www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 18001-23-33-000-2017-00233-01 (2218-2020) Demandante: Óscar Eduardo Sáenz Leyva Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Confirma la sentencia de primera instancia porque el demandante no demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de primera instancia del 29 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Segunda de Decisión. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. El actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del Oficio 181010-002123 del 27 de abril de 2017, expedido por la entidad accionada, por medio del cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral desde el 25 de enero de 2010 hasta el 14 de diciembre de 2016 y el pago de las prestaciones consecuentes, lapso durante el cual se desempeñó como instructor en el Área de Sistemas. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó i) declarar la existencia del vínculo de trabajo; ii) pagar a su favor las prestaciones sociales causadas, tomando como base los honorarios pactados; iii) devolver los porcentajes que asumió por concepto de aportes a salud y pensión, los cuales debía cubrir la entidad demandada como empleadora, más los respectivos intereses moratorios; y iv) indexar las sumas que se reconozcan. 3.
Como concepto de violación argumentó que el acto acusado vulneró normas superiores1, teniendo en cuenta que desarrolló actividades misionales del SENA bajo subordinación, toda vez que cumplió horarios, asistió a reuniones, atendió directrices y realizó sus tareas en los lugares que le señaló la contratante. Contestación de la demanda 1 Artículos 1, 2, 6, 13, 25, 53, 122, 123 y 125 de la Constitución Política; 32 (numeral 3) de la Ley 80 de 1993; 2 del Decreto 2400 de 1968; 2 (literal e) del Decreto 1426 de 1968; y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1042 de 1978.
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00233-01 (2218-2020) Demandante: Óscar Eduardo Sáenz Leyva consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4. La entidad accionada se opuso a las pretensiones argumentando que entre ella y el demandante solo existió un vínculo contractual, motivo por el cual no se generaron obligaciones prestacionales. 5.
Adujo que la contratación es necesaria para poder prestar el servicio público a su cargo, ya que el personal de planta es insuficiente para atender a todos los beneficiarios. 6. Indicó que los contratos no fueron continuos, puesto que su vigencia fue temporal y se celebraron por el tiempo indispensable para ejecutar el objeto convenido. 7.
Afirmó que el demandante fue contratado en razón a su experiencia, capacitación y formación profesional, y gozó de autonomía e independencia técnica y científica, en tanto el SENA no usó ningún poder disciplinario sobre él ni le impuso prohibiciones ni interfirió en la manera en que ejecutó las labores. 8. Precisó que el SENA supervisó el cumplimiento de las obligaciones a través de los mecanismos legales y le proveyó al actor las herramientas pedagógicas básicas como los contenidos mínimos de los módulos de aprendizaje, los cuales debían desarrollarse según la programación de los cursos de formación. 9.
Explicó que los contratistas por prestación de servicios no se pueden equiparar a los empleados públicos ni a los trabajadores oficiales, ya que la vinculación es diferente. 10. Planteó que la entidad contratante puede imponer condiciones mínimas de ejecución y tomar medidas tendientes a lograr el cumplimiento oportuno del objeto convenido, sin que ello implique subordinación, de conformidad con el numeral 2 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993. 11.
En ese contexto, propuso las excepciones de inexistencia del vínculo o relación laboral legal y reglamentaria, cobro de lo no debido, prescripción, incongruencia entre las pretensiones y las normas que se consideran violadas y la genérica; y solicitó condenar en costas al accionante. Sentencia apelada 12. Mediante la sentencia del 29 de mayo de 2020, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda porque el actor solo demostró la prestación personal del servicio y la remuneración, mas no la continuada subordinación, puesto que no probó el cumplimiento de horarios ni el seguimiento de órdenes, como tampoco la permanencia del servicio, toda vez que la contratación se hizo por un número de horas determinado. 13.
Consideró que la sola condición de instructor no supone la subordinación, pues, de hecho, suscribió contratos de manera concomitante, situación propia de los contratistas que gozan de autonomía. Radicación: 18001-23-33-000-2017-00233-01 (2218-2020) Demandante: Óscar Eduardo Sáenz Leyva consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 14.
Aclaró que la rendición de informes mensuales, el diligenciamiento de planillas de control de clases y la planeación académica no constituyen subordinación laboral por sí mismas, debido a que hacen parte de la relación de coordinación propia de los contratos de prestación de servicios. 15. Decidió condenar en costas de primera instancia al actor a favor de la entidad demandada.
Recurso de apelación 16. Inconforme con la decisión, el accionante interpuso recurso de apelación aduciendo que la continuada subordinación está demostrada con el desarrollo de actividades propias de la función misional del SENA, de tal manera que no es necesario «suministrar» el horario de trabajo, el manual de funciones, memorandos o llamados de atención ni permisos del «empleador». 17.
Expuso que el horario es un indicio de la subordinación, mas no una prueba plena de ella; y que sus tareas fueron iguales a las de los instructores de planta durante más de seis (6) años de vinculación contractual. 18. Indicó que no tuvo autonomía ni libertad para escoger el tiempo ni el lugar en los que cumplía los objetos de los contratos. 19.
Trajo a colación algunas sentencias proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las cuales se reconoció la existencia de relaciones laborales encubiertas entre instructores del SENA y dicha entidad, cuyo «precedente» solicitó aplicar. 20. Resaltó que la labor docente es la misma que realizan los instructores del SENA, la cual no puede ser independiente o autónoma.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 21. Por autos del 8 de abril y 21 de octubre de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia y se corrió traslado para alegar de conclusión, respectivamente. 22. En sus alegatos, el actor trajo a colación la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado2; manifestó que en el año 2021 fue nombrado como instructor de planta y cumple las mismas actividades que cuando fue contratista, para lo cual allegó el acto de nombramiento y el respectivo manual de funciones; e insistió en que sus tareas correspondían a la función misional del SENA y que la contratación de instructores obedece a que no existe personal de planta suficiente. 23.
Por su parte, la entidad accionada reiteró los argumentos que expuso en la contestación de la demanda y en los alegatos de primera instancia; y manifestó que la presunción de subordinación de los docentes oficiales no cobija a los instructores del SENA; que la prolongación contractual no demuestra la 2 Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00233-01 (2218-2020) Demandante: Óscar Eduardo Sáenz Leyva consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 existencia de una relación laboral; y que no está obligada a pagar las prestaciones sociales ni los aportes a seguridad social reclamados. 24.
El ministerio público rindió concepto solicitando confirmar la sentencia apelada porque no se demostró que la entidad accionada haya ejercido la dirección y control efectivo de las actividades ejecutadas. 25. Mediante auto del 24 de noviembre de 2022 se decretaron pruebas para mejor proveer, relacionadas con los estudios previos de los contratos de prestación de servicios, requerimiento que fue atendido por la entidad demandada y de la respuesta se corrió traslado a los sujetos procesales, quienes guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES Competencia 26. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 27. La Sala debe definir si se demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio o no, a fin de establecer si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 28.
La Sala confirmará la decisión apelada porque las pruebas que obran en el expediente no permiten acreditar la continuada subordinación durante la ejecución de los objetos contractuales. 29. Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario destacar que el demandante se desempeñó como instructor del SENA en el Área de Sistemas, vinculado a través de contratos de prestación de servicios, así: Contrato de prestación de servicios Plazo o duración Objeto 031 del 25 de enero de 20103 8/2/2010 al 9/9/2010 Instructor en instalaciones de redes 0259 del 9 de agosto de 20104 10/8/2010 al 8/12/2010 Instructor en mantenimiento de equipos de cómputo 0067 del 25 de febrero de 20115 1/3/2011 al 30/6/2011 Instructor en el Área de Telecomunicaciones e Informática para apoyar el desarrollo de actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje 3 Contrato de prestación de servicios 031 del 25 de enero de 2010 (índice 3 de SAMAI, anexos de la demanda). 4 Contrato de prestación de servicios 0259 del 9 de agosto de 2010 y actas de inicio y liquidación (índice 3 de SAMAI, anexos de la demanda). 5 Contrato de prestación de servicios 0067 del 25 de febrero de 2011 y actas de inicio y liquidación (índice 3 de SAMAI, anexos de la demanda).
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00233-01 (2218-2020) Demandante: Óscar Eduardo Sáenz Leyva consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 000237 del 18 de julio de 20116 18/7/2011 al 16/12/2011 Instructor en el Área de Sistemas para apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje 0040 del 24 de enero de 20127 24/1/2012 al 29/6/2012 Instructor en el Área de Sistemas para apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje 0222 del 13 de julio 2012 y modificación8 13/7/2012 al 14/12/2012 Instructor en el Área de Sistemas para apoyar el desarrollo de las actividades de formación, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje 0075 del 30 de enero de 20139 1/2/2013 al 1/12/201310 Instructor en el Área de Sistemas 0103 del 20 de enero de 2014 y modificación11 22/1/2014 al 10/12/2014 Instructor en el Área de Sistemas 0148 del 27 de enero de 201512 2/2/2015 al 11/12/2015 Instructor en el Área de Sistemas 00042 del 20 de enero de 201613 21/1/2016 al 14/12/2016 Instructor en el Área de Sistemas 30.
En ese contexto, quien solicite la declaración de una relación laboral encubierta debe demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en razón a la ejecución de las tareas bajo continuada subordinación; sin embargo, del análisis integral de las pruebas recaudadas la Sala concluye que el accionante no acreditó dicho aspecto por las siguientes razones: 31.
De entrada, resulta pertinente recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»14. 32.
Ahora bien, en este caso no es posible deducir la inserción del actor en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad demandada, pues en el expediente no se encuentra prueba alguna de que esta última hubiera realizado acciones indiciarias de subordinación como llamados de atención, imposición de reglamentos y de regímenes disciplinarios o correctivos, emisión de órdenes que determinaran el modo en que se tenían que adelantar las labores, etc15. 6 Contrato de prestación de servicios 000237 del 18 de julio de 2011 y actas de inicio y liquidación (índice 3 de SAMAI, anexos de la demanda). 7 Contrato de prestación de servicios 0040 del 24 de enero de 2012 y actas de inicio y liquidación (índice 3 de SAMAI, anexos de la demanda). 8 Contrato de prestación de servicios 0222 del 13 de julio de 2012 y acta de modificación (índice 3 de SAMAI, anexos de la demanda). 9 Contrato de prestación de servicios 0075 del 30 de enero de 2013 (índice 3 de SAMAI, anexos de la demanda). 10 Las fechas exactas fueron tomadas de la contestación de la demanda. 11 Contrato de prestación de servicios 0103 del 20 de enero de 2014 y actas de inicio, modificación y liquidación (índice 3 de SAMAI, anexos de la demanda). 12 Contrato de prestación de servicios 0148 del 27 de enero de 2015 y actas de inicio y liquidación (índice 3 de SAMAI, anexos de la demanda). 13 Contrato de prestación de servicios 00042 del 20 de enero de 2016 y actas de inicio y liquidación (índice 3 de SAMAI, anexos de la demanda). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016). 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-001143-01 (1317- 2016).
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00233-01 (2218-2020) Demandante: Óscar Eduardo Sáenz Leyva consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 33. En virtud de los contratos de prestación de servicios el actor se comprometió, entre otras cosas, a participar en la inducción de los aprendices, entregar reportes a los supervisores y registrar información en el aplicativo Sofía Plus; sin embargo, ninguna de estas circunstancias acredita la continuada subordinación en la prestación del servicio, pues a partir de ellas no se demostró que se hubiera desdibujado la autonomía que tenía el accionante para cumplir sus tareas como instructor. 34.
Asimismo, el desarrollo de actividades en los lugares y horarios que le indicara la entidad accionada son circunstancias que por sí solas no significan que el SENA dirigía la forma o el modo en que el actor cumplía sus tareas, de suerte que estos aspectos tampoco demuestran la continuada subordinación. 35. Al respecto, esta corporación ha precisado que la prestación del servicio en la sede de la entidad no implica necesariamente una subordinación continuada, pues el contexto puede exigir la realización de las tareas en ciertas condiciones, sin que pueda hablarse de un control o direccionamiento de la entidad contratante sobre la actividad del contratista, a tal punto de que este vea comprometida su autonomía16. 36.
La Sala debe resaltar que en el presente asunto no se practicaron testimonios, razón por la cual no se tiene conocimiento del entorno en el cual se ejecutaron los contratos de prestación de servicios en la práctica, lo cual refleja el incumplimiento de la carga probatoria que recaía en la parte demandante, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso. 37.
Por otro lado, resulta necesario precisar que las actividades de los instructores y de los docentes oficiales no son asimilables porque los objetivos del SENA y de las instituciones educativas estatales no son coincidentes, así como tampoco lo es la forma en la que se ejercen las funciones, lo que se evidencia en la existencia de una normativa distinta para ellos: mientras que los maestros oficiales se rigen por las disposiciones de la Ley 115 de 1994, los instructores del SENA están sujetos a la Ley 119 de 199417. 38.
El demandante argumentó que la sola realización de actividades misionales del SENA acreditaba la continuada subordinación durante la prestación del servicio; sin embargo, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 habilita la celebración de contratos de prestación de servicios «para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad» respectiva, cuando estas no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, de tal manera que la concepción normativa de esta modalidad de contratación da por sentado que las tareas pactadas pueden estar ligadas al objeto misional de la entidad contratante. 16 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 18 de noviembre de 2003, expediente 17001-23-31-000-1999-00039-01; y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente 25000-23-25-000-2010-00249-01 (4991-2019). 17 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, i) sentencia del 21 de agosto de 2025, expediente 17001-23-33-000-2018-00634-01 (3839-2022); ii) sentencia del 8 de agosto de 2025, expediente 25000-23-42-000-2019-00854-01 (3122-2022); iii) sentencia del 24 de julio de 2025, expediente 41001-23-33-000-2018-00324-01 (4899-2024); iv) 29 de mayo de 2025, expediente 17001-23-33-000-2018-00590-01 (4110-2023); y v) sentencia del 25 de enero de 2024, expediente 25000-23-42-000-2017-06111-02 (4838-2022).
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00233-01 (2218-2020) Demandante: Óscar Eduardo Sáenz Leyva consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 39. Así pues, la afirmación que hizo la parte actora en el recurso de apelación no es correcta, dado que la continuada subordinación realmente se presenta cuando la entidad contratante controla el modo en que el contratista desarrolla sus actividades, a tal punto de que este último pierde su autonomía para definir la forma en que cumple el objeto contractual; y como indicios de tal elemento se pueden presentar los que la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202118. 40.
Por otro lado, el demandante trajo a colación ciertas sentencias en las que esta corporación ha declarado la configuración de vínculos laborales entre instructores contratistas del SENA y dicha entidad; no obstante, en este tipo de asuntos (relaciones laborales encubiertas) la decisión está sujeta a los hechos efectivamente probados y a la forma particular en que se ejecutan los contratos de prestación de servicios, lo cual puede variar en unos y otros casos, de suerte que la existencia de providencias en tal sentido no implica que todos los casos deban resolverse de la misma manera, pues la solución dependerá de las especificidades de cada controversia, en particular de las pruebas practicadas en cada proceso. 41.
Así pues, el esfuerzo probatorio relevante de cara a demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios y la consecuente existencia de una relación laboral tiene que apuntar a exponer hechos que reflejen una continuada subordinación en la ejecución de las tareas; sin embargo, como la parte demandante no acreditó la ocurrencia de tales supuestos, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. 42.
Por último, en los alegatos de conclusión de segunda instancia y después de esa intervención, el actor aportó ciertos documentos (acto de nombramiento en período de prueba, manual de funciones y sentencias), pero estos no pueden ser valorados como pruebas en tanto no fueron solicitados ni incorporados al proceso con esa condición. La condena en costas de primera y segunda instancia 43.
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 44.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317- 2016). Radicación: 18001-23-33-000-2017-00233-01 (2218-2020) Demandante: Óscar Eduardo Sáenz Leyva consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 45.
En consecuencia, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 46. Así las cosas, teniendo en cuenta que se confirmará la sentencia apelada, se impondrán costas a la parte demandante en segunda instancia, por cuanto se niegan totalmente a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Caquetá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 29 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Segunda de Decisión, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia al señor Óscar Eduardo Sáenz Leyva, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Caquetá.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.