Radicado: 25000-23-42-000-2018-00823-01 (1033-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-00823-01 (1033-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Arístides Lombana Alarcón Temas: Resuelve apelación de auto que negó medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante, contra la decisión del 14 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución GNR 383059 del 30 de octubre de 2014, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 2. La demandante por intermedio de apoderada judicial presentó demanda en la cual solicitó la nulidad de la Resolución GNR 383059 del 30 de octubre de 2014. Y a título de restablecimiento del derecho pidió condenar al demandado a reintegrarle las sumas pagadas en la reliquidación, debidamente indexadas o junto con los intereses. 3.
Señaló que al demandado le fue reconocida una pensión de vejez a través de la Resolución No. 024149 del 12 de agosto de 2010, a partir del 1 de septiembre de 2010. La pensión le fue reliquidada mediante resolución 16209 de mayo de 2012. Posteriormente vuelta a reliquidar mediante la resolución demandada. 4. Mediante auto APSUB 1545 del 16 de mayo de 2017 se le solicitó al demandado autorización expresa para revocar el último acto administrativo sin que el demandado hubiera realizado lo pertinente.
Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 16 de septiembre de 2024, admitió la demanda y ordenó su notificación. 1 Archivo 024 del expediente digital. Radicado: 25000-23-42-000-2018-00823-01 (1033-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Mediante auto del 14 de febrero de 2025, negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante. 7. El a quo argumentó que la decisión no cumplía los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para decretar una medida cautelar en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho. 8.
Señaló que, aunque la solicitud fue presentada formalmente junto con la demanda, no cumplía con los requisitos sustanciales para su decreto. Colpensiones, alegó que la reliquidación de la pensión se basó en un error en la identificación de los empleadores, al considerar como distintas la Corporación Financiera Colombiana y la Corporación Financiera del Valle, lo cual supuestamente infló el Ingreso Base de Liquidación (IBL) y, por ende, la mesada pensional. 9.
Además, se evidenció que no se aportaron elementos probatorios suficientes que permitieran concluir de manera inequívoca la ilegalidad del acto acusado, ni se demostró sumariamente el perjuicio que se pretendía evitar con la medida. Tampoco se estableció que los recursos públicos utilizados para pagar la pensión reconocida se vieran comprometidos de manera tal que se configurara un perjuicio irremediable, ya que estos provienen de un fondo común de naturaleza pública que garantiza la sostenibilidad del sistema pensional. 10.
El Tribunal también destacó que el demandado es una persona de 75 años, por lo cual se le reconoce una condición de sujeto de especial protección constitucional. En consecuencia, no era necesario ni procedente adoptar la medida cautelar, y las posibles irregularidades en la reliquidación deben resolverse luego de un debate probatorio al momento de dictar sentencia. Recurso de apelación2 11.
Argumentó la demandante en su recurso que la decisión del juez de primera instancia era equivocada, dado que la Resolución GNR 383059 del 30 de octubre de 2014, mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez del señor Arístides Lombana Alarcón, no se ajustaba al ordenamiento jurídico. En dicha reliquidación se incurrió en un error al considerar como entidades distintas a la Corporación Financiera Colombiana y la Corporación Financiera del Valle, cuando en realidad son la misma entidad, lo que generó un doble conteo de ciclos laborales y, por ende, un aumento indebido en el valor de la mesada pensional. 12.
Sostuvo que este error derivó en que el señor Lombana estuviera recibiendo una pensión superior a la que le corresponde legalmente, pues según el cálculo correcto, el valor de la mesada para el año 2017 debía ser de $8.935.708, mientras que en nómina figuraba un pago de $10.066.166. A juicio de la apelante, este exceso representa un acto contrario al orden jurídico que justifica la suspensión 2 Archivo 032 del expediente digital.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00823-01 (1033-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmediata de los efectos del acto administrativo demandado. 13. Además, indicó que el mantenimiento de dicha situación representa un perjuicio grave e inminente contra la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, principio constitucional consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Enfatizó que la administración de los recursos del sistema pensional debe hacerse de manera eficiente y equitativa, y que el pago de prestaciones sin el cumplimiento de los requisitos legales compromete la sostenibilidad del sistema y afecta el acceso de otros ciudadanos a su derecho a la pensión, contrariando los principios de progresividad y justicia distributiva. 14.
Por lo que, solicitó se revoque el auto apelado y se acceda al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo cuestionado, con el fin de evitar el pago continuo de una prestación irregular y proteger los recursos del sistema pensional. II. CONSIDERACIONES Procedencia, competencia y oportunidad 15.
El auto que decreta niega o modifica una medida cautelar es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el numeral 5° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 – modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 16. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 17.
Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el literal h del artículo 125 del CPACA – modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 18. De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 244 del CPACA, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se interpuso el 17 de febrero de 2025, esto es en término, dado que la notificación por estado del auto recurrido se efectuó el 14 de febrero de 2025.
Problema jurídico 19. Le corresponde a la Sala establecer conforme a los argumentos esgrimidos en la alzada, si hay lugar a revocar la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución N° GNR 383059 del 30 de octubre de 2014, por medio de la cual se le reliquidó la pensión de vejez al demandado.
De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 20. De conformidad con el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado Radicado: 25000-23-42-000-2018-00823-01 (1033-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ponente podrá decretar, mediante providencia motivada, las medidas cautelares que considere indispensables para proteger transitoriamente el objeto del proceso y asegurar la efectividad de la sentencia. Esta facultad puede ejercerse a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se tramiten ante esta jurisdicción, ya sea antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 21.
La norma señala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Además, el artículo 230 de la misma ley establece que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deben guardar una relación directa y necesaria con las pretensiones formuladas en la demanda. 22.
Dentro del catálogo de medidas cautelares previstas, el juez o magistrado puede: i) ordenar el mantenimiento o restablecimiento de la situación existente antes de la conducta vulneradora o amenazante; ii) suspender procedimientos o actuaciones administrativas, incluso de carácter contractual, cuando no exista otro medio para conjurar la situación, indicando —si es posible— las condiciones para reanudarlas; iii) suspender provisionalmente los efectos de actos administrativos; iv) ordenar la adopción de decisiones administrativas o la realización o demolición de obras para evitar perjuicios o la agravación de sus efectos; y v) impartir órdenes u obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes del proceso. 23.
Por su parte, el artículo 231 establece los requisitos para decretar medidas cautelares. En el caso de la suspensión provisional de un acto administrativo, procede cuando se pretenda su nulidad por violación de disposiciones invocadas en la demanda o en escrito separado, siempre que dicha vulneración se evidencie del análisis del acto y su confrontación con normas superiores o de las pruebas allegadas con la solicitud.
Si se reclama además el restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, deberá demostrarse sumariamente la existencia de estos. 24. En cuanto a las demás medidas cautelares distintas de la suspensión provisional, su procedencia está supeditada a los siguientes requisitos: que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; que el demandante demuestre, al menos sumariamente, la titularidad del derecho invocado; que aporte documentos, argumentos y justificaciones suficientes que permitan concluir, mediante juicio de ponderación, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; y que, adicionalmente, se acredite que la negativa causaría un perjuicio irremediable, o que existen serios motivos para considerar que la eficacia de la sentencia quedaría anulada si no se otorga la medida.
Caso concreto 25. Como se expuso en el recurso, la parte demandante sostuvo que la Resolución GNR 383059 del 30 de octubre de 2014, mediante la cual se reliquidó la pensión del señor Arístides Lombana Alarcón, es contraria al ordenamiento jurídico, por cuanto se habría incurrido en un error al contabilizar como empleadores distintos a Radicado: 25000-23-42-000-2018-00823-01 (1033-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Corporación Financiera Colombiana y la Corporación Financiera del Valle.
Según Colpensiones, esta duplicidad produjo un doble cómputo de tiempos de servicio, lo que derivó en un incremento indebido del Ingreso Base de Liquidación (IBL) y, por ende, en una mesada pensional superior a la que legalmente correspondía, afectando la legalidad del acto administrativo y generando un presunto perjuicio al Sistema General de Pensiones. 26.
En ese sentido, la entidad apelante alegó que la situación denunciada vulnera el principio de estabilidad financiera del sistema pensional, consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual impone al Estado la obligación de garantizar el manejo eficiente y sostenible de los recursos del sistema, procurando el acceso equitativo de la población a la seguridad social. 27.
No obstante, conviene precisar que en el presente caso no está en controversia el derecho pensional del señor Lombana, quien actualmente cuenta con 76 años y ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional por su avanzada edad, conforme a lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 28.
Si bien los procesos de lesividad tienen como finalidad principal la defensa del orden jurídico y del interés general, en esta etapa preliminar del proceso -orientada únicamente a definir la procedencia de la medida cautelar- resulta necesario ponderar dichos intereses con la garantía del derecho fundamental al mínimo vital del pensionado, máxime cuando lo pretendido es la suspensión de una prestación económica de la cual depende su subsistencia. 29.
Para la Sala, en casos como el que se analiza, es esencial priorizar la protección del pensionado frente a posibles inconsistencias de tipo operativo o administrativo en la gestión de los antecedentes laborales. En tales eventos, corresponde a la entidad administradora asumir de manera transitoria los efectos de esos errores, a fin de evitar trasladar al afiliado o pensionado las consecuencias negativas de situaciones que escapan a su control.
Esta postura se sustenta en el principio de confianza legítima y en el deber del Estado de proteger el mínimo vital de las personas mayores. 30. En consecuencia, en este estado incipiente del proceso no se encuentra acreditado que la continuidad en el pago de la mesada pensional reliquidada ocasione un perjuicio real, inminente e irreparable, tal como exige el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para la procedencia de medidas cautelares.
Y es que, la parte actora no logró demostrar siquiera de manera sumaria el presunto conteo doble de tiempos ni los efectos concretos y graves que ello tendría sobre la sostenibilidad del sistema. 31. Tampoco se satisface el requisito de necesidad de la medida cautelar exigido en el artículo 229 del CPACA, pues no se demostró que su adopción fuera imprescindible para evitar la frustración del fallo o la afectación del derecho que se pretende proteger.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-00823-01 (1033-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32. Cualquier consideración adicional requeriría un análisis profundo sobre la legalidad de la reliquidación pensional y el valor real de la mesada, lo cual resulta improcedente en esta etapa cautelar y deberá resolverse en la sentencia definitiva, previa valoración del acervo probatorio que se recaude en el proceso. 33.
Por todo lo anterior, la Sala procederá a confirmar el auto apelado, mediante el cual se negó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución N° GNR 383059 del 30 de octubre de 2014, al no encontrarse acreditados los presupuestos exigidos por el artículo 231 del CPACA para su procedencia. 34. No obstante, cabe recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en esta etapa procesal no implica prejuzgamiento. 35.
En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto del 14 de febrero de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la medida cautelar solicitada. Segundo: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.