CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02182-00 Demandante: Alice Frederique Trouve Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – NIEGA – Mora judicial justificada.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por Alice Frederique Trouve contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- Alice Frederique Trouve, a través de apoderada judicial, instauró demanda de tutela contra la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso, libertad de ejercer profesión u oficio, dignidad y trabajo.
Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas por la autoridad accionada al incurrir en una presunta mora judicial, por no resolver el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Salud y Protección Social contra la sentencia del 19 de diciembre de 2018, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió la actora. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenida se contraen a lo siguiente3: << (…) se ordene a TRIBUNAL ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA DE BOGOTA, proferir el correspondiente fallo dentro del recurso de apelación que 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Identificado con número de radicado: 11001-33-34-002-2017-00207-00/01. 3 Folio 5 del escrito de tutela.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02182-00 Demandante: Alice Frederique Trouve Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 cursa en el citado despacho bajo el número 11001333400220170020701 >>. (negrilla del texto original). 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada, de las pruebas allegadas al proceso y lo expuesto por la parte actora se tiene, que: 4.- El 3 de agosto de 2017, Alice Frederique Trouve, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió una demanda contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 201625301817071 de septiembre 29 de 2016 y 201625302273511 del 7 de diciembre de 2016 por medio de las cuales la entidad demandada negó su solicitud de inclusión en el Registro Único Nacional de Talento Humano en Salud (en adelante RETHUS), en calidad de partera profesional (o matrona), al considerar que no existe en Colombia: (i) una ley que defina la Partería como una profesión del sector salud;
(ii) un colegio profesional que agrupe a algún tipo de profesionales de esta área; y (iii) normatividad del sector educativo, ni del sector salud, ni tradición académica, científica o asistencial que permita considerar a la Partería como una profesión del área de la salud. 5.- El 19 de diciembre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo Sección Primera Oral, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social realizar la inscripción de la accionante como partera, en el RETHUS. 6.- Inconforme con la decisión adoptada, la entidad demandada apeló la decisión proferida en primera instancia, por lo que el 11 de marzo de 2019, el proceso fue asignado a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y posteriormente, el 30 de noviembre de 2020 ingresó al despacho del Magistrado Óscar Armando Dimaté Cárdenas. 7.- El 30 de septiembre de 2022, la apoderada judicial de la accionante allegó al mencionado Tribunal un escrito en el que puso de presente las limitaciones económicas y sociales que padecía Alice Frederique Trouve, al no poder ejercer su profesión de partera por no estar inscrita en el RETHUS y solicitó a la autoridad judicial que se tuvieran en cuenta en el proceso el artículo 11 de la Ley 2244 del 11 de Julio de 2022 “Por medio de la cual se reconocen los derechos de la mujer en embarazo, trabajo de parto, parto y postparto y se dictan otras disposiciones o ley de parto digno, respetado y humanizado”, en el que se establece que la obligación del Estado de promover la capacitación de las parteras, y apoyar los procesos de formación de partería tradicionales que ya existen a lo largo del territorio nacional.
Además, solicitó que en el trámite de segunda instancia se Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02182-00 Demandante: Alice Frederique Trouve Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 observaran las consideraciones expuestas en la Sentencia T-128 de 2022, proferida por la Corte Constitucional. 8.- En virtud de lo anterior, la parte actora señala que la mora judicial transcurrida entre el momento en que se profirió el fallo de primera instancia y la expedición de sentencia de segunda instancia por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulnera sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la tutela jurisdiccional efectiva, al trabajo y a ejercer libremente una profesión; pues ha transcurrido un periodo de tiempo considerable sin que se imparta el trámite correspondiente, lo que la somete a una cruel incertidumbre sin saber si puede ejercer su profesión como partera.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 9.- Mediante auto de 8 de mayo de 2023, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad demandada y se vinculó al Ministerio de Salud y Protección Social, en calidad de tercero interesado. 10.- Igualmente, se requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remitiera, en calidad de préstamo, el expediente identificado con el radicado número 11001-33-34-002-2017-00207-00/01.
(i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca4 11.- El 15 de mayo de 2023, la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 el orden para proferir las sentencias asignadas a un despacho es obligatorio, sin embargo, aclaró que pueden presentarse casos de sentencia anticipada o de prelación legal, razón por la cual indicó que una vez revisados los criterios jurisprudenciales por la Corte Constitucional para dar prelación a un fallo se determinó que al no ser un sujeto de especial protección y debido a que el caso objeto de estudio no se relacionaba con dicha calidad no era posible dar prioridad al proceso objeto del recurso de amparo. 12.- De igual forma, indicó que en gran medida el retraso en el trámite de la carga de trabajo asignada al despacho se generó a causa de la muerte de dos funcionarios durante la pandemia que tuvo lugar a causa de la emergencia sanitaria generada por el Covid-19. 13.- Por último, señaló que de conformidad con el artículo 1° del Acuerdo CSJBTA23-44 del 5 de mayo de 2023 “Por el cual se redistribuyen procesos de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, a través del cual el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá consideró pertinente 4 Intervención contenida en 8 folios.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02182-00 Demandante: Alice Frederique Trouve Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 realizar la redistribución de 1050 expedientes, que debían ser entregados por los despachos 001, 002, 003, 004, 005 y 006 de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera proporcional a la carga de cada uno de ellos, esto, a partir de las estadísticas reportadas en el SIERJU con corte al 31 de marzo de 2023, a los despachos 007, 008 y 009, creados recientemente;
El despacho sustanciador resolvió mediante auto de 15 de mayo de 2023, resignar el expediente, objeto de la presente acción, identificado con el radicado 11001-33-34-002-2017-00207-00/01 al Despacho 007. (ii) Ministerio de Salud y Protección Social5 14.- El 15 de mayo de 2023, el ministerio de Salud y Protección Social solicitó declarar la improcedencia de la presente acción contra el Ministerio de Salud y Protección Social y en consecuencia exonerarlo de cualquier responsabilidad que se pueda llegar a endilgar, toda vez que no es la entidad encargada de realizar las actuaciones administrativas ni judiciales tendientes a resolver las pretensiones de la parte accionante.
C. Análisis del caso concreto 15.- En el presente asunto, la parte actora manifiesta que han transcurrido más de 2 años y 5 meses, desde el momento en que el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 11001-33-34-002-2017- 00207-00/01 ingresó al despacho del Magistrado Óscar Armando Dimaté Cárdenas y la interposición de la presente acción, sin que a la fecha el asunto haya sido resuelto en segunda instancia, por lo que considera que la dilación injustificada en el trámite de la demanda vulnera sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la tutela jurisdiccional efectiva, al trabajo y a ejercer libremente una profesión, pues alega que ha transcurrido un periodo de tiempo considerable sin que se imparta el trámite correspondiente. 16.- En cuanto a la mora judicial, esta Corporación ha sido categórica en advertir que el juez de tutela en cada caso específico deberá valorar si la conducta del funcionario o de la corporación judicial es injustificada y negligente, toda vez que “no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales”6.
Lo anterior, en atención a que existen causas imprevisibles o externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga 5 Intervención contenida en 8 folios. 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 22 de octubre de 2020, radicado: Expediente 11001-03- 15-000-2020-04601-00.
M.P. Milton Chaves García. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02182-00 Demandante: Alice Frederique Trouve Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas7. 17.- Así pues, se advierte que para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, y previo a verificar si tal mora se proyecta como afrenta a un derecho constitucional iusfundamental, se debe analizar i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 19988. 18.- En ese contexto, esta Corporación ha considerado que la acción de tutela se abre paso por mora judicial cuando se trate de una dilación injustificada como resultado de la falta de diligencia en el actuar del funcionario judicial.
Esto significa que “no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ésta debe ser injustificada y estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada”9. 19.- A su vez, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que la congestión y la mora judicial afectan gravemente los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, por dilación injustificada e inobservancia de los términos judiciales; sin embargo, esa misma Corporación ha sostenido que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley por parte del operador judicial puede dar lugar a la violación de los mencionados derechos, pues se configura en los eventos en los cuales el juez no puede justificar su retardo. 20.- En Sentencia SU-394 de 201610, el referido tribunal constitucional indicó que la mora judicial injustificada se presenta cuando: (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial11. 21.- De lo expuesto anteriormente, se advierte que el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para el desarrollo de la actuación judicial no configura una mora injustificada, pues deben analizarse otras circunstancias particulares. 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado: Expediente: Nº 11001-03-15-000-2016-01884-00.
M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 8 «Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal». 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 18 de febrero de 2009, exp. 25000-23-15-000-2008-01246-01 (AC), M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 10 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 11 En este aspecto, la Corte Constitucional reiteró los criterios enunciados en la sentencia T-230 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02182-00 Demandante: Alice Frederique Trouve Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 22.- En el presente asunto, la Sala advierte, luego de verificar el expediente ordinario que, la mora judicial alegada no se configura, pues la autoridad judicial accionada ha realizado las gestiones pertinentes para asignar un juez ad hoc a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por los accionantes. 23.- Del material probatorio arrimado al proceso, se observa que: (i) a través del literal d) del artículo 1° del Acuerdo No. PCSJA22-12026 del 15 de diciembre de 2022, el Consejo Superior de la Judicatura creó de manera permanente tres despachos de magistrado en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a los cuales se asignó la denominación de despacho 007, 008 y 009 de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca;
(ii) en el Acuerdo No. PCSJA23-12060 del 25 de abril de 2023, mediante el cual modificó el artículo 10° del Acuerdo PCSJA22-12026, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso que los Consejos Seccionales efectuarían la redistribución de procesos ordinarios en trámite de segunda instancia y los de primera instancia que estuvieran en etapa de admisión, pendiente de audiencia inicial, de sentencia anticipada o de práctica de pruebas. 24.- Visto lo anterior, se tiene que: (iii) en el Acuerdo No. CSJBTA23-44 de 5 de mayo de 2023 el Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá estableció que el despacho a cargo del Magistrado Óscar Armando Dimaté Cárdenas (Despacho 002), contaba con una carga de trabajo de 692 expedientes activos, siendo el despacho de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con más procesos a su cargo razón por la cual resolvió reasignar 234 expedientes al Despacho 007 de la Sección Primera del mencionado Tribunal; y (ii) mediante auto de 13 de mayo de 2023, el despacho del Magistrado Diamante Cárdenas, en cumplimiento del artículo 1° el Acuerdo No. CSJBTA23-44 de 5 de mayo de 2023, resolvió reasignar el proceso 11001-33-34-002-2017-00207-00/01 al Despacho 007. 25.- Sobre el particular, cabe señalar que, aun cuando la Sala reconoce que ha trascurrido un tiempo considerable desde la presentación del recurso de apelación, la autoridad judicial accionada ha hecho uso de todos los instrumentos a su alcance para agilizar el trámite de reasignación del Rad. 11001-33-34-002- 2017-00207-00/01 dentro de un plazo razonable, con la finalidad de que el mencionado expediente sea tramitado por uno de los despachos creados por el Consejo Superior de la Judicatura a partir del Acuerdo No. PCSJA22-12026 del 15 de diciembre de 2022.
Esto teniendo en cuenta que según las estadísticas incluidas en el Acuerdo No. CSJBTA23-44 de 5 de mayo de 2023 (ver Tabla 1), a la fecha de la interposición del recurso de amparo el despacho a cargo del Magistrado Dimaté Cárdenas (Despacho 002) presentaba la mayor congestión en relación a los demás despachos de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tal y como se muestra a continuación: Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02182-00 Demandante: Alice Frederique Trouve Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 Tabla 1: Estadísticas reportadas en el SIERJU con corte al 31 de marzo de 2023 Fuente: Acuerdo No. CSJBTA23-44 de 5 de mayo de 2023 26.- Así las cosas, se advierte que en el caso objeto de estudio: (i) la presunta mora judicial se encuentra justificada, (ii) no se advierte, además, que tal circunstancia, independientemente de su justificación comprometa un derecho fundamental cuya afectación sea irremediable e inminente por lo que, en este caso, (iii) la acción de tutela resulta improcedente aún para alterar el turno de decisiones y obtener una decisión judicial, sin considerar además, (iv) que una medida de ese talante, implicaría, de contera, la vulneración de los derechos constitucionales a la igualdad de los demás sujetos cuyos procesos, que con fecha anterior de ingreso para fallo del demandante, están a la espera de una decisión por parte de la autoridad judicial accionada. 27.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO. - NEGAR la solicitud de amparo, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02182-00 Demandante: Alice Frederique Trouve Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE12 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 12 VF