suspensión del pago— se encontraba jurídicamente justificada o, por el contrario, implicaba una vulneración de derechos adquiridos y de garantías fundamentales como el debido proceso y la buena fe.
Además, la propia parte actora solicitó expresamente, como forma de restablecimiento del derecho, el pago de las mesadas dejadas de percibir como consecuencia de los actos administrativos demandados, aun cuando acotara su solicitud a los meses de abril y mayo de 2017. Esta circunstancia hacía Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 indispensable que el juzgador examinara la legalidad de la suspensión de dichos pagos como un efecto directo del acto revocado, toda vez que la procedencia del restablecimiento dependía directamente de la validez o invalidez de la revocatoria.
Igualmente, si Colpensiones argumentó que existió fraude en la adquisición del derecho pensional —razón por la cual procedió a su revocatoria—, era aún más necesario que el juez abordara la discusión sobre los efectos de dicha revocatoria, incluidos los pagos suspendidos, para determinar si la administración actuó dentro del marco de legalidad o si, por el contrario, no lo hizo.
En cuanto a la congruencia interna de la sentencia, entendida como la coherencia entre la motivación y la parte resolutiva, no se advierte contradicción alguna. El Tribunal basó su decisión en que la inclusión de 104 semanas en la historia laboral del actor fue irregular y careció de soporte, según lo acreditado en la investigación administrativa adelantada por la entidad.
Con fundamento en ello, concluyó que el reconocimiento pensional fue producto de un error inducido por una conducta indebida de un funcionario y, por tanto, confirmó la revocatoria directa de los actos que lo habían otorgado. Respecto al pago de las mesadas correspondientes a los meses de abril y mayo de 2017, el Tribunal consideró que, aunque esta se produjo antes de que la resolución de revocatoria adquiriera firmeza, no procedía su reconocimiento, toda vez que el derecho pensional fue declarado inexistente y, en consecuencia, no existía justo título que sustentara la exigibilidad de dichos pagos.
Por tal razón, revocó la decisión de primera instancia que los había ordenado. En consecuencia, al haber existido plena correspondencia entre lo solicitado por las partes, lo debatido en el proceso y lo decidido por el juez, y al haber coherencia lógica entre los fundamentos expuestos en la motivación de la sentencia y lo resuelto en su parte dispositiva, no se configura ninguna de las modalidades de incongruencia que puedan dar lugar a la revisión del fallo.
En cuanto a los reproches relacionados con la presunta vulneración de los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, y la supuesta improcedencia de la revocatoria directa por parte de Colpensiones, bajo el argumento de que era la única responsable del manejo, custodia y verificación de la información en el sistema pensional, lo cierto es que tales cuestionamientos se dirigen directamente contra los fundamentos de la decisión judicial adoptada en el proceso ordinario.
Tampoco puede prosperar, en este escenario, el reclamo según el cual debió aplicarse el principio de favorabilidad en favor del trabajador, con base en la confianza legítima depositada en el sistema pensional y en los actos que reconocieron su derecho, así como en la buena fe con la que afirma haber actuado. Estas consideraciones fueron debatidas dentro del proceso ordinario, e incluso valoradas por el Tribunal en sede de apelación, lo que impide reabrir el debate a través del recurso extraordinario de revisión. En esa medida, y como lo ha reiterado esta Corporación, el recurso extraordinario de revisión no puede convertirse en una tercera instancia para reabrir el debate Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 jurídico ni para sustituir el criterio del juez de segunda instancia, máxime cuando se advierte que tales planteamientos ya fueron formulados en sede de apelación y debidamente valorados por el Tribunal.
En consecuencia, lo que se evidencia no es un error de procedimiento o un vicio estructural de la sentencia, sino una simple inconformidad con la solución adoptada, lo que desborda los límites y el objeto del mecanismo excepcional previsto en el artículo 250 del CPACA. Condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.
Con la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 255 del CPACA se dispuso que, en caso de declararse infundado el recurso extraordinario de revisión, se impondría condena en costas al recurrente. Dado que esta reforma prevalece sobre normas anteriores y el recurso se resolvió bajo su vigencia, en principio procede la condena en costas.
No obstante, como la norma no regula todo lo relativo a su imposición, debe complementarse con el CGP, que en sus artículos 361 y 365 indica que solo procede la condena «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Observa la Sala, para lo que aquí interesa, que en el presente caso se encuentra acreditada la gestión de Colpensiones a través de la defensa ejercida en el escrito de contestación, actuación que por sí sola, constituye una prueba suficiente para fijar, en su favor, agencias en derecho, ya que demuestra que designaron un representante para estar al tanto del proceso y ejercer la defensa de sus intereses.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Francisco Orellano Niebles contra la sentencia del primero (1.°) de marzo de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. CONDENAR en costas al señor José Francisco Orellano Niebles en favor de Colpensiones, las cuales se liquidarán por Secretaría. Tercero. Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría de esta Corporación INGRESAR el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00338-00 (2733-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente