CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001031500020240466800 Accionantes: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por las señoras Viviana Alfaro Yara y Lilia Clemencia Solano Ramírez en contra del Juzgado 23 Administrativo de Medellín y la Sala Quinta del Tribunal Administrativo de Antioquia.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela Las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Lilia Clemencia Solano Ramírez, en nombre propio, interpusieron acción de tutela1 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio que consideraron vulnerados con los autos proferidos por los accionados, a través de los cuales se les impuso multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente dentro del incidente de desacato de tutela identificado con el radicado 05001333302320240013602. 2.

Hechos 2.1. Miguel Adriano Murillo Hinestroza interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ─ UARIV en procura de obtener la protección a su derecho fundamental de petición, debido a la falta de respuesta a su solicitud de pago de indemnización administrativa por desplazamiento forzado, de la que es beneficiario según la Resolución No. 04102019-368050 del 11 de marzo de 2020. 2.2.

El 22 de mayo de 2024 el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín concedió el amparo constitucional2. 1 Obra en certificado 3ED80049B238BD76 E0A05889A2E3B82B 9B24B2CED3B82503 D71756DA4773A4A6, índice 2 en el expediente digital. 2 Obra en certificado 5E0B22EFC6AB9DFE 2571502B0024555E 59353CC788B58A26 449D4571ABB90FBF, índice 13, carpeta C01PrimeraInstancia, archivo 005Sentencia_202400166. 2 Radicación: 11001031500020240466800 Accionantes: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.3.

La decisión fue impugnada y, el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de sentencia del 13 de junio de 20243, modificó la sentencia del a quo y le ordenó a la UARIV otorgar al accionante una respuesta de fondo a su petición. 2.4. El 24 de julio de 2024 el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín consideró que las accionantes incurrieron en desacato a la sentencia del 13 de junio de 2024 y, en consecuencia, las sancionó con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada una.

Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 3. Fundamentos de la acción de tutela 3.1. Las accionantes consideraron que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio, al entender que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa de la Constitución. En concreto propusieron los argumentos que se exponen a continuación. Defecto sustantivo.

Explicaron que se desconoció el precedente establecido en la SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, en la que se señala expresamente las reglas para modular el cumplimiento de los fallos de tutela. Defecto fáctico. Refirieron que las autoridades accionadas incurrieron en una valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso, específicamente en relación con lo dispuesto en la Resolución 01049 de 2019, en la que se explica cómo es el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado.

Desconocimiento del precedente constitucional. Adujeron que en las providencias atacadas se dejaron de atender los lineamientos fijados por la Corte Constitucional. Violación directa de la Constitución. Afirmaron que los jueces de tutela desconocieron abiertamente “lo previsto en el Auto 206 de 2017 y el procedimiento 3 Ibidem, C02SegundaInstancia, cuaderno 002SentenciaSegundaInstancia. 3 Radicación: 11001031500020240466800 Accionantes: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de reconocimiento de indemnización administrativa previsto en la Resolución 01049 de 2019”4.

Indicaron que en el caso del señor Miguel Adriano Murillo Hinestroza se aplicó el Método Técnico de Priorización, y que, sin desconocer su calidad de persona víctima del conflicto armado, este no presenta ninguna situación de vulnerabilidad o urgencia manifiesta, por lo que resulta procedente dar prelación a otras personas que sí presenten circunstancias de priorización. Destacaron que para poder indemnizar al universo de víctimas existente es necesario aumentar el presupuesto asignado para la vigencia respectiva a la Unidad para las Víctimas en lo referente al otorgamiento de la medida de indemnización administrativa, sin embargo, la entidad adelantó las gestiones administrativas correspondientes para poder dar cumplimiento a lo ordenado por parte del fallo de tutela, a la luz del debido proceso y así poder brindarle una respuesta efectiva.

Precisaron que el no pago inmediato de la indemnización no obedece a una actitud negligente del funcionario público, sino al contexto de un estado de cosas inconstitucionales por la violación masiva de derechos en el marco del conflicto armado. 4. Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio.

SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO VEINTITRÉS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, inaplicar la sanción impuesta a las suscritas, a través de auto fechado el del 24 de julio de 2024, confirmada en auto de fecha 30 de julio de 2024 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA- SALA QUINTA DE ORALIDAD, consistente en multa de (01) SMMLV, contra las suscritas.

TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO VEINTITRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción presentada por parte de la Unidad para las Víctimas, observando los asuntos relevantes dentro del trámite sancionatorio por desacato descrito en el acápite de los hechos y las consideraciones la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional.

CUARTO: ORDENAR al JUZGADO VEINTITRES ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLIN que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de 4 Folio 7 del escrito de tutela. 4 Radicación: 11001031500020240466800 Accionantes: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia multa impuesta en auto del 24 de julio de 2024, que la misma que la misma se ha levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de tutela y atendiendo lo dispuesto en la resolución No. 1049 de 2019 y la jurisprudencia aplicable al caso del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia.

QUINTO: CONMINAR al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento y que excluyen la responsabilidad subjetiva, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato”5. 5.

Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 5 de septiembre de 20246 se admitió la acción de tutela, se negó la medida provisional solicitada y se ordenó su notificación. 5.1. Contestaciones 5.2. El Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín7 remitió el expediente solicitado y pidió que se declare la improcedencia del mecanismo de amparo por no cumplir con las causales genéricas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

Finalmente, expuso que únicamente se limitó a cumplir con el trámite incidental regulado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y fundamentó razonadamente sus decisiones, las cuales fueron confirmadas por el superior al desatar el grado jurisdiccional de consulta respecto a la sanción impuesta8. 5.3. El Tribunal Administrativo de Antioquia9 explicó que la solicitud de amparo replica los argumentos expuestos en el recurso de impugnación y en cada una de las contestaciones que han sido allegadas en el trámite tutelar e incidental y, aunque se agregan comentarios adicionales, adujo que, en este caso, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional y por ello pidió que se declare la improcedencia. 5 Folio 18, Ibidem. 6 Obra en el certificado 60DC1E485D0D3B84 42AE87EF1EF17415 766F63A7794B8225 8936098E8E208497, índice 4. 7 Obra en el certificado 2203CC51D31BDA84 64D9E8EBB34B3B93 703D1E19D1D2E92B BA5E75CCB382E4C7, índice 10. 8 Obra en el certificado 57444D1FBEFEE941 7209AC596C40CC70 1A3F3D6372A2CD53 1880E876A46ED3CE, índice 12. 9 Obra en el certificado A1040BF93D2D1F36 1F1FBA8B77F25AA6 0B249D4B57D9A1BD 0B6572DF599CEBEE, índice 13. 5 Radicación: 11001031500020240466800 Accionantes: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la tutela actual. 2. Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.

En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3. El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 3.1. Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”10.

En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber11: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa y justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202212, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 11 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Radicación: 11001031500020240466800 Accionantes: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 3.2.

Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por el Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del incidente de desacato de tutela identificado con el radicado 05001333302320240013602, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 3.3.

Sandra Viviana Alfaro Yara y Lilia Clemencia Solano Ramírez alegaron, en esencia, que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta que, en este caso particular, existe una imposibilidad de establecer el orden en que se hará la entrega de la indemnización, así como la fecha en que se recibirá el desembolso respectivo, de acuerdo con el método técnico de priorización. 3.4.

Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en el auto del 24 de julio de 2024 por el Juzgado Veintitrés Administrativo de Medellín, se dilucidan las siguientes consideraciones: “No obstante, lo anterior, este Despacho tiene presente que la entidad incidentada no ha dado cumplimiento a la orden de tutela del 13 de junio de 2024, emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Quinta de Oralidad, por lo que el Despacho estima procedente imponer sanción por desacato a la orden de tutela.

(…) Como se desprende de lo anterior, el incidente de desacato presenta los siguientes rasgos distintivos: i) Es un procedimiento especial que constituye manifestación del poder jurisdiccional sancionatorio; ii) La sanción solo puede imponerse luego de agotado un trámite incidental, con plena garantía del debido proceso frente al sujeto pasivo del mismo; iii) Se debe comunicar al incidentado de la iniciación del procedimiento para que tenga oportunidad de informar las razones por las que no ha acatado el fallo y presente sus argumentos de defensa; iv) Se debe garantizar el debate probatorio en el trámite incidental; v) Se debe notificar la providencia que resuelva el incidente; vi) La eventual decisión sancionatoria debe ser objeto de consulta ante el Superior; vii) Para que proceda la sanción, debe predicarse la existencia de responsabilidad subjetiva del funcionario vinculado al trámite, ante la probada negligencia de acatar lo ordenado en el fallo.

Dicha premisa se presenta en este asunto, 7 Radicación: 11001031500020240466800 Accionantes: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia en tanto, a pesar de la claridad del fallo de segundo grado, la incidentada no ha dado cumplimiento a dicha orden.

En el presente asunto, considera el Despacho que concurren todos los anteriores presupuestos para imponer sanción a cargo de la Dra. SANDRA VIVIANA ALFARO YARA, Directora Técnica de Reparaciones de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, y a LILIA CLEMENCIA SOLANO RAMÍREZ Directora General y, superior jerárquica de aquélla, teniendo en cuenta lo siguiente: i) Se agotó en debida forma el trámite incidental, toda vez que se dio inicio al mismo en contra de dicha funcionaria y su superior jerárquico, como se dispuso en auto del 17 de julio de 2024.

Concediendo la posibilidad a las incidentados de presentar las pruebas que pretendían hacer valer y ejercer su derecho de defensa ante la mora en el cumplimiento del fallo de tutela; ii) Dicha decisión fue debidamente notificada al correo destinado para tales fines en la misma fecha, garantizando su derecho al debido proceso; iii) Aunque en la respuesta de la incidentada, se indicó que la entidad se encuentra en trámites tendientes a dar cumplimiento a la orden y que una vez tenga el resultado de la aplicación del MTP, informará al accionante si le asiste el derecho a obtener el pago de manera prioritaria, no se desprende de dicho informe prueba alguna que denote gestión encaminada al cumplimiento de la orden, persistiendo la inobservancia del fallo de tutela”13.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el auto del 30 de julio de 2024, explicó: “En ese orden de ideas, para la Sala, tal cual como lo advirtió el juez de instancia, la Unidad se limitó a indicar que el 08 de mayo de 2024 aplicó el Método Técnico de Priorización y que se encuentra consolidando los resultados los cuales serán notificados, sin dar una plazo aproximado del pago de la indemnización administrativa reconocida a favor del señor Miguel Adriano Murillo Hinestroza, pese a que contaba con criterios objetivos que de alguna manera permitían dar cumplimiento a la orden judicial, lo cual no resulta de recibo.

Por lo anterior, como se indicó, la figura del desacato está instituida, tanto para verificar la efectividad en la protección del derecho que se amparó mediante la sentencia de tutela, así como también para revisar que la sanción impuesta por el juez de primera instancia sea justa, equitativa y adecuada al propósito dispuesto y concordante con la norma que la consagra y en esta instancia es evidente la omisión y demora de la entidad en brindar una respuesta clara y concreta a la petición elevada por el señor Murillo Hinestroza según se ordenó en sentencia del 13 de junio de 2024”14. 3.5.

Luego de lo relatado, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados al interior del incidente de desacato, los que además ya fueron valorados por las autoridades judiciales accionadas en las providencias censuradas, lo que finalmente se traduce en una pretensión económica tendiente a que se deje sin efectos las multas impuestas por incumplir con el fallo de tutela objeto de controversia.

Se advierte que en el trámite incidental las autoridades accionadas de manera reiterada señalaron que la UARIV no ha cumplido adecuadamente con la orden de 13 Obra en certificado 1196F811670EA9CD 3CD5F21C51FC2689 138BB40C8757E43B 8BE6B5A7965C0403, índice 13, link adjunto No. 05001333302320240013602, carpeta C01PrimeraInstancia, archivo 027Auto declarando_11SancionIncidente. 14 Ibidem, C02segunda instancia, AutoConfirmaSancion. 8 Radicación: 11001031500020240466800 Accionantes: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia tutela, esto es, dar respuesta de fondo, clara y concreta a la petición presentada por Miguel Adriano Murillo Hinestroza, indicándole el orden en el que se encuentra para la entrega de la indemnización y la fecha estimada en que recibirá el desembolso al cual tiene derecho en virtud del acto administrativo expedido el 11 de marzo del año 2020 ─ Resolución No. 04102019-368050, esto es, hace más de 3 años.

Específicamente las autoridades accionadas no encontraron una justificación válida para dejar de cumplir con lo dispuesto en el fallo de tutela de segunda instancia y, por el contrario, evidenciaron la ausencia de acciones tendientes a logar el cumplimiento de la orden impartida. A partir de las referidas consideraciones, se advierte que través del escrito de tutela la parte actora no presenta argumentos con relevancia constitucional que permitan entrar al análisis de fondo del presente asunto, más allá de su inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto. 3.6.

Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite incidental de tutela, con lo cual el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 3.7.

Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada15, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario16. 4.

En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente. 15 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 16 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 9 Radicación: 11001031500020240466800 Accionantes: Sandra Viviana Alfaro Yara y otro Accionados: Juzgado 23 Administrativo de Medellín y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Lilia Clemencia Solano Ramírez de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado