Radicado: 11001-03-15-000-2023-00640-01 Accionante: Alcaldía de Teruel Se revoca la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se concede el amparo solicitado 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-00640-01 Accionante: Alcaldía de Teruel Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Temas: Tutela contra providencia judicial / Objeciones a acuerdos municipales / Ley 136 de 1994 y Decreto 111 de 1996 / Proyecto de presupuesto / Defecto sustantivo / Se revoca la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se concede el amparo solicitado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 24 de marzo de 2023 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por la Alcaldía de Teruel contra el Tribunal Administrativo del Huila.
La actora consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al proferir la sentencia del 11 de enero de 2023 que declaró extemporáneas las objeciones presentadas contra el Acuerdo No. 12 del 31 de agosto de 2022 en el proceso del que trata el numeral 4 del artículo 151 del CPACA con radicado No. 41001-23-33-000-2022-00180-00.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 7 de febrero de 2023 la Alcaldía de Teruel interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila porque estimó vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 2.- En la acción de tutela se formuló la siguiente pretensión, que se transcribe textualmente: <<Mediante la presente acción de tutela se pretende que se tutelen los derechos fundamentales a la administración de justicia al debido proceso de mi representado, vulnerados por el Tribunal Administración del Huila – Sala Sexta al proferir la Radicado: 11001-03-15-000-2023-00640-01 Accionante: Alcaldía de Teruel Se revoca la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se concede el amparo solicitado 2 sentencia de fecha once (11) de enero de 2023 de que trata el hecho noveno de este libelo y, en consecuencia, se deje sin efecto dicha decisión y se ordene a ese tribunal aceptar las objeciones presentadas por la suscrita […]>>.
B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 18 de agosto de 2022 la alcaldesa municipal de Teruel – Huila radicó ante el concejo municipal el Proyecto de Acuerdo No. 17 <<por medio del cual se adopta el estatuto orgánico del presupuesto del municipio de Teruel – Huila y sus entidades descentralizadas>>. 3.2.- El 1° de septiembre de 2022 el Concejo Municipal de Teruel – Huila remitió a la alcaldesa el Acuerdo No. 012 del 31 de agosto de 2022 <<por medio del cual se adopta el estatuto orgánico del presupuesto del Municipio de Teruel – Huila y sus entidades descentralizadas>>, aprobado en dos debates realizados el 24 y 31 de agosto del 2022.
Allí, el concejo solicitó a la alcaldesa su sanción y publicación. 3.3.- El 24 de septiembre de 2022 la alcaldesa presentó objeciones por motivos de ilegalidad ante el concejo municipal. El 6 de octubre de 2022 el presidente del concejo municipal informó que en sesión del 27 de septiembre de 2022 se realizó el respectivo debate y las objeciones no fueron acogidas. 3.4.- El 20 de octubre de 2022 la alcaldesa envió al Tribunal Administrativo del Huila un escrito de objeción al proyecto de acuerdo municipal.
Consideró que ese documento contraviene el artículo 352 de la Constitución Política, los artículos 11, 59, 60, 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, y los artículos 2.8.1.4.2. y 2.8.1.5.2 del Decreto 1068 de 2015, modificado por el artículo 5 y 6 del Decreto 412 de 2018. 3.5.- Mediante sentencia de única instancia del 11 de enero de 2023 el Tribunal Administrativo del Huila declaró extemporáneas las objeciones presentadas contra el proyecto de acuerdo cuestionado, por cuanto se formularon vencidos los términos del artículo 109 del Decreto 111 de 1996 (Ley Orgánica del Presupuesto), esto es, después de los cinco días siguientes al recibo para sanción. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La actora alega que la sentencia atacada incurrió en defecto sustantivo al aplicar el artículo 109 del Decreto 111 de 19961 para el trámite de objeciones por ilegalidad 1 <<Artículo 109.
Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal Radicado: 11001-03-15-000-2023-00640-01 Accionante: Alcaldía de Teruel Se revoca la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se concede el amparo solicitado 3 al proyecto de acuerdo que adopta el estatuto presupuestal municipal.
Aduce que el artículo 109 hace alusión al término en el que el alcalde debe presentar las objeciones para los proyectos de acuerdo de presupuesto, y no los que adoptan el estatuto presupuestal, como es el caso. Sostiene que la autoridad debió aplicar los artículos 77 a 80 de la Ley 136 de 1994 para el trámite de las objeciones2. 5.- Sostiene que la decisión atacada vulneró sus derechos fundamentales porque al aplicar el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, la autoridad accionada sostuvo que la alcaldesa tenía cinco días siguientes al recibo del proyecto para su sanción para objetarlo ante el tribunal administrativo correspondiente.
Sin embargo, si hubiese aplicado la Ley 136 de 1994, habría encontrado que la alcaldesa podía objetar el proyecto ante el concejo durante los veinte días siguientes a su recibo para sanción y, si este no acogía las objeciones, luego la alcaldesa tenía diez días adicionales desde la comunicación del órgano colegiado municipal para presentar sus objeciones ante el tribunal administrativo.
D. Oposiciones e intervenciones 6.- El Tribunal Administrativo del Huila (accionado) envió copia digital del expediente del proceso judicial No. 41001-23-33-000-2022-00180-00, pero no rindió informe. 7.- El Concejo Municipal de Teruel (tercero con interés) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente), pese a estar debidamente notificados, guardaron silencio.
E. Fallo impugnado 8.- En sentencia del 24 de marzo de 2023 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no advertir que la decisión cuestionada fuera caprichosa o arbitraria y porque los argumentos expuestos por la solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural. 8.1.- Recordó que la providencia atacada declaró extemporánea la solicitud de objeción presentada por la alcaldesa de Teruel contra el Acuerdo No. 12 del 31 de agosto de 2022 porque se trataba de un proyecto de acuerdo del presupuesto decide regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38/89, artículo 94.
Ley 179/94, artículo 52)>> (negrilla y subrayado fuera de texto). 2 <<Artículo 78. El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el Concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas. El Alcalde dispone de cinco días para devolver con objeciones un proyecto de no más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando el proyecto exceda cincuenta artículos. […] Artículo 80.
Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. […]>> (negrilla y subrayado fuera de texto). Radicado: 11001-03-15-000-2023-00640-01 Accionante: Alcaldía de Teruel Se revoca la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se concede el amparo solicitado 4 municipal y las objeciones eran por inconstitucionalidad e ilegalidad, y el término y el procedimiento aplicables estaban establecidos en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996.
La autoridad accionada aplicó esa regla en la medida que la norma orgánica de presupuesto contiene un trámite especial cuando se trata de objeciones efectuadas por el alcalde al proyecto de acuerdo sobre presupuesto, que es diferente y preferente al que contiene genéricamente la Ley 136 de 1994. 8.2.- En consecuencia, la alcaldesa debió enviar las objeciones del acuerdo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. La alcaldesa recibió el proyecto para su sanción el 1º de septiembre de 2022 y tenía hasta el 8 de septiembre de 2022 para presentar las objeciones ante el tribunal; como se presentaron el 20 de octubre de 2022, de manera extemporánea, la corporación no pudo analizar de fondo la solicitud.
F. Impugnación 9.- Mediante escrito del 27 de abril de 2023 la actora impugna la sentencia del 24 de marzo de 2023 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Aduce que la acción de tutela sí es procedente porque, entre otras razones, en el caso discutido se infringió el principio de legalidad en las actuaciones de las autoridades y se limitaron las atribuciones de carácter constitucional de los alcaldes municipales.
Reitera que se configuró un defecto sustantivo porque el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 hace alusión al término en el que el alcalde debe presentar las objeciones para los proyectos de acuerdo de presupuesto, y no los que adoptan el estatuto presupuestal, como es el caso. En consecuencia, considera que la autoridad debió aplicar los artículos 77 a 80 de la Ley 136 de 1994.
II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala revocará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, concederá el amparo solicitado por encontrar configurado el defecto sustantivo alegado. Esto, pues la expresión <<proyecto de presupuesto>> del artículo 109 del Decreto 111 de 1996 se refiere a los proyectos anuales de presupuesto que deben ser elaborados con base en la norma orgánica municipal de presupuesto, y no a esta última.
En tanto que en el caso concreto las objeciones fueron presentadas contra el acuerdo que adoptaba la norma orgánica municipal de presupuesto, el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 no era la norma aplicable y, en su lugar, debía atenderse lo dispuesto en los artículos 77 a 80 de la Ley 136 de 1994. G. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 11.- Los requisitos se cumplen pues: i) la actora indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia Radicado: 11001-03-15-000-2023-00640-01 Accionante: Alcaldía de Teruel Se revoca la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se concede el amparo solicitado 5 constitucional porque se afirma la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, y se explica el defecto en el que habría incurrido la providencia acusada (sustantivo)3; iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la actora utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales; iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la providencia cuestionada se profirió el 11 de enero de 2023 y la tutela se presentó el 7 de febrero de 2023, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación4 como por la Corte Constitucional5; y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
H. Se configura el defecto sustantivo alegado porque el Tribunal Administrativo del Huila aplicó indebidamente el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 para determinar el término con el que contaba la alcaldesa de Teruel para presentar objeciones al acuerdo que adopta la norma orgánica municipal de presupuesto 12.- El tribunal accionado sostuvo que cuando se trata del proyecto de acuerdo del presupuesto municipal y las objeciones son por inconstitucionalidad e ilegalidad, el término es el dispuesto en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 (cinco días siguientes al recibo del proyecto para sanción) y no el señalado en los artículos 78 a 80 de la Ley 136 de 1994 (diez días siguientes a la comunicación del concejo en la que informa que las objeciones presentadas por el alcalde ante esa corporación no fueron acogidas).
En tanto el 1° de septiembre de 2022 la alcaldesa recibió para su sanción el Acuerdo No. 012 del 31 de agosto de 2022, tenía hasta el 8 de septiembre de 2022 para presentar ante el tribunal las objeciones de derecho; sin embargo, la mismas fueron presentadas el 20 de octubre de 2022. 13.- Este análisis parte de una confusión entre el acuerdo anual de presupuesto y el acuerdo que adopta la norma orgánica municipal de presupuesto.
Esta diferenciación es relevante en la medida que la expresión <<proyecto de presupuesto>> contenida en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 se refiere a los proyectos anuales de presupuesto que deben ser elaborados con base en la norma orgánica municipal de presupuesto, no a esta última. El mencionado artículo señala: <<Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas 3 Además, de acuerdo con la posición mayoritaria de la Sala, el asunto es de evidente relevancia constitucional porque los cargos no fueron objeto de análisis en el proceso ordinario, pues los reparos se originan en la providencia de única instancia en tanto allí fue donde el Tribunal Administrativo del Huila declaró extemporáneas las objeciones que formuló la alcaldesa municipal de Teruel a un proyecto de acuerdo.
Adicionalmente, la parte actora no apeló la sentencia atacada por tratarse de una providencia de única instancia. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00640-01 Accionante: Alcaldía de Teruel Se revoca la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se concede el amparo solicitado 6 a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad […]>> (negrilla y subrayado fuera de texto). 14.- Para el caso del Municipio de Teruel, la norma orgánica de presupuesto fue expedida mediante el Acuerdo No. 031 de 2008.
Sin embargo, como señaló la alcaldesa en la comunicación que le envió al concejo el 11 de agosto de 2022, ese acuerdo debía ser actualizado, pues varias de las normas nacionales en las que estaba basado habían sido modificadas o derogadas. Es decir, el Acuerdo No. 012 del 31 de agosto de 2022 pretendía adoptar una nueva norma orgánica municipal de presupuesto, de manera que no se refería al acuerdo de presupuesto que se expide de forma anual con base en la mencionada norma orgánica. 15.- Ahora bien, el tribunal accionado cita dos precedentes jurisprudenciales para respaldar su posición, pero ambas sentencias se refieren a supuestos de hecho distintos a los analizados en el caso concreto. 15.1.- En el primer precedente citado, la sentencia del 20 de junio de 2018 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado6, se estudió un escenario distinto al aquí analizado, pues se refirió a objeciones sobre un proyecto de acuerdo de presupuesto municipal, no un proyecto de acuerdo que adopta una norma orgánica municipal de presupuesto, que es el escenario discutido en el caso concreto.
Allí se sostuvo que el tribunal accionado aplicó el artículo 109 del Decreto 111 de 1996, <<tesis avalada además por la jurisprudencia del Consejo de Estado, por tratarse de una regulación legal de naturaleza especial y posterior a la que reclama como aplicable el actor, o sea, el artículo 80 de la Ley 136 de 1994>>. 15.2.- Sin embargo, se insiste, en ese caso se discutía la norma aplicable a otro supuesto de hecho, consistente en objeciones frente a proyectos de acuerdo de presupuesto, de manera que la regla jurídica allí contenida no es trasladable al caso aquí analizado.
En el mismo precedente, la Subsección B sostuvo que de la Ley 136 de 1994 <<quedan excluidas las objeciones de derecho cuando se trata del proyecto de acuerdo del presupuesto municipal aprobado por el respetivo concejo>>, es decir, no se refirió en ningún momento al acuerdo que adopta la norma orgánica municipal de presupuesto. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 20 de junio de 2018.
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado. No. 11001-03-15-000-2018-01522-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00640-01 Accionante: Alcaldía de Teruel Se revoca la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se concede el amparo solicitado 7 15.3.- Lo mismo se predica con respecto al otro precedente citado por la autoridad accionada7, pues allí la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó que <<lo que tiene que ver con las objeciones presentadas por el alcalde al proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, precisa que estas deben ser enviadas al Tribunal Administrativo dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo para sanción>>.
Ese decir, al igual que el otro precedente, el supuesto de hecho allí analizado es un proyecto de presupuesto, no un proyecto de estatuto presupuestal. 15.4.- En esta segunda sentencia, la Subsección A justificó la existencia de un término menor para presentar objeciones en ese caso debido a que <<se trata de un tema de trascendencia social para la comunidad respectiva, que requiere agilidad […], no puede ser sometido al trámite normal de un proyecto de acuerdo de cualquier materia>>.
Es decir, la razón de un término inferior para la radicación de las objeciones se justifica debido a que el presupuesto anual debe ser aprobado con agilidad, circunstancia que no se puede predicar del acuerdo que adopta la norma orgánica de presupuesto municipal, máxime cuando para el caso del Municipio de Teruel existía una norma vigente en la materia: el Acuerdo No. 031 de 2008. 16.- Así bien, en relación con el argumento de la actora según el cual el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 hace alusión al término en el que el alcalde debe presentar las objeciones para los proyectos de acuerdo de presupuesto, y no los que adoptan el estatuto presupuestal (norma orgánica municipal), como es el caso, se observa que este es correcto, de manera que el tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo en la sentencia atacada. 17.- Por lo anterior, se concederá el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la accionante y, en consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia del 11 de enero de 2023 y se ordenará al Tribunal Administrativo del Huila dictar una decisión de reemplazo que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de primera instancia proferida el 24 de marzo de 2023 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso de la Alcaldía de Teruel. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de junio de 2010.
C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicado No. 11001-03-15-000-2010-00573-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00640-01 Accionante: Alcaldía de Teruel Se revoca la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se concede el amparo solicitado 8 SEGUNDO. DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia proferida el 11 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se declararon extemporáneas las objeciones presentadas contra el Acuerdo No. 12 del 31 de agosto de 2022 en el proceso con radicado No. 41001-23-33-000-2022-00180-00.
TERCERO: ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Huila a dictar, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, una nueva sentencia que se ajuste a lo dispuesto en la parte motiva aquí expuesta.
CUARTO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado