www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) Tema: Pensión ordinaria de docente – Ley 71 de 198 – vinculación al servicio educativo antes de la Ley 812 de 2003 Decisión: Revoca la sentencia de primera instancia porque la demandante es beneficiaria del régimen pensional previsto en la Ley 71 de 1988 y cumple los requisitos para acceder a la prestación. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 31 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La actora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo que se configuró porque la entidad accionada no respondió la petición radicada el 24 de septiembre de 20181, la cual iba encaminada a obtener el reconocimiento de una pensión de jubilación por aportes. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó i) reconocer a su favor la citada prestación equivalente al 75 % de los salarios y primas percibidos durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, efectiva a partir del 28 de diciembre de 2016, compatible con el salario; ii) pagar las mesadas causadas desde que adquirió el derecho, de manera indexada, más los intereses moratorios que se generen desde la ejecutoria del fallo; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); y iv) condenar en costas a la parte demandada. 3.

Como concepto de violación argumentó que el acto acusado infringió las normas en que debía fundarse, teniendo en cuenta que se vinculó a la docencia oficial antes del «23 de junio de 2003» y realizó aportes al Instituto de Seguros 1 La petición se envió el 24 de septiembre de 2018 por correo certificado; sin embargo, fue entregada en la entidad destinataria el 26 de septiembre de 2018.

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Sociales, razones por las cuales su régimen pensional está previsto en la Ley 71 de 1988, de acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003.

Contestación de la demanda 4. La entidad accionada se opuso a las pretensiones sobre la base de que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 solo permite la aplicación de las Leyes 33 de 1985 y 812 de 2003, mas no de la Ley 71 de 1988. 5. Sostuvo que la pensión de jubilación debe liquidarse con inclusión de los factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985. 6.

Indicó que no es procedente imponer condena en costas en su contra porque ha actuado con buena fe y aquellas no están causadas ni comprobadas. Sentencia apelada 7. Mediante sentencia del 31 de agosto de 2022, el Tribunal negó las pretensiones de la accionante porque si bien se vinculó a la docencia oficial el 30 de junio de 1999, es decir, antes de que entrara en vigor la Ley 812 de 2003, solo acredita 19,77 años de servicio en los sectores público y privado, de los 20 años que exige la Ley 71 de 1988 para poder acceder a la prestación. 8.

Precisó que no sería viable analizar la situación pensional de la actora conforme a la Ley 100 de 1993, ya que no existe certeza acerca de si continuó realizando cotizaciones después del año 2014 y, en todo caso, se desconocería el principio de congruencia. 9. Por último, condenó en costas de primera instancia a la parte actora. Recurso de apelación 10.

Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación argumentando que el Tribunal no tuvo en cuenta sus vinculaciones través de contratos de prestación de servicios y mediante nombramientos en provisionalidad y propiedad, desde el 15 de enero de 1999, ni las 434,71 semanas de cotización que registra en Colpensiones. 11.

Adujo que laboró en entidades públicas y privadas durante 26 años, 7 meses y 28 días contados hasta la fecha de la reclamación administrativa, de tal manera que acredita el tiempo de servicio suficiente para que se le conceda una pensión de jubilación por aportes a partir del 28 de diciembre de 2016. 12. Señaló que la entidad demandada debe reconocer y pagar la pensión de jubilación por aportes y reclamarle a Colpensiones las cuotas partes correspondientes.

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 13. Afirmó que la mesada pensional y el salario percibido en ejercicio de la docencia oficial son compatibles, de acuerdo con los artículos 19 de la Ley 4.ª de 1992 y 5 del Decreto 224 de 1972. 14.

Solicitó revocar la decisión que adoptó el Tribunal en torno a las costas procesales y no imponer condena sobre estas en segunda instancia, ya que no tuvo la voluntad de generar un desgaste del aparato judicial, sino de solicitar el reconocimiento de un derecho. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 15. Por auto del 11 de diciembre de 2023 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. 16.

En sus alegatos, la actora reiteró los argumentos que expuso en la demanda y en la apelación. 17. La entidad accionada insistió en las razones que planteó en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión de primera instancia. 18. El ministerio público rindió concepto a través del cual solicitó confirmar la sentencia apelada porque la accionante no tiene derecho a la pensión de jubilación por aportes en tanto no es beneficiaria del régimen de transición que prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

III. CONSIDERACIONES Competencia 19. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 20. Consiste en determinar si la demandante cumple los requisitos legales para que se le reconozca y pague una pensión de jubilación por aportes compatible con el salario devengado en ejercicio de la docencia oficial.

Análisis del problema jurídico 21. La Sala revocará la sentencia de primera instancia porque la accionante demostró que se vinculó a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003 cuando entró en vigencia la Ley 812 de 2003, y cumple los requisitos que prevé el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 para acceder a una pensión de jubilación por aportes.

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 22. Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario relacionar los siguientes hechos, los cuales fueron probados con los documentos aportados al proceso: i) La demandante nació el 28 de diciembre de 19612. ii) De acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente, acreditó los siguientes tiempos de servicios como docente en el sector público: Desde - Hasta Tipo de vinculación Entidad contratante o empleadora Tiempo 15/1/1999 al 30/6/19993 Orden de prestación de servicios Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 167 días 1/10/1999 al 15/12/19994 Orden de prestación de servicios Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 76 días 17/1/2000 al 30/6/20005 Orden de prestación de servicios Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 166 días 18/9/2000 al 15/12/20006 Orden de prestación de servicios Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 89 días 17/1/2001 al 30/6/20017 Orden de prestación de servicios Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 165 días 3/9/2001 al 14/12/20018 Orden de prestación de servicios Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 103 días 8/1/2002 al 30/6/20029 Orden de prestación de servicios Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 174 días 2/10/2002 al 13/12/200210 Orden de prestación de servicios Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 73 días 2 Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía de la actora (Índice 4 de SAMAI, anexos de la demanda). 3 Orden de prestación de servicios 120 del 15 de enero de 1999 y certificación expedida el 29 de junio de 2019 por el subsecretario administrativo y financiero de la Alcaldía Municipal de Palmira (Valle del Cauca), anexos de la reforma de la demanda, prueba documental que fue incorporada al proceso mediante auto del 14 de enero de 2022 (ibidem). 4 Orden de prestación de servicios 051 del 3 de septiembre de 2001 y certificación expedida el 29 de junio de 2019 por el subsecretario administrativo y financiero de la Alcaldía Municipal de Palmira (Valle del Cauca), anexos de la reforma de la demanda, prueba documental que fue incorporada al proceso mediante auto del 14 de enero de 2022 (ibidem). 5 Certificación expedida el 29 de junio de 2019 el subsecretario administrativo y financiero de la Alcaldía Municipal de Palmira (Valle del Cauca), anexos de la reforma de la demanda, prueba documental que fue incorporada al proceso mediante auto del 14 de enero de 2022 (ibidem). 6 Certificación expedida el 29 de junio de 2019 por el subsecretario administrativo y financiero de la Alcaldía Municipal de Palmira (Valle del Cauca), anexos de la reforma de la demanda, prueba documental que fue incorporada al proceso mediante auto del 14 de enero de 2022 (ibidem). 7 Certificación expedida el 29 de junio de 2019 por el subsecretario administrativo y financiero de la Alcaldía Municipal de Palmira (Valle del Cauca), anexos de la reforma de la demanda, prueba documental que fue incorporada al proceso mediante auto del 14 de enero de 2022 (ibidem). 8 Certificación expedida el 29 de junio de 2019 por el subsecretario administrativo y financiero de la Alcaldía Municipal de Palmira (Valle del Cauca), anexos de la reforma de la demanda, prueba documental que fue incorporada al proceso mediante auto del 14 de enero de 2022 (ibidem). 9 Orden de prestación de servicios 049 del 8 de enero de 2002 y certificación expedida el 29 de junio de 2019 por el subsecretario administrativo y financiero de la Alcaldía Municipal de Palmira (Valle del Cauca), anexos de la reforma de la demanda, prueba documental que fue incorporada al proceso mediante auto del 14 de enero de 2022 (ibidem). 10 Certificación expedida el 29 de junio de 2019 por el subsecretario administrativo y financiero de la Alcaldía Municipal de Palmira (Valle del Cauca), anexos de la reforma de la demanda, prueba documental que fue incorporada al proceso mediante auto del 14 de enero de 2022 (ibidem).

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 31/3/2003 al 12/4/201011 Nombramiento en provisionalidad Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 2570 días 14/4/2010 al 6/6/201812 (fecha de expedición del certificado) Nombramiento en propiedad Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 2976 días TIEMPO TOTAL DE SERVICIO 6559 días, equivalentes a 18 años, 2 meses y 19 días iii) La actora también registra 434,71 semanas de cotización en Colpensiones, producto de labores realizadas en los sectores público y privado, entre el 25 de noviembre de 1991 y el 31 de julio de 2006, de manera discontinua13, equivalentes a 8 años, 5 meses y 13 días14. iv) En el reporte de semanas cotizadas emitido por Colpensiones se registra el período comprendido entre el 1.° de abril de 2003 y el 1.° de julio de 2006 (1188 días o 3 años, 3 meses y 18 días), durante el cual los aportes fueron realizados por el municipio de Palmira (Valle del Cauca).

En esas condiciones, a fin de no computar dos (2) veces el mismo tiempo de servicio, la Sala solo contabilizará 1382 días de labores por el período durante el cual la demandante estuvo vinculada en provisionalidad como docente del municipio de Palmira, correspondientes al 31 de marzo de 2003 y del 2 de julio de 2006 al 12 de abril de 2010.

Así pues, el tiempo de servicio acreditado por la actora se resume de la siguiente manera: Desde - hasta Entidad contratante o empleadora Tiempo 15/1/1999 al 30/6/1999 Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 167 días 1/10/1999 al 15/12/1999 Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 76 días 17/1/2000 al 30/6/2000 Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 166 días 18/9/2000 al 15/12/2000 Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 89 días 17/1/2001 al 30/6/2001 Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 165 días 11 Decreto 088 expedido el 26 de marzo de 2003 por el alcalde municipal de Palmira (Valle del Cauca) y acta de posesión del 31 de marzo de 2003, prueba documental que fue incorporada al proceso mediante auto del 14 de enero de 2022 (ibidem).

Además, formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 6 de junio de 2018 por la Secretaría de Educación Municipal de Palmira (Valle del Cauca) (anexos de la demanda). 12 Decretos 234 y 154 expedidos el 9 de abril de 2010 y el 31 de marzo de 2011 por el alcalde municipal de Palmira (Valle del Cauca), respectivamente; y actas de posesión del 14 de abril de 2010 y 14 de abril de 2011, prueba documental que fue incorporada al proceso mediante auto del 14 de enero de 2022 (ibidem).

Además, formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 6 de junio de 2018 por la Secretaría de Educación Municipal de Palmira (Valle del Cauca) (anexos de la demanda). 13 Reporte de semanas cotizadas en pensiones del 28 de agosto de 2018, expedido por Colpensiones (anexos de la demanda). 14 El cálculo se realizó multiplicando 434,71 semanas por 7 días (parágrafo 2 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993), operación que arrojó un resultado de 3042,97, que fueron redondeados a 3043 días.

Luego, esta última suma se dividió entre 30 días, a fin de establecer el número de meses, ejercicio con el cual se obtuvo un resultado de 101 meses y 13 días; después, los 101 meses se dividieron entre 12 para hallar el número de años. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 3/9/2001 al 14/12/2001 Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 103 días 8/1/2002 al 30/6/2002 Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 174 días 2/10/2002 al 13/12/2002 Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 73 días 31/3/2003 y del 2/7/2006 al 12/4/2010 Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 1382 días 14/4/2010 al 6/6/2018 Municipio de Palmira (Valle del Cauca) 2976 días 434,71 semanas (Colpensiones) Sectores público y privado 3043 días TIEMPO TOTAL DE SERVICIO 8414 días, equivalentes a 23 años, 4 meses y 14 días 23.

El artículo 320 del CGP establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, solamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que aquella se revoque o se reforme. A su turno, el artículo 328 ibidem dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse, únicamente, sobre los argumentos expuestos por quien apela, sin perjuicio de las determinaciones que deba tomar de oficio, según la ley. 24.

Partiendo de esa base, en el recurso de apelación no se reprochó la sentencia de primera instancia en punto de que la demandante se vinculó a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003 cuando entró en vigencia la Ley 812 de 2003, razón por la cual su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989, que habilita la remisión a la Ley 71 de 1988. 25.

En esas condiciones, la apelación circunscribe la controversia en segunda instancia a determinar si la demandante cumple los requisitos que establece la Ley 71 de 1988 para acceder a una pensión de jubilación por aportes y, en caso afirmativo, si esta es compatible con el salario devengado en ejercicio de la docencia oficial o no. 26.

Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha fijado de manera pacífica la regla jurisprudencial a partir de la cual se precisa que los períodos en los que un maestro hubiere laborado en el sector público a través de contratos de prestación de servicios, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, son válidos para efectos de acceder al régimen pensional de que trata la Ley 71 de 1988 y acreditar los 20 años de servicio que esta última exige para adquirir el derecho a una pensión de jubilación por aportes, teniendo en cuenta que la labor desarrollada en dichos lapsos es propia e inherente a la condición de docente oficial y se ejecuta en el marco de verdaderos vínculos de naturaleza laboral, con independencia de la denominación contractual que se les designe15. 15 Al respecto, ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2020, expediente 66001-23-33-000-2016-00082- 01 (4676-2017); sentencia del 24 de febrero de 2022, expediente 63001-23-33-000-2018-00183-01 (4650- 2019); y sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 17001-23-33-000-2019-00174-01 (0506-2022).

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 27. En esas condiciones, los períodos comprendidos entre el 15 de enero de 1999 y el 13 de diciembre de 2002, de manera discontinua, durante los cuales la demandante laboró como docente en el municipio de Palmira, son computables para efectos de establecer su vinculación al servicio educativo oficial antes del 27 de junio de 2003 y completar los 20 años de servicio que exige la Ley 71 de 1988 para acceder a la pensión de jubilación por aportes. 28.

El hecho de que no se hayan demostrado los aportes a pensión por el lapso de vinculación mediante órdenes de prestación de servicios no constituye un obstáculo para reconocer el derecho pensional, sino que devela la necesidad de que el FOMAG adelante las respectivas actuaciones administrativas de cobro de los aportes contra la actora y el municipio de Palmira. 29.

En tal escenario, la accionante acreditó 23 años, 4 meses y 14 días de servicio en los sectores público y privado hasta el 6 de junio de 2018, y cumplió 55 años de edad el 28 de diciembre de 2016, fecha para la cual acumulaba 21 años, 10 meses y 29 días de labores, de suerte que tiene derecho a que se le reconozca y pague una pensión de jubilación por aportes con base en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988. 30.

En este punto, la Sala debe precisar que el Tribunal sí incluyó en su análisis los períodos durante los cuales la demandante se desempeñó como docente del municipio de Palmira a través de contratos de prestación de servicios, a diferencia de lo que adujo la demandante en el recurso de apelación; sin embargo, el a quo consideró que la actora solo había acreditado la prestación del servicio hasta el 15 de noviembre de 2014, lo cual es incorrecto porque en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral 4466 del 6 de junio de 2018, emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Palmira, aportado con la demanda, se indicó que la vinculación de la accionante como docente en propiedad continuaba vigente para entonces (6 de junio de 2018). 31.

En cuanto a los factores salariales que integran la base de liquidación de la pensión a reconocer, la Sala observa que el artículo 6 del Decreto 2709 de 1994 dispone lo siguiente: «El salario base para la liquidación de esta pensión será el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, salvo las excepciones contenidas en la ley». 32.

Esta norma debe interpretarse de manera armónica con la Ley 62 de 1985, pues la prestación se reconoce según lo previsto en la Ley 71 de 1988, atendiendo la condición de docente de la demandante. 33. La Sala advierte que, si bien en ocasiones anteriores16 se afirmó que, conforme al artículo 81 de la Ley 812 de 2003, la pensión regida por la Ley 71 de 1988 debía liquidarse según lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 2709 de 1994, es preciso aclarar que dicha regla solo aplica respecto de los factores 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de 10 de julio de 2025 dentro de los expedientes 4580-2022, 4337-2022, 5730-2022 y 3037-2022.

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 expresamente consagrados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985. En ese sentido, se rectifica y aclara la posición previamente adoptada. 34.

La razón de esta precisión radica en la necesidad de evitar regímenes diferenciados dentro de una misma categoría de servidores públicos, como lo son los docentes. No sería razonable que algunos accedan a la pensión incluyendo cualquier factor sobre el cual se hubiesen efectuado aportes, incluso si estos no están enlistados en la normativa aplicable, mientras que otros estén sujetos a los factores expresamente establecidos.

Esta disparidad configuraría una vulneración al derecho a la igualdad. 35. Por tanto, para determinar la mesada pensional de los docentes, solo pueden incluirse los factores definidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, así como los previstos en los Decretos 633 y 634 de 2007, 1566 de 2014 y 2354 de 2018 y demás normas concordantes aplicables al régimen docente. 36.

De otro lado, cuando el ingreso base de liquidación corresponda a un período laborado en el sector privado, únicamente se tendrá en cuenta el salario promedio percibido durante el año anterior a la consolidación del estatus jurídico, sin consideración a los factores consagrados en las disposiciones citadas. 37. Esta limitación busca impedir el cómputo de haberes que el legislador y el Ejecutivo no consagraron. 38.

En ese orden de ideas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenará al FOMAG reconocer y pagar una pensión de jubilación por aportes a favor de la actora, con fundamento en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, cuya mesada deberá calcularse con el 75 % del ingreso base de liquidación conformado por el promedio mensual de los factores salariales devengados entre el 28 de diciembre de 2015 y el 27 de diciembre de 2016, sobre los cuales se hayan efectuado aportes y estén previstos en la Ley 62 de 1985 y en los Decretos 633 y 634 de 2007, 1566 de 2014 y 2354 de 2018, prestación que será efectiva a partir del 28 de diciembre de 2016. 39.

La pensión de jubilación por aportes cuyo reconocimiento y pago se ordena en esta providencia resulta compatible con el salario percibido en ejercicio de la docencia oficial, de acuerdo con los artículos 19 (literal g) de la Ley 4.ª de 1992 y 5 del Decreto 224 de 1972, y ante la declaratoria de inexequibilidad17 de los artículos 42 (literal k) y 45 del Decreto 1278 de 200218. 40.

Por otra parte, como la actora consolidó el estatus jurídico el 28 de diciembre de 2016, promovió la reclamación administrativa el 26 de septiembre de 201819 y radicó la demanda el 2 de abril de 2019, la Sala concluye que no se configuró la prescripción extintiva (trienal) de mesadas pensionales. 17 Sentencias C-734 de 2003 y 1157 de 2003, de la Corte Constitucional. 18 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de junio de 2025, expediente 15001-23-33-000-2021-00136-01 (5701-2022). 19 La petición se envió por correo certificado el 24 de septiembre e 2016, pero se entregó a la entidad destinataria el 26 de septiembre de 2018 (ver anexos de reforma de la demanda).

Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 41. Además, con base en el artículo 11 del Decreto 2709 de 1994 y con el fin de garantizar la financiación de la pensión de jubilación por aportes, se ordenará al FOMAG que adelante las actuaciones administrativas necesarias para obtener realizar el cobro de las cuotas partes que correspondan por de todos los aportes pensionales que Colpensiones ha recibido a nombre de la accionante, gestión que no comprometerá el pago de la mesada pensional. 42.

De igual manera, en los términos del artículo 5 (numeral 5) de la Ley 91 de 1989, se ordenará al FOMAG que promueva las gestiones de cobro de aportes pensionales contra la demandante y el municipio de Palmira, en los porcentajes que cada uno debía asumir en condición de trabajadora y empleador, respectivamente, por los períodos comprendidos entre el 15 de enero y el 30 de junio de 1999; el 1.° de octubre y el 15 de diciembre de 1999; el 17 de enero y el 30 de junio de 2000; el 18 de septiembre y el 15 de diciembre de 2000; el 17 de enero y el 30 de junio de 2001; el 3 de septiembre y el 14 de diciembre de 2001; el 8 de enero y el 30 de junio de 2002; y el 2 de octubre y el 13 de diciembre de 2002. 43.

Para efectos del cobro de los aportes pensionales contra la actora, se autorizará al FOMAG para que realice el descuento correspondiente del monto que deba pagarle a aquella por concepto de mesadas causadas y no pagadas desde el 28 de diciembre de 2016 (retroactivo). 44. La orden de cobro de aportes pensionales contra el municipio de Palmira, que no fue vinculado al proceso, no compromete las garantías procesales de dicha entidad territorial, ya que solo se está impartiendo una orden dirigida al FOMAG, tendiente a adelantar una actuación administrativa20. 45.

De otro lado, la actora también solicitó condenar a la entidad demandada a pagar los intereses moratorios que se causen a partir de la ejecutoria de esta providencia y a dar cumplimiento a la decisión dentro del término legal; sin embargo, una orden expresa en tales sentidos resulta innecesaria porque los intereses de mora se causan por disposición de la ley21, y el cumplimiento de las sentencias fue regulado expresamente por el legislador.

De ambas cuestiones se ocupa el artículo 192 del CPACA. 46. Por último, la demandante controvirtió la condena en costas de primera instancia indicando que estas no están causadas ni comprobadas, y que su voluntad no ha sido generar un desgaste del aparato judicial. 20 En igual sentido, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 15001-23-33-000-2019-00103-01 (3083- 2022). 21 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de julio de 2021, expediente 47001-23-33-000-2018-00321-01 (5549-2019).

En dicha oportunidad, esta Subsección precisó que «[…] el reconocimiento de los intereses moratorios opera por virtud de la ley, de forma que, con independencia de que la sentencia objeto de ejecución los haya ordenado en forma explícita o no, procede su reconocimiento cuando la entidad condenada no ha efectuado el pago». Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 47.

Sobre el particular, la Sala observa que el fallo apelado se profirió el 31 de agosto de 2022, es decir, en vigencia de la Ley 2080 de 202122, cuyo artículo 47 adicionó el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA y dispuso que en todo caso la condena en costas resulta procedente cuando «se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 48.

Así las cosas, partiendo de la base de que el inciso 1.° del artículo 188 del CPACA solo autoriza la remisión al Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso) para efectos de la liquidación y ejecución de las costas, el Tribunal debía analizar el criterio de «manifiesta carencia de fundamento legal» para determinar si era viable imponer condena en costas, estudio que no se realizó, por lo cual la revocatoria de la sentencia de primera instancia también incluirá este aspecto.

Condena en costas de segunda instancia 49. El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta corporación. 50.

En el presente caso, la entidad accionada ejerció su defensa con fundamento en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia en su contra. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 31 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incluida la condena en costas de primera instancia. En su lugar, SEGUNDO. DECLARAR la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo en que incurrió la entidad accionada frente a la petición que radicó la demandante el 26 de septiembre de 2018. 22 El artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 dispone que dicha ley rige a partir de su publicación, por regla general, lo cual ocurrió en el Diario Oficial 51.568 del 25 de enero de 2021.

Además, el artículo citado establece que las reformas procesales introducidas por esa ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde su publicación, respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 TERCERO. ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que reconozca y pague una pensión de jubilación por aportes a favor de la señora Alba Lucía Saavedra Abadía, con base en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, equivalente al 75 % del ingreso base de liquidación conformado por el promedio mensual de los factores salariales percibidos entre el 28 de diciembre de 2015 y el 27 de diciembre de 2016, sobre los cuales se hayan efectuado aportes y estén previstos en la Ley 62 de 1985 y los Decretos 633 y 634 de 2007, 1566 de 2014 y 2354 de 2018, prestación que será efectiva a partir del 28 de diciembre de 2016, en compatibilidad con el salario devengado en ejercicio de la docencia oficial.

CUARTO. Las sumas que resulten a favor de la parte actora por concepto de mesadas causadas y no pagadas se ajustarán conforme a la siguiente fórmula: R = Rh x Índice final Índice inicial Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el valor correspondiente a cada mesada pensional causada y dejada de pagar, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el Departamento Nacional de Estadística (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), entre el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago de cada mesada pensional).

QUINTO. ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que adelante las actuaciones administrativas necesarias para realizar el cobro de las cuotas partes que correspondan por de todos los aportes pensionales que Colpensiones ha recibido a nombre de la señora Alba Lucía Saavedra Abadía, gestión que no comprometerá el pago de la mesada pensional.

SEXTO. ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que realice las gestiones de cobro de aportes pensionales contra la demandante y el municipio de Palmira (Valle del Cauca), en los porcentajes que cada uno debía asumir en condición de trabajadora y empleador, respectivamente, por los períodos comprendidos entre el 15 de enero y el 30 de junio de 1999; el 1.° de octubre y el 15 de diciembre de 1999; el 17 de enero y el 30 de junio de 2000; el 18 de septiembre y el 15 de diciembre de 2000; el 17 de enero y el 30 de junio de 2001; el 3 de septiembre y el 14 de diciembre de 2001; el 8 de enero y el 30 de junio de 2002; y el 2 de octubre y el 13 de diciembre de 2002.

Para efectos del cobro de aportes pensionales contra la actora, AUTORIZAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para que realice el descuento correspondiente del monto que deba pagarle a aquella por concepto de mesadas causadas y no pagadas desde el 28 de diciembre de 2016 (retroactivo).

SÉPTIMO. Negar las demás pretensiones de la demanda. Radicación: 76001-23-33-000-2019-00271-01 (5671-2023) Demandante: Alba Lucía Saavedra Abadía consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 OCTAVO. Sin condena en costas en primera y segunda instancia.

NOVENO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.