CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones - PAR Caprecom Liquidado Referencia: Reparación Directa Temas: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – No comprende las controversias derivadas del incumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible / PROCESO EJECUTIVO – Trámite previsto por el ordenamiento jurídico para resolver las pretensiones de indemnización de perjuicios causados por el incumplimiento de obligaciones que constan en títulos ejecutivos / IMPOSIBILIDAD DE MUTAR EL PROCEDIMIENTO AL PREVISTO EN LA LEY – Impide al juzgador resolver de fondo la litis. 1.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de reparación directa. SÍNTESIS DEL CASO 2. La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante, DIAN) pretende que se declare la responsabilidad patrimonial de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones -hoy PAR Caprecom Liquidado- (en lo sucesivo, Caprecom), por los perjuicios derivados de la presunta falla del servicio en que, a su juicio, incurrió esta última, al omitir el cumplimiento de algunas obligaciones contenidas en las Resoluciones N.º 644-001 y 644-002 del 25 de enero de 2006 y la N.º 644-013 del 7 de marzo del mismo año1, en virtud de las cuales la demandada debía inscribir los referidos actos en las oficinas de registro de instrumentos públicos correspondientes y hacer entrega material a la demandante de dos inmuebles ubicados en los municipios de Cúcuta y Bucaramanga.

A N T E C E D E N T E S La demanda2 1 Por medio de las cuales la DIAN resolvió unas solicitudes de cruce de cuentas en favor de: i) Laboratorios Baxter S.A., por las sumas de $537’190.671 y $604’537.741 pesos, y ii) Hospital Universitario Clínica San Rafael por el valor de 2.013’529.229 pesos, respectivamente. 2 Folios 2 a 14 del cuaderno físico N.º 1 del Tribunal.

Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 2 3. El 15 de diciembre de 20153, la DIAN, a través de apoderada judicial, presentó demanda de reparación directa en contra de Caprecom, con el fin de que se le declare administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios derivados de la presunta falla del servicio descrita en líneas anteriores. 4.

Las pretensiones de la demanda corresponden a las siguientes (se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores): “Primera. Declárese que CAPRECOM es administrativamente responsable de los perjuicios materiales causados a la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por falla del servicio omisión en el cumplimiento de las obligaciones de inscribir en la oficina de registro de instrumentos públicos competente y entrega de los bienes inmuebles ubicados en la ciudad de Cúcuta, Calle 7 No. 5E-34 con FMI N° 260-66134 y en la ciudad de Bucaramanga, Calle 51 No. 34- 17 local 211 con FMI N° 300-29718, conforme certificados de tradición expedidos por las respectivas Oficinas de Instrumentos Públicos, obligaciones que devienen de las resoluciones N° 644-001, 644-002 del 25 de enero de 2006 y N° 644-013 del 7 de marzo de 2006, por medio de las cuales se ordenó cruzar las obligaciones de LABORATORIOS BAXTER Y HOSPITAL UNIVERSITARIO CLÍNICA SAN RAFAEL.

Segunda. En consecuencia, condenar a CAPRECOM a la reparación del daño ocasionado, pagando los perjuicios de orden material actuales y futuros, los cuales se estiman en la suma de $720.360.500, más los intereses moratorios causados hasta la fecha efectiva del pago. Tercera. La condena respectiva devengara será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del C.PACA, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.

Cuarta. La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA”4. 5. Como fundamentos fácticos, en síntesis, se mencionaron los siguientes: 6. En el marco del procedimiento administrativo para el pago de tributos nacionales por parte de contratistas acreedores de la Nación, mediante la figura de “cruce de cuentas”5, Caprecom, como deudor de Laboratorios Baxter S.A. y del Hospital Universitario Clínica San Rafael, ofreció a la DIAN veinte bienes inmuebles 3 Según consta en el acta de reparto que obra en el folio 1 del cuaderno físico N.º 1 del Tribunal. 4 Folios 6 y 7 del cuaderno físico N.º 1 del Tribunal. 5 Previsto en el artículo 57 de la Ley 550 de 1999, a cuyo tenor: “Artículo 57.

Pago de tributos nacionales por contratistas acreedores de la Nación. El acreedor de una entidad estatal del orden nacional, podrá efectuar el pago por cruce de cuentas de los tributos nacionales administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con cargo a la deuda a su favor en dicha entidad. // Los créditos en contra de la entidad estatal del orden nacional y a favor del deudor fiscal, podrán ser por cualquier concepto, siempre y cuando su origen sea de una relación contractual. // Por este sistema también podrá el acreedor de la entidad del orden nacional, autorizar el pago de las deudas fiscales de terceros. // Parágrafo 1°.

Los pagos por concepto de tributos nacionales administrados por la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales a los que se refiere el presente artículo, deberán ceñirse al PAC comunicado por la Dirección del Tesoro Nacional al órgano ejecutor respectivo, con el fin de evitar desequilibrios financieros y fiscales. // Parágrafo 2°. Los deudores de la DIAN, que a su vez sean acreedores de una entidad del orden nacional y que soliciten la promoción del acuerdo de reestructuración de que trata esta ley, deberán previamente acogerse al cruce de cuentas aquí señalados.

Con la solicitud de promoción del acuerdo deberá presentarse la resolución que autoriza el cruce de cuentas de las obligaciones fiscales.” Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 3 con el fin de satisfacer el pago de algunas obligaciones tributarias a cargo de las dos últimas empresas mencionadas. 7.

Adelantado el trámite administrativo correspondiente, la DIAN, a través de las Resoluciones N.º 644-001 y 644-002 del 25 de enero de 2006 y la N.º 644-013 del 7 de marzo del mismo año, autorizó el cruce de cuentas con cargo al patrimonio público estatal, mediante la dación en pago de los referidos veinte inmuebles. 8. Sin embargo, Caprecom solo cumplió con la obligación de transferir a la DIAN el dominio de dieciocho de los veinte bienes inmuebles ofrecidos como pago, debido a que los dos restantes tenían medidas cautelares de embargo y secuestro.

En consecuencia, quedó pendiente el registro de las mencionadas resoluciones en las oficinas de registro de instrumentos públicos correspondientes y la entrega material de los siguientes bienes: i) el ubicado en la calle 7 N.º 5E-34 de la ciudad de Cúcuta, identificado con FMI N.º 260-66134 y ii) el localizado en la calle 51 N.º 34-17, local 211, de la ciudad de Bucaramanga, con FMI N.º 300-29718. 9.

Según la demandante, en las certificaciones 01 del 17 de marzo de 2005, 02 y 03 del 13 de abril de 2005, Caprecom afirmó que los inmuebles ofrecidos para el pago de las obligaciones tributarias se encontraban sin afectaciones, libres de gravámenes, pignoraciones, embargos y secuestros. Adicionalmente, se indicó en la demanda que, de conformidad con los instructivos 19 del 30 de noviembre de 2004 y 02 del 11 de abril de 2005, expedidos por la DIAN, le correspondía a Caprecom, como entidad deudora, realizar la inscripción de los actos administrativos que autorizaron el cruce de cuentas en las respectivas oficinas de instrumentos públicos y llevar a cabo la entrega material de los bienes a la entidad acreedora. 10.

A través de los oficios 339-43903 del 29 de mayo de 2009, 335-18401 del 15 de marzo de 2010 y 554-52625 del 26 de julio de 2010 la DIAN le solicitó a Caprecom que adelantara todas las gestiones necesarias para finalizar el cruce de cuentas. Esta última respondió dicho requerimiento mediante el oficio 2915 del 18 de agosto de 2010, en el que indicó que “se llevaron a cabo las acciones tendientes al levantamiento de las medidas cautelares que pesan sobre bienes inmuebles y que no han sido entregados a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en virtud del cruce de cuentas”6. 11.

Posteriormente, el 23 de mayo de 2013, se llevó a cabo una mesa de trabajo en las instalaciones de Caprecom, en la que la DIAN le recomendó a dicha entidad el estudio de fórmulas alternativas a la inscripción y entrega de los bienes inmuebles, con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones adquiridas en virtud del cruce de cuentas. 12.

Mediante el oficio 7268 del 28 de marzo de 2014, Caprecom le solicitó a la DIAN que le indicara el monto que se había pagado y se adeudaba del total de las obligaciones establecidas en los actos que resolvieron el cruce de cuentas, con el fin de convalidar la información que reposaba en sus archivos y proceder con el cumplimiento de las prestaciones pendientes.

Ante tal pedimento, en la comunicación de radicado 100208222-297 del 22 de mayo de 2014, la DIAN 6 Ibid., folio 6. Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 4 informó que la suma adeudada correspondía a $720.360.500, más los respectivos intereses. 13.

La parte actora indicó que, a la fecha de presentación de la demanda, Caprecom seguía sin cumplir las obligaciones de inscribir los actos administrativos de cruce de cuentas en las oficinas de registro de instrumentos públicos y sin entregar materialmente los dos inmuebles localizados en Cúcuta y Bucaramanga, aunado a que tampoco presentó alguna propuesta para finalizar el trámite de cruce de cuentas, “manteniéndose el daño en el patrimonio de la DIAN por el no pago efectivo de las obligaciones de LABORATORIOS BAXRTER (SIC) y el HOSPITAL UNIVERSITARIO CLÍNICA SAN RAFAEL”7. 14.

Aseguró la demandante que la situación referida le ha causado un daño antijurídico, toda vez que “contable y jurídicamente las obligaciones a cargo de LABORATORIOS BAXTER y el HOSPITAL UNIVERSITARIO SANRAFAEL (SIC) han sido canceladas pero real y efectivamente el pago no ha ocurrido”8. Contestación de la demanda 15. Caprecom9, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda.

Como sustento, alegó que el origen del daño que se le imputa corresponde al incumplimiento de una obligación surgida de unas resoluciones, expedidas por autoridad competente, que se encuentran en firme y gozan de fuerza ejecutoria, de modo que lo procedente era iniciar la ejecución del acto administrativo por la falta de cumplimiento de una obligación de hacer.

Aseguró que lo que busca la demandante es compensar, por vía de reparación directa, lo que en su momento era una obligación “cuantificable y expresa” contenida en actos administrativos. 16. De igual forma, indicó que la suma de dinero que se pretende como indemnización no corresponde propiamente a perjuicios materiales sino al monto de una obligación natural sobre la cual ya operó “el fenómeno de la prescripción”.

En ese sentido, solicitó que, si se llegara acceder a las pretensiones de la demanda, se tase la condena con base en los perjuicios materiales efectivamente acreditados y no sobre el monto de la obligación contenida en los actos administrativos. 17. Asimismo, adujo que en el presente caso no existe nexo de causalidad, dado que las obligaciones contenidas en las resoluciones, “referentes a la inscripción y levantamiento de medidas cautelares” estaban supeditadas a un trámite judicial ante el juez de conocimiento de los procesos ejecutivos, es decir, dependían del “hecho de un tercero”.

En esa misma línea, aseveró que el daño no tiene la calidad de antijurídico, puesto que la entidad ha obrado de buena fe y “el incumplimiento recae por hechos ajenos a la entidad como el trámite judicial del levantamiento de medidas cautelares, que no fueron posibles realizar por la entidad accionada”10. 18. Además, planteó las “excepciones previas” de: i) indebida escogencia de la acción, por cuanto la parte actora, con el fin de obtener la ejecución de unas obligaciones contenidas en actos administrativos, “de forma conveniente” planteó 7 Ibidem. 8 Folio 9 del cuaderno físico N.º 1 del Tribunal. 9 Folios 52 a 55 del cuaderno físico N.º 1 del Tribunal. 10 Ibid., folio 55.

Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 5 la existencia de una omisión de la administración para eludir los términos perentorios de la verdadera acción procedente, que era la ejecutiva; ii) caducidad, toda vez que el daño que se alega no tiene la naturaleza de continuado y la DIAN siempre tuvo conocimiento del hecho u omisión que se invoca como fuente del daño, por lo que la demanda se habría formulado por fuera de término, pues “el presunto daño ocurrió con un amplio margen de anterioridad a los dos años establecidos por ley”; iii) hecho de un tercero y buena fe, en tanto que, “si no [se] hizo posible el levantamiento de las medidas cautelares sobre los bienes relacionados en el cruce de cuentas, fue por un tema ajeno a su voluntad, es decir por la existencia de una medida cautelar dentro de un proceso judicial”11; y iv) las demás excepciones que se encuentren probadas en el proceso.

Trámite relevante en primera instancia 19. El 21 de junio de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial12, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, declaró probadas las excepciones previas de: i) indebida escogencia del medio de control, dado que, en virtud del carácter ejecutorio de los actos administrativos contentivos de las obligaciones cuyo incumplimiento se alega, la DIAN debió ejercer la acción ejecutiva o, en su defecto, perseguir la nulidad de los referidos actos en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y ii) caducidad, en tanto que, para la fecha de presentación de la demanda ya había transcurrido tanto el plazo de 5 años para demandar en ejercicio de la acción ejecutiva como el término de 4 meses para ejercer la acción con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.

En consecuencia, se dio por terminado el proceso. Frente a esta decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación en la misma diligencia. 20. Mediante proveído del 11 de noviembre de 202013, esta Corporación revocó la decisión del a quo. Frente a la excepción de “indebida escogencia de la acción”, se indicó que esta no corresponde a una excepción previa o mixta que debiera resolverse en la audiencia inicial.

Además, se advirtió que lo pretendido con la demanda no era la ejecución de las obligaciones contenidas en las resoluciones que aprobaron el cruce de cuentas o la nulidad de tales actos, sino la reparación de los daños derivados del incumplimiento de las obligaciones allí establecidas, por lo que el medio de control procedente era la reparación directa.

De otro lado, frente al conteo de la caducidad, se consideró que “por la forma tan particular en que se redactaron y se consignaron las obligaciones que la parte actora estima omitidas, el despacho no logra identificar con precisión cuál es el momento en el que la entidad demandada incumplió definitivamente los deberes prestacionales que los actos administrativos de cruce de cuentas radicaron en su cabeza”14, por lo que, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, se consideró que la excepción de caducidad debía ser resuelta en sentencia, con sustento en las pruebas recaudadas a lo largo del proceso. 11 Ibidem. 12 Ver acta de audiencia inicial que obra en los folios 193 a 198 del cuaderno físico del Consejo de Estado. 13 Folios 204 a 214 del cuaderno físico del Consejo de Estado. 14 Ibid., folios 212 a 214.

Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 6 21. Una vez devuelto el expediente al Tribunal de origen, se continuó con el trámite del proceso. En audiencia del 7 de julio de 202215, el Tribunal procedió a fijar el litigio en torno a la responsabilidad de la entidad demandada con ocasión de los posibles perjuicios padecidos por la DIAN como consecuencia del presunto incumplimiento de las obligaciones contenidas en las Resoluciones N.º 644-001 y 644-002 del 25 de enero de 2006 y 644-013 del 7 de marzo de 2006, al no haber realizado las actividades necesarias para la titulación de dos inmuebles a favor de la demandante, derivado de un cruce de cuentas por deudas tributarias. 22.

Además, se ordenó tener como pruebas los documentos aportados con el escrito de demanda, el expediente administrativo allegado por la demandante en cumplimiento del auto del 14 de septiembre de 201616 y el CD aportado por Caprecom que contiene la copia de las tres resoluciones expedidas por la DIAN en el trámite del cruce de cuentas. Asimismo, se decretaron como pruebas de oficio las constancias de notificación de las resoluciones recién mencionadas y los Instructivos No. 019 del 30 de noviembre de 2004 y 002 del 11 de abril de 2005 expedidos por la entidad demandante, y se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento. 23.

En los alegatos de conclusión, la DIAN solicitó que se acceda a las pretensiones de la demanda. El Ministerio Público no se pronunció en esa etapa del proceso. La sentencia de primera instancia 24. Mediante sentencia del 15 de marzo de 202417, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: 25.

Frente a la caducidad de la acción consideró que, a partir del contenido de las resoluciones expedidas por la DIAN, por medio de las cuales se autorizó el cruce de cuentas, era posible advertir que no se dispuso un término específico para llevar a cabo la transferencia de la propiedad de los bienes inmuebles y las normas que regulan la materia tampoco contemplan un plazo para ello, lo cual evidenciaba que dicho trámite podía realizarse en cualquier tiempo. 26.

Por lo anterior, estimó que el daño cuya indemnización se reclama “no se encuentra consumado”. Además, señaló que entre la entidad demandante y la demandada existieron varias comunicaciones con el fin de lograr el cumplimiento de las obligaciones que se hallaban pendientes. Así, destacó que entre la fecha de la última de esas -22 de enero de 2014- y la presentación de la demanda -15 de diciembre de 2015- transcurrieron menos de dos años, por lo que la caducidad de la acción no había operado. 27.

El Tribunal hizo un recuento de las normas que regulan el trámite administrativo de cruce de cuentas para el pago de obligaciones tributarias a favor 15 Folios 1 al 5 del documento “26_AUDIENCIAINICIAL(.pdf) NroActua 50”, que obra en el índice 50 del expediente de Samai de primera instancia. 16 Por medio del cual se ordenó oficiar a dicha entidad para que allegara esos documentos.

Al respecto, ver el folio 78 del cuaderno físico N.º 1 del Tribunal. 17 Documento denominado “57SENTENCIA_RAD20150294600RDNIEG(.pdf) NroActua 73”, que obra en el índice 73 del expediente de Samai de primera instancia. Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 7 de la DIAN.

Seguidamente, explicó que, previo a expedir las resoluciones por medio de las cuales se aprobó el cruce de cuentas objeto del litigio, la entidad demandante tenía la obligación de constatar el cumplimiento de requisitos legales -como la situación jurídica de los bienes que se recibirían en pago- para proceder con dicho trámite, no obstante, la entidad no cumplió con este deber, pues era evidente que, para el momento en que se expidieron las resoluciones, los bienes ubicados en las ciudades de Cúcuta y Bucaramanga ya estaban afectados con las medidas cautelares que se habían decretado en procesos ejecutivos que cursaban en contra de Caprecom. 28.

Adicionalmente, el a quo indicó que el daño reclamado por la parte actora no es antijurídico, dado que esa entidad siempre contó con “mecanismos jurídicos y judiciales” para requerir el cumplimiento de las obligaciones a cargo de Caprecom, como el proceso de cobro coactivo o la acción ejecutiva, pero no los ejerció. En esa línea, indicó que las obligaciones derivadas del cruce de cuentas eran claras, expresas y exigibles, por lo que dichos documentos constituían título ejecutivo cuyo cumplimiento era pasible de ser exigido por las dos vías mencionadas. 29.

De igual forma, en la sentencia se aseveró que, a pesar de no haber sido aportado como prueba el expediente administrativo relativo a las obligaciones fiscales a cargo de Laboratorios Baxter S.A. y el Hospital Universitario Clínica San Rafael, lo cierto es que las disposiciones legales que regulan la materia, así como las reglamentaciones internas expedidas por la demandante disponen que, en el evento de no darse el pago de las deudas, nada le impedía a la DIAN perseguir administrativa y ejecutivamente no sólo a Caprecom sino también a los deudores tributarios iniciales. 30.

En particular, frente al inmueble ubicado en la ciudad de Bucaramanga, identificado con FMI 300-29718, el Tribunal señaló que entre el 5 de febrero de 2008 (fecha de terminación del proceso ejecutivo N.º 1999-00857-0018) y el 30 de julio de 2010 (fecha de presentación de la demanda en el proceso ejecutivo N.º 2010-00129-0019), no existieron medidas cautelares que impidieran transferir el dominio del referido bien, así que la DIAN, durante ese lapso, tuvo la oportunidad de exigir a Caprecom que cumpliera con la obligación de transferir la propiedad de ese inmueble. 31.

De otro lado, sostuvo que no existe certeza del daño reclamado, porque las resoluciones con las cuales se aprobó el cruce de cuentas son actos preparatorios que no ponen fin al procedimiento administrativo, “en la medida que resulta necesario emitir una providencia que ordene puntualmente la terminación del trámite por pago total de los compromisos económicos”20. 32.

También señaló que la DIAN se hizo parte en el proceso liquidatorio de Caprecom, en el cual, si bien se evidencia que la aquí demandante presentó dos reclamaciones, “no se tiene certeza de qué obligaciones se estaban reclamando, 18 Proceso ejecutivo por sumas de dinero instaurado por Hernán Rodríguez Díaz contra Caprecom EPS y tramitado en el Juzgado 7° Civil del Circuito Bucaramanga, bajo el radicado N.º 68001-31-03- 007-1999-00857-00. 19 Proceso ejecutivo por sumas de dinero, instaurado por la E.S.E. Hospital Universitario de Santander en contra de Caprecom EPS y tramitado ante el Juzgado 7° Civil del Circuito de Bucaramanga, bajo el radicado N.º 68001-31-03-007-2010-00219-00. 20 Ibid., folio 117.

Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 8 sin embargo, la segunda, consignada en la casilla No. 4605 con radicado No. A99.00007 del 16 de marzo de 2016, puede ser consistente con lo pretendido en el sub lite, en tanto se aprecia que el valor corresponde a $750´227.767,oo y lo exigido en el presente medio de control fue por la suma de $720´360.500,oo.

Siendo ello junto con intereses a la fecha, posiblemente concordante con lo exigido por el extremo demandante”21. Por lo anterior, según el Tribunal, era claro que la DIAN se hizo parte en el citado proceso liquidatorio “a fin de reclamar las obligaciones que aún se encontraban pendientes por cumplir entre los intervinientes”22. Por último, procedió a condenar en costas a la parte demandante.

El recurso de apelación 33. La parte actora interpuso recurso de apelación23 en contra de las anteriores decisiones, con el fin de que se revoque la sentencia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. 34. Al respecto, sostuvo que el fallo de primera instancia incurrió en “defecto sustantivo por indebida interpretación de las normas”, dado que el Tribunal exigió a la DIAN obligaciones que no están contempladas en la ley ni en las resoluciones que aprobaron el cruce de cuentas.

En ese sentido, indicó que, contrario a lo considerado por el a quo, la entidad demandante no estaba en la posibilidad de iniciar un proceso ejecutivo o de cobro coactivo, porque las resoluciones que aprobaron el cruce de cuentas contienen obligaciones que son claras y expresas, pero que a la fecha de presentación de la demanda no eran exigibles. 35.

Como sustento de lo anterior, afirmó que en la providencia que revocó el auto de primera instancia que declaró probadas las excepciones de “indebida escogencia” y caducidad de la acción, se advirtió “la imposibilidad de establecer la ejecutoriedad [d]el título como consecuencia de la manera en que se redactaron las obligaciones”. Por lo anterior, insistió que el a quo incurrió en un “defecto sustantivo”, al exigirle que iniciara un proceso ejecutivo o de cobro coactivo, cuando “está probado que las resoluciones que originaron el objeto del debate no le fijaron a Caprecom una fecha límite para la ejecución de las obligaciones”.

Además, insistió que lo que se le causó fue un daño continuado que no es exigible mediante proceso ejecutivo, “toda vez que la parte demandada nunca se ha negado de manera concreta a cumplir con sus obligaciones”. 21 Ibid., folio 112. 22 Ibidem. Al respecto, es menester señalar que la información a la que hizo referencia el Tribunal fue extraída de la Resolución No. AL-00001 del 18 de marzo de 2016, “Por medio de la cual se dispone el cierre del periodo para recepción de reclamaciones oportunas y el traslado de los créditos reclamados de manera oportuna dentro del proceso de liquidación de CAPRECOM EICE En Liquidación”, expedida por el liquidador de esta última entidad; sin embargo, en dicho documento no hay ninguna alusión a la obligación cuyo incumplimiento se pone de presente en el sub lite.

Así pues, se observa que la conclusión del Tribunal surge, simplemente, a partir de la supuesta semejanza entre la suma de dinero que fue objeto de cruce de cuentas -que presuntamente nunca se pagó- y uno de los montos reclamados por la DIAN en el proceso liquidatario de Caprecom EICE en liquidación. No obstante, más allá de esa supuesta similitud entre los importes reclamados, no existe ningún otro elemento que permita establecer que se trata de la misma acreencia. Sobre este punto también es importante precisar que el mencionado documento, a partir del cual el Tribunal extrajo su conclusión, no obra dentro del acervo probatorio decretado en el proceso, sino que es una información que se encuentra en internet, en el siguiente enlace: https://www.consultorsalud.com/wp- content/uploads/2016/03/liquidacion_de_caprecom_-_resolucion_no._al-00001_de_2016.pdf 23 Documento denominado “58_MemorialWeb_Recurso-1RECURSODEAPELACI(.pdf) NroActua 76”, que obra en el índice 76 del expediente de Samai de primera instancia. Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 9 36.

También cuestionó la conclusión del Tribunal acerca de que la DIAN podía perseguir a los “deudores tributarios iniciales”. Sobre este punto adujo que, al aprobarse el cruce de cuentas, el Hospital Universitario San Rafael y Laboratorios Baxter S.A. “quedaron liberados de sus obligaciones con la DIAN”, de modo que no resulta viable adelantar en contra de aquellas un proceso ejecutivo o de cobro coactivo, pues las normas sobre la materia indican que sus obligaciones se extinguieron. 37.

De otro lado, argumentó que la sentencia de primer grado incurrió en “defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio”, puesto que dicha decisión se apartó por completo de los hechos debidamente probados, lo que llevó al a quo a resolver a su arbitrio el asunto debatido, sin guardar congruencia entre lo probado y lo resuelto.

En ese orden, aseguró que es equivocado considerar que “la DIAN no realizó las gestiones necesarias para lograr el traspaso y la inscripción en el registro de los bienes”, porque las pruebas allegadas al proceso demuestran que esa obligación estaba en cabeza de Caprecom. 38. Afirmó que el deber de la DIAN era exigir el cumplimiento de las obligaciones que nacieron en cabeza de Caprecom, lo cual se hizo, no en el marco de un proceso ejecutivo, sino a través de “las gestiones propias del cruce de cuentas”.

Asimismo, sostuvo que en la sentencia nada se dijo sobre la conducta endilgada a la demandada, sino que el análisis del a quo se dirigió a examinar el proceder de la demandante, omitiendo por completo el objeto de la controversia. 39. Aseveró que, de acuerdo con lo establecido en el Instructivo N.º 0002 del 11 de abril de 2005, el bien identificado por la entidad deudora para realizar el cruce de cuentas debe pertenecer a su patrimonio, y para tener esta situación como acreditada basta la manifestación que de ello realice el representante legal de dicha entidad dentro de la certificación que para tal efecto se expida.

En tal sentido, aseguró que en el presente caso está probado que la entidad demandada “certificó que los inmuebles objeto de este debate se encuentra[n] libres de gravámenes, pignoraciones, embargos, secuestros y demás limitaciones”. Por último, expresó su inconformidad con la condena en costas, por considerar que no existe prueba de su comprobación. Trámite en segunda instancia 40.

Mediante auto del 18 de noviembre de 202424, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de marzo de 2024. 24 Archivo “3Autoqueadmite_71603admiteapelacion(.pdf) NroActua 3”, que obra en el índice 3 del expediente de Samai de segunda instancia. Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 10 41.

Dentro del término dispuesto en el numeral 4° del artículo 247 del CPACA25, la parte recurrente presentó un escrito26 en el que reiteró los argumentos de la apelación. El Ministerio Público y la parte demandada guardaron silencio en esta etapa. C O N S I D E R A C I O N E S 42. En esta instancia, a la Sala le corresponde pronunciarse sobre los reparos concretos presentados con el recurso de apelación en contra de la sentencia de primer grado, los cuales, por regla general, establecen la competencia del ad quem para ventilar la controversia, salvo situaciones que se deban auscultar y definir de manera oficiosa27, como es el caso de los presupuestos procesales, los que, a su vez, adquieren unas determinadas características en función de la causa que motivó a la parte actora a ejercer su derecho de acción28. 43.

En tal sentido, requisitos como la presentación oportuna de la demanda o la necesidad de apoderado judicial adquieren distintos contornos en atención al hecho que origina el litigio, v.gr. en una controversia suscitada por la expedición de un acto administrativo de carácter general -por regla- la acción podrá ser ejercida en cualquier tiempo y no se requiere apoderado judicial; en cambio, si el pleito se da a partir de un acto administrativo de carácter particular -que no se enmarque en los eventos enlistados en el artículo 137 del CPACA- se exigirá que la demanda se presente dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, y se debe acreditar el derecho de postulación. 44.

No obstante, previo a examinar el cumplimiento de los presupuestos procesales, la Sala estima necesario precisar si el trámite que se le dio a la demanda, esto es, el previsto en el artículo 179 del CPACA -en tanto que el Tribunal entendió que la causa para demandar era una de las rotuladas bajo el medio de control de reparación directa- fue el correcto, o si, por el contrario, se debió cursar un proceso distinto al indicado por la demandante. 45.

En ese orden de ideas, la Subsección abordará los siguientes asuntos: (i) el contenido y alcance de la causa petendi en que se sustentan las pretensiones de 25 A cuyo tenor: “Artículo 247. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: (…) 4.

Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes.” 26 Documento denominado “5_MemorialWeb_Alegatos-IntervencionProceso(.pdf) NroActua 10”, que obra en el índice 10 del expediente de Samai de segunda instancia. 27 Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, consideró: “Si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.

Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada” (se destaca).

Expediente 46.005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 28 Al respecto, esta Subsección, en sentencia del 30 de agosto de 2024, rad. 70.247, consideró: “Asimismo, los atributos del derecho de acción, que se concretarán en los presupuestos procesales por valorar en cada asunto, no necesariamente guardarán uniformidad, al variar -según la cuestión- los requisitos de procedibilidad, la necesidad de apoderamiento judicial, o la legitimación procesal por activa (como titularidad puntual del derecho de acción), entre otros factores determinantes, todo lo cual pende de la causa que mueve al sujeto a accionar el aparato judicial.” Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 11 la demanda y la vía procesal prevista en el ordenamiento jurídico para tramitar esas solicitudes, y (ii) la condena en costas.

Sobre la identificación de la causa petendi y la determinación de la vía procesal adecuada para resolver las pretensiones de la demanda 46. De acuerdo con su evolución histórica, la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo se ha establecido con el fin de someter la actuación -principalmente- del Estado a los límites fijados por el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, se le ha atribuido la potestad de controlar, en sede judicial, las diferentes manifestaciones de las actividades relacionadas con el aparato estatal, así como la contención de la conducta de otros sujetos cuando se relacionan con las autoridades estatales, como lo es el contratista o el particular que causa un daño al patrimonio del Estado29. 47.

Además, al interior de la jurisdicción existen diversos procesos, tanto de índole declarativa como ejecutiva, a través de los cuales se tramitan y resuelven las distintas pretensiones que los accionantes formulan mediante sus escritos de demanda. En efecto, el CPACA30 contempla distintos tipos de procesos que se surten ante esta jurisdicción, cuya determinación, al igual que los presupuestos procesales que son exigibles en cada caso, penden de la causa que origina el litigio -causa petendi- y del interés para demandar. 48.

En esa línea, el Título III de la Parte Segunda del referido estatuto procesal compendió los distintos medios de control31 que dispuso el legislador para contener, como ya se dijo, las actuaciones de la administración y -en ocasiones- de los particulares. Sin embargo, sobre este punto es importante hacer dos precisiones: i) no todos los medios de control se surten bajo el mismo trámite, y ii) los distintos procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se agotan con los medios de control. 49.

Sobre la primera de las acotaciones, se debe indicar que, en efecto, el CPACA dispone distintas vías procesales para los diferentes medios de control. Si bien algunos -como el de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, etc.- tienen el mismo trámite (el ordinario, previsto en el artículo 179 ibidem), no ocurre lo mismo con otros -como el de nulidad electoral o el ejecutivo-, respecto de los cuales se establecen procedimientos especiales. 50.

Asimismo, en relación con la segunda premisa que se planteó, es importante precisar que los medios de control no comprenden todo el universo de procesos que se tramitan ante esta jurisdicción, es decir, existen procesos que no son pasibles de encuadrarse en ningún medio de control. Tal es el caso del proceso ejecutivo (regulado en el Título IX del CPACA), respecto del cual se establece un 29 Ibidem. 30 Sobre la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de sus funciones jurisdiccionales y consultivas. 31 A saber: nulidad por inconstitucionalidad, control inmediato de legalidad, nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, nulidad electoral, reparación directa, controversias contractuales, repetición, pérdida de investidura, protección de los derechos e intereses colectivos, reparación de perjuicios causados a un grupo, cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción y control por vía de excepción. Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 12 trámite especial que permite, entre otras cuestiones, perseguir el cumplimiento forzoso de las sentencias que ponen fin a los procesos en los que se ventilan los distintos medios de control.

Así también ocurre con otro tipo de procesos, como los dispuestos para resolver las solicitudes de revisión eventual en acciones populares y de grupo o los recursos extraordinarios de revisión, unificación, extensión de jurisprudencia, entre otros. 51. Ahora bien, ante tal variedad de procesos, el artículo 171 del CPACA32 dispone que el juez administrativo tiene el deber de darle a la demanda el trámite que corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal incorrecta.

Esto, en aras de salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia y evitar eventuales fallos inhibitorios derivados de la denominada indebida escogencia de la acción33. No obstante, al momento de adecuar el trámite de la demanda al realmente previsto en la legislación para tramitar cada asunto, se debe tener especial cuidado en garantizar el derecho al debido proceso de las partes e intervinientes, a fin de evitar la pretermisión o supresión de etapas que impliquen el desconocimiento de garantías como el derecho de contradicción y defensa o, incluso, el mismo derecho de acción. 52.

Así las cosas, la Sala procede a identificar la causa petendi del libelo inicial, es decir, los motivos de hecho y de derecho que llevaron a la DIAN a demandar a Caprecom en el presente litigio. A partir de dicho análisis, se precisará la vía procesal contemplada en el CPACA para ventilar la controversia y se examinará la posibilidad o no de adecuar el procedimiento al previsto por el legislador. 53.

Según se narró en la demanda, Caprecom, como deudora de Laboratorios Baxter S.A. y el Hospital Universitario Clínica San Rafael, presentó a la DIAN unas solicitudes de cruce de cuentas34, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 550 de 1999 y lo reglamentado en los Decretos 2267 de 2001 y 2828 de 200435. En dichos oficios, Caprecom ofreció a la DIAN 20 bienes inmuebles con el fin de cancelar algunas deudas tributarias a cargo de las empresas antes mencionadas. 54.

Posteriormente, la DIAN procedió a aprobar las solicitudes formuladas por Caprecom, para lo cual expidió las Resoluciones N° 644-001, 644-002 del 25 de enero de 2006 y N° 644-13 del 7 de marzo del mismo año. 55. En cumplimiento de esos actos administrativos, Caprecom transfirió la propiedad de 18 de los 20 bienes inmuebles ofrecidos en el procedimiento de cruce de cuentas.

Los 2 bienes restantes son los que dieron origen a la controversia, pues, sobre ellos pesaban medidas cautelares de embargo y secuestro, lo cual 32 A cuyo tenor: “Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…)” (énfasis añadido). 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 16 de octubre de 2014, exp. 2012-00039-02, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Reiterada por esta Subsección a través de fallo del 10 de septiembre de 2020, exp. 60.353, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 34 Procedimiento administrativo previsto para llevar a cabo el pago de tributos nacionales por parte acreedores de la Nación, el cual, en el sub lite, fue iniciado por parte de Caprecom, en su calidad de entidad estatal del orden nacional, deudora de obligaciones contractuales, de conformidad con lo previsto en el artículo 4° del Decreto 2267 de 2001. 35 Tales disposiciones prevén la posibilidad de que una persona -natural o jurídica-, que es acreedora de una entidad estatal del orden nacional, efectúe el pago de tributos nacionales a favor de la DIAN, con cargo a la acreencia que ostenta frente a la entidad estatal deudora.

Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 13 impidió que se efectuara la transferencia de su propiedad a la DIAN. Ante dicha situación, las partes sostuvieron varias comunicaciones mediante el envío de oficios y llevaron a cabo una mesa de trabajo, todo con el fin de lograr el levantamiento de las medidas cautelares y la transferencia del dominio de los dos bienes que estaban pendientes, lo cual, al menos hasta la fecha de presentación de la demanda, no se pudo realizar. 56.

Con base en ese escenario fáctico, la DIAN presentó demanda, la cual fue rotulada bajo el medio de control de reparación directa, en la que formuló como pretensiones: (i) que se declare que Caprecom es administrativamente responsable de los perjuicios materiales causados con la falla en el servicio en que habría incurrido “por omisión en el cumplimiento de [las] obligaciones de inscribir en la oficina de registro de instrumentos públicos competente y entrega de los bienes inmuebles ubicados en la ciudad de Cúcuta, Calle 7 no. 5E-34 con FMI N° 260- 66134 y en la ciudad de Bucaramanga, Calle 51 No. 34-17 local 211 con FMI 300- 29718”36; ii) que se condene a la demandada a la reparación del daño ocasionado, pagando los perjuicios de orden material actuales y futuros, los cuales se estiman en la suma de $720.360.500, más los intereses moratorios y iii) la actualización y el cumplimiento de la condena de conformidad con el artículo 192 del CPACA. 57.

Visto lo anterior, se advierte que la causa que dio origen a esta controversia fue el incumplimiento de algunas de las obligaciones contenidas en las Resoluciones N.º 644-001 y 644-002 del 25 de enero de 2006 y la N.º 644-013 del 7 de marzo del mismo año, que fueron expedidas por la DIAN para aprobar el cruce de cuentas solicitado por Caprecom.

Luego, es justamente a partir de esa causa que la DIAN acudió ante esta jurisdicción, con el fin de solicitar la indemnización de los perjuicios que le fueron ocasionados con dicho incumplimiento. 58. Determinada así la causa petendi de la demanda, la Sala estima que la vía por la que se debió encausar este conflicto es la del proceso ejecutivo y no la de un proceso de tipo declarativo, que es la que corresponde al medio de control de reparación directa.

Lo anterior, por cuanto la obligación que se alega incumplida se encuentra contenida en un documento que reúne los requisitos de un título ejecutivo, como pasa a explicarse. 59. El proceso ejecutivo es el mecanismo judicial idóneo para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones claras, expresas y exigibles incumplidas por el deudor.

En ese sentido, la acción ejecutiva es el instrumento procesal que el ordenamiento jurídico prevé para que, mediante la ejecución forzada, el acreedor haga valer sus derechos que constan en documentos denominados títulos ejecutivos37. 36 Folio 6 del cuaderno físico N.º 1 del Tribunal. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 6 de diciembre de 2024, exp. 72.066, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.

Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 14 60. Esta Subsección38, en concordancia con el artículo 42239 del CGP, ha señalado que los títulos objeto de recaudo, al margen de si son simples40 o complejos41, deben reunir ciertos requisitos formales y sustanciales.

En cuanto a los primeros, se exige que la obligación conste: i) en documentos auténticos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o ii) en providencias emanadas de autoridades competentes que tengan fuerza ejecutiva conforme a la ley. Las condiciones sustanciales, por su parte, se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante sean claras, expresas y exigibles. 61.

Además, esta Corporación42 ha reconocido el mérito ejecutivo de los actos administrativos, siempre que en ellos se reconozca un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible. Al respecto el artículo 297 del CPACA prevé: “Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (…) 4.

Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.” (énfasis añadido) 62.

El requisito de expresividad consiste en que la obligación aparezca manifiesta en la redacción misma del título, es decir, debe estar explícitamente declarada en el documento que la contiene -el crédito debe estar nítido-. La claridad implica que la obligación, además de expresa, aparezca determinada en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido.

Por último, la obligación será exigible cuando pueda demandarse su cumplimiento, por no estar pendiente el agotamiento de un plazo o condición43. 63. Ahora bien, en las Resoluciones N.º 644-001 y 644-002 del 25 de enero de 2006 y la N.º 644-013 del 7 de marzo del 2006, la DIAN, además de aprobar el cruce de cuentas solicitado por Caprecom, estableció una obligación en cabeza de esta última entidad.

Así se desprende del contenido literal de dichos actos administrativos, en los que se consignó lo siguiente: 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 3 de julio de 2020, exp. 65.561, C.P. María Adriana Marín. 39 A cuyo tenor: “Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. 40 Se refiere a títulos ejecutivos compuestos por un solo documento, verbigracia, los títulos valores. 41 Bajo ese escenario, el título objeto de ejecución lo constituyen una pluralidad de documentos, como, por ejemplo, el contrato estatal y las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, el reconocimiento del deudor respecto del precio pendiente de pago, etc. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 13 de julio de 2017, exp. 2017-00032-01(ACU), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 23 de marzo de 2017, exp. 53.819, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 15 “CAPRECOM NIT 899.999.026-0, se compromete a registrar el levantamiento del embargo que a la fecha del cruce presenten los bienes y a registrar al mismo tiempo la titulación a favor de la Nación DIAN”44 (se resalta). 64.

Visto lo anterior, la Sala encuentra que los documentos en los que consta la obligación cuyo cumplimiento se echa de menos por parte de la demandante, cumplen con todos los requisitos formales y sustanciales para ser considerados títulos ejecutivos, por las razones que se exponen a continuación. 65. En primer lugar, es claro que las tres resoluciones, expedidas por la DIAN en atención a lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 2267 de 200145, corresponden a verdaderas manifestaciones de voluntad en ejercicio de la función administrativa, tendientes a crear situaciones jurídicas de carácter particular - establecer una obligación en cabeza de Caprecom-, en tanto resolvieron una situación jurídica puntual46.

Es decir, tales documentos encajan en la categoría de acto administrativo, a la que alude el numeral 4 del artículo 297 del CPACA. 66. En segundo término, se observa que en el aparte transcrito está acreditada la existencia de una obligación, consistente en registrar el levantamiento de los embargos que a la fecha del cruce de cuentas presentaban los inmuebles e inscribir la titulación de los bienes en favor de la DIAN.

En ese sentido, se advierte que el crédito en cabeza de Caprecom es expreso, por cuanto aparece de forma manifiesta en la redacción de los documentos; es claro, toda vez que resulta fácilmente apreciable a partir de la literalidad de los escritos, y es exigible, puesto que no quedó sometido a ningún tipo de plazo o condición. 67. Dicho esto, es importante precisar que, si bien en el auto proferido por esta Corporación el 11 de noviembre de 2020 se consideró que no era posible establecer la exigibilidad de las obligaciones contenidas en las resoluciones que aprobaron el cruce de cuentas objeto de debate, lo cierto es que tales razones se afincaron en que en ese instante no se podía determinar el momento a partir del cual los referidos 44 Ver: i) Resolución N.º 644-00001 del 25 de enero de 2006, visible en el documento denominado “33_RECIBEMEMORIALES_UNTITLED(.pdf) NroActua 53”, que obra en el índice 53 del expediente de Samai de primera instancia; ii) Resolución N.º 644-000002 del 25 de enero de 2006, visible en el documento denominado “32_RECIBEMEMORIALES_UNTITLED1(.pdf) NroActua 53”, que obra en el índice 53 del expediente de Samai de primera instancia, y iii) Resolución N.º 644-0013 del 7 de marzo de 2006, visible en el documento denominado “42_RECIBEMEMORIALES_644013(.pdf) NroActua 54”, que obra en el índice 54 del expediente de Samai de primera instancia. 45 A cuyo tenor: “Artículo 6º.

Trámite Administración de Impuestos y /o Aduanas Nacionales. La Administración de Impuestos y/o Aduanas Nacionales del domicilio principal del acreedor de la entidad estatal, dentro del término de veinte (20) días hábiles contados a partir del recibo de la certificación de que trata el artículo 4º de este decreto, expedirá una resolución cancelando las deudas a cargo del acreedor de la entidad estatal nacional o del tercero, teniendo en cuenta el artículo 804 del Estatuto Tributario, hasta por el monto de la acreencia autorizada con base en la certificación expedida por la entidad estatal.

(…)”. 46 Sobre la definición de acto administrativo, ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2021, exp. 55.789, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, en la que se indicó: “Por otra parte, la Corporación ha entendido el acto administrativo como una manifestación en ejercicio de la función administrativa, tendiente a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas determinadas, que pueden ser de carácter particular cuando resuelven una situación específica respecto de un sujeto determinado, o generales en aquellos eventos en los que sus efectos son abstractos o cuando no se resuelven situaciones jurídicas concretas.” Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 16 actos administrativos adquirieron firmeza47.

Por lo tanto, luego de proferida dicha decisión, el Tribunal a quo decretó como prueba de oficio la constancia de notificación y ejecutoria de los citados actos48, documentos que fueron allegados e incorporados al expediente el 19 de julio de 202249; de modo que, en la actual etapa procesal, no existe duda sobre la firmeza de las referidas resoluciones, lo cual permite deducir la exigibilidad de las obligaciones -puras y simples- allí consignadas. 68.

En esa medida, esta Subsección considera que la acción que se debió intentar y la vía procesal que correspondía impartir era la ejecutiva, por cuanto la obligación cuyo incumplimiento se puso de presente en la demanda estaba contenida en un título ejecutivo. 69. De otro lado, la Sala no pierde de vista el hecho de que la demandante no solicitó el cumplimiento específico de la obligación, es decir, el pedimento de la DIAN no consistió en que se forzara a Caprecom a llevar a cabo las diligencias necesarias para levantar los embargos y efectuar la titulación de los bienes, sino que las pretensiones de la demanda se formularon con el ánimo de obtener la reparación de los perjuicios que se causaron como consecuencia del incumplimiento de dicha obligación. 70.

A este respecto, se debe tener en cuenta que el proceso ejecutivo por obligaciones de hacer permite al accionante perseguir el cumplimiento de la obligación en los términos en que fue pactada50, o solicitar, ya sea de forma principal -como ocurre en este caso- o subsidiaria, la indemnización de perjuicios por el incumplimiento. En ese sentido, el artículo 428 del CGP establece: “Artículo 428.

Ejecución por perjuicios. El acreedor podrá demandar desde un principio el pago de perjuicios por la no entrega de una especie mueble o de bienes de género distintos de dinero, o por la ejecución o no ejecución de un hecho, estimándolos y especificándolos bajo juramento si no figuran en el título ejecutivo, en una cantidad como principal y otra como tasa de interés mensual, para que se siga la ejecución por suma líquida de dinero. 47 Al respecto, en dicho proveído se sostuvo: “Obsérvese que la exigibilidad de la carga obligacional transcrita, la cual se estima incumplida en la demanda, depende de la ejecutoria de la resolución de cruce de cuentas que le sirve de base, de manera que las dudas que se presentan en punto de la firmeza de los actos administrativos ineludiblemente afectan su ejecutividad y, de forma consecuencial, el mérito ejecutivo que el Tribunal a quo les asignó. // Así las cosas, y ante la falta de información en el presente proceso, mal haría este despacho en derivar la ejecutoria de las resoluciones en cuestión a partir de inferencias que no cuentan con un respaldo probatorio que habilite tal ejercicio interpretativo, máxime cuando ello implicaría forzar la configuración de la nota característica de la exigibilidad, requisito que, obligatoriamente, debe desprenderse de forma natural de los documentos que se aportan.” 48 Ver folio 4 del acta de audiencia inicial, que obra en los folios 193 a 198 del cuaderno físico del Consejo de Estado. 49 Ver archivo “35_RECIBEMEMORIALES_CERTIFICACIONRESOLU(.pdf) NroActua 53”, “36_RECIBEMEMORIALES_CERTIFICACIONRESOLU(.pdf) NroActua 53”, que obran en el índice 53 de Samai y el documento “42_RECIBEMEMORIALES_644013(.pdf) NroActua 54”, que obra en el índice 54 del mismo expediente. 50 Ver artículo 426 del CGP, a cuyo tenor: “Artículo 426.

Ejecución por obligación de dar o hacer. Si la obligación es de dar una especie mueble o bienes de género distinto de dinero, el demandante podrá pedir, conjuntamente con la entrega, que la ejecución se extienda a los perjuicios moratorios desde que la obligación se hizo exigible hasta que la entrega se efectúe, para lo cual estimará bajo juramento su valor mensual, si no figura en el título ejecutivo. // De la misma manera se procederá si demanda una obligación de hacer y pide perjuicios por la demora en la ejecución del hecho.

Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 17 Cuando el demandante pretenda que la ejecución prosiga por perjuicios compensatorios en caso de que el deudor no cumpla la obligación en la forma ordenada en el mandamiento ejecutivo deberá solicitarlo subsidiariamente en la demanda, tal como se dispone en el inciso anterior.

Si no se pidiere así y la obligación original no se cumpliere dentro del término señalado, se declarará terminado el proceso por auto que no admite apelación.” (énfasis añadido). 71. Por todo lo expuesto, la Subsección resalta que para formular la reclamación relacionada con la indemnización de perjuicios derivados del incumplimiento de la obligación de levantar los embargos y registrar la propiedad de los inmuebles objeto de controversia, la DIAN debía acudir a la acción ejecutiva, sin que sea posible encauzar estas solicitudes a través de la reparación directa. 72.

Sobre este punto, conviene destacar que el medio de control de reparación directa resulta procedente en aquellos eventos en que la fuente de la controversia consiste en una actuación material por parte de los particulares o de la misma administración, a partir de la cual se genera un daño antijurídico pasible de ser reparado51. En cambio, si las pretensiones formuladas en la demanda se fundan en actuaciones no jurídicas -concretadas en actos administrativos o contratos estatales-, el medio de control correspondiente será el de nulidad y restablecimiento del derecho o el contractual, según sea el caso.

De igual forma, si lo pretendido es la ejecución de obligaciones contenidas en títulos ejecutivos -en este caso, en actos administrativos-, la vía prevista por el ordenamiento es la ejecutiva. 73. En ese sentido, permitir que el incumplimiento a una obligación contenida en un acto administrativo sea ventilado bajo el medio de control de reparación directa equivaldría a desnaturalizar a este último y, además, implicaría desconocer los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad previstos en el artículo 8952 del CPACA, inherentes a todo acto administrativo. 74.

De lo anterior emerge que, en un proceso declarativo, como lo es el dispuesto para el medio de control de reparación directa, no es posible resolver pretensiones de carácter ejecutivo cuyo origen se encuentre en un acto administrativo en firme, como ocurre en el caso que concita la atención de la Sala. 75. También es preciso indicar que, si bien el artículo 171 del CPACA dispone que el procedimiento se adecúe al previsto por la ley, lo cierto es que en esta etapa del proceso no es viable realizar tal ajuste, dado que el proceso ejecutivo prevé 51 Al respecto, ver la sentencia del 8 de mayo de 2024, exp. 08001-23-31-000-2010-00291-01 (AG), C.P. Martín Bermúdez Muñoz, en la que se consideró lo siguiente: “En consecuencia, la actividad propiamente jurídica, a diferencia de la actividad material, se concreta con un pronunciamiento formal de la Administración: en un acto administrativo.

Y este acto administrativo está sujeto a control judicial a través de las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, en los términos de los artículos 84 y 85 del CCA (hoy 137 y 138 del CPACA). Por el contrario, la actividad material de la Administración, al no concretarse mediante un pronunciamiento formal, puede ser controlada judicialmente a través de la acción de reparación directa al tratarse, en los términos del artículo 140 del CPACA, de «un hecho, una omisión o una operación administrativa».

Esta acción, para decirlo de manera más precisa, está consagrada para reparar los perjuicios que provienen de estas causas y no de la adopción de una decisión contenida en un acto administrativo.” 52 A cuyo tenor: “Artículo 89. Carácter ejecutorio de los actos expedidos por las autoridades. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato.

En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional”. Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 18 unas etapas diferentes a las del proceso que se adelantó en primera instancia bajo el entendimiento de que la controversia versaba sobre un asunto pasible de ser encauzado como una reparación directa; de modo que proferir un fallo que resuelva de fondo las pretensiones formuladas en la demanda implicaría la vulneración de las garantías propias del proceso ejecutivo, dispuestas por el legislador. 76.

En las condiciones previamente analizadas, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia y, en vista de que no se puede adecuar el procedimiento dado a la demanda objeto de estudio, se inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo; lo expuesto porque este proceso no tiene el alcance que pretende la actora respecto de los perjuicios derivados del supuesto incumplimiento de una obligación que presta mérito para su ejecución, en tanto que para ello el ordenamiento jurídico colombiano prevé otro medio judicial.

Condena en costas 77. De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, y según lo establecido en el numeral 1 del artículo 365 del CGP53, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta de la parte a la cual se le impone54. 78. En ese orden de ideas, como en este caso se resolverá de manera desfavorable el recurso de apelación presentado por la demandante, se condenará en costas a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por la segunda instancia, las cuales serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal de origen, según lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP55. 79.

En concordancia, atendiendo la duración de esta instancia y los deberes de vigilancia que su trámite implicó56, la Subsección fija, por agencias en derecho a 53 “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…). 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”. 54 En asuntos como el presente, el magistrado ponente estima que para imponer tal condena a la accionante (no así a la demandada vencida), podría acudirse a un criterio subjetivo, en aplicación del mandato incorporado -con la Ley 2080 de 2021- en el artículo 188 del CPACA, conforme al cual en todos los casos (salvo en litigios relacionados con grave violación de derechos humanos, donde no procede, o en las actuaciones gobernadas con reglas especiales, como en recursos extraordinarios) corresponde comprobarse si la demanda careció manifiestamente de fundamento legal.

Sin embargo, también reconoce que no es una interpretación pacífica, por lo que -hasta tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unifique la subregla- acogerá la actual posición mayoritaria de la Sección Tercera, que se inclina por mantener la aplicación del elemento objetivo. 55 Artículo 366 “Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas ( ) 4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas (…)” (se destaca). 56 Criterio aplicado por esta Sala en otros asuntos: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de febrero de 2025, expediente 69.364, M.P. Fernando Alexei Fernando Flórez.

Radicación: 25000-23-36-000-2015-02946-02 (71.603) Demandante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones Referencia: Reparación Directa 19 favor de la demandada, el 0.2%57 del valor de las pretensiones negadas, esto es, $1’440.721, dado que lo solicitado ascendió a $720’360.500. 80.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 15 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B; en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la vía procesal incoada para dirimir las pretensiones formuladas en la demanda, e inhibirse para resolver el fondo del asunto, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, las cuales serán liquidadas por el Tribunal de primera instancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. Las agencias en derecho para la segunda instancia se fijan en un millón cuatrocientos cuarenta mil setecientos veintiún pesos ($1’440.721), en favor del PAR Caprecom Liquidado -administrado por la Fiduprevisora S.A.-, a cargo de la demandante.

TERCERO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 57 En atención a lo previsto en el Acuerdo 1887 de 2003, que, en su numeral 3.1.3, establece como tarifa para la segunda instancia de los procesos contencioso-administrativos hasta el 5% de las pretensiones reconocidas o negadas.