Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Reconocimiento de relación laboral encubierta / Defectos fáctico y sustantivo, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución Política Decisión: Revocar la decisión del a quo y negar SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Agencia Nacional de Minería en contra de la sentencia proferida el 4 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. La Agencia Nacional de Minería promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las providencias proferidas el 22 de agosto de 2024 y 3 de febrero de 2025, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001031500020210015500. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. Manuel Salvador Boneth Giraldo promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Agencia Nacional de Minería, con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio ANM 20195400283012 del 15 de noviembre de 2019, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de un contrato realidad y, en consecuencia, se declarara la existencia de una relación 1 Ver índice 2 de Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería laboral entre las partes y se ordenara el pago de emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir. 2.2.
El conocimiento del asunto en primera instancia le correspondió al Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá que profirió la sentencia del 5 de mayo de 2023 con la que negó las pretensiones de la demanda. La parte demandante interpuso recurso de apelación. 2.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A profirió la sentencia del 22 de agosto de 2024 con la que revocó la decisión del a quo y accedió a las pretensiones de la demanda, por lo que declaró la nulidad del acto administrativo acusado, reconoció la existencia de una relación laboral entre las partes y condenó al pago de los emolumentos dejados de cancelar. 2.4.
La parte demandante presentó solicitud de adición y aclaración que fue resuelta por el tribunal demandado al emitir el auto del 3 de febrero de 2025, con el que se pronunció de manera desfavorable. 2.5. Se vulneraron sus derechos fundamentales, en atención a que el tribunal demandado incurrió en defecto fáctico al omitir realizar un análisis objetivo y conjunto del material probatorio recaudado en el proceso, pues no tuvo en cuenta los contratos de prestación de servicios, los informes de ejecución, las condiciones pactadas y los lugares de prestación del servicio, que evidenciaban una relación de coordinación y autonomía por parte del contratista, mas no una de subordinación. 2.5.1.
Defecto sustantivo, en tanto no solo contradice la carga de la prueba prevista en el artículo 167 del Código General del Proceso2, sino que también desnaturaliza el análisis exigido por el artículo 2.2.2.6.4. del Decreto 1083 de 26 de mayo de 2015, que establece que la definición de funciones debe constar expresamente en los manuales específicos y ser el parámetro obligatorio para cualquier análisis de equivalencia funcional.
Asimismo, el tribunal desbordó las pretensiones de la demanda al emitir una decisión extra petita, pues le atribuyó al demandante el ejercicio de cargos sin que ello hubiese sido solicitado, ni probado, lo que advierte una decisión judicial arbitraria, irrazonable y contraria a los postulados de legalidad y seguridad jurídica. 2.5.2.
Decisión sin motivación, ya que las providencias cuestionadas no explican de manera clara, lógica y probatoriamente fundada las razones que llevaron a concluir la existencia de una relación laboral. 2.5.3. Violación directa de la Constitución Política, en la medida en que las decisiones cuestionadas desconocieron su artículo 53, que prevé el principio de primacía de la realidad sobre las formas, al declarar la existencia de una relación laboral sin que ello se desprendiera de los hechos probados en el expediente. 2 En adelante CGP. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería 1.1.1.
Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] se declare sin efecto la sentencia del 22 de agosto de 2024 y auto del 03 de febrero de 2025 que resolvió la solicitud de adición y aclaración proferidas el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado No. 11001-33-42-050-2021- 00155-01. 2.
En consecuencia, se ordenen las medidas necesarias para la garantía y protección de los derechos fundamentales de la ANM, entre otras, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección A que profiera una nueva decisión […]». (sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A3 solicitó negar el amparo invocado, en tanto la sentencia atacada, contrario a lo expuesto por el demandante, acogió la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, así como también valoró la totalidad de las pruebas obrantes en el plenario.
Del material probatorio recaudado se consideró que existió una relación jurídica que pretendía vincular de manera irregular la prestación de los servicios del allí demandante, los cuales son propios e inherentes al objeto de la entidad demandada, por lo que se utilizó el contrato de prestación de servicios para que los prestara. 5. Manuel Salvador Boneth Giraldo4 pidió declarar la improcedencia de la solicitud de amparo por carencia del requisito de inmediatez, pues la sentencia de segunda instancia objeto de reclamo fue proferida el 22 de agosto de 2024 y el auto que resolvió la solicitud de aclaración y adición se expidió el 3 de febrero de 2025, mientras que la solicitud de tutela de la referencia se presentó que 13 de agosto de este año. Indicó que lo pretendido por la parte actora es reabrir un debate jurídico y probatorio que ya fue dirimido por la autoridad judicial demandada, sin que se advierta la existencia de un perjuicio irremediable en el asunto; además que la entidad ya se encuentra gestionando el pago de la condena impuesta. 1.3 Sentencia de primera instancia5 6.
El Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia del 4 de septiembre de 2025 declaró la improcedencia de la solicitud de tutela por falta de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. 3 Ver índice 2 de Samai. 4 Ver índice 2 de Samai. 5 Ver índice 2 de Samai. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería 1.4.
Escrito de impugnación6 7. La parte demandante impugnó la decisión del a quo por considerar que se cumple con el requisito de relevancia constitucional, además de que no se busca reabrir un debate de legalidad sino corregir una vulneración constitucional. 2. Consideraciones 8. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 9. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20007 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20198, esta Sala es competente para conocer de la impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial 10.
En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado9 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema10. Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 11.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual 6 Ver índice 2 de Samai. 7 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 8 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 12.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo11 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 13. Ahora bien, la Corte Constitucional12 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante en la constitución; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 14. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos13, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la tutela y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad del amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales14. 15. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico 16. La Sala deberá definir: ¿si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A vulneró los derechos fundamentales de la Agencia Nacional de Minería con ocasión de la providencia del 22 de agosto de 2024 que revocó la decisión de negar las pretensiones de la demanda para, en su lugar, declarar la existencia de una relación laboral encubierta, con la que incurrió, presuntamente, en 11 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, MP Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería defectos fáctico y sustantivo, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución Política? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva 17. En relación con el requisito de relevancia constitucional, contrario a lo señalado por el a quo, respecto de la mayoría de los cargos propuestos, se entiende superado, toda vez que los defectos alegados puede llevar consigo una violación de derechos fundamentales, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Así, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado, salvo en lo relacionado con los supuestos efectos extra petita de la sentencia acusada, lo cual se precisará más adelante. 18.
Pese a que la parte demandante alegó la configuración de una decisión sin motivación y violación directa de la Constitución Política, de acuerdo con lo expuesto en el escrito de tutela presentado, esta Sala de decisión entiende que el estudio de aquellos argumentos se subsume en los defectos fáctico y sustantivo, razón por la cual se efectuará el análisis bajo aquellos. 2.4.2.
Defecto fáctico 19. El defecto fáctico, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional15, tiene una dimensión negativa y otra positiva. 20. La primera se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria el juez omite la «valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez»16, «o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente»17.
La segunda, se acredita cuando el operador judicial «aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas»18. 21. Empero, la intervención del juez constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el juez natural, solo se justifica cuando resulta en una manifiesta vía de hecho y, tiene una clara incidencia en el sentido de la decisión; por supuesto, en vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales. 15 Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 2002, T-781 de 2011, T-267 de 2013, SU-172 de 2015, T-605 de 2015, T-463 de 2016 y T-643 de 2016 entre otras. 16 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell. 17 Sentencia SU-159 de 2002, MP Manuel José Cepeda Espinosa.
SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra. 18 Sentencia T-538 de 1994. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería 2.4.3. Defecto sustantivo o material 22. En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto19.
En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta20, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho. 23.
El alto tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada; iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma; y vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. 24.
A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa. Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales21. 2.4.4.
Sobre el caso concreto 25. La Agencia Nacional de Minería acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 22 de agosto de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que confirmó la decisión de negar las súplicas de la demanda. 26.
Lo anterior, según se insistió en el escrito de impugnación, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en defectos fáctico y sustantivo, en tanto: i) se omitió realizar un análisis objetivo y conjunto del material probatorio recaudado en el proceso, pues no tuvo en cuenta los contratos de prestación de servicios, los informes de ejecución, las condiciones pactadas y los lugares de prestación del servicio, que evidenciaban una relación de coordinación y autonomía por parte del contratista, mas no una de subordinación; ii) se invirtió la carga de la prueba prevista en el artículo 19 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 20 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018. 21 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería 167 del CGP, sino que también desnaturaliza el análisis exigido por el artículo 2.2.2.6.4. del Decreto 1083 de 26 de mayo de 2015, que establece que la definición de funciones debe constar expresamente en los manuales específicos y ser el parámetro obligatorio para cualquier análisis de equivalencia funcional; y iii) se desbordaron las pretensiones de la demanda al emitir una decisión extra petita, pues le atribuyó al demandante el ejercicio de cargos sin que ello hubiese sido solicitado. 27.
Al descender a la situación particular planteada por la parte demandante, sea lo primero advertir que, de la lectura del expediente contentivo del radicado 11001334200020210015500/01, se evidencia de la decisión acusada una motivación suficiente y coherente que justifica su sentido, como se observa: «[…] 4. Caso concreto. Las inconformidades de la parte demandante contra la sentencia de primera instancia se concretan en que sí se demostró la existencia de una relación laboral, razón por la cual se debe acceder a las pretensiones de la demanda.
En este orden de ideas, la Sala procederá a verificar cada uno de los elementos para efectos de establecer si se configuró o no una verdadera relación laboral entre el demandante y la ANM. […] 4.3. Subordinación. […] Con fundamento en lo anterior, se presume que hay subordinación cuando se exige el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, el tiempo o la cantidad de trabajo, y se imponen reglamentos, durante el vínculo laboral, y adicionalmente que la labor sea inherente a la entidad, contrario a esto la prestación de servicios se celebra con el fin de suplir actividades relacionadas con la administración o desarrollar labores especializadas que no pueden ser asumidas por el personal de planta y no admite la subordinación, toda vez que se actúa con total independencia. De conformidad con la sentencia de unificación de importancia jurídica de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mencionada en el acápite normativo y jurisprudencial consolidó como indicios de la subordinación, el lugar de trabajo, el horario de labores, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y las actividades o tareas correspondan a las asignadas a los servidores de planta, que, para el caso concreto, se cumplieron, así: Antes de analizar si en el presente caso se acredita el elemento de la subordinación, de acuerdo a las directrices dadas en la citada sentencia de unificación, es pertinente precisar que en la audiencia de pruebas realizada por el juzgado de primera instancia el 31 de enero de 2023, previa solicitud de la parte demandante, se recaudaron los testimonios de Ángela Karina Molina Sánchez y Jimmy Soto Díaz, así como el interrogatorio de parte del demandante, quienes afirmaron que el señor Boneth Giraldo cumplió un horario de trabajo, recibió órdenes de los supervisores del contrato, tuvo un puesto de trabajo en la entidad, de la misma manera existía personal de planta que realizaba las misma funciones del demandante.
Por otro lado, en la audiencia de pruebas celebrada el 21 de marzo de 2023, se recaudaron los testimonios de Omar Ricardo Malagón Ropero e Inés Helena Peláez Agudelo, supervisores de algunos de los contratos del demandante, solicitados por la parte demandada, los cuales manifestaron que el señor Boneth Giraldo no estuvo subordinado y no tenía que cumplir con un horario de trabajo. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería En virtud de lo anterior y ante la contradicción de las versiones la Sala examinará la totalidad de las pruebas recaudadas en el proceso.
Adicionalmente, contrario a lo expuesto por la a-quo en la providencia apelada el hecho de que la señora Ángela Karina Molina Sánchez hubiere sido contratista de la entidad demandada, no hace que de plano pueda afirmarse que esté engañando a la justicia, o que su versión sea falsa o alejada de la realidad, por el contrario, de la identidad de condiciones en que prestaron sus servicios en la entidad, confirma la ocurrencia de situaciones fácticas comunes, incluida la de la demandante, por lo que no se puede presumir un interés directo en las resultas del proceso ni tampoco una relación de amistad íntima con el demandante que afecte la imparcialidad de sus dichos, pues solamente tuvieron una relación en la prestación de sus servicios a la entidad demandada. i) El lugar de trabajo.
Según las declaraciones de los testimonios de Ángela Karina Molina Sánchez y Jimmy Soto Díaz se tiene que el lugar de actividades del demandante eran las instalaciones físicas de la ANM. No obstante, tal como lo indicó la a-quo en la decisión apelada, teniendo en cuenta que el lugar de ejecución del contrato N° 126 de 2012 fue en Medellín, tal como se verifica del Sistema Electrónico de Contratación Pública (fol. 126 del archivo 26), no es posible tener por ciertas las declaraciones de los citados testimonios, ya que al no compartir la misma oficina que el demandante no pueden dar fe de ese periodo. ii) El horario de labores.
De las pruebas obrantes en el plenario, se puede deducir que el demandante a partir del contrato de 2013 cumplía un horario de lunes a viernes de 8 de la mañana a 4:30 de la tarde; además se probó que para ausentarse de sus labores tenía que solicitar autorización del coordinador del grupo (fol. 221 del archivo 23). Igualmente, aunque no se encuentra demostrado que el demandante tuviera que marcar o registrar su hora de llegada o salida, también lo es que la entidad le hizo entrega de un carnet para ingresar a las instalaciones del edificio, del cual se podía realizar esa verificación, como lo hacían con los empleados de planta, tal como lo indicó el señor Omar Ricardo Malagón Ropero. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Según la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, este indicio es un aspecto relevante para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, “lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual”.
La Sala, conforme a la valoración conjunta de las pruebas obrantes en el proceso, verifica que el demandante estaba subordinado al cumplimiento de las órdenes impuestas por el coordinador del grupo, que consistían en la programación de las visitas técnicas, el control de asistencia, solicitar permiso en caso de requerir ausentarse del turno. […]» (sic) 28.
A juicio de esta Sala, la autoridad judicial demandada realizó una valoración probatoria acorde con los contornos particulares del asunto, la normativa y jurisprudencia aplicables relacionados los elementos necesarios para declarar la existencia de una relación laboral, de tal manera, la decisión judicial cuestionada se sustentó en el estudio de las pruebas aportadas al proceso y con observancia del debido proceso. 29.
De tal manera, se evidencia que la parte demandante se sustentó en pruebas tales como: i) certificaciones expedidas por la coordinadora del grupo de contratación 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería de la entidad demandada, contratos de prestación de servicios y prórrogas; ii) estudios previos de los referidos contratos; el manual específico de funciones y competencias laborales; certificados de aportes a seguridad social, correos electrónicos, interrogatorios y declaraciones, etc, para concluir: «[…] (i) entre el demandante y la ANM se suscribieron múltiples contratos de prestación de servicios, con adición y prórroga, para que prestara servicio como ingeniero de minas y metalurgia, del 2 de octubre al 31 de diciembre de 2012, del 17 de enero al 16 de marzo de 2013, del 18 de marzo al 17 de octubre de 2013, del 21 de octubre de 2013 al 28 de febrero de 2015, del 11 de marzo de 2015 al 10 de marzo de 2016, del 11 de marzo al 31 de diciembre de 2016, del 30 de enero al 29 de noviembre de 2017 y del 5 de enero de 2018 al 30 de abril de 2019;
(ii) el demandante prestó sus servicios de manera personal y, como contraprestación del mismo, recibió una remuneración mensual; (iii) el demandante cumplió horario de trabajo de lunes a viernes de 8 de la mañana a 4:30 de la tarde; (iv) el demandante recibía órdenes del coordinador del grupo y del vicepresidente, a quienes le debía solicitar permiso o autorización para ausentarse de sus funciones;
(v) existía personal de planta que desempeñaban las mismas funciones que el demandante; y (vi) las labores las ejerció por más de 5 años y estuvieron relacionadas con el objeto misional de la entidad, inicialmente en el Grupo de Fomento a la Pequeña y Mediana Minería, luego pasó al Proyecto de Interés Nacional y finalmente ingresó a la Vicepresidencia de Seguimiento y Control y Seguridad Minera. […]».
(sic) 30. Ahora bien, en cuanto al defecto fáctico señalado por la parte demandante, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al valorar de manera integral elementos como los contratos de prestación de servicios, los informes de ejecución, las condiciones pactadas y los lugares de prestación del servicio, encontró acreditada la subordinación, así: «[…] En el presente caso no puede hablarse de coordinación como lo señaló el a quo, toda vez que el desempeño de las funciones del demandante como ingeniero de minas y metalúrgico, estaba sujeto a las medidas u órdenes de un jefe inmediato, tales como: Imposición de horario, asignación de sitio de trabajo, lo que denota sin lugar a dudas que la entidad demandada en su condición de empleador tenía la posibilidad de disponer del trabajo del demandante.
Así mismo, al contrastar las actividades dispuestas en los contratos de prestación de servicios, certificaciones y con las declaraciones rendidas, se deduce que las labores desarrolladas por el demandante estaban encaminadas a prestar servicios como ingeniero de minas y metalurgia, inicialmente para realizar el seguimiento de contratos o convenios financiados con recursos de fondo nacional de regalías, proyecto de fomento a la pequeña y medida minería, procesos de áreas de reserva especial, zonas mineras indígenas y comunidades negras y mixtas, luego realizó el seguimiento y control del cumplimiento de las obligaciones administrativas técnicas y económicas en la ejecución de los títulos mineros clasificados como proyectos de interés nacional y finalmente participó en la elaboración de conceptos técnicos, evaluación documental, atención de amparos administrativos y realización de inspecciones técnicas de campo relacionadas con el seguimiento y control al cumplimiento de las obligaciones técnicas.
Adicionalmente, en los contratos de prestación de servicios se consignó que el demandante se vinculó mediante estos considerando el cumplimiento del objeto misional de la entidad y la insuficiente planta de personal para cubrir esa actividad, lo que demuestra el carácter de permanencia del cargo en la entidad. En consecuencia, del material probatorio recaudado dentro del presente proceso, se tiene que existió una relación jurídica que pretendía vincular de manera irregular la prestación de los servicios del demandante a la ANM, dado que los servicios ejecutados por el señor 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería Manuel Salvador Boneth Giraldo son propios e inherentes al objeto de la entidad demandada, por lo que utilizó el contrato de prestación de servicios, para que prestara los servicios propios de la labor de un empleado público.
En ese orden de ideas, la Sala considera que sí se demostró la subordinación, en tanto el demandante para la ejecución de sus funciones tenía que cumplir órdenes en cuanto al modo, el tiempo, la cantidad de trabajo y los reglamentos de la institución durante el vínculo contractual, y adicionalmente, tal indicio demuestra que la labor desplegada, es inherente al funcionamiento de la entidad y que necesariamente requería del cumplimiento de órdenes, imposición de un horario, un control efectivo y un despliegue de mandatos, contrario a esto, a la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, que se celebran con el fin de suplir actividades relacionadas con labores especializadas que no pueden ser asumidas por el personal de planta, tan es así que cuando estuvo asignado al grupo PIN en tuvo que viajar de comisión a diferentes ciudades para ejercer la vigilancia de los títulos mineros junto con algunos empleados de planta. […]».
(sic) 31. Ahora bien, en cuanto al defecto sustantivo atribuido a la providencia cuestionada, debido a que presuntamente se invirtió la carga de la prueba prevista en el artículo 167 del CGP, según el cual las partes deben probar el supuesto de hecho de las normas que sustentan su reclamo, es pertinente precisar que, del material probatorio recaudado dentro del proceso ordinario, el tribunal demandado consideró que existió una relación jurídica que pretendía vincular de manera irregular la prestación de los servicios del demandante a la Agencia Nacional de Minería, cuyos servicios ejecutados por aquel eran propios e inherentes al objeto de la entidad demandada, por lo que utilizó tal contrato para que prestara los servicios propios de la labor de un empleado público. 32.
En consecuencia, concluyó que sí se demostró la subordinación, en tanto el demandante para la ejecución de sus funciones tenía que cumplir órdenes en cuanto al modo, el tiempo, la cantidad de trabajo y los reglamentos de la institución durante el vínculo contractual, y adicionalmente, tal indicio demostró que la labor desplegada, era inherente al funcionamiento de la entidad y que necesariamente requería del cumplimiento de órdenes, imposición de un horario, un control efectivo y un despliegue de mandatos, contrario a la naturaleza de los contratos de prestación de servicios, que se celebran con el fin de suplir actividades relacionadas con labores especializadas que no pueden ser asumidas por el personal de planta, tan es así que cuando estuvo asignado al grupo PIN de la Agencia Nacional de Minería tuvo que viajar de comisión a diferentes ciudades para ejercer la vigilancia de los títulos mineros junto con algunos empleados de planta. 33.
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que, si bien en principio las partes tienen la carga de probar los supuestos de hecho en los que sustentan su reclamo, no se puede desconocer que según las particularidades del caso, el juez puede distribuir las cargas en materia probatoria por lo que no se evidencia de manera concreta la forma en la que el tribunal demandado pudiere desconocer tales disposiciones, más allá de evidenciarse que arribó a una conclusión razonable a partir del material probatorio aportado. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería 34.
Además, la parte demandante argumenta que la comparación entre las funciones que desempeñaba el demandante y los demás funcionarios de la entidad demandada debía efectuarse a partir de las fijadas en los manuales específicos, sin embargo, debe recordarse que tal es un argumento nuevo que no fue expuesto en el proceso ordinario por lo que la solicitud de tutela no es procedente para adelantar tal estudio. 35.
Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A pudo establecer que las actividades desplegadas por el demandante durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios se relacionaban con las del personal de planta, sin que para aquel fuera necesario verificar el cumplimiento del perfil, pues esa carga se traslada a la entidad demandada al momento de su contratación y en caso de no cumplirse, se encuentra subsanada porque desempeñó la labor, de tal manera, señaló: «[…] v) Las actividades o tareas desarrolladas corresponden a las que tienen asignadas los servidores de planta.
La Sala encuentra que la coordinadora del grupo de Gestión del Talento Humano de la ANM del 9 de febrero de 2023 certificó los empleos públicos que tienen relación con los objetos contractuales del demandante (fols. 9-10 del archivo 50), así: […] Igualmente, en las declaraciones se señaló que en la entidad existía personal de planta que desarrollaba las mismas funciones que ejecutó el demandante durante la vigencia de los contratos, igualmente de la justificación para la celebración de los contratos de prestación de servicios, se observa que fue vinculado en consideración al cumplimiento del objeto misional de la entidad y la necesidad del servicio por no existir personal de planta suficiente para cubrir las labores contratadas. […]».
(sic) 36. Por último, la parte demandante expuso que el pronunciamiento cuestionado fue extra petita, no obstante, en concordancia con lo expuesto por el juez de primera instancia aquella inconformidad no es susceptible de estudiarse en sede de tutela, en atención a que tal cargo está relacionado con una presunta falta de congruencia en la que pudo incurrir el tribunal demandado, la cual encuadra en la causal 5 del artículo 250 del CPACA para lo cual cuenta con el recurso extraordinario de revisión. 37.
De tal forma, se observa en la providencia judicial cuestionada que, la corporación judicial demandada efectuó el estudio de la controversia planteada bajo el prisma de la normatividad aplicable y motivó de manera suficiente su decisión, frente a la cual no le es posible al juez de tutela invadir su competencia, máxime cuando la parte demandante en esta oportunidad no desarrolló de manera amplia una argumentación que concretara el reclamo formulado y, asimismo, encuadrara en las causales de procedencia específica fijadas por la jurisprudencia para usar la solicitud de tutela contra providencia judicial, más allá de reiterar los cargos y pretensiones expuestos en sede contencioso-administrativa. 38.
Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas 13 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. 39.
Así las cosas, esta Sala observa que la decisión acusada no incurrió en defecto fáctico, sustantivo, decisión sin motivación o violación directa de la constitución, debido a que fue proferida de conformidad con las normas que regulan la materia y aquella se apoyó en el material probatorio aportado al proceso ordinario, el cual permitió concluir que debía acceder a las pretensiones de la demanda y declarar la existencia de una relación laboral encubierta. 40.
En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. 3.
Conclusión 41. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala confirmará la decisión del a quo en cuanto declaró improcedente la tutela por subsidiariedad respecto al reclamo relacionado con el pronunciamiento extra petita del tribunal demandado, y la revocará en todo lo demás para, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de la Agencia Nacional de Minería en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 4 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A solamente en cuanto declaró improcedente la tutela respecto al reclamo relacionado con un pronunciamiento extra petita.
Segundo. Revocar en lo demás la referida sentencia. En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de la Agencia Nacional de Minería en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en relación con los demás cargos propuestos. Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 14 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05023-01 Demandante: Agencia Nacional de Minería Cuarto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente JAVD/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador