CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 110010315000202303859 01 Accionante: MARÍA DEL CARMEN HERNÁNDEZ NAVARRO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C. Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA – Procedencia excepcional / DEFECTO SUSTANTIVO – No se configura / RECURSOS INEMBARGABLES – Excepciones.
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 1º de septiembre de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C declaró improcedente el amparo solicitado1. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 17 de julio de 2023, los hijos de la señora María del Carmen Hernández Navarro2, por conducto de apoderado judicial, instauraron demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y los principios del Estado Social de Derecho y la seguridad jurídica. 2 Los señores Francy Milena, María Nélida, Luis Orlando, Flor Alba, María Ofelia y Luz Mery Rojas Hernández, Alexis Yesid y Henry Leonardo Guevara Rojas, Edwar Daniel, María Fernanda, Anyela Magdaly, Brayan Alirio y Juan David Rojas Rey. 1 Que entró para fallo el 2 de octubre de 2023.
Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 2. Hechos relevantes La señora María del Carmen Hernández Navarro presentó demanda ejecutiva contra la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, por “las sumas de dinero adeudadas en virtud de la compraventa protocolizada mediante escritura pública número 505 del 17 de junio de 2011”.
El proceso le correspondió por reparto al Juzgado 34 Administrativo de Bogotá (radicación 2019-305), el que, por auto del 19 de diciembre de 2019, libró mandamiento de pago por valor de $51’558.310 y, mediante proveído del 11 de febrero de 2022, ordenó seguir adelante con la ejecución. La parte ejecutante solicitó que se decretara, como medida cautelar, el embargo y retención de los dineros depositados en las cuentas de la ejecutada.
Por medio de auto del 31 de agosto de 2022, el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá accedió a lo solicitado y la parte ejecutada interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, bajo el argumento de que “sus recursos gozaban de la protección de inembargabilidad”. Mediante providencia del 25 de enero de 2023, el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá desestimó el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por medio de auto del 20 de junio de 2023, revocó el auto apelado y negó la medida cautelar decretada. 3.
Fundamentos de la demanda de tutela La parte tutelante alegó que “el Tribunal accionado omite la aplicación de una norma jurídica y diversas decisiones jurisprudenciales respecto a las excepciones al principio de inembargabilidad de las cuentas y rubros de las entidades estatales”. Dijo que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo porque desconoció los artículos 6 de la Ley 179 de 1994 -que prevé el carácter no absoluto del principio de inembargabilidad-, 19 del Decreto 111 de 1996 -que 2 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) reitera lo referente al principio de inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado e incluyó una excepción relativa al pago de sentencias y las demás obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles que pesen a cargo de las entidades que administren recursos públicos y se deriven de actos contractuales que presten mérito ejecutivo-, 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 -que habilita el embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, cuando sea ordenado con fundamento en el artículo 192 y 195 del CPACA- y las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado relacionadas con las reglas de excepción del principio de inembargabilidad de los recursos públicos.
Afirmó que, entre las reglas para la aplicación de la excepción, se encuentra la que tiene que ver con “el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias” y la de la “cláusula de inembargabilidad del presupuesto general de la nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible”.
En línea con lo anterior, señaló que se cumplen los supuestos para que se aplique la excepción de inembargabilidad debido a que existe un título ejecutivo con una obligación clara, expresa y exigible; además, existe un auto que ordena seguir adelante con la ejecución, la que, según su dicho, puede ser entendida como una sentencia, teniendo en cuenta la naturaleza de los procesos ejecutivos. 4.
Trámite en primera instancia 4.1. Mediante auto del 18 de julio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, vinculó, como tercero con interés, a la Agencia Nacional de Infraestructura y al Juzgado 34 Administrativo de Bogotá; requirió al apoderado que presentó la demanda de tutela para que aportara el poder que lo facultara para actuar en representación de la señora María del Carmen Hernández Navarro.
El apoderado de la parte tutelante informó que la señora María del Carmen Hernández falleció el 22 de mayo de 2022 y, por ende, allegó poder otorgado por sus herederos. 3 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) A su vez, comunicó que presentó poder ante el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá para la representación y protección de los intereses de los herederos de los derechos litigiosos y que, actualmente, se está tramitando el correspondiente proceso de sucesión por mutuo acuerdo.
En atención de lo anterior, por medio de providencia del 15 de agosto de 2023, se tuvo como sucesores procesales de María del Carmen Hernández Navarro a los aquí demandantes. 4.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, solicitó que se declare improcedente o, en su defecto, se niegue el amparo reclamado.
Como fundamento de lo anterior, alegó que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, dado que no se evidencia la existencia de un conflicto que trascienda las discusiones legales y que justifique la intervención del juez de tutela. Agregó que ese requisito tampoco se cumple porque, aunque se plantea la vulneración de derechos fundamentales, lo cierto es que “no esboza argumento que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni relación causa-efecto en que hace consistir la vulneración alegada, en especial, la afectación de bienes ius fundamentales”, lo que evidencia que lo pretendido es que el juez constitucional asuma como una tercera instancia ante las discrepancias con la decisión judicial cuestionada.
Precisó que debía tenerse en cuenta que, cuando se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a “fijar aquella que mejor se ajuste al caso”, en atención a la sana crítica y la autonomía e independencia judicial. Sin perjuicio de lo anterior, expuso que las propias disposiciones que se alegan como desconocidas confirman los argumentos de la providencia cuestionada, dado que ubican la excepción del principio de inembargabilidad “en sede del pago de sentencias o providencias judiciales”, que no es el caso porque en el presente asunto el título ejecutivo se deriva del contrato de compraventa de un inmueble. 4 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) Sostuvo que debía tenerse en cuenta que en la providencia cuestionada se expusieron las razones por las que se consideró que no se satisfacen los supuestos jurisprudenciales para inaplicar el principio de inembargabilidad, otra cosa es que la parte ejecutante no los comparta. 4.3.
El Juzgado 34 Administrativo de Bogotá hizo un recuento de las actuaciones adelantadas por ese despacho judicial y manifestó que “debe obedecer y cumplir lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según anotación del 30 de junio de 2023”. 4.4. La Agencia Nacional de Infraestructura se opuso al amparo solicitado, tras considerar que “el proceso ejecutivo y la demandante, el demandado y las personas que integran el contradictorio, cuentan con los recursos ordinarios y extraordinarios para realizar las respectivas defensas”.
De otra parte, planteó que se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de esa entidad porque no ha incurrido en acción u omisión de la que se pudiera predicar la vulneración de derechos fundamentales. 5. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 1° de septiembre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente la solicitud de amparo.
Como sustento de lo anterior, señaló que la solicitud de amparo no cumplió con el requisito de la subsidiariedad, dado que el apoderado de la ejecutante “no expuso durante el trámite de los recursos de reposición y apelación interpuestos por la ANI en contra de la decisión de embargo, los argumentos que formuló en el escrito de tutela relacionados con la configuración del defecto sustantivo, no obstante que, la oportunidad legal para ello, era el traslado que, del escrito correspondiente, le corrió el juzgado de primera instancia”, sino que se limitó a manifestar que “debían quedar probadas las afirmaciones de los recursos para acreditar el origen de los rubros depositados en las cuentas, y que, de prosperar estos, pedía se ordenara el embargo de determinadas fiducias”.
En ese sentido, concluyó que la parte tutelante no utilizó los mecanismos previstos por el legislador para exponer sus argumentos con el fin de que la Subsección C 5 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como juez natural, se pronunciara sobre los planteamientos en los que ahora se fundamenta la vulneración de derechos fundamentales.
Sin perjuicio de lo anterior, aclaró que el proceso ejecutivo fundamento de la presente actuación se encuentra en trámite y, por ende, una vez los accionantes sean reconocidos como sucesores procesales de la señora Hernández Navarro, podrán solicitar las medidas cautelares que consideren pertinentes en los términos del artículo 599 del CGP, aplicable por remisión del artículo 298 del CPACA.
Finalmente, el a quo refirió que se tendría como integrante de la parte accionante al señor Henry Leonardo Guevara Rojas, porque se aportó el registro civil de nacimiento que lo acredita como hijo de María del Carmen Hernández. 6. La impugnación La anterior sentencia fue impugnada por la parte actora y señaló que no es de recibo el argumento respecto al incumplimiento del requisito de la subsidiariedad porque, para el momento en que se corrió traslado de los recursos presentados por la ANI, “la lógica jurídica indicaba que los recursos no iban a prosperar”.
En línea con lo anterior, refirió que la vulneración de derechos fundamentales se materializó con la expedición del auto del 20 de junio de 2023 -que revocó el decreto de las medidas cautelares-, por lo que es ahí que “se inicia la búsqueda de mecanismos jurídicos o acciones que le permitan a mis representados proteger sus derechos fundamentales y alegar el contenido mismo de la decisión judicial por no adecuarse a las normas que deben ser aplicadas al caso”.
Insistió en que no existe un mecanismo para cuestionar el auto que resuelve un recurso de apelación y, por ende, sí procede la tutela para cuestionarlo o “debían mis representados resignarse a proseguir una demanda ejecutiva, donde no es posible materializar la medida cautelar de embargo e incluso donde deben esperar a que el Estado a través de la Agencia Nacional de Infraestructura realicen el pago de lo adeudado cuando quieran y a su libre arbitrio”. 6 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) II.
C O N S I D E R A C I O N E S 1. Impedimento de magistrado Mediante escrito del 6 de octubre de 2023, el magistrado José Roberto Sáchica Méndez manifestó su impedimento para conocer del asunto, debido a que, como integrante -en encargo- de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, suscribió la sentencia proferida en primera instancia. En ese sentido, se considera que se configura la causal de impedimento prevista en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable por remisión artículo 39 del Decreto 2591 de 19913, que establece “que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso” (se destaca), por cuanto el mencionado magistrado participó de la Sala que dictó la decisión impugnada por la parte actora y cuya revisión se efectúa en esta instancia, razón por la cual se declarará fundado el impedimento en cuestión y, por tanto, se le separará del conocimiento del presente asunto. 2.
Caso Concreto La Sala procede a verificar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, vulneró los derechos fundamentales de la parte tutelante al proferir dicha decisión -20 de junio de 2023-, en la que expuso (transcripción de forma literal): En labor de desatar el interrogante planteado es tesis del Despacho, que procede revocar medida cautelar decretada en sede de primera instancia, advertido que el crédito base de la ejecución sub-lite, tiene fuente en contrato de compraventa de bien inmueble, y de contera, no subsume en la excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, prevista en el artículo 2.8.1.6.1 del Decreto 1068 de 2015, en cuanto limita a los derivados de sentencia o conciliación proferidos por esta jurisdicción. En fundamentación del anterior juicio y previo análisis del caso concreto, se tienen las siguientes premisas normativas: 3 Artículo 39.
Recusación. En ningún caso será procedente la recusación. El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente. El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario si fuere el caso (se destaca). 7 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 3.3.1.
Asume como excepcional, la embargabilidad de los recursos de las entidades públicas que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, y reviste carácter de regla general el principio de inembargabilidad; según emerge del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 594 del Código General del Proceso -CGP, y en consecuencia, es de interpretación restringida y no analógica, toda preceptiva que prevé excepción al enunciado principio.
Es así que el Consejo de Estado, señala del carácter excepcional, de la embargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, que: (…) 3.3.2. La excepción del artículo 2.8.1.6.1 de la Ley 1068 de 2015, al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al presupuesto general de la Nación, limita al pago de créditos derivados de condenas impuestas por esta jurisdicción, contrastado que reenvía al artículo 192 del CPACA, en cuanto consigna textualmente: (…) Por consiguiente, si bien en virtud del artículo 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, de forma excepcional es posible decretar el embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, condiciona a que sea ordenado en ejecución de obligación, clara, expresa y exigible de pagar suma liquida de dinero, contenida en sentencia de condena o providencia aprobatoria de conciliación, emitidas por las autoridades de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
No distinto emerge del artículo 195 del precitado CPACA, en cuanto titula ‘Trámite para el pago de condenas o conciliaciones’. 3.4 ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Y DECISIÓN 3.4.1. Procede revocar medida cautelar decretada en sede de primera instancia, advertido que el crédito base de la ejecución sub-lite, tiene fuente en contrato de compraventa de bien inmueble, y de contera, no subsume en la excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, prevista en el artículo 2.8.1.6.1 del Decreto 1068 de 2015, en cuanto limita a los derivados de sentencia o conciliación proferidos por esta jurisdicción. 3.4.1.1- Juicio en contexto del cual, asume como plausible, la premisa que afirma del enunciado principio de inembargabilidad, que no es absoluto, contrastado entre otros, los lineamientos jurisprudenciales de la sentencia C-1154 de 2008, y el precitado artículo 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, no obstante, y en secuencia a que el principio de inembargabilidad asume como regla general, la aplicación de la excepción, exige que responda al criterio de interpretación restringida. 3.4.1.2- Es así por cuanto nuestro ordenamiento jurídico dispone que las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables, y aunque se han precisado por los Altos Tribunales, específicamente, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, algunas excepciones, revisten en marco del principio que asume como regla general, como taxativas, a saber, cuando el embargo dirige a satisfacer el pago: (i) de crédito u obligación de origen laboral, con las restricciones del caso;
(ii) de sentencias judicial o, (iii) de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado, y reitera caso bajo estudio no encuadra en ninguna de las mismas. 8 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 3.4.1.3- Se evidencia conforme viene decantando, que el A- Quo, fundamentó la procedencia de la medida cautelar, en el precitado artículo 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, normativa que insiste, no resulta aplicable al presente asunto, puesto que el título ejecutivo no encuentra contenido en sentencia judicial o conciliación, como lo señala la enunciada norma, sino que, el contrato de compraventa constituyó el sustento para librar el mandamiento de pago. 3.4.1.4- En el descrito panorama, enfatiza esta judicatura, que el fundamento normativo aplicado por el juez de primera instancia, no resulta aplicable atendiendo al material probatorio aportado, situación que da lugar a la revocatoria de la providencia objeto de alzada, en cuanto decretó el embargo de las cuentas en bancos, de la Agencia Nacional de Infraestructura- ANI, cuyos recursos encuentran incorporados en el presupuesto general de la Nación, y en consecuencia revisten por regla general carácter inembargable, y la fuente de la obligación no subsume dentro de las excepciones al mismo, aunque trate de una obligación clara, expresa y exigible. 3.4.1.5- Al respecto, se precisa que en efecto, el contrato de compraventa constituye una obligación que cumple con los presupuestos exigidos para su cobro por vía de la acción ejecutiva, sin embargo, este hecho, no comporta que trate de crédito que releve la inembargabilidad que ampara los recursos de las entidades públicas incorporados al presupuesto general de la Nación, contrastado que la fuente para el mandamiento de pago, es un contrato de compraventa de bien inmueble y en consecuencia, asume evidente no cualifica como de crédito u obligación de origen laboral, sentencias judicial título emanado del Estado. 3.4.1.6- Consideraciones a las que agrega, el hecho probado que la ejecutada cumplió con el pago de las sumas debidas por pago de cuotas del precio del inmueble y de contera, el decretado embargo, dirige al pago de los montos que reclama la ejecutante por concepto de intereses (negrilla del original).
El accionante indicó que el Tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo, porque levantó la medida de embargo decretada sobre las cuentas de la ANI, sin tener en cuenta los artículos 6 de la Ley 179 de 1994, 19 del Decreto 111 de 1996, 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 y las decisiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado relacionadas con las reglas de excepción del principio de inembargabilidad de los recursos públicos.
La Corte Constitucional ha establecido que el “… defecto sustantivo parte del ‘reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta’4. En consecuencia este defecto se materializa cuando ‘la decisión que toma el juez desborda el marco de 4 Original de la cita: “Ver sentencia SU-210 de 2017”. 9 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto’5”6 (negrilla del original).
Pues bien, revisado el contenido de la providencia cuestionada, se observa que la interpretación realizada por la autoridad judicial accionada no fue irrazonable ni caprichosa. Otra cosa es que, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad el juez, adoptara una decisión diferente a la esperada por la parte tutelante.
Se tiene que en las sentencias C-1154 de 2008 y C-539 de 2010 la Corte Constitucional se pronunció respecto del principio de inembargabilidad de los recursos públicos “explicando que tiene sustento en la adecuada provisión, administración y manejo de los fondos necesarios para la protección de los derechos fundamentales y en general para el cumplimiento de los fines del Estado”.
En esas providencias también se precisó que el principio de inembargabilidad no es absoluto y que, ante la necesidad de armonizar esa regla con los demás principios y derechos reconocidos por la Constitución Política, debían fijarse algunas excepciones a dicho principio, a saber: La primera, “que tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral”; la segunda, que “tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias” y, la tercera, que “se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible”.
Por su parte, en la sentencia C-1154 de 2008 –reiterada en la sentencia C-313 de 2014–, respecto de la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, la Corte Constitucional sostuvo que, según el artículo 21 de la Ley 28 de 2008, la excepción a ese principio solo aplica cuando se pretenda la efectividad de obligaciones laborales.
Esa postura fue reafirmada en la sentencia T-373 de 20127. 7 En esa decisión se expuso: 6 SU 632 -17. 5 Original de la cita: “Cfr. Sentencia T-156 de 2009. Ver también Sentencias T-008 de 1998 y C-984 de 1999”. 10 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) De conformidad con los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la materia, se tiene que es cierto que las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos se aplican en los casos en los que se pretende la satisfacción de créditos y obligaciones laborales, el pago de sentencias judiciales y el pago de títulos que contengan una obligación clara expresa y exigible.
En ese contexto, la Subsección concluye que el Tribunal accionado no desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional frente al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, solo que estableció que “el caso bajo estudio no encuadra en ninguna de las mismas”. …de acuerdo con la regla jurisprudencial establecida bajo la vigencia del Acto Legislativo n. 1 de 2001, las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos comprendía: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justa;
(ii) la importancia del oportuno pago de sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencia; y (iii) el caso en que existieran títulos emanados del Estado que reconocieran una obligación clara, expresa y exigible. 4.4. Sin embargo, con el Decreto 28 de 2008 expedido en ejercicio de las facultades especiales otorgadas por el artículo 3 del Acto Legislativo No.4 de 2007, que adicionó el artículo 356 de la Constitución Política, se efectuó un giro jurisprudencial en relación con la posibilidad de embargar recursos del Sistema General de Participaciones.
La sentencia C-1154 de 2008 al analizar la constitucionalidad del artículo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, señaló que el Acto Legislativo n. 4 de 2007 modificó aspectos del Sistema General de Participaciones como resultado de una mayor preocupación de parte del Constituyente ‘por asegurar el destino social y la inversión efectiva de esos recursos’, por lo cual se incorporaron medidas en la Constitución tendentes a adoptar mecanismos de control y seguimiento al gasto ejecutado con dichos recursos, y asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad en los sectores de educación, salud, saneamiento básico y agua potable.
Lo anterior cambió la noción sobre la inembargabilidad de recursos del Sistema General de Participaciones de modo que solo de manera excepcional se permitió la adopción de medidas cautelares. De acuerdo con lo anterior se estimó que: ‘A juicio de la Corte, la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables.
Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007. Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley.
Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos’. En este sentido, la sentencia C-1154 de 2008 condicionó la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008 a que se pudieran decretar medidas cautelares para ‘el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia’, sobre recursos de libre destinación y excepcionalmente sobre los recursos de destinación específica.
Sin embargo no se contemplaron otros casos excepcionales que sí habían sido admitidos por la jurisprudencia anterior. 4.5. De lo anterior se desprende que, acorde con la normatividad vigente y la jurisprudencia en la materia, la regla reconocida por las sentencias más recientes de la Corte Constitucional establece que no es posible embargar recursos del Sistema General de Participaciones para hacer efectivas las obligaciones de las entidades territoriales. 11 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) En la providencia del 20 de junio de 2023, se precisó que, según los artículos 198 del Decreto 111 de 1996 y 5949 del CGP, los recursos de las entidades públicas 9 ARTÍCULO 594.
BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. 2.
Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios. 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. 4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas. 5.
Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deben anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones. 6.
Los salarios y las prestaciones sociales en la proporción prevista en las leyes respectivas. La inembargabilidad no se extiende a los salarios y prestaciones legalmente enajenados. 7. Las condecoraciones y pergaminos recibidos por actos meritorios. 8. Los uniformes y equipos de los militares. 9. Los terrenos o lugares utilizados como cementerios o enterramientos. 10. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Los bienes destinados al culto religioso de cualquier confesión o iglesia que haya suscrito concordato o tratado de derecho internacional o convenio de derecho público interno con el Estado colombiano. 11.
El televisor, el radio, el computador personal o el equipo que haga sus veces, y los elementos indispensables para la comunicación personal, los utensilios de cocina, la nevera y los demás muebles necesarios para la subsistencia del afectado y de su familia, o para el trabajo individual, salvo que se trate del cobro del crédito otorgado para la adquisición del respectivo bien.
Se exceptúan los bienes suntuarios de alto valor. 12. El combustible y los artículos alimenticios para el sostenimiento de la persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un (1) mes, a criterio del juez. 13. Los derechos personalísimos e intransferibles. 14. Los derechos de uso y habitación. 15. Las mercancías incorporadas en un título-valor que las represente, a menos que la medida comprenda la aprehensión del título. 16.
Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales.
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de 8 ARTÍCULO 19.
INEMBARGABILIDAD. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley 38/89, artículo 16, Ley 179/94, artículos 6o., 55, inciso 3o.). 12 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) que hacen parte del presupuesto general de la Nación son inembargables.
A su vez, se mencionó que la excepción contenida en el artículo 2.8.1.6.110 del Decreto 1068 de 2015 “limita al pago de créditos derivados de condenas impuestas por esta jurisdicción”, bajo el entendido de que aplica a los supuestos contenidos en el artículo 192 del CPACA, esto es, el cumplimiento de sentencias o conciliaciones. En ese sentido, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, adujo que tal excepción no resultaba aplicable porque “el título ejecutivo no encuentra contenido en sentencia judicial o conciliación, como lo señala la enunciada norma, sino que, el contrato de compraventa constituyó el sustento para librar el mandamiento de pago”.
En línea con lo anterior, se tiene que la autoridad judicial accionada reconoció expresamente la existencia de las excepciones al principio de inembargabilidad a las que se hizo referencia, solo que consideró que “la fuente de la obligación no subsume dentro de las excepciones al mismo, aunque trate de una obligación clara, expresa y exigible”.
Esto, en la medida en que si bien el contrato de compraventa constituye una obligación que cumple con los presupuestos exigidos para su cobro por vía de la acción ejecutiva, lo cierto es que “no comporta que trate de crédito que releve la 10 ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1. Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
PARÁGRAFO. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. 13 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) inembargabilidad que ampara los recursos de las entidades públicas incorporados al presupuesto general de la Nación, contrastado que la fuente para el mandamiento de pago, es un contrato de compraventa de bien inmueble y en consecuencia, asume evidente no cualifica como de crédito u obligación de origen laboral, sentencias judicial título emanado del Estado”.
En ese sentido, la Sala advierte que la autoridad accionada, de manera clara y suficiente, expuso las razones por las que consideró que al caso no resultaba aplicable ninguna de las excepciones aplicables al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al presupuesto general de la Nación. Conviene mencionar que, el hecho de que la autoridad judicial accionada no interprete las normas como lo pretende la parte accionante, no implica la configuración de un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, ese defecto se configura, entre otras cosas, cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”11, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.
Otra cosa es que, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad del juez se hubiera analizado e interpretado de manera diferente a como se plantea en la demanda de tutela, lo que no autoriza la intervención del juez de tutela, pues como se indicó, para ello se hace necesario que se evidencie la configuración de una grosera e irrazonable interpretación de la norma o la jurisprudencia. Así las cosas, la Sala modificará la decisión de primera instancia, para, en su lugar, negar el amparo solicitado, al no encontrarse configurado el defecto alegado por la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 11 Sentencia T-321 de 2017. 14 Radicación: 110010315000202303859 01 Accionante: María del Carmen Hernández Navarro Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado José Roberto Sáchica Méndez y, como consecuencia, SEPARARLO del conocimiento de la presente actuación de tutela.
SEGUNDO: MODIFICAR la sentencia del 1º de septiembre de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en el sentido de NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 15