Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra el fallo del 7 de mayo del 2024, emitido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.

ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la actuación judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones. 1.2 La demanda de tutela.

Carlos Alberto Rincón Arango, actuando mediante apoderada judicial, interpuso recurso de amparo para proteger sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción presuntamente vulnerados por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta. Por consiguiente, solicitó «ordenar al accionado JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DE CÚCUTA, N. DE S., ORDENAR AL SEÑOR (sic) INAPLICAR LA SANCIÓN IMPUESTA EN EL TRÁMITE INCIDENTAL RADICADO 54001-3333-003-2022-00076-00». 1.3 Hechos.

En síntesis, señaló el tutelante que Freddy Oweimar Bedoya Botello interpuso una acción de tutela contra el Ejército Nacional de Colombia – Dirección de Sanidad, para obtener el pago de unas incapacidades; como consecuencia de lo anterior, el juzgado accionado emitió fallo de tutela el 14 de marzo del 2022 concediendo el amparo solicitado y ordenando al señor Rincón Arango, en su calidad de Director de Sanidad, procediera a pagar las incapacidades generadas en cabeza del entonces accionante.

Manifestó que el actor dentro de esa acción de tutela, solicitó al juzgado que se iniciara el incidente de desacato, el cual fue fallado contra el señor Rincón Arango el 20 de abril del 2022. Que el otrora accionante, con posterioridad, el 27 de junio del 2023, remitió un memorial informando al Juzgado que el 23 de junio de ese año el señor Carlos Rincón había dado cabal cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela.

Refirió a continuación que, Carlos Alberto Rincón Arango no funge como director de Sanidad desde el año 2022, sin especificar mes ni día, que ha remitido distintas solicitudes ante el juzgado accionado pidiendo que se inaplique la sanción impuesta dentro del trámite del incidente de desacato iniciado, pero hasta la fecha no ha obtenido una respuesta favorable. 1.3.1 Argumentos de la tutela Estima que la sanción impuesta dentro del incidente de desacato debe ser inaplicada, toda vez que ya se dio cumplimiento a la orden impartida, que dicha actuación afecta igualmente su buen nombre, por ello en abril del 2024 hizo la solicitud directamente en el despacho judicial que impuso la sanción sin haber obtenido una respuesta afirmativa. 1.4 Contestaciones de la acción. 1.4.1 Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta Realizó un informe sobre el trámite surtido en la acción de tutela de radicado 54001-33-33-003-2022-00076-00 indicó que, en un primer incidente, al encontrar que no había dado cumplimiento a la orden de la sentencia de tutela, lo sancionó con auto del 20 de abril del 2022 con multa de 15 días de SMLMV del 2022, que esa sanción fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander el 17 de mayo del 2022.

Expuso que, ante el incumplimiento de la orden, y al haber transcurrido más del plazo otorgado para el pago de la multa, el juzgado remitió la sanción a la oficina de cobro coactivo para que la ejecutara y dicha oficina le informó, el 18 de enero del 2023, que había culminado el proceso de cobro coactivo. Por lo demás, indicó que contra el accionante se inició un segundo incidente de desacato el 28 de septiembre del 2022, que fue declarado nulo y un tercero, iniciado el 27 de marzo del 2023 que se cerró por cumplimiento.

Por lo anterior, expresó que no existe vulneración a los derechos del accionante, toda vez que han adelantado los trámites incidentales con respeto a las normas del asunto. 1.4.2 Oficina de Cobro Coactivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta. Adujo que, de conformidad con la solicitud elevada por el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta, «generó el respectivo oficio persuasivo el 19 de octubre de 2022, el cual se comunicó al correo electrónico del sancionado y a la entidad donde laboraba, logrando obtener el recaudo total de la obligación el 20 y 21 de diciembre del mismo año», por lo que no existe vulneración de derechos de su parte en contra del accionante. 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante fallo del 07 de mayo del 2024, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander decidió «DECLARAR IMPROCEDENTE las pretensiones de la presente acción de tutela formuladas por el señor CARLOS ALBERTO RINCÓN ARANGO, en contra del JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CÚCUTA […]».

A dicha conclusión llegó, luego de haber indicado que no se acreditó el requisito de inmediatez, pues la sanción por desacato fue impuesta el 20 de abril del 2022 y confirmada el 17 de mayo siguiente, por lo que se ha superado ostensiblemente el periodo razonable entre la vulneración del derecho y la radicación de la acción de tutela. 1.6 La impugnación. Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó, para cuyo propósito reiteró los argumentos de la acción de tutela e indicó que en la actualidad con la sanción impuesta al accionante se le siguen afectando sus derechos al buen nombre y al debido proceso, dado que ya cumplió con la orden de la acción de tutela y no se ha inaplicado la sanción. II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar la negativa de inaplicar la sanción por desacato impuesta y ejecutada contra el señor Carlos Alberto Rincón Arango, a pesar de que aquel ya cumplió con la orden emitida por el juez de tutela de manera posterior a la imposición y ejecución. Es del caso resaltar que, de las pretensiones del mecanismo de amparo no se desprende solicitud alguna frente a dejar sin efectos las providencias que, i) impuso sanción por desacato al fallo de tutela y ii) la que la confirmó en consulta, sino la inaplicación de la sanción en ellas impuesta por haberse dado cabal cumplimiento al fallo de tutela que lo originó. 2.3 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.

El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;

(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 2.4 Tramite y finalidad del incidente de desacato Dada la naturaleza preferente de la acción de tutela, y que su finalidad es garantizar la justiciabilidad de los derechos constitucionales, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora.

De allí que el Decreto 2591 de 1991, mediante el cual se reglamentó la acción de tutela, en primera medida, faculte al juez para lograr dicho fin y, en segunda, a la persona que solicitó el amparo. En efecto, el artículo 27 del citado Decreto dispone un procedimiento de cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público.

En la mencionada norma se regula que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden efectuada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra. Igualmente, se determina que, si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptará las medidas necesarias, para lograr el cumplimiento del fallo.

Adicionalmente, señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Así, el artículo 52 ejusdem establece un trámite incidental por desacato en el cumplimiento del fallo de tutela, en los siguientes términos: «La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». Por consiguiente, una vez el accionante ha presentado el incidente de desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o si, por el contrario, no ha sido acatada.

En caso de que establezca que existe un incumplimiento caprichoso o arbitrario, deberá imponer la sanción a que haya lugar. Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela.

Igualmente, es relevante resaltar que, en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable. Por ende, el juez de tutela debe determinar quién es la persona encargada de cumplir la orden y sobre ella será en quien recaiga la sanción, además, deberá definir si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues sólo en caso de serlo podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato; al respecto, la Corte ha sostenido: «[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela.

Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]». Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato, el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1.

Existió una orden dada en un fallo de tutela; 2. La sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta; 3. Se venció el plazo sin que se cumpliera la orden y 4. Existe contumacia en el incumplimiento de la decisión. 2.5 El debido proceso El artículo 29 de la norma Superior, establece que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

La garantía en comento implica que tanto las autoridades administrativas como los jueces, se encuentran compelidos a ceñirse a las normas constitucionales y legales, con lo cual se garantizan a su turno, la protección y realización de los derechos de las personas. Conforme a lo conceptuado por la Corte Constitucional, el debido proceso comprende plurales órbitas de incidencia: El derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo.

El derecho al juez natural, identificado este con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley. El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando se requiera, a la igualdad ante la ley procesal, el derecho a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso. El derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables.

El derecho a la independencia del juez, que solo tiene efectivo reconocimiento cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo. El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.

Este derecho es una garantía de sujeción, que permite que se desarrollen otros derechos como el de la igualdad ante la Ley o la dignidad humana, mientras que desarrolla una serie de principios relacionados con la celeridad, la previsibilidad de las actuaciones judiciales y el acceso a la administración de justicia, por lo que su quebrantamiento afecta uno de los núcleos esenciales que caracteriza al Estado de Derecho y en consecuencia tiene la capacidad de justificar la intervención del juez de tutela. 2.6 Caso concreto.

Lo primero que se debe abordar, es la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela señalada por el a quo, quien determinó que la presente acción va encaminada a controvertir la imposición de la sanción en el primer incidente de desacato, del 20 de abril del 2022 y confirmado por esa misma entidad el 17 de mayo siguiente, pero lo cierto es que, como se dijo, ni el accionante ni quienes contestaron la acción constitucional asumieron que ese era el objeto del asunto bajo estudio.

De allí que, por ejemplo, Carlos Rincón considere que su derecho aún se está vulnerando, pues a día de hoy la sanción impuesta a él sigue ejecutada y como se indicó en el problema jurídico, lo que pretende es que la sanción se inaplique, a pesar de que ya fue ejecutada. Por ello resulta evidente que, según los hechos de la demanda y la impugnación, lo que el accionante se encuentra atacando es la omisión de levantar la sanción de multa, al considerar que cumplió con la orden emitida por el Juez Tercero Administrativo de Cúcuta; siendo así, el argumento de la improcedencia por no cumplir el requisito de inmediatez debe ser desestimado.

Agotado este punto y para una mayor claridad, procederá la Sala a realizar un recuento de los hechos relevantes del caso en estudio, de conformidad con el contenido del expediente de tutela dentro del radicado 54001-33-33-003-2022-00076-00, referentes al primer incidente de desacato cuya sanción se solicita inaplicar, para luego si continuar con el estudio de los alegatos del señor Rincón. Cómo se puede observar, contrario a lo afirmado por el accionante, lo cierto es que el cumplimiento de la orden constitucional solo se pudo acreditar con el escrito del señor Freddy Oweimar Bedoya Botello del 27 de junio del 2023, pero la sanción impuesta, es decir, la multa de 15 días de SMLMV para el 2022 fue hecha efectiva el 22 de diciembre del 2022, es decir, 6 meses antes de que se diera cumplimiento a la sentencia impuesta.

Si bien, tal y como lo indicó el accionante el objetivo del incidente de desacato es obligar al cumplimiento de las ordenes emitidas dentro de una acción de tutela, no por ello pierde su naturaleza de sanción, la cual debe mantenerse legítimamente hasta que se logre la garantía de los derechos fundamentales vulnerados. De lo indicado por el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta, no se evidencia que exista una violación al debido proceso, pues el trámite surtido en el mentado incidente cumplió con los requisitos mínimos para tal efecto como se describe a continuación: Causales: Existen tres causales para iniciar el incidente de desacato, que son: Cuando haya incumplimiento de la orden impartida al obligado Cuando hay cumplimiento parcial de la orden Cuando la orden es tergiversada Elementos: Que se desatiendan las ordenes proferidas por el juez en favor de quien ha solicitado el amparo Que, como consecuencia de la desatención, se incumpla la orden judicial.

Que la desatención sea intencionada Factores objetivos a valorar frente al cumplimiento: Imposibilidad Fáctica o jurídica El contexto que rodea la ejecución de la orden Que exista un estado de cosas inconstitucional La complejidad de la orden dada La capacidad funcional de quien está obligado a cumplir. La suficiencia del plazo Factores subjetivos a valorar frente al incumplimiento: La responsabilidad subjetiva Si hay allanamiento a las órdenes Si se han demostrado acciones encaminadas al cumplimiento Esta es la estructura de análisis que debe seguir el incidente de desacato, de suerte que, si se evidencia que se cumplen los elementos del desacato y no existe una justificación para ello, es procedente la imposición de la sanción. Dentro del incidente podemos identificar que se desarrollaron las siguientes etapas definidas así: (i) comunicar a la persona incumplida la apertura del incidente del desacato, para que pueda dar cuenta de la razón por la cual no ha cumplido y presente sus argumentos de defensa;

(ii) practicar las pruebas solicitadas que sean conducentes y pertinentes para la decisión; (iii) notificar la providencia que resuelva el incidente; y (iv) en caso de haber lugar a ello, remitir el expediente en consulta al superior. Ahora, dentro del expediente de radicado 54001-33-33-003-2022-00076-00, en el trámite incidental surtido contra Carlos Rincón, se puede evidenciar que el 7 de abril del 2022 le fue notificado la apertura del incidente de desacato, dado que el incidentado no se pronunció respecto de la apertura del incidente, ni presentó pruebas que demostraran el cumplimiento de la orden o la voluntad de dar cumplimiento, el 20 de abril se profirió la providencia sancionándolo y se ordenó su notificación, además de la remisión del mismo acto al superior inmediato en el grado de consulta.

Es así que se puede determinar, que la sanción impuesta fue legitima,porque para el momento en que se impuso la misma se había excedido el término para dar cumplimiento a la orden impartida y es válida, porque se hizo respetando el trámite previsto para tal efecto; es de resaltar que, en el auto que confirmó la sanción impuesta, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander refirió lo siguiente: [L]a Sala concluye que no se ha cumplido a la fecha con el fallo de tutela de la referencia, máxime si ni siquiera se acreditó gestión tendiente a realizarle Junta Médico Laboral al accionante, trabajo que de acuerdo al fallo de primera instancia deben realizar de manera coordinada los señores Teniente Coronel EDWARD VICENTE MARTÍNEZ ANTELIZ y el Brigadier General CARLOS ALBERTO RINCÓN ARANGO, en sus condiciones de Director de Prestaciones Sociales y Director de Sanidad del Ejército Nacional, respectivamente, razones por las cuales se confirmará la sanción de multa de quince (15) días de salario mínimo legal mensual vigente -SMLMV- para el año 2022, impuesta por el A-quo.

Por lo anterior, la causal de configuración fue el incumplimiento de la orden judicial, donde se demostraron los tres elementos, es decir, la omisión de acatar la orden judicial impartida, la vulneración del derecho del accionante y la intención de incumplir, esta última porque no se alegó alguna de las justificaciones subjetivas planteadas para tal fin.

Así las cosas, siendo que la imposición de la sanción se encuentra justificada, se debe analizar el punto de la decisión del Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta sobre no inaplicarla una vez ejecutada, resultando indiscutible que al tratarse de una multa que ya fue cobrada, no es posible ordenar el reintegro del valor captado al accionante, ello teniendo en cuenta que, como se expresó, la sanción ya se hizo efectiva cuando persistía el incumplimiento a la orden de tutela y no existe disposición normativa o judicial que haya considerado el reintegro de la multa pagada a pesar de haber cumplido con posterioridad la orden impartida y a la ejecución de la multa, puesto que se infiere razonadamente, que fue precisamente la sanción, la que garantizó la satisfacción de los derechos vulnerados.

No resultando desconocido el derecho fundamental al debido proceso del actor. Si bien esta Sala comprende el argumento del actor, que va encaminado a indicar que la sanción dentro del incidente de desacato es un medio para obligar a su cumplimiento, y así lo ha entendido la jurisprudencia constitucional, no por ello, se itera, se debe desestimar su naturaleza sancionatoria, que es en últimas la que puede imprimir el factor coercitivo según el cuál las órdenes judiciales son de obligatorio cumplimiento para sus destinatarios.

Por último, esta situación tampoco afecta el derecho al buen nombre como lo afirmó el accionante, pues de acuerdo con la jurisprudencia vigente sobre el tema, «[e]sta garantía ha sido entendida como “la reputación, o el concepto que de una persona tienen los demás y que se configura como derecho frente al detrimento que pueda sufrir como producto de expresiones ofensivas o injuriosas o informaciones falsas o tendenciosas”.

En ese sentido, constituye “uno de los más valiosos elementos del patrimonio moral y social, y un factor intrínseco de la dignidad humana que a cada persona debe ser reconocida tanto por el Estado, como por la sociedad”», por lo que dado que para el momento de ser impuesta la sanción el aquí accionante fungía como director de la DISAN, y que la orden judicial se cumplió 1 año y 3 meses después de haber sido impuesta, resulta viable que la multa deba ser soportada por el señor Carlos Rincón. En ese orden de ideas, se observa que la sanción por desacato impuesta y ejecutada estuvo dentro del marco normativo y jurisprudencial, no es una decisión arbitraria y no lesiona los derechos fundamentales del accionante de manera desproporcionada, por lo que no se accederá a las pretensiones de la acción de tutela, pues la sanción, en el caso concreto, redundó en el cumplimiento de la orden de tutela, y fue ejecutada cuando persistía la desatención al fallo, sin que Rincón demostrara ni alegara circunstancias como que cuando se impuso y ejecutó ya no fungía como director o que fue sancionado aún cuando acreditó el cumplimiento de la sentencia de tutela; todo lo contrario, se demuestra que tuvo que ser sancionado y ejecutada la multa, para que diera cumplimiento a la orden de amparo.

III. DECISIÓN Aunque en este caso el análisis efectuado supera el requisito general de inmediatez, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para en su lugar negar el amparo; debido a que los efectos prácticos son los mismos, la Sala confirmará la sentencia del 7 de mayo del 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el entendido que se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. CONFIRMAR la sentencia de 7 de mayo del 2024, emitida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, en el sentido de negar el amparo solicitado por el señor Carlos Alberto Rincón Arango, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia. 2º.

NOTIFÍQUESE este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.

COMUNÍQUESE la presente decisión al Tribunal Administrativo del Norte de Santander y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS