CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., siete (7) de julio de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: LUIS ENRIQUE QUIMBAYO LOZANO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TOLIMA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE CONFIRMA EL FALLO IMPUGNADO – Se declara improcedente por inobservancia de los requisitos generales de procedibilidad atinentes a la inmediatez y a la subsidiariedad Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el accionante, a través de apoderado judicial, en contra del fallo de tutela de 24 de mayo de 2023, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El ciudadano Luis Enrique Quimbayo Lozano, por conducto de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad, vida en condiciones dignas, seguridad social, debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 11 de marzo de 2021 y 31 de marzo de 2022, proferidas, respectivamente, por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y por el Tribunal Administrativo de Tolima, en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 73001-33-33-006-2019-00245- 00/01; así como (ii) a la Resolución SUB-58583 del 1 de marzo de 2023, emitida por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que laboró al servicio de la Fiscalía General de la Nación entre el 1° de julio de 1992 y el 3 de octubre de 2016, esto es, por un espacio total de tiempo de 24 años, 3 meses y 2 días. 2.2.
Comentó que, mediante la Resolución Nro. 316452 de 27 de octubre de 2016, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, le reconoció pensión de vejez, por encontrarse dentro del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano 2.3.
Relató que, posteriormente, le solicitó a la Administradora de Colombiana de Pensiones – en adelante Colpensiones, la reliquidación de su pensión, y agregó que, a través de la Resolución N° SUB-229765 de 30 de agosto de 2018, se negó dicha la solicitud, motivo por el cual presentó los recursos de reposición y, subsidiariamente, de apelación, los cuales fueron resueltos desfavorablemente mediante las Resoluciones N° SUB-275301 de 22 de octubre de 2018 y DIR 19560 del 6 de noviembre de 2018. 2.4.
Manifestó que, inconforme con las anteriores decisiones de Colpensiones, promovió, mediante apoderado judicial, medio de control de nulidad y restablecimiento del Derecho, el cual le correspondió por reparto al Juez Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué. 2.5. Relató que, mediante fallo de 11 de marzo de 2021, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué profirió fallo de primera instancia en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos demandado y, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión de jubilación del demandante con el 75% del sueldo, la bonificación judicial y las doceavas partes de la bonificación por servicios y de la prima de productividad devengadas durante los últimos 10 años de servicio. 2.6.
Refirió que Colpensiones interpuso recurso de apelación y que, mediante sentencia de 31 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la sentencia de primera instancia. 2.7. Relató que, en cumplimiento de los fallos judiciales citados, Colpensiones profirió la Resolución SUB-58583 el 1 de marzo de 2023, mediante la cual redujo su mesada pensional de $2.679.739 a $2.270.283, a partir del 1° de marzo de 2023. 2.8.
Manifestó que el Juzgado Sexto Administrativo de Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo de Tolima vulneraron sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social «[…] al proferir las sentencias del 11 de marzo de 2021 y 31 de marzo de 2022, que terminaron desmejorando su mesada pensional, desconociendo el principio de condición más beneficiosa […]». 2.9.
Finalmente, precisó que solo pudo evidenciar que las sentencias precitadas eran desfavorables a sus intereses hasta el momento en que Colpensiones procedió a darle el cumplimiento a ellas, mediante la Resolución SUB-58583 de 1 de marzo de 2023. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano […] Con fundamento en lo manifestado anteriormente solicito al señor Juez, se sirva ORDENAR a COLPENSIONES, que dentro de un término perentorio de CUARENTA Y OCHO (48) HORAS, SUSPENDA o REVOQUE al acto administrativo contenido en Resolución SUB-58583 del 1o de marzo de 2023, con la cual se disminuyó la mesada pensional del señor LUIS ENRIQUE QUIMBAYO LOZANO […].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través del consejero sustanciador del proceso y mediante auto de 2 de mayo de 2023, admitió la presente acción de tutela y decidió no decretar la medida provisional solicitada por el accionante. También fueron vinculadas, como terceros interesados en los resultados del proceso, las personas que intervinieron dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 73001-33-33-006- 2019-00245-00/01.
V. INTERVENCIONES 5. Efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a la parte vinculada, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo del Tolima, a través del magistrado ponente de la providencia aquí enjuiciada, rindió informe en el que afirmó que los argumentos expuestos en la sentencia del 31 de marzo de 2022 resultan suficientes para soportar su defensa en la presente acción de amparo, por lo que procedió a reiterarlos.
Adicionalmente, manifestó que el mecanismo de amparo no puede convertirse en una tercera instancia para lograr un pronunciamiento judicial frente a un caso que ya fue ampliamente debatido en el proceso judicial ordinario. 5.2. Por lo anterior, solicitó que se rechace por improcedente la presente acción de tutela. 5.3. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, a través de su secretaria, rindió informe en el que aseguró que en ese despacho cursó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 73001-33-33-006-2019-00245-00/01, promovido por el señor Luis Enrique Quimbaya Lozano en contra de Colpensiones. 5.4.
La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, a través de su directora de Acciones Constitucionales, solicitó: (i) declarar improcedente la presente acción de tutela, por cuanto las autoridades judiciales accionadas no incurriendo en ningún vicio o defecto que diera lugar a la vulneración de los derechos fundamentales reclamados;
(ii) denegar las pretensiones formuladas con respecto a la entidad que representa, por no cumplirse los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991, y (iii) 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano desvincular a esta entidad del presente trámite, ante la ausencia de legitimación en la causa por pasiva. 5.5.
Como sustento de lo anterior, aseveró que las actuaciones de las autoridades judiciales accionadas se encuentran ajustadas a derecho, puesto que la reliquidación ordenada atendió a los factores salariales previstos en el artículo 10 del Decreto 1158 de 1994, por lo que no se incurrió en ningún tipo de error in iudicando, por la falta de aplicación y/o aplicación indebida de normas de derecho sustancial. 5.6.
Asimismo, adujo que Colpensiones, al verificar la nómina de pensionados, evidenció que la mesada que actualmente disfrutaba el señor Luis Enrique Quimbaya Lozano ($ 2.679.739) era superior a la ordenada en las sentencias por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima ($ 2.270.283), de tal manera que procedió a reliquidar dicha prestación, como en derecho corresponde, a través de la Resolución SUB- 58583 del 1 de marzo de 2023. 5.7.
Además, precisó que, contrario a lo manifestado por el accionante, este no devenga una mesada pensional inferior al salario mínimo, sino que producto de las deducciones que se le realizan en salud y por el concepto «tercero Bancolombia S.A.» el neto girado es de $ 1.073.339. 5.8. Finalmente, sostuvo que la entidad no tiene responsabilidad alguna en la transgresión de los derechos fundamentales del accionante, por cuanto no tiene petición o trámite pendiente por resolver a favor de aquel.
VI. FALLO IMPUGNADO 6. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante fallo de tutela del 24 de mayo de 2023, resolvió declarar improcedente el amparo constitucional deprecado por la parte actora, luego de considerar que no se había satisfecho a cabalidad el requisito general de procedibilidad relativo a la inmediatez. 7.
En lo relativo al incumplimiento del requisito aludido, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado anotó que no se encontraba satisfecho por las siguientes razones: […] [A]l examinar el expediente, se observa que el Tribunal Administrativo del Tolima, a través de la sentencia del 31 de marzo de 2022, confirmó la decisión del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, mediante la cual ordenó reliquidar la pensión de vejez del señor Quimbayo Lozano, con el 75% del sueldo, la bonificación judicial y las doceavas partes de la bonificación por servicios y de la prima de productividad devengadas durante los últimos 10 años de servicio efectiva desde el 3 de octubre de 2016. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano En esa medida, contrario a lo manifestado por el accionante, se tiene que aquel, a partir de la notificación de la sentencia de segunda instancia, tuvo conocimiento de los términos en que se realizaría la reliquidación de su prestación pensional, comoquiera que Colpensiones, a través de la Resolución SUB-58583 del 1.° de marzo de 2023 solo dio cumplimiento de la decisión judicial mencionada, por lo que es a partir de la ejecutoria de dicha providencia que debe calcularse el término de inmediatez.
(…) En esa medida, la Subsección considera que la presente solicitud de amparo no satisface los parámetros fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre el término para su ejercicio, pues dicho plazo se cumplió el 20 de octubre de 2022; sin embargo, la acción solo fue instaurada hasta el 28 de marzo de 2023 […]. Por tanto, se colige que el accionante superó ampliamente el término prudencial de seis meses establecido por la jurisprudencia para la presentación del mecanismo de amparo contra providencias judiciales. […] Conforme a lo expuesto, la Sala procederá a examinar las circunstancias específicas del caso concreto, en el cual se advierte que la parte actora, en su escrito de tutela, manifestó que solo pudo evidenciar que las sentencias precitadas eran desfavorables a sus intereses hasta el momento en que Colpensiones dio cumplimiento a ellas, a través de la Resolución SUB-58583 del 1.° de marzo de 2023.
Sin embargo, se repara en que no es posible contabilizar el término de inmediatez desde ese acto administrativo, pues, como se explicó en precedencia, la causa que presuntamente dio origen a la vulneración de los derechos fundamentales que reclama el accionante se materializó con la sentencia del 31 de marzo de 2022, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué […].
(Negrillas por fuera del texto) 8. Con todo lo anterior, el a quo arribó a la conclusión consistente en que: «[…] la acción de tutela instaurada por el señor Luis Enrique Quimbayo Lozano no superó el requisito general de inmediatez, comoquiera que se presentó por fuera del término prudencial establecido por la jurisprudencia, sin que se hubiese justificado razonablemente su tardanza; por tanto, se rechazará por improcedente […]».
(Destaca la Sala) VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 9. El apoderado judicial de la parte actora impugnó el fallo de primera instancia argumentando que la forma de aplicación del principio de inmediatez por parte del juez a quo «[…] obedece a un criterio meramente formalista, el cual es completamente contrario al espíritu de la tutela constitucional estatuido en la constitución del 91, el cual es igualmente contrario al principio de instrumentalidad de las formas, el cual establece que las formas no tienen un valor en sí mismas y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo […]». 10.
Así mismo, relató que: «[…] COLPENSIONES interpuso recurso de apelación por considerar que el fallo no le era favorecedor, lo cual reforzó la sensación de que se había logrado el objetivo de mejorar la mesada pensional del señor LUIS 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano ENRIQUE QUIMBAYO LOZANO, lo cual nos dio la tranquilidad para no impugnar el fallo, y fue por ello que al proferirse el fallo de segunda instancia, por el Tribunal Administrativo del Tolima, de fecha 31 de marzo de 2022, el cual confirmó en su integridad el fallo de primera instancia, lo cual nos dio la confianza de que habíamos resultado victoriosos, y por ello no se estimó en momento alguno la necesidad de buscar la protección constitucional contra las decisiones judiciales […]». 11.
También precisó que: «[…] mediante resolución SUB-58583 del 1 de marzo de 2023, COLPENSIONES dio cumplimiento al fallo […]. Y solo hasta entonces se adquirió conciencia de que los fallos proferidos por el Juzgado 6 Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo de Tolima, en realidad no le eran favorecedores al demandante, sino que ordenaban una reliquidación en detrimento de sus intereses […]». 12.
Por lo anterior, consideró que: «[…] los efectos nocivos de los fallos judiciales se dieron de manera diferida hasta el momento en el que COLPENSIONES aplicó la reliquidación de la mesada pensional. Lo cual explica por qué no se instauró tutela contra las decisiones judiciales dentro de los 6 meses posteriores a su firmeza […]». VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 13. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20213.
VIII.2. Problemas jurídicos 14. En este punto, la Sala de Decisión considera necesario precisar que, aunque el extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales tanto a la sentencia proferida en primera instancia como a aquella dictada en segunda instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 73001-33-33-006-2019-00245-00/01, el presente análisis se centrará en determinar si en esta última providencia se incurrió en las causales de procedibilidad invocadas, dado que es la decisión que tiene los efectos de cosa juzgada y finiquitó la litis4. 1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Al respecto ver la sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01119-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano 15.
De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado5, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y contra actos administrativos.
Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 31 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima, en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 73001-33-33-006-2019- 00245-01, vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, al haber incurrido en un supuesto defecto procedimental absoluto y violación directa de la Constitución Política. c) Si la Resolución SUB-58583 del 1 de marzo de 2023 emitida por Colpensiones, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal Administrativo de Tolima en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 73001-33-33-006-2019-00245-01, vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al haber disminuido su mesada pensional. 16.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 17. En sentencia de 31 de julio de 20126, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 18.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 5 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 Radicación: 2009-01328-01(IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano 19.
Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 20.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial7, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución8. 21.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»9 que se encaje en dichos parámetros. 22.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 23.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 8 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» 9 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano VIII.4.
El caso concreto 24. El ciudadano Luis Enrique Quimbayo Lozano, por conducto de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad, vida en condiciones dignas, seguridad social, debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 31 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 73001-33-33-006-2019-00245-01, y (ii) a la Resolución SUB- 58583 del 1 de marzo de 2023, emitida por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. 25.
Teniendo en cuenta que la parte actora le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a la Resolución N° SUB-58583 del 1 de marzo de 2023, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, y a la sentencia de 31 de marzo de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, esta Sección analizará por separado las presuntas vulneraciones de las garantías constitucionales del actor.
VIII.4.1. Del incumplimiento del requisito general de inmediatez en el caso sub examine 26. Sea lo primero señalar que la acción de tutela no tiene un plazo específico para su interposición; sin embargo, la Corte Constitucional ha dicho que el requisito de inmediatez exige que: «[…] la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración10.
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de solución de conflictos […]»11. 27.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional12, ha señalado lo siguiente: […] En el caso específico de tutelas contra providencias judiciales, el requisito de inmediatez adquiere una connotación aún más precisa y exigente, pues el carácter excepcional de esta figura obedece precisamente a la necesidad que existe de conciliar la protección de derechos fundamentales con los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, que podrían comprometerse si la tutela contra providencias judiciales se convierte en práctica generalizada.
De ahí que la jurisprudencia de la Corte Constitucional haya sido particularmente reiterativa en considerar que el principio de inmediatez es particularmente importante cuando se trata de examinar la procedencia de tutelas contra providencias judiciales. En la citada sentencia C-590 de 2005, se afirmó que “de permitir que la acción de tutela 10 Ver entre otras, Sentencia T-315 de 2005. 11 Sentencia C-590 de 2005, T-743 de 2008, T-343 de 2012. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-739 de 2010. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos” […]13. 28.
Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, precisó que, en tratándose de acciones contra de providencias judiciales, el plazo considerado como razonable era el de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la decisión judicial objeto de tutela.
Ello con sustento en el siguiente raciocinio: […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]14. (negrillas del despacho) 29. La jurisprudencia constitucional15 ha establecido excepciones a la aplicación del presupuesto de inmediatez, las cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular16, así: […] La acción de tutela sería procedente cuando fuere promovida transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo 13 Ibidem. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001- 03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Sentencia T-584 de 2011. 16 Sentencia T-695 de 2017 de la Corte Constitucional.
Cfr. Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto de 2014. Exp. 2012-02201-01 (IJ). 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual […]17. 30.
Precisado lo anterior, la Sala pone de presente que, para determinar si la presente acción de tutela satisface el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, se debe tener en cuenta la fecha de notificación de la providencia de 31 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima. Ello en razón a que la jurisprudencia tanto de la Corporación como de la Corte Constitucional -previamente citadas- sostiene que el plazo razonable se contabiliza partir de la fecha en que se notifique la providencia acusada por vía de tutela. 31.
Con fundamento en lo anterior, en el caso sub judice, se tiene: (i) que la providencia de fecha 31 de marzo de 2022 se notificó al aquí accionante por correo electrónico el 5 de abril de 202218 y (ii) la presente acción de tutela se recibió, vía electrónica, el 28 de marzo de 202319, lo que significa que el mecanismo de amparo se promovió cuando había transcurrido aproximadamente once (11) meses y veintitrés (23) días desde que se tuvo conocimiento de la decisión judicial; plazo que no resulta razonable. 32.
Sumado a lo anterior, en el presente trámite procesal no se advierte una circunstancia justificativa de la tardanza en la interposición de la presente acción constitucional. 33. En conclusión, la Sala de Decisión considera acertado y atinado el raciocinio expuesto en el fallo de tutela de primera instancia, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, y según el cual puede corroborarse que, efectivamente y para el caso sub examine, la solicitud de amparo constitucional resulta a todas luces improcedente al no satisfacerse el requisito general de procedibilidad referente a la inmediatez. 34.
Así las cosas, al no encontrarse satisfecho en el presente asunto el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, la Sala confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente el mecanismo de amparo de la referencia, y se abstendrá de analizar el cumplimiento de los demás requisitos generales, así como el fondo del asunto.
VIII.4.2. Del incumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso sub examine 35. En el presente caso, la parte accionante también cuestionó la Resolución N° SUB-58583 del 1 de marzo de 2023, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. En criterio de la parte actora el aludido acto administrativo vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital y móvil porque 17 Sentencia T-246 de 2015, Corte Constitucional. 18 Tal como se advierte de la información contenida en el índice 12 del aplicativo SAMAI del proceso objeto de tutela con radicado 73001-33-33-006-2019-00245-01. 19 De acuerdo con el correo electrónico de fecha 28 de marzo de 2023, visible a índice 2 del aplicativo SAMAI dentro del proceso de tutela con radicado 11001-03-15-000-2023-01599-01. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano redujo su mesada pensional de $2.679.739 a $2.270.283, a partir del 1° de marzo de 2023. 36.
Al respecto, la Sala debe recordar que la acción de tutela es de carácter subsidiaria, excepcional y residual, de conformidad con el artículo 86 superior. Significa lo anterior que este mecanismo de protección de derechos fundamentales solo será procedente cuando se hayan agotado todos los mecanismos de defensa judicial previstos por la norma o cuando dicho mecanismo no resulta idóneo para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados.
Este carácter excepcional y residual está previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 199120. 37. De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza21), lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 38.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: […] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.
Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]22. 39.
Retornando al caso objeto de estudio, se advierte que la Resolución N° SUB- 5858323 de 1 de marzo de 2023, emitida por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, es un acto de ejecución de los fallos proferidos en 20 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 21 Corte Constitucional, auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 22 Al respecto, ver Corte Constitucional.
Sentencia T-890-11 y T-580-06. 23 «[…] Por medio de la cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida […]» 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano primera y segunda por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y por el Tribunal Administrativo del Tolima. 40.
Nótese que en las consideraciones del citado administrativo se indicó: «[…] [e]n este orden de ideas, se procederá a dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUE y confirmado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TOLIMA y como consecuencia se ordenará la disminución de la mesada pensional en cuantía inicial de $2.270.283, a partir del 1 de marzo de 2023 […]». 41.
Valga resaltar que los actos administrativos de ejecución son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a las decisiones de autoridades judiciales. En ese sentido, la Corte Constitucional y esta Corporación han sostenido que, por regla general, la acción de tutela resulta improcedente contra este tipo de actos porque no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, sino que se restringen a dar cumplimiento a una orden que, como en el presente caso, se encuentra cobijada por la institución de la cosa juzgada.
Al respecto la Corte Constitucional, en la sentencia SU – 077 de 201824, señaló lo siguiente: «De otra parte, los actos de trámite, que comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, son los que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta sino que están encaminados a contribuir con su realización. Con respecto a dichos actos, esta Corporación ha establecido que “(…) no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas.” (…) 15.
De la clasificación de los actos de la administración y, en particular, la categoría de actos de trámite, se deduce que por regla general la tutela es improcedente para cuestionarlos, en la medida en que no expresan en concreto la voluntad de la administración y son susceptibles de control por parte del juez natural del asunto cuando se controvierta la legalidad del acto administrativo definitivo.
(…) En ese orden de ideas, la tutela procede excepcionalmente para cuestionar actos administrativos de trámite, cuando constituya una medida preventiva, “(…) encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad». 42.
En este orden de ideas, la Sala considera que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de subsidiariedad, teniendo en cuenta que en el presente caso el señor Quimbayo Lozano está cuestionando el acto administrativo emitido por Colpensiones en cumplimiento de las sentencias judiciales proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 24 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 077 de 2018. M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01599-01 Accionante: Luis Enrique Quimbayo Lozano 73001-33-33-006-2019-00245-01, esto es, la Resolución SUB-58583 el 1 de marzo de 2023 que redujo la mesada pensional del aquí accionante de $2.679.739 a $2.270.283. 43. Aunado a lo anterior, se destaca que no se advierte la configuración de un perjuicio irremediable en el caso sub examine. 44.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión del juez de tutela de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela deprecada, respecto de los reproches dirigidos contra la SUB-58583 el 1 de marzo de 2023. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela del 24 de mayo de 2023, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. P (28)