CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01864-00 Accionante: Iván de Jesús Cárdenas Chimá Autoridad: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Proceso: Acción de tutela Asunto: Sentencia de primera instancia TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Iván de Jesús Cárdenas Chimá contra el Tribunal Administrativo del Atlántico. I.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela El 31 de marzo de 2025, Iván de Jesús Cárdenas Chima, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que considera vulnerado por el Juzgado Once Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala de Decisión Oral-Sección B, al haber proferido las sentencias del 20 de junio y 18 de octubre de 2024, respectivamente, que negaron las pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 08001-33-33-011-2022-00049-00/01.
La demanda de tutela presenta las siguientes pretensiones: «[…] Sírvase Honorable Magistrado, tutelar el Derecho Fundamental al DEBIDO PROCESO vulnerado en forma flagrante y ostensible, cuya violación se le atribuye al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Barranquilla y la Honorable Tribunal del Atlántico y en consecuencia, REVOCAR la decisión tomada por el Honorable Tribunal, en la sentencia de fecha 18 de octubre de 2024 donde confirma la sentencia de fecha 20 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Barranquilla POR VÍAS DE HECHO» Hechos relevantes 2 Radicación:11001-03-15-000-2025-01864-00 Accionante: Iván de Jesús Cárdenas Chimá Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El señor Iván De Jesús Cárdenas Chimá, médico ortopedista de profesión, estuvo vinculado a la E.S.E. Hospital Departamental de Sabanalarga en Liquidación durante el segundo semestre del año 2019, específicamente entre los meses de junio y diciembre.
Esta vinculación con la entidad se dio mediante contratos de prestación de servicios, los cuales fueron celebrados de manera consecutiva mes a mes, con el objeto de ejecutar labores propias de su especialidad médica como «apoyo a la gestión» institucional. El 7 de septiembre de 2020, una vez finalizada su vinculación, el accionante interpuso solicitud formal ante la entidad, con el fin de que se le reconociera la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, se le pagaran las prestaciones sociales correspondientes.
Sin embargo, mediante oficio fechado el 7 de octubre del mismo año, la E.S.E. Hospital Departamental de Sabanalarga respondió de manera negativa, argumentando que la relación contractual fue de naturaleza civil y que, por tanto, no existía lugar al reconocimiento de derechos laborales. El 27 de noviembre de 2020, ante esta negativa, el señor Cárdenas Chimá interpuso solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, que resultó en una diligencia fallida.
Finalmente, el 24 de marzo de 2022, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando que se declarara la existencia de un contrato realidad. El 20 de junio de 2024, el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se encontraba acreditado el elemento esencial de subordinación, a pesar de estar demostrados los otros dos elementos del contrato laboral: la prestación personal del servicio y la remuneración. Inconforme con dicha decisión, el apoderado del demandante interpuso recurso de apelación. El 18 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala de Decisión Oral-Sección B confirmó la decisión de primera instancia. El Tribunal concluyó que no existía prueba suficiente que demostrara la subordinación o dependencia continuada del contratista respecto de la entidad.
Fundamentos de la solicitud 3 Radicación:11001-03-15-000-2025-01864-00 Accionante: Iván de Jesús Cárdenas Chimá Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La parte accionante recopila jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para argumentar que se le está violando el debido proceso por defecto fáctico.
Dicho extremo alega que la decisión del Tribunal se aparta de la realidad fáctica, porque considera que el hecho de que una de las cláusulas del contrato de prestación de servicios obligara al accionante a presentar informes sobre el cumplimiento de su labor constituye una orden directa por parte del contratante, lo cual es elemento de subordinación. Trámite procesal El 21 de abril de 2025 se admitió la acción de tutela1 y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la E.S.E. Hospital Departamental de Sabanalarga en Liquidación, como tercera interesada.
Se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se publicó la providencia en la página web de esta Corporación. Igualmente, se solicitó al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Barranquilla y al Tribunal Administrativo del Atlántico enviar copia digital del expediente del medio de control. Finalmente, se le reconoció personería para actuar al apoderado.
Antes de la notificación del auto admisorio, la parte accionante allegó memorial con el fin de «dar alcance al escrito inicial de la tutela presentada a fin de fundamentar aún [más] sobre el elemento SUBORDINACION que fue negado por los entes tutelados»2. En dicho escrito, afirma que la subordinación se encuentra probada y que, al estar ejerciendo funciones propias de una institución prestadora de servicios de salud, estaba «sometido […] a los parámetros fijados por la E.S.E.», lo cual «hace desaparecer cualquier indicio de autonomía» en la ejecución del contrato.
Además, afirma que se exigía le cumplimiento del objeto en horarios estipulados y en las instalaciones de la entidad demandada, en igualdad de condiciones a los empleados públicos de plante de la entidad demandada3. El Juez Once Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, contestó la demanda de tutela y rindió su informe sobre los hechos4.
Solicitó que se desestimen las pretensiones 1 SAMAI, índice 8. 2 SAMAI, índice 10. 3 Si bien se aporta un escrito adicional, la Sala observa que al notificar la admisión ya constaba esa «complementación» en el expediente. Por lo anterior, la Sala tendrá en cuenta estos argumentos, que no transgreden el derecho de defensa de las entidades accionadas por haber tenido acceso al escrito. 4 SAMAI, índice 15. 4 Radicación:11001-03-15-000-2025-01864-00 Accionante: Iván de Jesús Cárdenas Chimá Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de la acción de tutela por cuanto el trámite se llevó de manera oportuna y conforme a las pruebas.
También remitió copia del expediente digital del proceso ordinario. En su escrito de contestación5, el Tribunal Administrativo del Atlántico manifestó que la acción de tutela incoada es improcedente, a la luz de los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En conclusión, determinó que la accionante pretendía abrir el debate ya zanjado en las instancias y solo muestra un disentimiento de las conclusiones del Tribunal, lo cual no permite afectar la validez de la sentencia enjuiciada.
Además, envió copia digital del expediente del proceso ordinario6. II. CONSIDERACIONES Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 18 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, de ser el caso, si se vulneró el derecho al debido proceso del accionante mediante la sentencia enjuiciada.
Competencia El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental7.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se 5 SAMAI, índice 13. 6 SAMAI, índice 12. 7 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Radicación:11001-03-15-000-2025-01864-00 Accionante: Iván de Jesús Cárdenas Chimá Acción de tutela – Sentencia de primera instancia configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela8.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha indicado, desde 2014, los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional9: i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.
Adicionalmente, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los 8 Ibidem. 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 6 Radicación:11001-03-15-000-2025-01864-00 Accionante: Iván de Jesús Cárdenas Chimá Acción de tutela – Sentencia de primera instancia jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «[…] la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.» Caso concreto La tutela promovida por Iván de Jesús Cárdenas Chima será declarada improcedente, toda vez que la solicitud no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
Esto, pues la Sala observa que lo que pretende la accionante es reabrir el debate que quedó zanjado en sede del juez de conocimiento. La providencia enjuiciada, al analizar el elemento de la subordinación, expone que no cuenta con suficientes pruebas para declarar una relación laboral: «Ahora, resulta indispensable, para el reconocimiento de las pretensiones solicitadas, que el accionante probara en forma incontrovertible una relación laboral, y así obtener lo deprecado, pues tenía la carga probatoria en punto a desentrañar la verdadera relación existente; es decir, aportar o pedir las probanzas tendientes a acreditar los elementos que conformaban la relación laboral, como son, la prestación personal del servicio, la retribución del mismo y que se hubiese ejecutado bajo una continuada subordinación y dependencia. Empero, en autos no fluye prueba en ese sentido que posibilite declarar la relación laboral, por ejemplo, certificaciones de horario y/o turnos cumplidos, planillas de asignación de turnos, lineamientos para el desarrollo de la labor contratada, entre otros.
En efecto, adicional a los contratos de prestación de servicio no se acompañó a la demanda ningún otro medio probatorio tendiente a demostrar la alegada subordinación; verbigracia, que acorde con las directrices trazadas durante la ejecución se desnaturalizó el contrato de prestación de servicio a una verdadera relación laboral realidad, aspectos que se echan de menos en el sub judice.
Por el contrario, de la lectura de los objetos contractuales se establece que la vinculación del señor Cárdenas Chimá fue por evento realizado, cuya remuneración correspondía a un porcentaje de la suma cobrada por la empresa social del estado, correspondiente al 80% en procedimiento quirúrgicos y del 70% en consulta e interconsultas.
Tampoco se pidieron pruebas testimoniales, a fin de que indicaran, por ejemplo, la forma de prestación del servicio, como se impartían las órdenes o la manera en que el profesional de la medicina especializada ejecutaba las labores contratadas; empero, su aserto no fue respaldado con otros medios probatorios que, valorados en conjunto permitieran al tribunal, más allá de la hipótesis probable, la existencia 7 Radicación:11001-03-15-000-2025-01864-00 Accionante: Iván de Jesús Cárdenas Chimá Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de una verdadera relación laboral.
Por el contrario, de los objetos contractuales contenidos en las órdenes de prestación de servicio fueron la consulta externa o el apoyo asistencial, a partir de lo cual se infiere la independencia y autonomía del contratista. En otras palabras, le correspondía a la parte actora probar de modo certero, fehaciente e inequívoco que los contratos de prestación de servicio, disfrazaban una relación laboral; no obstante, el escaso material probatorio impide tener demostrado los elementos constitutivos del contrato de trabajo, máxime que en derecho no basta afirmar o relatar unos hechos, o indicar que se han violado determinadas disposiciones para la prosperidad de las pretensiones del libelo introductorio, sino que, en tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como el ejercitado en este asunto, se requiere del acopio de probanzas capaces de destruir la presunción de legalidad implícita en todo acto administrativo, cuya eficacia se apoya en la presunción iuris tantum de que están acordes con el ordenamiento jurídico. […]».
El Tribunal, como se ve, hace énfasis en que corresponde a la parte demandante probar que existió subordinación en la relación que existía entre el accionante y la E.S.E. Hospital Departamental de Sabanalarga en Liquidación y en que las pruebas no eran suficientes para probar ese componente. Simplemente, según el ad quem, se aportaron los contratos de prestación de servicios, de cuya valoración no puede desprenderse este elemento.
Por su parte, el accionante, en sus dos escritos, ofrece meras afirmaciones sobre su discrepancia con el resultado de dicha valoración y sobre los elementos que conforman la subordinación, sin aportar prueba de ello o remitir al expediente ordinario para esos efectos. Considera que la presentación de informes constituyen órdenes directas, que se erigen como manifestación de la subordinación como cimiento de la relación laboral.
Este tema fue analizado en ambas instancias. Ante ello, la Sala advierte que los argumentos presentados en la acción de tutela no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento. Al contrastar los fundamentos de la providencia y los argumentos de la demanda de tutela, queda claro que el accionante únicamente plantea discrepancias con la valoración de los contratos de prestación de servicio de los jueces de instancia. Con el planteamiento de dichos desacuerdos pretende a volver sobre la materia resuelta en la instancia evidenciando una discrepancia frente a lo decidido y buscando materializar en la acción constitucional de tutela una tercera instancia. Para la Sala es claro que el adquem, efectuó un análisis normativo y jurisprudencial respecto de los elementos constitutivos de la relación laboral; esto es, subordinación, prestación personal del servicio y 8 Radicación:11001-03-15-000-2025-01864-00 Accionante: Iván de Jesús Cárdenas Chimá Acción de tutela – Sentencia de primera instancia remuneración por el trabajo cumplido, concluyéndose que en el caso particular del señor Cárdenas Chima no fluía prueba del elemento de la subordinación que posibilite declarar el vínculo laboral realidad, por ejemplo, certificaciones de horario y/o turnos cumplidos, planillas de asignación de turnos, lineamientos para el desarrollo de la labor contratada, entre otros.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de Iván de Jesús Cárdenas Chima contra el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 9 Radicación:11001-03-15-000-2025-01864-00 Accionante: Iván de Jesús Cárdenas Chimá Acción de tutela – Sentencia de primera instancia FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES vf