CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y accionada contra la sentencia de 8 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor Fabián Carmona Pineda, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el municipio de Pereira (Risaralda), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de los oficios 19038 de 2 de mayo de 2018 y 19969 de 7 siguiente, por los cuales se negó la existencia de una relación laboral entre las partes. A título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de «[…] las prestaciones sociales […] tales como prima[s] de servicios, […] de navidad y [de] vacaciones, cesantías [y sus] intereses […], vacaciones, auxilio[s] de alimentación [y] […] de transporte, dotación, bonificación por recreación, horas extras, dominicales, festivos, recargos nocturnos y demás prestaciones, conforme a los devengados por empleados de planta con idénticas o similares funciones […]»; «[…] los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud que se debió trasladar a los fondos […] durante el período acreditado en los contratos […]» y «[…] las cotizaciones de [la] caja de compensación durante el período acreditado […]».
Lo anterior debidamente indexado junto con las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que «[…] laboró para el municipio de Pereira en la [s]ecretaría de [g]estión [a]dministrativa durante el período comprendido desde el 6 de abril de 2010 hasta el 30 de diciembre de 2013, y en la […] de [d]esarrollo [s]ocial […] [d]el 24 de enero de 2014 […] [a]l 29 de diciembre de 2015», «[…] realizando diferentes actividades, en donde se hace notoria la subordinación a la que estaba sujeto […]», por lo que «[…] jamás recibió una queja o llamado de atención por parte de la Administración [m]unicipal».
Que el accionado «[…] tiene en su planta personal administrativa con nombramiento, quienes cumplen funciones similares a las [suyas] […], según el Decreto 284 del 14 de mayo de 2007; la gran diferencia radica en que mientras el personal administrativo de planta por nombramiento tiene derecho a todas las prestaciones de ley (pensión, salud, ARL, cesantías, primas, vacaciones, auxilio de transporte, subsidio de alimentación, dotación, bonificación por recreación, horas extras, dominicales, festivos, recargos nocturnos, etc.,), [él] […] cumpliendo las mismas funciones […], es vinculado […] a través de órdenes de prestación de servicios devengando un salario que según ellos era “integral” […]» (sic).
Afirma que «[e]l horario laborado […] era de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 2:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m.» (sic). Que el 25 de abril de 2018 solicitó del demandado el reconocimiento de la existencia de la relación laboral, negado con los actos administrativos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 53, 90, 209, 229 y 300 (numeral 7) de la Constitución Política; 23 del Código Sustantivo del Trabajo (CST); y 1, 5, 6 y 8 del Decreto 3135 de 1968; las Leyes 21 de 1982 y 100 de 1993; y los Decretos 1848 de 1969 y 1295 de 1994.
Arguye que prestó sus servicios de manera personal, continua y subordinada, como elementos propios de una relación laboral, y por ello tiene derecho a que se le reconozcan las prestaciones propias de este vínculo, motivo por el cual los actos acusados están viciados de nulidad, pues niegan el pago de las prestaciones reclamadas, dada la suscripción de los contratos de prestación de servicios. 1.5 Contestación de la demanda.
La entidad accionada, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las súplicas del libelo introductorio; respecto de los hechos dijo que unos son ciertos y otros no, por lo que deben probarse; y formuló las excepciones denominadas inexistencia de causa para demandar, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Asevera que entre las partes no hubo una relación de trabajo, sino que «[…] le permitió al […] [demandante] trabajar por medio de contrato[s] de prestación de servicios celebrados […] en condiciones dignas y justas y percibiendo honorarios por los servicios prestados, como puede observarse en ningún momento contraviniendo sus derechos fundamentales».
Que «[…] dentro de la demanda no se observa prueba alguna que determine la subordinación del accionante, teniendo en cuenta que […] solo aporta los contratos u órdenes de servicio de los cuales solicita nulidad, acreditando con ello que poseía un contrato de prestación de servicios y que el mismo fue cancelado mensualmente, sin embargo no acreditó de manera idónea los horarios establecidos por la entidad así como tampoco aportó prueba de la supuesta subordinación ejercida por la entidad hacia él, que generara algún tipo de dependencia y llevara a determinar que existía una relación laboral»; en tal sentido, el hecho de que él «[…] cumpla con un horario no prueba la subordinación alegada, pues la administración contrata y requiere la prestación del servicio en horario preferente, [y] se trata de un acuerdo de voluntades al momento de realizar el contrato y no una prueba que acredite la subordinación […] encaminada a probar una relación». 1.6 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia de 8 de julio de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que se configuraron los elementos propios de una relación laboral, por cuanto «[…] el municipio de Pereira desconoció el principio de primacía de la realidad sobre las formas y el derecho fundamental a la igualdad, es fuerza concluir que han quedado desvirtuados los contratos de prestación de servicios por medio de los cuales el […] [accionante] fue vinculado al ente territorial demandado, toda vez que se encuentra evidenciada la subordinación o dependencia respecto de los funcionarios de las entidades en las cuales el demandante en forma personal prestaba sus servicios como auxiliar de apoyo a la gestión y recibía a cambio una remuneración, elementos que permiten inferir que entre el mismo y la accionada se cumplió una relación de tipo laboral durante el tiempo de vigencia de los contratos u órdenes de prestación de servicios, evento en el cual como ya se dijo, surge el derecho al pago de prestaciones sociales en favor de[l] […] contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas que rige las relaciones laborales (Art. 53 C.P.)».
En lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, sostiene que «[…] operó parcialmente frente a la relación laboral, dado que el demandante no presentó reclamación dentro de los 3 años siguientes a la culminación de dicho período, acorde con lo que se explicó, por lo que ocurrió el fenómeno prescriptivo del derecho frente a estas relaciones laborales y los derechos prestacionales y salariales derivados de ellas.
En consecuencia, se declarará probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva del derecho, respecto de los períodos anteriores al 3 de marzo de 2015» (sic). En consecuencia, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la accionada: […] 3. […] pagar en favor del […] [actor], las prestaciones laborales de orden legal a las cuales tiene derecho, incluyendo vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y primas legales a que haya lugar, tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral y que no están incursos en prescripción extintiva, estos es, los períodos comprendidos entre el 4 de marzo y el 31 de octubre de 2015 y del 27 de noviembre al 29 de diciembre de 2015 […]. 4. […] pagar en favor del demandante los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud que debió trasladar a los [f]ondos respectivos, durante el período acreditado en que prestó sus servicios y conforme la prescripción extintiva declarada […]. […] (sic para toda la cita). 1.7 Los recursos de apelación. 1.7.1 Demandante.
Por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación (parcial), toda vez que, a su juicio, el a quo «[…] no tuvo en cuenta que las aparentes interrupciones se debieron a: 1. El cambio de vigencia fiscal, pues por temas presupuestales la contratación de prestación de servicios solo de manera excepcional excede la vigencia, por lo que se requiere en los términos del Decreto 111 de 1996, contar con el certificado de disponibilidad presupuestal y demás requisitos precontractuales […] que permitan adelantar el trámite contractual, requisito legal a la luz de lo consagrado en el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y en otros casos obedece al trámite administrativo propio de la contratación con entidades del [E]stado, por lo que en dichos períodos comprendidos entre el 6 de abril 2010 […] [y e]l 29 de diciembre del 2015, no opera la interrupción por cuanto estaba vigente la existencia de la relación laboral […]».
Que «[…] el día de terminación del contrato debe ser el 29 de diciembre del 2015, no el […] 3 de marzo del 2015 como dice el Tribunal, toda vez que, en el lapso del 6 de abril del 2010 y el 29 de diciembre del 2015, […] nunca detuvo sus labores contractuales ni se consolidó una interrupción mayor a los 5 meses». 1.7.2 Entidad accionada. Por intermedio de apoderado, formuló alzada, al estimar que no se encuentra probado el elemento de la subordinación y dependencia, habida cuenta de que las labores desplegadas entre las partes denotaron coordinación, la que resulta necesaria para el adecuado cumplimiento del objeto contratado.
Que «[…] resulta contradictorio que se resuelva, como se hizo en el fallo de 08 de julio de 2020, […] a reconocer y pagar al […] [demandante] las prestaciones sociales, sea a título de restablecimiento de derecho, pues […] el resarcimiento del daño difiere sustancialmente del concepto de restablecimiento del derecho, amén de que la obligación de indemnizar, en el supuesto de que existiera, no podría surgir del acto que denegó el pago de las pretendidas prestaciones, el cual se apoya en una incuestionable realidad contractual que no ha sido invalidada.
Si hubo detrimento, cosa que no se ha demostrado, ello lo ha achacado la jurisprudencia que ahora se rectifica, al contrato de prestación de servicios celebrado, contra el cual no está dirigida la impugnación que se formuló a través del escrito introductorio del proceso». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 28 de enero de 2021 y admitido por esta Corporación a través de providencia de 4 de abril de 2022, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 12 de agosto de 2022, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. Corresponde en esta oportunidad a la Sala (i) determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar del municipio de Pereira (Risaralda) el pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculado como contratista, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuró una relación laboral; y (ii) en caso de encontrarse probada dicha relación, establecer si operó el fenómeno jurídico de la prescripción de derechos laborales. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del primer problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 Asuntos de contrato realidad. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, pues en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional del ente estatal contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, la subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo; (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.3.2 Sobre las empresas de servicios temporales.
La Ley 50 de 1990, «[p]or la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones», en su artículo 71, define las empresas de servicios temporales como aquellas que contratan «[…] la prestación de servicios con terceros beneficiarios para colaborar temporalmente en el desarrollo de sus actividades, mediante la labor desarrollada por personas naturales, contratadas directamente por la empresa de servicios temporales, la cual tiene con respecto de éstas el carácter de empleador».
A su vez, el artículo 74 de la mencionada Ley prevé la clasificación de los trabajadores de tales empresas, así: Los trabajadores vinculados a las empresas de servicios temporales son de dos (2) categorías: Trabajadores de planta y trabajadores en misión. Los trabajadores de planta son los que desarrollan su actividad en las dependencias propias de las empresas de servicios temporales.
Trabajadores en misión son aquellos que la empresa de servicios temporales envía a las dependencias de sus usuarios a cumplir la tarea o servicio contratado por éstos. El artículo 6 del Decreto 4369 de 2006, compilado en el Decreto 1072 de 2015, preceptúa los casos en los que las empresas usuarias pueden contratar con las de servicios temporales, a saber: (i) cuando se trate de las labores ocasionales, accidentales o transitorias a que se refiere el artículo 6° del Código Sustantivo del Trabajo (CST);
(ii) cuando se requiere reemplazar personal en vacaciones, en uso de licencia, en incapacidad por enfermedad o maternidad; y (iii) para atender incrementos en la producción, el transporte, las ventas de productos o mercancías, los períodos estacionales de cosechas y en la prestación de servicios, por un término de seis (6) meses prorrogable hasta por seis (6) meses más. No obstante, el parágrafo de dicha disposición establece que «[s]i cumplido el plazo de seis (6) meses más la prórroga a que se refiere el presente artículo, la causa originaria del servicio específico objeto del contrato subsiste en la empresa usuaria, esta no podrá prorrogar el contrato ni celebrar uno nuevo con la misma o con diferente Empresa de Servicios Temporales, para la prestación de dicho servicio».
La modalidad de trabajo a través de las empresas de servicios temporales fue objeto de análisis por esta Sala, en providencia de 6 de octubre de 2016, del siguiente modo: […] las empresas de servicios temporales conforman una modalidad de trabajo en la que no existe vínculo directo entre quien se beneficia del trabajo y el trabajador que lo realiza o presta el servicio.
Ahora, existe una pluralidad de vínculos jurídicos que se desprenden de la relación contractual existente entre las empresas de servicios temporales y el trabajador que presta la labor o servicio. Así como también, se genera una relación jurídica entre el tercero beneficiario o empresa usuario, el trabajador y la Empresa de Servicios Temporales.
Pues bien, respecto de la primera, es decir, la relación jurídica existente entre la empresa de servicios temporales y el trabajador en misión que lleva a cabo la prestación personal del servicio, existe un verdadero contrato de trabajo o relación laboral, regido por la normatividad laboral del Código Sustantivo del Trabajo. Y en lo que respecta al salario a devengar por parte de los trabajadores en misión, la norma señala que “… los trabajadores en misión tendrán derecho a un salario ordinario equivalente al de los trabajadores de la empresa usuaria que desempeñen la misma actividad”, así como los beneficios que la usuaria tenga en materia de transporte, alimentación y recreación. Entre la Empresa de Servicios Temporales y el tercero beneficiario o empresa usuaria, se genera una relación jurídica regida por un contrato de prestación de servicios, el cual debe reunir los requisitos señalados por el artículo 81 de la prementada normatividad, a saber: “ARTÍCULO 81.
Los contratos celebrados entre las empresas de servicios temporales y los usuarios, deberán: 1. Constar por escrito. 2. Hacer constar que la empresa de servicio temporal se sujetará a lo dispuesto por la ley para efectos del pago de salarios, prestaciones sociales, horas extras, recargos diurnos y nocturnos, dominicales y festivos. 3. Especificar la compañía aseguradora, el número de la póliza, vigencia y monto con la cual se garantiza el cumplimiento de las obligaciones laborales de las empresas de servicios temporales con los trabajadores en misión. 4.
Determinar la forma de atención de las obligaciones que en materia de salud ocupacional se tiene para con los trabajadores en misión, cuando se trate de las circunstancias establecidas en el artículo 78 de la presente ley.” Y por último, entre la empresa usuaria y el trabajador en misión no se genera relación laboral, al no existir entre la empresa usuaria y el trabajador temporal contrato alguno, dado que entre la E.S.T. y el trabajador en misión se configura un contrato laboral, constituyéndose la Empresa de Servicios Temporales en el empleador de aquel, tal como lo dispone el artículo 71 de la Ley 50 de 1990 y por ende, asumiendo el pago de las prestaciones sociales que por ley tiene derecho el trabajador en misión. El panorama normativo antes reseñado, deja esclarecido la relación jurídica que se origina entre las empresas de servicios temporales, los trabajadores en misión y las empresas usuarias, lo que para el caso sub judice, es de relevancia como quiera que el demandante estuvo gran parte del tiempo vinculado con la Empresa de Servicios Temporales […] y pretende se condene a la E.S.E. demandada al pago de las prestaciones sociales a que tiene derecho durante el tiempo que estuvo vinculado con la E.S.T como trabajador en misión. Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 del CST, existe responsabilidad solidaria entre el dueño de la labor y el contratista que suministra los trabajadores para desarrollar su objeto, en los siguientes términos: Contratistas independientes (artículo modificado por el artículo 3o. del Decreto 2351 de 1965): 1o) Son contratistas independientes y, por tanto, verdaderos {empleadores} y no representantes ni intermediarios, las personas naturales o jurídicas que contraten la ejecución de una o varias obras o la prestación de servicios en beneficios de terceros, por un precio determinado, asumiendo todos los riesgos, para realizarlos con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva.
Pero el beneficiario del trabajo o dueño de la obra, a menos que se trate de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio, será solidariamente responsable con el contratista por el valor de los salarios y de las prestaciones e indemnizaciones a que tengan derecho los trabajadores, solidaridad que no obsta para que el beneficiario estipule con el contratista las garantías del caso o para que repita contra él lo pagado a esos trabajadores. 2o) El beneficiario del trabajo o dueño de la obra, también será solidariamente responsable, en las condiciones fijadas en el inciso anterior, de las obligaciones de los subcontratistas frente a sus trabajadores, aún en el caso de que los contratistas no estén autorizados para contratar los servicios de subcontratistas.
Respecto de la anterior responsabilidad solidaria en materia laboral, la Corte Constitucional evaluó los requisitos para su procedencia, al determinar: […] se predica responsabilidad solidaria en materia laboral, al tenor del artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo, cuando se cumplen los siguientes presupuestos: (i) la empresa contratante contrata a la empresa contratista para que realice una labor o ejecute una obra que en principio correspondería efectuarla a ella, por ser una de las actividades relacionadas en su objeto social;
(ii) la empresa contratista contrata, a través de contrato laboral, al trabajador o a los trabajadores que se requieren para para la ejecución de la labor o la obra; (iii) la labor ejecutada por el trabajador en beneficio de la empresa contratante guarda relación directa con una o varias de las actividades que aquella realiza, de acuerdo con el giro propio de sus negocios (relación de causalidad);
(iv) la empresa contratista incumple, total o parcialmente, sus deberes como empleadora, de uno o varios trabajadores que ejecutan la labor en beneficio de la empresa contratista; y, (v) la labor la ejecutó el trabajador bajo órdenes y supervisión de la empresa contratante; o siguiendo lineamientos por ella establecidos; o en las instalaciones físicas de la misma y haciendo uso de sus recursos físicos y de personal; o todas las anteriores.
En tales condiciones, las empresas de servicios temporales desarrollan una modalidad de contratación que está respaldada en la ley y no cuenta con reproche alguno siempre que se acaten a cabalidad las disposiciones que la desarrollan, en especial los eventos en que el legislador permitió que las entidades públicas puedan desarrollar su objeto mediante el uso de este tipo de herramientas.
No obstante, a pesar de que sea una modalidad laboral permitida por la ley, lo cierto es que en determinados casos, establecidos por la jurisprudencia constitucional, se genera una responsabilidad solidaria entre el dueño de la labor y el contratista que suministra los trabajadores para desarrollar su objeto, como lo son, entre otros, que (i) la empresa contratante contrata a la empresa contratista para que realice una labor o ejecute una obra que en principio correspondería efectuarla a ella, por ser una de las actividades relacionadas en su objeto social;
(ii) la empresa contratista incumple, total o parcialmente, sus deberes como empleadora, de uno o varios trabajadores que ejecutan la labor en beneficio de la empresa contratista; y (iii) la labor la ejecutó el trabajador bajo órdenes y supervisión de la empresa contratante; o siguiendo lineamientos por ella establecidos; o en las instalaciones físicas de la misma y haciendo uso de sus recursos físicos y de personal. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) El accionante prestó sus servicios como auxiliar administrativo en el municipio de Pereira (Risaralda), en forma personal e interrumpida, desde el 8 de marzo de 2012 hasta el 29 de diciembre de 2015, en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios: Los anteriores interregnos están avalados en la relación de 22 de junio de 2016, expedida por el accionado y fueron laborados por el actor de la siguiente manera: (i) del 8 de marzo de 2012 al 31 de diciembre de 2013 en la secretaría de desarrollo administrativo y (ii) desde el 24 de enero de 2014 hasta el 29 de diciembre de 2015 en la secretaría de desarrollo social y político de ese ente territorial. b) Certificación laboral de 22 de febrero de 2012, emitida por la empresa de servicios temporales Servitemporales SA, según la cual el demandante «[…] ha laborado en [esa] […] empresa con contratos por obra o labor determinada, suministrado(a) como trabajador(a) en misión con el MUNICIPIO DE PEREIRA con la SECRETARÍA [DE] DESARROLLO ADMINISTRATIVO, en los siguientes cargos» (sic) y lapsos: c) Escrito de 25 de abril de 2018, con el que el accionante reclamó del municipio de Pereira el reconocimiento de la relación laboral, negado por medio de oficios 19038 y 19969 de 2 y 7 de mayo siguiente, proferidos por la secretaria de desarrollo social y político y el director de talento humano de ese organismo, respectivamente. d) Dentro de este proceso judicial se recaudó el testimonio de los señores Ángela Patricia Villegas Flórez y Jhon Jairo Velásquez Guerra, quienes relataron acerca de las circunstancias concernientes a la prestación de servicios del actor en el ente demandado.
De las pruebas relacionadas, se tiene que el demandante prestó sus servicios como auxiliar administrativo del municipio de Pereira, en forma personal e interrumpida, desde el 8 de marzo de 2012 hasta el 29 de diciembre de 2015, durante los siguientes interregnos: También se encuentra acreditado que 25 de abril de 2018 el accionante reclamó del municipio de Pereira el reconocimiento de la relación laboral, negado por medio de oficios 19038 y 19969 de 2 y 7, en su orden, de mayo del mismo año, proferidos por la secretaria de desarrollo social y político y el director de talento humano de ese organismo, respectivamente.
El objeto de los contratos de prestación de servicios 584 y 2575 de 2012 y 624 y 2103 de 2013 consistió en la «[…] prestación de servicios de apoyo a la secretaría de desarrollo administrativo subproceso de administración de bienes inmuebles del municipio en la realización de actividades en la implementación el aplicativo SIIF en el módulo de recursos físicos»; mientras que en el contrato 1281 de 2014 se trató de la «[…] prestación de los servicios de apoyo a la gestión desarrollando actividades relacionadas con el apoyo técnico y operativo para la adecuada ejecución del subprograma adulto mayor»; y en los contratos 2208 de 2014 y 1392 y 5140 de 2015 comportó la «[…] prestación de los servicios de apoyo a la gestión para la realización de actividades relacionadas con el proceso de orientación inicial, direccionamiento y caracterización de los usuarios del punto de atención y orientación a la población víctima del conflicto armado interno residentes en el municipio […]».
Lo primero que ha de advertirse es que, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por la remisión expresa del 267 del CCA, «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», motivo por el que quien alega la existencia de un contrato realidad debe desplegar las actuaciones pertinentes para llevar al juez a dicho convencimiento y, para tal propósito, aportar los elementos probatorios a que haya lugar, los que serán valorados de acuerdo con la reglas de la sana crítica En tal sentido, ha de precisarse que, contrario a lo estimado el a quo, la prestación del servicio por parte del actor se dio durante tres períodos: (i) del 8 de marzo de 2012 al 30 de junio de 2013, (ii) desde el 16 de agosto de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2014 y (iii) del 4 de marzo al 29 de diciembre de 2015, respecto de los cuales se analizarán los elementos de la relación laboral.
Lo anterior, en atención a la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 dictada por esta sección, la que fijó, entre otras, la regla de «[…] un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario», que debe aplicarse en los asuntos como el de la referencia No obstante, se destaca que el actor en su alzada asevera que el Tribunal de instancia no valoró todo el interregno reclamado en el libelo introductorio, del que dijo que trabajó ininterrumpidamente, lo que incluye también los lapsos anteriores al 8 de marzo de 2012, bajo contratación legal de la empresa de servicios temporales Servitemporales SA.
Sobre este planteamiento, la Sala observa que, en armonía con el marco jurídico expuesto, la modalidad de contratación por intermedio de empresas de servicios temporales encuentra respaldo legal, siempre que se cumplan a cabalidad las disposiciones que la desarrollan; sin embargo, resulta reprochable cuando las entidades públicas contratan a un tercero para que a su vez vincule a personas naturales que prestan sus servicios en esas instituciones con el disfraz de relaciones contractuales o comerciales, cuando lo cierto es que en la práctica se configuran los elementos de la relación laboral.
Para llegar a esta conclusión, debe probarse tanto el vínculo de la persona natural con el denominado tercero como el de este con la entidad pública, con lo cual se estructura la relación triangular que resulta ser cuestionable por esta jurisdicción, además del desconocimiento de las exigencias que prevén las normas sobre la materia. Para el caso sub examine, solo se allegó la certificación laboral emitida por Servitemporales SA, pero no se cuenta con otro tipo de documentos, tales como los contratos de prestación de servicios entre el ente territorial y dicha empresa que evidencie el tipo de obligaciones a las que se comprometieron en virtud de tal modalidad de contratación e incluso comprobantes de pago de nómina, entre otros, de los que pueda desprenderse, con claridad, el trabajo del demandante en el período alegado en la demanda y el recurso de apelación (6 de abril de 2010 a 30 de diciembre de 2011), las obligaciones a su cargo y los términos y condiciones en que se prestaba el servicio.
En esas condiciones, ante la falta de las pruebas con que pueda examinarse si en el mencionado interregno y con la contratación por intermedio de dicha empresa de servicios temporales se configuraron los elementos de la relación laboral, esta Corporación se sustraerá de hacer un análisis adicional, ello en virtud de la carga probatoria radicada en el demandante, según la cual contaba con la posibilidad de aportar o solicitar los medios que condujeran a esta Sala al convencimiento de que se desconocieron las exigencias previstas en el ordenamiento jurídico para el uso de la referida modalidad de contratación. De igual modo, frente a los tiempos en que hubo interrupción de las labores, superior a los 30 días hábiles, de acuerdo con la referida sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, tampoco fueron allegados los elementos que evidencien las condiciones de tiempo, modo y lugar en los que supuestamente el demandante prestó sus servicios en forma ininterrumpida, como lo asevera en el libelo introductorio y en la alzada, motivo por el que no hay lugar a incorporarlos dentro del período de prestación de servicios objeto de reconocimiento como relación laboral.
Por tanto, se reitera, la prestación de servicios del accionante como auxiliar administrativo de las secretarías de desarrollo social y político y de desarrollo administrativo de Pereira (Risaralda) se dio durante tres lapsos: (i) del 8 de marzo de 2012 al 30 de junio de 2013, (ii) desde el 16 de agosto de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2014 y (iii) del 4 de marzo al 29 de diciembre de 2015, por lo que la sentencia impugnada será modificada en este aspecto, lo que tendrá impacto en la determinación que en estas consideraciones se adopte respecto del fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, como se examinará más adelante.
Sobre la configuración del contrato realidad, resulta oportuno precisar que se encuentra demostrado, con las pruebas (documentos y testimonios) allegadas al proceso, la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente el actor fue contratado por el accionado como auxiliar administrativo, lo que implica que fue quien prestó el servicio; y, por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que recibió una contraprestación por tales servicios, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a devengar, lo que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era sufragada de manera mensual, según dichos contratos, situación que no fue discutida por el ente territorial, por lo que se da por cierta, al entender que comportó el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.
En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por el actor en el ente demandado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. En tal sentido, en lo referente a las funciones del accionado, ha de precisarse que aquel como «[…] entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes», dentro de las cuales está la de apoyar el desarrollo de programas sociales para la población vulnerable como los adultos mayores y víctimas del conflicto armado, así como su funcionamiento interno con el uso de herramientas como el aplicativo SIIF, actividades estas a cargo del demandante que, por ende, hacen parte del funcionamiento mismo del ente territorial que implica permanencia, sumado a que la contratación se dio por más de 3 años.
Así las cosas, en lo concerniente a dicho elemento, los testimonios recaudados dan certeza del cumplimiento de horario, pues ambos coinciden en que debía «laborarse de 08:00 AM a 12:00M y de 02:00 PM a 06:00PM» (sic); así como que existía sujeción del actor en la prestación del servicio, en la medida en que se trabajaba «[…] bajo la directriz del coordinador del proyecto o del director del área encargada», que casi siempre eran profesionales universitarios adscritos a la entidad; y que «[…] no era posible ausentarse del lugar o puesto de trabajo, sin un permiso o autorización previa de los funcionarios antes indicados», todo ello en virtud de que, en mayor medida, el demandante prestaba sus funciones en atención al público, que ineludiblemente va atado al horario de operación del organismo, lo que sin lugar a dudas conlleva concluir que no tenía autonomía en el desempeño de sus actividades.
En consecuencia, los medios de prueba permiten evidenciar la concurrencia de los tres elementos propios de una relación de trabajo (subordinación, prestación personal y remuneración); pero, sobre todo, que el demandante prestó la labor en forma dependiente respecto del empleador, lo cual conduce a colegir que no se trató de una relación de coordinación, sino de una en la que imperó la subordinación. Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, esta cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte del actor estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes del demandado, tales como: un horario prácticamente inmodificable debido al funcionamiento de la entidad, imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino en forma directa por el contratista, y, además, la situación referente a que debía cumplir diferentes labores relacionadas con el ente territorial, lo que denota sin lugar a dudas que el accionado, en su condición de empleador, tenía la posibilidad de disponer del trabajo del demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación. Por tanto, si bien el accionante se vinculó al municipio de Pereira, a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación, tal como lo determinó el a quo.
En este orden de ideas, al asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que el actor se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad, toda vez que desempeñaba personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para su funcionamiento, motivo por el cual estaba sujeto a subordinación y dependencia, tal como lo determinó el Tribunal de instancia. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación y dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador.
No obstante, pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior.
Por ende, se halla desvirtuada la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados, por cuanto está acreditada la existencia de una relación laboral entre las partes, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia que así lo dispuso. En tales condiciones, resulta necesario establecer las prestaciones sociales que serán pagaderas al accionante, por lo que la Sala realiza las siguientes precisiones acerca de las deprecadas por él. Sobre las vacaciones, esta subsección, en sentencia de 29 de abril de 2010, al resolver un caso de «contrato realidad», sostuvo que no tiene «[…] la connotación de prestación salarial porque [es] un descanso remunerado que tiene el trabajador por cada año de servicios», no obstante, en providencia de 21 de enero de 2016, asumió un entendimiento diferente de aquellas, cuando dijo: Dentro de nuestra legislación, las vacaciones están concebidas como prestación social y como una situación administrativa, la cual consiste en el reconocimiento en tiempo libre y en dinero a que tiene derecho todo empleado público o trabajador oficial por haberle servido a la administración durante un año y el monto de las mismas se liquidará con el salario devengado al momento de salir a disfrutarlas.
Por tanto, resulta menester precisar, en consonancia con este último criterio, que las vacaciones comportan una prestación social y son un derecho de los trabajadores, derivado del principio de garantía de descanso previsto por el artículo 53 de la Constitución Política, consistente en la concesión de 15 días no laborables remunerados, que de manera excepcional ha de ser reconocido monetariamente en los términos de Decreto ley 1045 de 1978, que dispone: Artículo 20º.- De la compensación de vacaciones en dinero.
Las vacaciones solo podrán ser compensadas en dinero en los siguientes casos: a) Cuando el jefe del respectivo organismo así lo estime necesario para evitar perjuicios en el servicio público, evento en el cual solo puede autorizar la compensación en dinero de las vacaciones correspondientes a un año; b) Cuando el empleado público o trabajador oficial quede retirado definitivamente del servicio sin haber disfrutado de las vacaciones causadas hasta entonces.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que en la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016, la sección segunda de esta Corporación determinó, entre otras reglas, que el reconocimiento de prestaciones, derivado de la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral, procede a título de restablecimiento del derecho, pues al trabajador ligado mediante contratos y órdenes de prestación de servicios, «[…] pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria […] le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo».
Por ende, al haber declarado la existencia de una relación laboral entre la supuesta contratista y la Administración, corresponde compensarle a la primera el derecho a descansar de sus labores y a la par recibir remuneración ordinaria, pero comoquiera que se le impidió el goce de tal período, ha de compensársele con dinero tal garantía en los términos del aludido artículo 20 del Decreto ley 1045 de 1978, así como de la Ley 995 de 2005.
Frente al reconocimiento de las primas, las bonificaciones, los auxilios, las cesantías y sus intereses, cabe destacar que esta Sala, en sentencia de 4 de febrero de 2016, precisó que «con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer a título de reparación integral del daño al declararse una relación de carácter laboral, […] acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.
En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral. Dentro de las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías; y las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización».
De igual modo, en providencia de 6 de octubre siguiente, aclaró que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre la formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público, por lo que no es posible reconocer prestaciones sociales de carácter extralegal que devenguen otros funcionarios de la planta de personal del ente territorial demandado, máxime cuando la accionante no acreditó dentro del proceso cuales son las prestaciones a las que considera tener derecho ni el origen de las mismas».
En virtud del derrotero jurisprudencial expuesto, al demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de carácter legal que devenga, en este caso, auxiliar administrativo del ente territorial accionado, tales como vacaciones, primas, bonificaciones, cesantías y las reconocidas por el sistema integral de seguridad social, mas no podrán reconocérsele aquellas extralegales, por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que él carece.
En ese sentido, le corresponderá a la entidad accionada al momento de cumplir la condena impuesta en este fallo, determinar las prestaciones sociales que serán objeto de liquidación a favor del actor. Dado que los aportes al sistema de seguridad social en pensiones son imprescriptibles, según la precitada sentencia de unificación de la sección segunda de 25 de agosto de 2016, la accionada deberá tomar (durante el tiempo comprendido entre el 8 de marzo de 2012 y el 30 de junio de 2013, desde el 16 de agosto de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2014 y del 4 de marzo al 29 de diciembre de 2015) el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante (el salario legalmente sufragado a quienes desempeñen el empleo de auxiliar administrativo o los honorarios pactados, si son superiores), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, se deben tener en cuenta las cotizaciones que realizó el actor al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador. Lo anterior, en consonancia con la regla de unificación establecida en la precitada sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, según la cual los aportes efectuados a salud y pensiones son recursos del sistema integral de seguridad social de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, por tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al interesado.
En consecuencia, se insiste, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos en la forma solicitada por el accionante, sino que únicamente se ordenará consignar los correspondientes al fondo de pensiones y a la empresa promotora de servicios de salud (EPS), motivo por el que la sentencia apelada será modificada en ese aspecto.
En lo concerniente a la sanción moratoria pretendida por el actor, no se accede, en la medida en que la obligación de pagar las prestaciones sociales surge con esta sentencia. En lo atinente a los aportes a la caja de compensación familiar, cabe destacar que el demandante no demostró que cumplía los requisitos establecidos en la Ley 21 de 1982 referentes a las cotizaciones efectuadas a caja de compensación familiar, ni que era beneficiario de los planes con que cuentan esas entidades, así como tampoco allegó prueba con la que acreditara pago alguno por ese concepto, por lo que se evidencia la imposibilidad de haberlos recibido y, en ese sentido, debe negarse su reconocimiento.
Por otro lado, según se acreditó, existió una relación laboral entre las partes durante los siguientes períodos: (i) del 8 de marzo de 2012 al 30 de junio de 2013, (ii) del 16 de agosto de 2013 al 31 de diciembre de 2014 y (iii) del 4 de marzo al 29 de diciembre de 2015, lapsos que, de acuerdo con este fallo, tras haber sido trabajados bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, deben computarse para efectos pensionales.
En lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, se tiene que la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016 fijó la regla, entre otras, de que «[q]uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual», la que, aplicada al presente asunto, evidencia que acaeció tal fenómeno frente a los primeros dos períodos, habida cuenta de que el segundo de ellos culminó el 31 de diciembre de 2014 y la reclamación se formuló el 25 de abril de 2018, es decir, por fuera de ese plazo, motivo por el que la sentencia apelada será modificada en este punto. 3.6 Síntesis de la Sala.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se (i) confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda; y (ii) se modificará su parte decisoria así: el numeral uno, en el sentido de que el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción aconteció para las prestaciones sociales causadas con ocasión de los contratos 584 y 2575 de 2012, 624 y 2013 de 2013 y 1281 y 2208 de 2014 suscritos entre las partes, excepto frente a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones; el numeral tres, en cuanto a que la relación laboral se dio durante tres períodos: del 8 de marzo de 2012 al 30 de junio de 2013, desde el 16 de agosto de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2014 y del 4 de marzo al 29 de diciembre de 2015; y el numeral cuatro, en lo concerniente a que se debe completar el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones por el tiempo laborado por el actor bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios durante los lapsos del 8 de marzo de 2012 al 30 de junio de 2013, desde el 16 de agosto de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2014 y del 4 de marzo al 29 de diciembre de 2015, en los términos fijados en el fallo de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016 de esta sección, sin que haya lugar a devolución alguna a favor de él (incluso, respecto de los aportes a salud).
Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Por otro lado, en razón a que el accionante confirió nuevo poder, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia de 8 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo Risaralda, que accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda dentro del proceso incoado por el señor Fabián Carmona Pineda contra el municipio de Pereira (Risaralda), por lo indicado en la parte motiva. 2º. Modifícase el numeral uno de la parte decisoria del fallo apelado, en el sentido de que el fenómeno jurídico-procesal de la prescripción aconteció para las prestaciones sociales causadas con ocasión de los contratos 584 y 2575 de 2012, 624 y 2013 de 2013 y 1281 y 2208 de 2014 suscritos entre las partes, excepto frente a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, de acuerdo con la parte considerativa. 3º.
Modifícase el numeral tres de la parte dispositiva de la sentencia impugnada, en cuanto a que la relación laboral se dio durante tres períodos: del 8 de marzo de 2012 al 30 de junio de 2013, desde el 16 de agosto de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2014 y del 4 de marzo al 29 de diciembre de 2015, según lo indicado en la motiva. 4º. Modifícase el numeral cuatro de la parte decisoria de la providencia recurrida, en lo concerniente a que se debe completar el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones por el tiempo laborado por el actor bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios durante los lapsos del 8 de marzo de 2012 al 30 de junio de 2013, desde el 16 de agosto de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2014 y del 4 de marzo al 29 de diciembre de 2015, en los términos fijados en el fallo de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016 de esta sección, sin que haya lugar a devolución alguna a favor de él (incluso, respecto de los aportes a salud), conforme a las consideraciones 5º.
Sin condena en costas en esta instancia. 6°. Reconócese personería al abogado Esteban Cadavil Bedoya, con cédula de ciudadanía 1.088.241.472 y tarjeta profesional 234.562 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del señor Fabián Carmona Pineda, en los términos del poder conferido 7º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS