CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., dos (2) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Número único: 11001-03-06-000-2023-00192-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias Partes: Juzgado Primero Civil Municipal de Pasto y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño Asunto: Autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario iniciado en contra de un exempleado judicial por hechos ocurridos antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. El 12 de noviembre de 2019, el Juzgado Primero Civil Municipal de Pasto abrió indagación preliminar1 en contra de Jaime Eduardo Montenegro, Zoraya Marleny Coral, David Andrés Reyes Córdoba, Nicolás Delgado y Jhonny Javier Tarapuez Morales, empleados judiciales de ese Despacho, con el fin de verificar si incurrieron en conducta constitutiva de falta disciplinaria, por los hechos ocurridos en el año 2018, relacionados con el presunto cobro irregular de los títulos judiciales dentro de los procesos ejecutivos con radicación 2006-000557-00 y 2007-00398-00. 2.
Posteriormente, dicho juzgado, en decisión 16 de septiembre de 2022, dio por terminada la indagación preliminar iniciada en contra de Jaime Eduardo Montenegro, Zoraya Marleny Coral, David Andrés Reyes Córdoba y Nicolás Delgado y abrió investigación disciplinaria en contra de Jhonny Javier Tarapuez Morales, quien se desempeñaba como citador para la fecha de los hechos materia de investigación. 1 Expediente disciplinario radicado bajo el número 2019-003 Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 3.
El 17 de febrero de 2023, el Juzgado Primero Civil Municipal de Pasto profirió pliego de cargos en contra del exempleado judicial Jhonny Javier Tarapuez Morales, en aplicación al procedimiento previsto en la Ley 1952 de 20192. En esa misma oportunidad, dispuso remitir el expediente disciplinario «al funcionario de juzgamiento correspondiente3».
Como consecuencia de lo anterior, mediante oficio de 13 de marzo de 2023, el Juzgado remitió el proceso disciplinario a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño, indicando que notificó el pliego de cargos y que correspondía a dicha Comisión continuar con el conocimiento4. La referida Corporación por Auto de 10 de abril de 2023, consideró que carecía de competencia para conocer del asunto, en la medida que los hechos materia de investigación ocurrieron antes del 13 de enero de 2021 fecha de su puesta en funcionamiento, por lo que devolvió el expediente al referido juzgado. 4.
El Juzgado Primero Civil Municipal de Pasto, en decisión de 21 de abril de 2023, remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que dirima el conflicto de competencia suscitado con la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño y defina la autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario iniciado en contra del exempleado judicial.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó un edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones5.
Obra constancia de que se informó sobre el presente conflicto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, al Juzgado Primero Civil Municipal de Pasto y al señor Jonny Javier Tarapues Morales6. 2 La autoridad indicó lo siguiente: «Del pliego de cargos. Como se indicó anteriormente, con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, y en concordancia con el artículo 263 ibidem, esta etapa debe culminarse de conformidad con lo establecido en los artículos 221 y siguientes de dicha normatividad». 3 Archivo 2, índice 7 del expediente digital. 4 Archivo 2, índice 51 del expediente digital 5 Edicto No. 187, índice 3 del expediente digital. 6 Archivo 2, índice 1 del expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 Dentro del término de la fijación del edicto, las autoridades involucradas y el particular o persona interesada no allegaron alegatos ni consideraciones7. Por Auto para mejor proveer de 11 y de 31 de agosto de 2023, el Despacho comunicó a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Instrucción de Nariño – Procuraduría Provincial de Instrucción de Pasto y a la Procuraduría Regional de Juzgamiento de Nariño – Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Pasto, para que se pronunciaran sobre los hechos objeto del presente conflicto de competencias administrativas.
Según informe secretarial la Procuraduría Provincial de Instrucción de Pasto respondió mediante escrito de 22 de agosto de 2023 y la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Pasto el 11 de septiembre siguiente. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño no presentó alegatos; sin embargo, se tendrán en cuenta los argumentos que fueron expuestos en el Auto de 10 de abril de 2023, en el que manifestó que carecía de competencia para conocer del proceso disciplinario iniciado en contra del señor Jonny Javier Tarapues Morales, debido a que: «(i) la investigación disciplinaria versa sobre hechos ocurridos con anterioridad al 13 de enero de 2021, y (ii) la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño cumple funciones judiciales, mientras que los Jueces en sus actuaciones disciplinarias ejercen funciones administrativas». 3.2.
El Juzgado Primero Civil Municipal de Pasto No presentó alegatos; sin embargo, se tendrán en cuenta los argumentos que fueron expuestos el 17 de febrero de 2023 en el Pliego de Cargos en contra del señor Jhon Javier Tarapues Morales, en donde señaló que si bien la actuación disciplinaria se había iniciado bajo los preceptos del Código Disciplinario Único, dada la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, el 29 de marzo de 2022, éste debía continuar conforme a los preceptos de dicha norma y en tal sentido con el resolvió igualmente remitir el expediente al funcionario de juzgamiento correspondiente, esto es, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño. 3.3.
Procuraduría Provincial de Instrucción de Pasto Indicó que de conformidad con el inciso final del artículo 225 de la Ley 1952 de 2019, y la Resolución 113 de 2022 de la Procuraduría General de la Nación, dicha 7 Índice 3 y 4 del expediente digital. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 procuraduría carece de competencia para conocer del asunto pues no tiene funciones de juzgamiento. 3.4.
Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Pasto Expuso que los artículos 257A superior; 2°, 239 y 240 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, señalan que la potestad disciplinaria para adelantar procesos disciplinarios en contra de funcionarios y empleados judiciales le corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Adujo que los hechos ocurrieron antes del 13 de enero de 2021, pero la apertura de la investigación disciplinaria afirma que se dio el 16 de septiembre de 2022, momento para el cual la competencia es de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial. IV. CONSIDERACIONES 1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios. Reiteración8 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, el Juzgado Primero Civil Municipal de Pasto, la Procuraduría General de la Nación y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño, no tienen un superior común. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017800 del 28 de septiembre de 2022.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en particular, aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2 Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Reiteración9 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están integradas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10°, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo [ ].
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220021100 del 25 de enero de 2023. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
En relación a la función de naturaleza administrativa, la Sala hará, más adelante, algunas consideraciones especiales, teniendo en cuenta que la función disciplinaria asignada constitucionalmente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y a sus seccionales, es de índole jurisdiccional. Por su parte, la Sala10 ha manifestado que la función disciplinaria que ejerce el juez sobre sus subalternos, que tienen la calidad de empleados de la Rama Judicial, es una función de naturaleza administrativa, razón por la cual los actos definitivos que se dictaran para concluir la respectiva actuación, eran (y son) demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
De otro lado, el asunto discutido versa sobre un asunto particular y concreto, porque se trata del proceso disciplinario iniciado en contra del exempleado judicial Jhonny Javier Tarapuez Morales, por hechos ocurridos en el año 2018. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
El Juzgado Primero Civil Municipal de Pasto, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño y la Procuraduría General de la Nación, negaron tener la competencia para conocer del proceso disciplinario iniciado en contra del exempleado judicial Jhonny Javier Tarapuez Morales. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente caso involucra a tres autoridades del orden nacional: la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño (autoridad desconcentrada territorialmente, que forma parte de la Jurisdicción Disciplinaria), el Juzgado Primero Civil Municipal de Pasto (órgano que integra la jurisdicción ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público) y la Procuraduría General de la Nación. 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de agosto 13 de 2013. Rad. 110010306000201300020700. «Finalmente, el alto tribunal aclaró que si bien la función disciplinaria del juez sobre sus subalternos es de naturaleza administrativa y los actos definitivos son demandables ante esta misma jurisdicción, esto no conduce a que el funcionario pierda su condición de juzgador o que tales eventos no puedan ser resueltos por su superior funcional».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 Sobre los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple función administrativa y otra que cumple función jurisdiccional, la Sala ha manifestado consideraciones importantes11: • De una parte, ha precisado que un conflicto de tal naturaleza no es un conflicto entre jurisdicciones, ni un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (todas) función judicial, caso en el cual sería la Corte Constitucional la autoridad competente, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241 numeral 11, de la Constitución Política12, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015. • En atención a lo anterior, y pese a las funciones jurisdiccionales de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial conferidas por el artículo 257A de la Constitución Política, también ha señalado la Sala13, que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente.
En el presente caso las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para adelantar la actuación disciplinaria, por lo que resulta imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales constitucionales del quejoso, y en general, de cualquier sujeto sometido al jus puniendi estatal, máximo cuando la acción disciplinaria constituye una forma de reparación frente a los posibles daños o lesiones causados a quienes hayan sido afectados por la conducta sancionable.
En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias planteado, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la Ley 1952 de 2019. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». 11 Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211; Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. 12 Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo.
Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Se destaca] 13Decisión del 25 de enero de 2023 radicación 2022-211; Decisión del 20 de septiembre de 2022 radicación 2022-00130; entre otras. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3º, por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico En el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para continuar con el proceso disciplinario iniciado en contra del exempleado judicial Jhonny Javier Tarapuez Morales, por los hechos ocurridos en el año 2018 relacionados con el presunto cobro irregular de títulos judiciales.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 Sobre el particular el Juzgado Primero Civil Municipal de Pasto considera que es de competencia de la Comisión Seccional de Disiciplina Judicial de Nariño, continuar con el proceso disciplinario en etapa de juzgamiento, en tanto al momento de proferir el pliego de cargos, ya se encontraba vigente la Ley 1952 de 2019.
Por su parte, la Comisión Seccional estima que dado que los hechos materia de investigación ocurrieron antes del 13 de enero de 2021 no tiene competencia para ejercer la potestad disciplinaria. La Procuraduría Provincial de Instrucción de Pasto afirma no tener competencia por carecer de funciones de juzgamiento. Y la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Pasto, niega su competencia al considerar que la misma corresponde a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado. Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021. Reiteración14. ii) Régimen de transición de la Ley 1952 de 2019. Aplicación del procedimiento regulado en Ley 734 de 2002 a los procesos disciplinarios con pliego de cargos a la entrada en vigencia del nuevo código.
Reiteración15. iii) Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento, Reiteración16. iv) La autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.
Reiteración17. v) Y el caso concreto. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: 5. Consideraciones de fondo 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de junio de 2022, rad. 11001- 03- 06-000-2022-00080- 00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 14 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00069-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00055-00. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 19 de abril de 2023, rad. 11001- 03-06-000-2023-00040-00. 16 Ibidem. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 2 de agosto de 2023, rad. 11001- 03-06-000-2023-00198-00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021. Reiteración18 La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa»19.
La Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) en su artículo 23, dispuso que con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, el sujeto disciplinable ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y acatará el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
En este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de esta20, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados21.
Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige22, el control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles, a saber: (i) El control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y (ii) El control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a 18 Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de junio de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00080 00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00069-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00055-00. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto 1787 del 27 de octubre de 2006 y Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 110010306000201700200 00). 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011. 22 Constitución Política. Artículos 209 (Control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación).
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General23. En lo atinente al control disciplinario interno, el inciso cuarto del artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, señala que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias: ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […] Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
En concordancia con lo anterior, el artículo 93 de la referida ley, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispuso lo siguiente, sobre el control disciplinario interno:
ARTÍCULO
93. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. [Se resalta] Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece que la competencia para adelantar un proceso disciplinario en contra de un servidor público se encuentra en principio a cargo de las oficinas de control interno disciplinario de las entidades a las que los disciplinables pertenecen o, en su defecto a los nominadores de estos.
Lo anterior, sin perjuicio del poder preferente que ostentan las personerías municipales y la Procuraduría General de la Nación. La norma en mención dispone: 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018. Rad. 11001-03-06-000-2017-00200-00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 ARTÍCULO
92. COMPETENCIA POR LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el ARTÍCULO 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente de la Procuraduría General de la Nación y se determinara conforme a las reglas de competencia para los primeros. […].
En consecuencia, actualmente, las oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte. Esto sin perjuicio de aquellos casos en los que la Constitución Política o la ley hubieren asignado competencia en materia disciplinaria de manera exclusiva a las personerías, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o a la Procuraduría General de la Nación, o de aquellos eventos en los que esta última hubiere hecho ejercicio de su poder preferente.
Lo anterior, se debe a que la normativa vigente se basa, de manera preponderante, en un criterio orgánico referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad. Situación excepcional, por encontrarse regulado de esa manera, es la de los servidores públicos de elección popular y los particulares disciplinables, cuya investigación y juzgamiento son privativas de la Procuraduría General de la Nación. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 5.2.
Régimen de transición de la Ley 1952 de 2019. Aplicación del procedimiento regulado en Ley 734 de 2002 a los procesos disciplinarios con pliego de cargos a la entrada en vigencia del nuevo código. Reiteración24 La Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, introdujo un nuevo régimen disciplinario que derogaba el establecido en la Ley 734 de 2002, cuatro meses después de su publicación, esto es, a partir del 28 de mayo de 2019.
Sin embargo, la Ley 1955 de 2019 prorrogó la entrada en vigencia del nuevo Código General Disciplinario para el 1 de julio de 2021. Posteriormente, el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021 prorrogó nuevamente la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019 hasta el 29 de marzo de 200225. Asimismo, dispuso que, hasta la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, conservaría su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.
Así las cosas, el nuevo Código General Disciplinario entró en vigencia a partir del 29 de marzo de 2022 y, en consecuencia, hasta esa fecha se mantuvo vigente la Ley 734 de 2002. En relación con la aplicación del nuevo código a los procesos disciplinarios que se venían adelantando, previamente a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, es importante destacar, en primer lugar, lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624, de la Ley 1564 de 2012:
ARTÍCULO 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. […]. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 19 de abril de 2023, rad. 11001- 03-06-000-2023-00040-00. 25 Esta fecha se deduce de lo siguiente: El artículo 73 de la Ley 2094 de 2021 estableció que las disposiciones previstas en la esa ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarían a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Por su parte, la Ley 2094 de 2021 fue promulgada el 29 de junio de 2001.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 De acuerdo con esta disposición, es claro que las normas procesales tienen efecto general inmediato, es decir, son irretroactivas. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de la ley anterior a las diligencias, términos, incidentes y actos o actuaciones que ya hayan iniciado al momento de entrada en vigencia de las nuevas disposiciones.
No obstante, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional, existe una libertad de configuración legislativa que puede derivar en regímenes excepcionales o de transición. En tal sentido, se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-692 de 2008: No obstante lo anterior, como se analizó en líneas anteriores, el principio de aplicación general e inmediata de la ley procesal no proviene directamente de la Constitución y, por tanto, el legislador cuenta con la facultad para establecer mecanismos o regímenes de vigencia de las normas procesales que no necesariamente concuerden con él, siempre que no desconozca el principio de favorabilidad, dentro del contexto de los aspectos estructurales de cada régimen procesal26.
En este sentido, el artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021, dispuso lo siguiente sobre la aplicación de las nuevas normas a los procesos disciplinarios en curso:
ARTÍCULO 71. Modifícase el artículo 263 de la Ley 1952 de 2019; el cual quedará así: Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.
En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. (Resalta la Sala) De acuerdo con esta disposición, el procedimiento disciplinario previsto en la Ley 1952 de 2019 es aplicable a los procesos disciplinarios que al 29 de marzo de 2022 no contaban con notificación del pliego de cargos (proceso ordinario) o en aquellos en los que todavía no se hubiere instalado la audiencia (proceso verbal).
El legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, estableció un criterio de corte para dar continuidad o no a la aplicación del procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002, determinado por los procesos disciplinarios en los que, a la entrada en vigencia de la nueva norma, ya se había imputado una presunta conducta y responsabilidad al disciplinado, a través del pliego de cargos o la audiencia del 26 Corte Constitucional.
Sentencia C-692 de 9 de julio de 2008. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 proceso verbal. Por su parte, en los procesos en los que no se había notificado el pliego de cargos, o no se ha instalado la audiencia, debe aplicarse el procedimiento de la Ley 1952 de 2019. De esta manera, con la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, el legislador distinguió entre los procesos disciplinarios iniciados antes de la entrada en vigencia de la nueva ley y que deberán ser terminados con aplicación de la Ley 734 de 2002, y aquellos iniciados en vigencia de la Ley 734 de 2002, que deberán hacer tránsito a la Ley 1952 de 2019.
De acuerdo con este régimen de transición, los procesos disciplinarios que contaban con pliego de cargos al 29 de marzo de 2022 siguen regidos por las disposiciones de la Ley 734 de 2002 y sus normas reglamentarias. Por lo tanto, en principio, estos procesos no estarían sujetos a la distinción entre las etapas de instrucción y juzgamiento, introducida por la nueva normativa, ni a las reglas de competencia disciplinaria que de estos se derivan.
No obstante, se debe tener en cuenta que, la distinción entre la etapa de instrucción o investigación (hasta el pliego de cargos) y la de juzgamiento (a partir de la formulación del pliego de cargos hasta la decisión final), fue incorporada en el régimen disciplinario colombiano por la Ley 1952 de 2019, según las modificaciones introducidas por la Ley 2094 de 2021, como una importante garantía procesal para los disciplinados.
Sobre esta garantía, el Código Único Disciplinario estableció lo siguiente: ARTÍCULO 6°. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.
Por su parte, en la exposición de motivos de la Ley 2094 de 2021, que modificó el Código General Disciplinario regulado por la Ley 1952 de 2019, señaló: […] La propuesta de reforma que se somete a consideración del Congreso de la República busca introducir esa distinción, para que el funcionario que conoce de la investigación disciplinaria y formula el pliego de cargos, no sea el mismo que escuche en descargos, ni decrete ni practique las pruebas en la etapa de juzgamiento, para finalmente decidir.
Se propone, entonces que, la fase o etapa de instrucción la dirija un funcionario que la debe efectuar de manera escritural hasta el momento de notificar el pliego de cargos, momento procesal en el que pierde Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 competencia, para que el funcionario de juzgamiento asuma el conocimiento del proceso hasta la decisión final.
Así́ las cosas, el principio al debido proceso que, en la Ley 1952 se desarrolla en el artículo 12, se adiciona con la garantía según la cual en el proceso disciplinario el funcionario instructor no puede ser el mismo que adelanta el juzgamiento. Por tanto, la reforma propuesta mantiene la estructura de la Ley 1952 de 2019, en lo que hace a esta etapa, en tanto puede originarse de oficio, por queja o informe de servidor, solo que deja de ser oral para que el funcionario instructor la adelante de forma escritural hasta la notificación del pliego de cargos, razón por la que toda referencia al “auto de citación a audiencia y formulación de cargos”, debe entenderse referida al pliego de cargos.
La notificación del pliego de cargos es el momento procesal con el que termina la fase de investigación, para dar paso a la de juzgamiento que, según lo expuesto, la debe asumir un funcionario diferente a quien hizo la investigación.27 En consonancia con lo anterior, el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019, modificado por la Ley 2094 de 2021, introdujo la distinción entre las etapas de instrucción y juzgamiento de la ley disciplinaria como garantía fundamental del debido proceso y, por ende, como elemento procesal de evidente efecto sustancial.
Lo anterior, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 12. Debido proceso. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. En el evento en que el primer fallo sancionatorio sea proferido por el Procurador General de la Nación, la doble conformidad será resuelta en la forma indicada en esta ley. [Resalta la Sala] 27 Exposición de motivos de la Ley 2094 de 2021.
Gaceta del Congreso No 182, del 25 de marzo de 2021. Pp 57-58. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 Cabe destacar que, esta diferencia entre las etapas de instrucción y juzgamiento, para adelantar las respectivas actuaciones procesales a través de funcionarios distintos, más allá de lo establecido en las referidas disposiciones legales vigentes, corresponde a una garantía constitucional que se enmarca en el contenido y desarrollo del artículo 29 de la Constitución Política.
Así las cosas, la Sala destaca la importancia de aplicar, en garantía del principio del debido proceso, el régimen de distinción entre las etapas de instrucción y juzgamiento a los procesos disciplinarios en curso a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019 (29 de marzo de 2022), con independencia de si para esa fecha contaban o no con pliego de cargos.
Lo anterior, con la consecuente aplicación de las reglas de competencia en materia disciplinaria previstas en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, y el artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, para las etapas de instrucción y juzgamiento, según el momento en el que se encuentre el proceso. 5.3. Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento, Reiteración28 Como ya se mencionó, el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019 modificado por la Ley 2094 de 2021) establece una serie de eventos en los cuales la Procuraduría General de la Nación se encuentra en el deber de desplazar la competencia de las autoridades del control disciplinario interno y asumir el asunto, con el fin de adelantar las actuaciones disciplinarias pertinentes.
Entre ellos, cuando la entidad u órgano del Estado que debería adelantar el proceso disciplinario no puede garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento. Al respecto, resulta necesario recordar que el Código General Disciplinario introdujo cambios significativos en el proceso disciplinario, entre los que se destaca la separación del proceso entre una etapa de investigación y otra de juzgamiento, las cuales deben ser adelantadas por dos funcionarios diferentes.
Precisamente, en garantía del debido proceso disciplinario, el tercer inciso del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 señaló que, en aquellos eventos en los que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación:
ARTÍCULO
92. COMPETENCIA POR LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE. […] 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 19 de abril de 2023, rad. 11001- 03-06-000-2023-00040-00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. [Resalta la Sala]. 5.4.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Reiteración29. Los artículos 48, 57 y 61 de la Ley 200 de 1995 introdujeron la figura de la oficina de control interno disciplinario al interior de las entidades y órganos estatales, encargadas de conocer los procesos de primera instancia contra los empleados de la entidad, así:
ARTICULO 48. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador. Artículo 57.
Competencia para adelantar la investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este código.
Artículo 61.- Competencia funcional. Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia. Cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador.
En la Sentencia C-044 de 1998, la Corte Constitucional precisó que, al armonizar estas disposiciones era forzoso concluir que la unidad u oficina de control interno era competente para llevar a cabo la investigación disciplinaria, pero que la decisión de instancia correspondía al superior jerárquico, al jefe del organismo o al nominador. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 2 de agosto de 2023, rad. 11001- 03-06-000-2023-00198-00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 No obstante, esta regla no aplicaba para los empleados de la Rama Judicial, en relación con los cuales el párrafo segundo del artículo 61 de la misma ley estableció una regla especial de competencia, esto es, que tanto la investigación como la decisión corresponderían únicamente al superior jerárquico: Artículo 61.
Competencia funcional. […] Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación. [Énfasis de la Sala] En concordancia con esta disposición, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 estableció que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
Posteriormente, se expidió el Código Disciplinario Único -Ley 734 de 2002-30, el cual derogó la Ley 200 de 1995. Con la Ley 734 de 2002, el legislador introdujo la exigencia de las entidades u órganos del Estado de contar con una oficina de control interno disciplinario para adelantar los procesos disciplinarios hasta la decisión de primera instancia: ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. 30 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único de 2002. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 [Resalta la Sala] Esta nueva ley atribuyó a las oficinas de control interno disciplinario la competencia para conocer y decidir las investigaciones disciplinarias en contra de los empleados de la entidad, y solo donde no se hubiesen implementado dichas oficinas otorgó dicha competencia al superior jerárquico:
ARTÍCULO
76. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. […] En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […]
PARÁGRAFO 2 o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.
PARÁGRAFO 3 o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. [Resalta la Sala] Adicionalmente, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único31, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus 31 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 dependencias» [énfasis de la Sala]. En ese sentido, el artículo 67 indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [Énfasis de la Sala].
Al respecto, es importante señalar que, a diferencia de lo que dictaminó el artículo 62 de la Ley 200 de 1995, la Ley 734 de 2002 no estableció una regla especial de competencia para investigar y decidir los procesos disciplinarios en contra de los empleados de la Rama Judicial, pues solo mantuvo la regla especial de competencia de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, en relación con los funcionarios judiciales.
Teniendo en cuenta lo anterior y que la Ley 734 de 2002 derogó la Ley 200 de 1995, se podría afirmar que, a los empleados judiciales les aplican las reglas de la Ley 734 de 2002, esto es, que la competencia general la tienen las oficinas de control disciplinario interno y, sí estás no existen, el superior jerárquico. Sin embargo, en consideración a lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 y a que, en la Rama Judicial, por regla general, no existe oficinas de control interno, se podría afirmar que, tratándose de empleados judiciales la regla es que estos sean disciplinados por su superior jerárquico.
Esto, sin perjuicio de la competencia especial atribuida a las oficinas de control interno disciplinario de determinadas entidades pertenecientes a la Rama, como sucede en el caso de la Dirección de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación32, en la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Dirección Ejecutiva de Administración judicial del Consejo Superior de la Judicatura, entre otras entidades.
Ahora bien, posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201533 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000-2022-00211- 00 del 25 de enero de 2023. 33 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados [Énfasis añadido].
Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en la Sentencia C-373 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Énfasis de la Sala] Luego, en la Sentencia C-120 de 2021, la Corte aclaró lo siguiente: [E]l artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales, sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Énfasis de la Sala] Así las cosas, resulta claro que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 2021, son conocidas por la autoridad que, para la época de los hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico, salvo que la respectiva entidad contara con una unidad u oficina de control interno disciplinario.
Por otra parte, la potestad disciplinaria sobre empleados judiciales por las faltas cometidas a partir del 13 de enero de 2021 es de la Comisión de Disciplina Judicial. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 6. Caso concreto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conforme con los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, encuentra que la Procuraduría General de la Nación es la autoridad competente para continuar con la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario del señor Jhonny Javier Tarapuez Morales, por los hechos ocurridos en el año 2018 relacionados con el presunto cobro irregular de los títulos judiciales dentro de los procesos ejecutivos con radicación 2006-00557-00 y 2007-00398-00, por las siguientes razones: Como se afirmó en precedencia, con fundamento en la Sentencia C-373 de 2016 de la Corte Constitucional y en la decisión de la Sala del 14 de junio de 202234, la competencia para adelantar las actuaciones disciplinarias en contra de los empleados judiciales, la determina la fecha de ocurrencia de los hechos.
Cabe destacar que «[…] el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo»35 [subrayas por fuera del texto original].
En efecto, si los hechos generadores de la presunta falta disciplinaria tuvieron lugar antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus seccionales (13 de enero de 2021), no es esa entidad judiciales sino la autoridad que determina el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, la competente, en uso de funciones administrativas, esto es, el superior jerárquico del empleado judicial, salvo que la respectiva entidad contara con una unidad u oficina de control interno disciplinario.
De lo contrario, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (o la seccional que corresponda), a la que le compete adelantar el proceso disciplinario en ejercicio de su función jurisdiccional disciplinaria. En el caso concreto, la falta disciplinaria se habría configurado, presuntamente, en el año 2018, por lo que se descarta la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina judicial, o de sus seccionales, en ejercicio de la función jurisdiccional y se podría afirmar que, tratándose de empleados judiciales la regla es que estos sean disciplinados por su superior jerárquico. 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 14 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020210008100, decisión del 21 de septiembre de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 El superior jerárquico del señor Tarapuez Morales, para la época de los hechos que dieron origen a la investigación disciplinaria, era el juez Primero Civil Municipal de Pasto en el cual el citado señor laboraba.
En ese sentido, el juez actuó en ejercicio de la función disciplinaria de carácter administrativo cuando decretó la apertura de la investigación y formuló pliego de cargos. Sin embargo, como se expuso en acápite anterior, de acuerdo con el artículo 71 de la Ley 1952 de 2019, el procedimiento disciplinario previsto en esa ley es aplicable a los procesos disciplinarios que al 29 de marzo de 2022 no contaban con notificación del pliego de cargos.
Por el contrario, los procesos con pliego de cargos para la misma fecha, se tramitan por el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En la actuación disciplinaria de este caso, el 17 de febrero de 2023, el juez Primero Civil Municipal de Pasto formuló pliego de cargos contra el señor Jhonny Javier Tarapuez Morales y en consecuencia, le es aplicable el procedimiento de la Ley 1952 de 2019 conforme al cual, existe la garantía al debido proceso, la autoridad que adelantó la investigación no puede ser la que adelante la etapa de juzgamiento.
En el presente caso, dado que el juez Primero Civil Municipal de Pasto adelantó la etapa de instrucción del proceso disciplinario contra el señor Terapués Morales, desde la apertura de la investigación hasta la formulación del pliego de cargos, no puede dicho funcionario adelantar la etapa de juzgamiento, ni dictar la decisión disciplinaria de primera instancia. En consonancia con lo anterior, se debe tener en cuenta que el juez que adelantó la etapa de instrucción es la máxima autoridad del despacho judicial y, por tanto, no existe otra autoridad que pueda adelantar la etapa de juzgamiento.
Así las cosas, en este caso opera la regla de competencia del último inciso de artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, que establece:
ARTÍCULO 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. […] En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. [Resalta la Sala] Como se observa, de acuerdo con esta norma, en aquellos casos en los que no se pueda garantizar que el disciplinable sea investigado y luego juzgado por un funcionario diferente, independiente, imparcial, autónomo y competente, el asunto Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 recaerá en la Procuraduría General de la Nación o en alguna de las procuradurías señaladas por el Decreto Ley 262 de 2000.
Una vez analizado el Decreto Ley 262 de 2000, adicionado por el Decreto Ley 1851 de 2021, se advierte que no se le atribuyó a ninguna procuraduría la facultad para conocer la etapa de juzgamiento de las corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, en los procesos, en los cuales, no se puede garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento.
Por lo anterior, encuentra la Sala que la situación particular del caso concreto no está atribuida, en específico, a ninguna dependencia o servidor de la Procuraduría General de la Nación. Cabe destacar que en el presente conflicto manifestaron su falta de competencia tanto la Procuraduría Provincial de Instrucción de Pasto, como la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Pasto, sin embargo, dado que el inciso del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 asigna competencia a la Procuraduría General de la Nación, se asignará la competencia a ésta, para culminar la etapa de juzgamiento y dictar el correspondiente fallo disciplinario sin perjuicio de la delegación que conforme al parágrafo del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000, dicho ente disponga.
En razón a todo lo anterior, la Sala declarará competente a la Procuraduría General de la Nación para para culminar la etapa de juzgamiento y fallar el proceso disciplinario contra el señor Jhonny Javier Tarapuez Morales. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, a través de la que ésta delegue, para continuar con el proceso disciplinario iniciado en contra de Jhonny Javier Tarapuez Morales, por los hechos ocurridos en el año 2018 relacionados con el presunto cobro irregular de los títulos judiciales dentro de los procesos ejecutivos con radicación 2006-00557-00 y 2007-00398-00, en su calidad de exempleado judicial.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Procuraduría General de la Nación, para el ejercicio de la competencia correspondiente.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, al Juzgado Primero Civil Municipal de Pasto, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Pasto, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Pasto, y al señor Jonny Javier Tarapues Morales.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00192-00 CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, por disposición expresa del artículo 39, inciso 3º, de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado (Ausente con excusa) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.