CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Conjuez Ponente: ALEJANDRO VENEGAS FRANCO Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04603-01 Demandante: RUTH CLEMENCIA ZULUAGA ARISTIZÁBAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, SALA SEGUNDA ESPECIAL DE DECISIÓN CON CONJUECES Temas: Acción de tutela contra providencia judicial – Revoca negativa para amparar SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala de Conjueces a resolver la impugnación interpuesta por la señora Ruth Clemencia Zuluaga Aristizábal contra la sentencia del 19 de octubre 2023 proferida por la Sección Cuarta el Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Con escrito presentado el 25 de agosto de 2023, la señora Ruth Clemencia Zuluaga Aristizábal, actuando por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad.
La parte accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 18 de mayo de 2023 proferida por la autoridad judicial accionada, que modificó la providencia del 5 de febrero de 2021 dictada por el juez Ad-hoc Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial Armenia que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
Lo anterior, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 63001-33-33-753-2015-00130-00, instaurado por la actora contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 1.2. Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […] 5.2.
Como consecuencia de lo anterior, SE ORDENE MODIFICAR LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA proferida el 18 de mayo de 2023, por medio del cual dispuso que se debía condenar a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL a reconocer, liquidar y pagar a mi representada, el 100% de la asignación básica, y no del 70% como ha venido ocurriendo, y a la reliquidación de las prestaciones sociales – incluidas las cesantías – con el 100% de la asignación básica, por el tiempo que dure su vinculación laboral como funcionaria judicial, PERO LIMITÓ SU RECONOCIMIENTO DEL 7 DE OCTUBRE DE 2011 HASTA EL 17 DE ABRIL DE 2016, ordenando igualmente tener en cuenta dicho periodo para realizar el reajuste y deducciones de los respectivos pagos a la seguridad social. 5.3.
Se ordene que el Tribunal Administrativo del Quindío, disponga en la [sentencia] que los derechos laborales mi representada deben ser reconocidos DESDE EL 18 DE ABRIL DE 2016 Y HASTA QUE OSTENTE LA CALIDAD DE JUEZA. 5.4. Se adopten las demás medidas que el señor Consejo Ponente estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales de la accionante. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La señora Ruth Clemencia Zuluaga Aristizábal se desempeña como juez de la República desde el 1º de marzo de 2010 hasta la fecha, de manera discontinua. El 7 de octubre de 2014, solicitó ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el reconocimiento y pago de las diferencias en la remuneración mensual y prestacional, consistente en el 30 % que dejó de percibir en virtud de la prima especial, así como el reconocimiento de la bonificación por actividad judicial del Decreto 3900 de 2008.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no dio respuesta a la anterior solicitud. Por lo tanto, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con el objeto de que: (i) se inaplicara por inconstitucional la expresión «sin carácter salarial» contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 así como sus decretos reglamentarios;
(ii) se declarara la nulidad del acto ficto negativo derivado de la omisión en la respuesta a la petición del 7 de octubre de 2014; (iii) se reconociera y pagara el 30 % de salario que dejó de percibir durante el tiempo de vinculación; (iv) se reliquidaran las prestaciones sociales y, (iv) se reconociera la bonificación por actividad judicial contenida en el Decreto 3900 de 2008.
En primera instancia, el juez Ad-hoc Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Armenia, en sentencia del 5 de febrero de 2005, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de: […]
SEGUNDO: DECLARAR NO probadas las excepciones de ausencia de causa petendi – inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido; inexistencia de la obligación y la innominada, formuladas por la Nación – Rama Judicial; Dirección Ejecutiva de Administración Judicial –, por las razones ut supra. • Inaplicar parcialmente y por inconstitucional la expresión “sin carácter salarial" contenida en el Decreto 3131 de 2005 por medio del cual se crea una bonificación por actividad judicial para jueces y fiscales y en los decretos modificatorios del anterior 3382 de 2005, Decreto 2435 de 2006 y Decreto 3900 de 2008.
TERCERO: INAPLICAR PARCIALMENTE Y POR INCONSTITUCIONAL la expresión “se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual”, contenida en el artículo 8º del Decreto 874 de 2012, del artículo 8 del Decreto 1024 de 2013 y del artículo 8 del Decreto 194 de 2014, por cuanto, como se explicó en la parte motiva de la sentencia, constituye factor salarial únicamente para efectos de pensión de jubilación, igualmente, INAPLICAR PARCIALMENTE Y POR INCONSTITUCIONAL el artículo 2 del Decreto 850 de 2012, el artículo 2º del Decreto 1027 de 2013 y el artículo 2 del Decreto 194 de 2014, en la expresión “no se tendrá en cuenta para determinar elementos salariales ni prestaciones sociales”.
CUARTO: DECLARAR la NULIDAD TOTAL del acto ficto o presunto originado el día 7 de enero del 2015, tras la solicitud y/o agotamiento de reclamación administrativa iniciada el día 7 octubre del 2014, por medio del cual se entienden negadas las pretensiones.
QUINTO: DECLARAR que la Nación – Rama Judicial; Dirección Ejecutiva de Administración Judicial –, le dejó de cancelar a la Doctora Ruth Clemencia Zuluaga Aristizábal el treinta por ciento (30%) de la suma determinada como remuneración mensual en los Decretos que rigieron durante su vínculo laboral como Juez en los años 2011, 2012, 2014, 2015, y hasta tanto haya subsistido el vínculo laboral al asumir dicho porcentaje como prima especial cuando realmente correspondía al salario básico.
SEXTO: ORDENAR a la Nación – Rama Judicial; Dirección Ejecutiva de Administración Judicial –, darle carácter salarial a la prima especial únicamente para efectos de pensión de jubilación y, a la Bonificación por actividad judicial para efectos de liquidar las prestaciones sociales, ello, se itera, debido a que es constitutiva de salario y tiene todas las características para ser tenidas en cuenta como factor salarial.
SEPTIMO: CONDENAR a la Nación – Rama Judicial; Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – a reconocer, liquidar y pagar a favor de la Ruth Clemencia Zuluaga Aristizábal, las siguientes sumas de dinero: • El treinta por ciento (30%) de la suma determinada como remuneración mensual desde el 8 de octubre de 2011, hasta tanto subsista o haya subsistido el vínculo laboral, es decir, la diferencia entre lo que le fue cancelado por concepto de salario básico mensual y lo establecido como remuneración mensual en los Decretos que rigieron durante su vínculo laboral, como se indicó en la parte considerativa. • Los valores resultantes de reliquidar las prestaciones sociales devengadas por la demandante: con el incremento del salario básico mensual en un treinta por ciento (30%) sin el carácter salarial de la prima especial, el que, se itera, únicamente constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación y el carácter salarial de la bonificación por actividad judicial con ocasión del cargo desempeñado: Bonificación por servicios prestados - Prima de servicios - Vacaciones - Prima de vacaciones - Prima de navidad que son las que aparecen probadas dentro del proceso (fls.128 a 130), pagando la diferencia entre las prestaciones ya pagadas y el resultado de la reliquidación. • Que la entidad accionada pague los valores correspondientes a las diferencias existentes entre lo que le fue cancelado por concepto de prima especial del artículo 14 de la Ley 4a de 1992 establecida en los decretos reglamentarios y los valores que arroje la reliquidación que tendrá como base lo establecido como remuneración mensual tomada como salario básico en los Decretos que rigieron durante su vínculo laboral.
OCTAVO: DECLARAR probada la excepción de prescripción a partir del 8 de octubre de 2011, en consecuencia, la suma causada con anterioridad a esta fecha se encuentra prescrita.
NOVENO: ORDENAR a la Nación – Rama Judicial; Dirección Ejecutiva de Administración Judicial –, reconocer, liquidar y pagar a la demandante en la reliquidación del salario básico mensual y la prima especial, a título de restablecimiento del derecho, los porcentajes de cotización correspondientes al empleador en pensión y salud que debió trasladar a los Fondos de Pensiones y los Administradores de los servicios de salud, durante los periodos en que prestó el servicio como Juez Laboral del Circuito, aclarando que el pago deberá realizarse a través de las entidades de seguridad social a las que se encuentra afiliada la actora, y no a ella.
DECIMO: ORDENAR a la Nación – Rama Judicial; Dirección Ejecutiva de Administración Judicial –, a que de los valores que se ordenaron pagar a favor de la demandante, realice los descuentos correspondientes a los aportes que se debió cotizar al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión a cargo del trabajador; según lo señalado en esta providencia.
DECIMO PRIMERO: CONDENAR a la Nación – Rama Judicial; Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – a indexar las sumas reconocidas al actor de conformidad con el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y, con aplicación de la formula señalada en la parte motiva de la providencia. […]. Las partes presentaron recursos de apelación contra la anterior decisión. La demandante, con el objeto de que se ordenara que también debían liquidarse las prestaciones sociales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de productividad y bonificación por actividad judicial.
Por su parte, el extremo demandado alegó que la prima especial no tenía carácter salarial. El Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces, en fallo del 18 de mayo de 2023, modificó la providencia del a quo, en el sentido de condenar a la parte demandada a reconocer, liquidar y pagar a la actora el 100 % de la asignación básica y no el 70 %, así como a la reliquidación de las prestaciones sociales, incluidas las cesantías.
Además, precisó que los efectos fiscales del reconocimiento serían efectivos desde el 7 de octubre de 2011 hasta el 17 de abril de 2016, y exceptuados los lapsos de interrupción entre cada vínculo laboral. La señora Zuluaga Aristizábal solicitó aclaración y corrección de la sentencia del 18 de mayo de 2023, pues consideró que se desconoció que con posterioridad al 17 de abril de 2016 continuó vinculada laboralmente como jueza de la Rama Judicial, pues una certificación aportada al proceso que tenía como límite de vinculación la fecha mencionada pudo confundir su término, por lo que aportó una nueva certificación laboral.
Sin embargo, en auto del 9 de junio de 2023, el tribunal denegó la petición por considerar que la decisión no contenía conceptos o frases que ofrecieran motivo de duda, no había omitido la resolución de algún punto planteado en la litis, ni contenía errores de palabras. Adicionalmente, estimó que lo pretendido por la actora era introducir un elemento probatorio para que se modificara la sentencia, desconociendo así que en el proceso contencioso administrativo impera el principio de preclusión. 1.4.
Fundamentos de la vulneración La parte actora indicó que el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces, incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente y del principio de igualdad, al no aplicar la jurisprudencia existente con situaciones fácticas similares en donde se reconocieron los derechos laborales desde la fecha de vinculación del funcionario judicial hasta su terminación. Puntualmente, expuso la sentencia del 2 de septiembre de 2015, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, frente a la cual citó el siguiente aparte: «Como ha quedado dicho, para la Sala la interpretación correcta del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992, como la de los mencionados Decretos que fijaron en el 30% del salario la prima especial de servicios, es la que debe considerarla como un incremento y no como una disminución de la remuneración mensual de los servidores señalados en dichas normas.
En tal virtud, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha debido agregar la prima especial a la remuneración básica mensual del demandante, como también ha debido liquidar todas sus prestaciones con base en el 100% (y no en el 70%) del sueldo básico mensual». A su vez, señaló el desconocimiento del precedente horizontal, citando los fallos dictados por el Tribunal Administrativo del Quindío entre el 2022 y 2023, en los que se ordenó la reliquidación y pago del 100 % de la asignación básica y la reliquidación de las prestaciones sociales durante el tiempo que durara el vínculo laboral como funcionarios judiciales.
En consecuencia, adujo que la autoridad judicial accionada se apartó de dichas decisiones sin presentar argumentos nuevos para justificar el cambio de su propio precedente respecto del reconocimiento de las prestaciones con efectos a futuro, durante el tiempo que durara la condición de juez de la República. Por otro lado, sostuvo que el tribunal incurrió en el defecto procedimental absoluto, al desconocer lo reglado en el artículo 280 del Código General del Proceso y el 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al limitar el reconocimiento de los derechos laborales de la funcionaria desde el 7 de octubre de 2011 hasta el 17 de abril de 2016, cercenando el principio de congruencia. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 1.5.1. Primera instancia El magistrado ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en auto del 30 de agosto de 2023: i) admitió la demanda de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío y, (iii) vinculó en calidad de terceros con interés al director ejecutivo de Administración Judicial y al juez Ad-hoc Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Armenia.
Asimismo, se le reconoció personería al abogado César Felipe Gómez Villabón, como apoderado de la parte accionante. 1.5.2. Segunda instancia El 28 de noviembre de 2023, fue repartido el expediente al despacho del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, no obstante, por medio de auto del 4 de diciembre siguiente, manifestó su impedimento en atención a que, en su condición de magistrado de la Sección Quinta del Consejo de Estado recibe la prima especial contenida en el artículo 15 de la Ley 4º de 1992, la cual, pese a ser distinta a la prevista en el artículo 14, que es objeto del presente debate, tiene la misma naturaleza, por lo que adujo que lo decidido sobre esta podía influir en la prestación devengaba.
En ese sentido expuso que le asistía un interés directo en las resultas del proceso. De igual forma, los magistrados Luis Alberto Álvarez Parra y Omar Joaquín Barreto Suárez, presentaron sus impedimentos en providencias del 11 y 18 de diciembre de 2023, respectivamente, por las mismas razones advertidas. Así las cosas, el 19 de diciembre de 2023, se llevó a cabo el sorteo de la sala de conjueces, en el que se eligieron al doctor Alejandro Venegas Franco como conjuez ponente, y a los doctores Germán Lozano Villegas, Jesús Vall de Rutén Ruiz y José Rodrigo Vargas del Campo, como integrantes de la sala.
En auto del 19 de febrero de 2024, fueron aceptadas las manifestaciones de impedimento presentadas. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Juez Ad-hoc Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Armenia Por medio de correo electrónico allegado el 6 de septiembre de 2023, el juez adujo que la acción de tutela de la referencia debía ser rechazada por improcedente, dado que en la providencia de primera instancia se argumentó de manera clara y suficiente, realizando un análisis juicioso de los elementos de prueba, de la normatividad y la jurisprudencia aplicable para el caso concreto.
Manifestó que el mecanismo constitucional estaba siendo utilizado como una tercera instancia, el cual no tenía relevancia constitucional y eran inexistentes los defectos alegados. 1.6.2. Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia En documento remitido el 8 de septiembre de 2023, la apoderada judicial de la entidad estimó que la solicitud de amparo se estaba empleando como una instancia adicional, en atención a que en la providencia judicial reprochada no se encontraba configurado ningún error procedimental o causal objetiva que permitiera su procedencia, por lo que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción. Relató que la decisión cuestionada en manera alguna obedeció a un capricho o arbitrariedad de la corporación judicial; por el contrario, se ajustó a las normas sustantivas y procesales, hubo una valoración racional de las pruebas, sin que se hubieren excedido los límites de discrecionalidad a los que deben sujetarse las autoridades judiciales.
Asimismo, indicó que los mismos argumentos en que se basa la tutela ya fueron expuestos en ejercicio de la solicitud de adición y/o aclaración del fallo ante el Tribunal Administrativo del Quindío, autoridad que resolvió expresamente y negando lo pretendido por el libelista, de ahí que no resulte viable buscar una tercera instancia a través del mecanismo excepcional de tutela, en virtud del cual se pretende recabar en los razonamientos de la solicitud que ya tuvieron resolución por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.
Pese a que la Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío fue notificada en debida forma, guardó silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante sentencia del 19 de octubre de 2023, negó la solicitud de amparo, luego de estudiar las dos providencias acusadas como desconocidas por la autoridad judicial, concluyendo que es procedente ordenar que a futuro se reconozca la prestación reconocida, siempre que subsistan las exigencias legales que hicieron merecedor al beneficiario de tal derecho.
Sostuvo que el tribunal limitó el restablecimiento del derecho a los tiempos que fueron probados en proceso y no a futuro, dado que la certificación obrante en el plenario databa su ejercicio profesional como juez de la República hasta el 17 de abril de 2016. Por ello, el material probatorio nuevo allegado a la solicitud de aclaración y adición no fue analizado debido a que la etapa probatoria ya había precluido.
En consecuencia, adujo que no se había desconocido el precedente jurisprudencial advertido, pues sí bien era procedente el reconocimiento a futuro, sin embargo, probatoriamente no demostró que su vinculación hubiese perdurado más allá de la fecha señalada. 1.8. Impugnación Mediante escrito presentado el 30 de octubre de 2023 la parte actora impugnó el fallo de primera instancia y manifestó que no era de recibo el argumento expuesto por el a quo, en el sentido de que debió aportar una prueba idónea en la oportunidad procesal pertinente para evidenciar que hasta la actualidad se encontraba desempeñándose como juez de la República.
Lo anterior, dado que los términos procesales eran perentorios y las etapas procesales preclusivas, es decir que no había lugar a solicitar o allegar pruebas para el momento de la segunda instancia, considerando que el juez Ad-hoc en ningún momento cuestionó dicho asunto ni fue objeto de debate en el fallo. Por lo tanto, reiteró el precedente horizontal alegado en el escrito tutelar, citando los siguientes procesos resueltos al interior del Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces: 63001-33-33-755-2014-00137-03, 63001-33-33-001-2015-00211-02, 63001-33-33-005-2018-00185-02, 63001-33-33-001-2017-00095-03, 63001-33-33-001-2017-00012-02, 63001-33-33-005-2016-00519-01, 63001-33-33-002-2016-00478-02.
En consecuencia, sostuvo que la Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío vulneró el principio de la igualdad al desconocer el precedente, sin realizar análisis alguno que permitiera sustentar el cambio de la línea jurisprudencial que venían aplicando a todos los casos con situaciones fácticas similares en cuanto al reconocimiento de las prestaciones con efectos a futuro.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer la impugnación interpuesta por la señora Ruth Clemencia Zuluaga Aristizábal, contra la sentencia del 19 de octubre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta que negó la solicitud de amparo, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Problemas jurídicos Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Hay lugar a revocar, modificar o confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 19 de octubre de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado? De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará si: ¿La Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la señora Zuluaga Aristizábal al proferir la sentencia del 18 de mayo de 2023, incurriendo en los defectos procedimental absoluto y desconocimiento del precedente? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) las generalidades de los defectos alegados y, iv) el análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema y declaró su procedencia. Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Relevancia constitucional Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra superado por cuanto, la parte actora adujo que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, en atención a que la Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío modificó la sentencia de primera instancia, en el sentido de determinar que los efectos fiscales del reconocimiento de las prestaciones sociales serían efectivos desde el 7 de octubre de 2011 hasta el 17 de abril de 2016.
En consonancia con lo anterior, la parte actora cumplió con el deber de evidenciar suficientemente una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial de las garantías constitucionales alegadas. Esto, al exponer los motivos por los cuales considera que sus derechos se han vulnerado ante la configuración de los defectos por desconocimiento del precedente y procedimental absoluto, los cuales se sintetizan en que, en numerosos casos fallados por el mismo tribunal, fue reconocido el restablecimiento de forma futura, hasta tanto los funcionarios judiciales terminaran su vinculación como jueces de la República, transgrediendo el principio de igualdad.
Así, se reitera que este asunto tiene relevancia constitucional ya que el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia está consagrado en el artículo 229 Superior y en palabras de la Corte Constitucional «es la posibilidad que tienen todas las personas, naturales o jurídicas, de acudir a las autoridades judiciales para obtener la protección o el restablecimiento de sus derechos y la preservación del orden jurídico».
En consecuencia, esta Sección no percibe este mecanismo de amparo como un medio dirigido a reabrir el debate jurídico frente a la calificación efectuada por la autoridad judicial accionada de los hechos y las pretensiones que dieron lugar al ejercicio del medio de control contencioso por parte de la demandante. Bajo esta línea argumentativa, la sala reitera que el asunto sí reviste de relevancia constitucional, pues se advierte que los reparos contra la providencia bajo cuestionamiento pretenden poner de presente las irregularidades en que presuntamente incurrió la autoridad judicial accionada que además comprometen una serie de garantías de orden superior.
Esto, más allá del debate legal surtido en las instancias del caso, por lo que es la evidente tensión entre los derechos fundamentales invocados y la decisión judicial que controvierte. 2.4.2. Inmediatez También se acredita el cumplimiento del requisito de la inmediatez. Lo anterior, por cuanto la sentencia del tribunal que se acusa como vulneradora fue proferida el 18 de mayo de 2023.
Por su parte, la acción de tutela fue radicada el 25 de agosto de 2023. Así, sin que sea necesario establecer su fecha de ejecutoria, se advierte que la acción de tutela se radicó dentro del término razonable de 6 meses señalado por la jurisprudencia. 2.4.3. Tutela contra tutela La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia judicial reprochada fue proferida al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 63001-33-33-753-2015-00130-02. 2.4.4.
Subsidiariedad En consideración a dicho requisito, por tratarse de una providencia que resolvió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. Asimismo, no proceden los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia, comoquiera que las inconformidades señaladas por la parte actora no se adecúan a las causales establecidas en los artículos 250 y 257 de la Ley 1437 de 2011. 2.5.
De las generalidades del defecto por desconocimiento del precedente La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado.
Sin embargo, resulta necesario advertir que «[…] debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez». 2.6. Caso concreto La señora Ruth Clemencia Zuluaga Aristizábal presentó acción de tutela contra la sentencia del 18 de mayo de 2023, proferida por la Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío, la cual modificó el fallo del 5 de febrero de 2021 que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda ejercida al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
La autoridad judicial accionada encontró que el extremo demandado solamente le pagaba a la actora el 70 % de la asignación básica que devengaba como juez de la República, pues el 30 % restante era atribuido como reconocimiento de la prima especial consagrada en la Ley 4ª de 1992, desconociendo que el objeto de dicho emolumento era retribuir en forma adicional la actividad laboral cumplida por los servidores públicos.
En atención a ello, el tribunal ordenó el reconocimiento del 100% de la asignación básica y la reliquidación de las prestaciones sociales, incluidas las cesantías, en el mismo porcentaje sobre esta, por el tiempo en que la señora Zuluaga Aristizábal se desempeñó como juez de la República. Quiere decir que, dichos reconocimientos fueron decretados desde el 7 de octubre de 2011 hasta el 17 de abril de 2016, razón por la cual la actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente y procedimental absoluto, pues a su juicio, los efectos fiscales debieron ser predicados a futuro, atendiendo a que se sigue desempeñando como juez de la República en la actualidad.
Como fundamento de los yerros, la tutelante expuso que fue vulnerado el principio a la igualdad al desconocer la jurisprudencia que el tribunal había aplicado del mismo modo en reiteradas ocasiones en casos con situaciones fácticas y jurídicas similares. Para ello, citó varios fallos dictados por la Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío en los que se ordenó la reliquidación y pago del 100 % de la asignación básica y la reliquidación de las prestaciones sociales durante el tiempo que durara el vínculo laboral de los funcionarios judiciales.
A continuación, se realiza un estudio de dichas decisiones con el fin de determinar la violación al principio de igualdad y reconocer si los supuestos fácticos son similares entre sí y con el caso en concreto: Se debe recordar que el precedente judicial puede clasificarse en dos categorías: (i) el horizontal y, (ii) el vertical. De acuerdo con la Corte Constitucional estos se diferencian en que: (i) el precedente horizontal, el cual hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el mismo funcionario; y (ii) el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia. El precedente horizontal tiene fuerza vinculante, atendiendo no solo a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, sino al derecho a la igualdad que rige en nuestra Constitución. Asimismo, el precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las jurisdicciones, limita la autonomía judicial del juez, en tanto debe respetar la postura del superior, ya sea de las altas cortes o de los tribunales.
Si bien el precedente citado por la parte actora fue el horizontal, es decir que no tiene la facultad de crear interpretaciones vinculantes que tengan la vocación de integrar el orden jurídico junto a la ley - en sentido formal -, sí expuso un número plural de decisiones recientes dictadas por la Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío que ratifican una línea argumental, que constituye una interpretación aplicable a asuntos con presupuestos fácticos similares.
En efecto, lo citado por la parte actora no se trata de apartes extraídos de una misma sentencia, por el contrario, se evidencia un conjunto de decisiones provenientes de un mismo tribunal, que permiten entrever la línea jurisprudencial que la corporación utiliza para aquellos asuntos, lo que constituye seguridad jurídica y permite mantener la coherencia en el ordenamiento jurídico.
En concreto, del análisis de dichas decisiones es posible advertir que en cada uno de los casos citados, los accionantes acudieron a la jurisdicción contenciosa administrativa en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando que se les reconociera la prima especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en atención a su desempeño como funcionarios judiciales, más precisamente como jueces de la República, sin que ello les representara que les descontaran el 30 % correspondiente a este emolumento, de su salario básico.
En consecuencia, pese a que las certificaciones laborales allegadas a los procesos no se entregaron en la segunda instancia del medio de control, sino desde la presentación de la demanda, nunca se les exigió probar que su vínculo laboral continuaba vigente. Por el contrario, se determinó que el reconocimiento del 100 % de la asignación básica debía darse hasta tanto su vinculación laboral durara; condición que varió en el presente caso.
Es evidente la vulneración del principio a la igualdad por parte del Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces en el caso de la señora Zuluaga Aristizábal, al apartarse de la línea argumental que aplicó en todos los casos estudiados previamente y proferidos en el 2023. Además, no se observa argumentación alguna de parte de la autoridad judicial accionada para actuar con un rigorismo distinto.
Sobre la viabilidad de reconocer prestaciones a futuro, el 18 de febrero de 2010, la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció que: […] esta jurisdicción al pronunciarse sobre el derecho a devengar una determinada prestación, como en este caso lo es la prima técnica, implica un deber de acatamiento de las autoridades administrativas, pues las sentencias tienen fuerza de cosa juzgada, lo que implica su obligatoriedad, respeto y subordinación a lo decidido en el respectivo proceso, con el fin de que no se promueva una nueva demanda por los mismos o similares circunstancias.
Por ello, resulta procedente ordenar que a futuro y siempre y cuando se cumpla con las exigencias legales para hacerse merecedora del citado beneficio la entidad pública acusada debe reconocer la prestación demandada. (Subrayado propio). Se observa que, a lo largo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Zuluaga Aristizábal sostuvo que se encontraba vinculada a la Rama Judicial como juez de la República desde el 1º de marzo de 2010 hasta el momento, siendo esto entendido por el tribunal como el instante en que la actora presentó la demanda, es decir, el año 2016.
Dicha interpretación, la acompañó de los actos expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que arrojaban la fecha hasta la cual estaban certificando, sin ello concluir que hasta ahí había durado su vinculación laboral. En atención a que la duración de su vinculación no fue cuestionada por el juez de primera instancia y, por el contrario, se limitó a señalar que el reconocimiento sería a futuro, con expresiones como «hasta que por razón del cargo tenga derecho» y «hasta tanto subsista el vínculo laboral», la actora no tenía la obligación de demostrar que continuaba ejerciendo como juez de la República.
Se evidencia un rigorismo excesivo por parte del tribunal al advertir que la condena de restablecimiento del derecho se limitaba a los tiempos debidamente probados en el plenario y que no era posible proferir una sentencia condenatoria futura y eventual. Lo anterior, teniendo en cuenta que en casos como el presente, cuando la autoridad judicial no tuvo certeza de que la vinculación laboral subsistía al momento del fallo, condenó el restablecimiento por el tiempo en que duró el funcionario en su cargo, basándose en la sentencia del 18 de febrero de 2010.
Así las cosas, ante la falta de argumentación de parte del tribunal para apartarse de la línea argumentativa reiterada trazada en las providencias dictadas por la Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces, pese a configurarse los mismos presupuestos fácticos y, el exceso de rigorismo al indicar que la parte actora debió probar su vinculación actualizada, esta Sala revocará la sentencia del 19 de octubre de 2023 del Consejo de Estado, Sección Cuarta, para en su lugar, amparar los derechos fundamentales de la señora Zuluaga Aristizábal. 2.7.
Conclusión Se revocará el fallo del 19 de octubre de 2023, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para en su lugar, amparar los derechos fundamentales cuyo restablecimiento fuera deprecado por la señora Ruth Clemencia Zuluaga Aristizábal. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el fallo del 19 de octubre de 2023 dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó la acción presentada por la señora Ruth Clemencia Zuluaga Aristizábal y, en su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la providencia proferida el 18 de mayo de 2023, únicamente en lo referido a los efectos fiscales del reconocimiento, de acuerdo con lo previsto anteriormente.
TERCERO: ORDENAR a la Sala Segunda Especial de Decisión con Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de este fallo, profiera una decisión de reemplazo, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado 63001-33-33-753-2015-00130-02.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, en los términos del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO VENEGAS FRANCO Conjuez GERMÁN LOZANO VILLEGAS Conjuez JESÚS VALL DE RUTÉN RUÍZ Conjuez JOSÉ RODRIGO VARGAS DEL CAMPO Conjuez Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx