1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 Accionante: HENRY BUCURÚ YATE Accionados: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL Tema: Subsidiariedad – competencia de la ANLA para la verificación y control del cumplimiento de la normativa medioambiental SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 2 de mayo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 de la Ley 1437 de 20111, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.2 El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 16 de junio de 20253. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Henry Bucurú Yate presentó demanda contra la Agencia de Desarrollo Rural con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en los artículos primero, numeral 4.º y segundo, numeral 2.º de la Resolución 01146 del 1.º de julio de 2020, y en los artículos primero, numerales 1.º, 2.º y parágrafo y segundo de la Resolución 1578 del 19 de julio de 2023, actos administrativos expedidos por la Autoridad de Licencias Ambientales (ANLA). 1 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] 2 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 3 Se pone de presente que mediante auto del 26 de junio de 2025, el despacho ponente de este fallo ordenó la devolución del expediente al Tribunal Administrativo del Tolima con el fin de que se pronunciara sobre una solicitud de nulidad elevada por la autoridad demandada y que no había sido resuelta.

Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Posición de la parte demandante 2. El actor manifestó que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible4, mediante la Resolución 2710 del 27 de diciembre de 2006, otorgó una licencia ambiental al entonces Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (en adelante, INCODER) para la operación y ejecución de la mega obra «Distrito de Riego Triángulo del Tolima», en jurisdicción de los municipios de Coyaima, Natagaima y Purificación en dicho departamento. 3.

Indicó que, por medio de la Resolución 1713 del 4 de octubre de 2018, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante, ANLA) subrogó a favor de la Agencia de Desarrollo Rural (en adelante, ADR) la totalidad de los derechos y obligaciones derivados de la licencia ambiental otorgada al INCODER, debido a su liquidación. 4.

Sostuvo que, mediante la Resolución 1146 del primero de julio de 2020, la ANLA impuso medidas de manejo ambiental a la ADR, debido al incumplimiento de sus obligaciones medioambientales. Esto, con fundamento en una visita técnica de seguimiento realizada por el Equipo de Seguimiento Ambiental de aquella autoridad, a partir de la cual se expidió el Concepto Técnico 5608 del 30 de septiembre de 2019. 5.

Puso de presente que el predio «Lote No.1 del Mangue» se ha visto afectado por las fallas en la ejecución de la obra y el incumplimiento de la normativa medioambiental por parte de la ADR. Enfatizó en las fallas relacionadas con el «descole de las aguas de los cuatro canales principales, en especial el canal no. 2, que descarga las aguas y hace su descole ilegalmente en el predio del accionante».

Señaló que el numeral 4 del artículo primero de la Resolución 1146 de 2020 le ordenó a dicha entidad «realizar la entrega del agua al final de los canales o descoles de aguas de forma controlada sin generar afectación a los predios», dictamen que se ha incumplido reiteradamente. 6. Agregó que el numeral 2 del artículo segundo de dicho acto administrativo le ordenó a autoridad demandada plantear ante la ANLA «las medidas correspondientes de mitigación y corrección de los procesos de socavación que se han generado por la descarga de las aguas al final de los canales de concreto».

Argumentó que esto también se ha incumplido, puesto que las propuestas de obra presentadas por la ADR «son ilegales» al no «legalizar el corredor de servidumbre en el predio El Mangue 1» y, a su vez, han tenido como único fin dilatar el procedimiento administrativo adelantado y «engañar al accionante». 7. Argumentó que, debido a esto, la ANLA expidió la Resolución 1578 del 19 de julio de 2023 por medio de la cual ordenó la siguiente medida preventiva: «suspensión de la circulación de agua por el canal principal 2 (…) el cual hace parte de la infraestructura del proyecto Distrito de Riego del Triángulo del Tolima».

Esta decisión se fundamentó en el Concepto técnico 8021 del 21 de 4 Antes, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre de 2022, según el cual, la circulación del agua por dicho canal correspondía a una actividad no autorizada por la licencia ambiental otorgada. 8.

Concluyó que, a pesar de dicha medida, la accionada continúa incumpliendo, debido a que ha seguido «captando y circulando el agua por el canal no. 2». 1.3. Posición de la parte demandada 9. Agencia de Desarrollo Rural. Señaló que lo ordenado en el numeral 4 del artículo 1 y el numeral 2 del artículo 2 de la Resolución 1146 de 2020 incluía dentro del factor de calidad del contrato la ejecución de un diagnóstico del estado de los descoles de los canales principales de distribución 1, 2, 3 y 4.

Esto, con el fin de que de dicho diagnóstico se propusieran obras de ingeniería con cronograma y presupuesto respectivo en respuesta a los requerimientos del ANLA. 10. Sostuvo que el factor de calidad fue ejecutado por la empresa Or Construcciones e Ingeniería S.A.S. y fue entregado a la autoridad el documento denominado «Diagnóstico de los descoles de los canales de distribución» en diciembre de 2021.

Agregó que, a su vez, este documento fue incorporado dentro de los anexos del Informe de Cumplimiento Ambiental ICA 25 (período de reporte del primero de enero al 30 de junio de 2022) entregado por la entidad al ANLA el 10 de febrero de 2023. 11. Agregó que la ADR, por medio del operador del proyecto Or Construcción e Ingeniería S.A.S., elaboró dicho diagnóstico y ejecutó las obras de ampliación de la sección del tramo final del descole canal principal de distribución, en el que se disminuyó la energía del agua. 12.

Informó que el 16 de septiembre de 2024, en cumplimiento de lo ordenado en la Resolución 1578 del 19 de julio de 2023 expedida por la ANLA, se suspendió el flujo de agua en el canal 2, medida que debía ser ejecutada por Cortolima. Agregó que, de manera previa a su ejecución, se llevaron a cabo mesas de trabajo entre la Procuraduría del Tolima, la ANLA, Cortolima y la ADR en las que se concluyó que a opción más viable para dar cumplimiento a la medida sin generar afectaciones adicionales era la siguiente: Desaguar el canal 2 mediante tres sifones ubicados en las abscisas K19+302, K20+214 y K21+964, conduciendo el agua hacia fuentes hídricas naturales que cruzan transversalmente dichos puntos.

Esta medida evita que el agua llegue al descole del canal y, por tanto, al predio El Mague 1. 13. Con fundamento en lo expuesto, solicitó que se desestimaran las pretensiones de la acción de cumplimiento, en la medida en que no existe omisión por parte de la ADR, por lo que se configuraba la figura de la falta de legitimación en la causa por pasiva y el hecho superado. 1.4.

Intervenciones de terceros vinculados 14. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. Sostuvo que, como consecuencia de la ejecución de actividades de la ADR, las cuales no estaban Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorizadas, se efectuaron impactos ambientales no previstos.

Al respecto, señaló que la afectación al suelo por el cause descontrolado del agua por el canal principal 2 continúa presentándose, sin que se hayan ejecutado medidas que permitan mitigar, corregir o compensar tal daño. De tal forma, consideró que la ADR no ha dado cumplimiento a los requerimientos por parte de la ANLA. 15. Informó que del 26 al 28 de febrero de 2025 se determinó que por el canal principal 2, la lámina de agua que circulaba por la infraestructura era mínima.

Agregó que, sin embargo, en el descole sobre el predio del señor Henry Bucurú se evidenciaban procesos erosivos activos generados por la descarga de agua del canal hacia el terreno natural. 16. Indicó que actualmente se adelanta una etapa de seguimiento a la ejecución del proyecto, correspondiente a la visita realizada en las fechas referenciadas con antelación y que comprende el período del Informe de Cumplimiento Ambiental ICA 29 con corte documental del primero de octubre de 2024 al 28 de febrero de 2025.

Afirmó que de ello se está elaborando un concepto técnico de seguimiento. 17. Señaló que la ADR presentó un «Informe técnico ambiental – respuesta al auto 9693 del 22 de noviembre de 2023», el cual fue valorado mediante concepto técnico 8848 del 25 de noviembre de 2024, acogido mediante Auto 11211 del 16 de diciembre de 2024. Resaltó que mediante este auto se resolvió el incumplimiento de la ADR y se reiteró la necesidad de que se cumplan con las obligaciones por parte de dicha agencia. Añadió que en el procedimiento de seguimiento ambiental que actualmente se adelanta y que se encuentra en elaboración, no se ha dado respuesta por parte de la demandada. 18.

Puso de presente que, al respecto, no se ha dado cumplimiento de las medidas de mitigación y corrección de los procesos de socavación que se han generado por la descarga de aguas al final de los canales de concreto y que, con respecto a la visita técnica realizada en febrero de 2025, no se han llevado a cabo acciones para minimizar la socavación al final de los canales.

Agregó que, por tanto, se adelanta actualmente un proceso administrativo sancionatorio ambiental bajo el expediente SAN0118-00-2023. 19. Expuso que el proceso para atender el impacto objeto de la medida preventiva que se dictó por parte de la ANLA se ha dilatado durante años previos a la presentación de la presente acción de cumplimiento.

Explicó que la propuesta de la ADR para solicitar el levantamiento de dicha medida tiene un cronograma de ejecución a mediano plazo, con información desactualizada y carente de soporte de procesos de acercamiento para reducir la conflictividad con los poseedores del predio. Concluyó que, por tanto, era necesario mantener la medida preventiva y resaltó que su incumplimiento se constituye como causal de agravación de la responsabilidad ambiental, establecido en el numeral décimo del artículo séptimo de la Ley 1333 de 2009, modificada por la Ley 2387 de 2024. 20.

Corporación Autónoma Regional del Tolima – Cortolima. Señaló que el 16 de septiembre de 2024 y el 8 de noviembre del mismo año realizó una visita técnica para verificar el cumplimiento de la medida preventiva impartida por la ANLA en el marco del proceso sancionatorio SAN-0139-00-2023 adelantado Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la ADR. Informó que se cumplió parcialmente con dicha orden por parte de esta agencia. 21.

Manifestó que solicitó a la ANLA que informara si avalaba la propuesta de la ADR o si, por el contrario, mantenía la medida preventiva de suspensión total del agua en el canal 2 del proyecto. Puso de presente un informe técnico de esta entidad interviniente, expedido el 9 de octubre de 2024, tras una visita de seguimiento, en el que evidenció que aunque no llegaba agua al final del canal, persistía la circulación de agua en varios tramos, donde se observaron mangueras de riego y cultivos de arroz.

A su vez, en dicho informe se constató que la ADR había implementado la evacuación de agua a través de tres sifones hacia drenajes intermitentes, impidiendo que llegara agua al predio del actor, el cual presentaba aún procesos erosivos. 22. Concluyó que el 26 de marzo de 2025, la ANLA expidió la Resolución 523 y en la que mantenía la suspensión de la circulación de agua por el canal principal 2 del proyecto que se había impuesto como medida preventiva a la ADR. Agregó que la Oficina Territorial Sur Oriente de Cortolima requirió a la agencia para que cumpliera de manera inmediata con las órdenes dictadas por la ANLA. 23.

Procurador Ambiental y Agrario del Tolima. Informó que, mediante Oficio PJAAT 24-1537 del 19 de diciembre de 2024, puso en conocimiento a la ANLA, a Cortolima y a la ADR que a la fecha no se acreditaba el cumplimiento de lo ordenado en la Resolución del ANLA 1578 del 19 de julio de 2023. Agregó que el 8 de abril de 2025 comprobó que dicha desatención persistía, lo que generaba perjuicios tales como inundaciones en inmuebles por donde discurre el agua que pasa por el canal 2. 24.

Solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda y que, en consecuencia, se ordene a la ADR que suspenda la circulación del agua por el canal 2. Indicó que dicho dictamen no implica una erogación presupuestal, pues lo único que debe llevar a cabo es cerrar la compuerta de derivación al comienzo de dicho canal, ubicada en su descole y, con ello, taponar sus sifones. 25.

Manifestó que el cumplimiento de la Resolución 1578 de 2023 es necesaria para evitar nuevos impactos ambientales no previstos en la licencia del proyecto. Agregó que las entidades con las que la ADR contrató para la administración, operación y mantenimiento de proyectos como el de Distrito de Riego del Triángulo del Tolima, cuentan con equipos de terreno que permiten cumplir con lo ordenado en dicho acto administrativo. 1.4.

Fallo de primera instancia 26. En sentencia del 2 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Tolima accedió a las pretensiones de la demanda y dictó la siguiente orden: ORDENAR a la AGENCIA DE DESARROLLO RURAL – ADR dar cumplimiento del contenido material del numeral 4 del artículo primero de la Resolución Administrativa No. 01146 de fecha 1 de julio de 2020 “Por medio de la cual se imponen unas medidas de manejo ambiental adicionales y se adoptan otras determinaciones” y del artículo primero y su parágrafo, numerales 1, 2 y parágrafo primero del artículo segundo de la Resolución Administrativa No. 1578 de fecha 19 Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de julio de 2023 “Por la cual se impone una medida preventiva de suspensión de actividades y se toman otras determinaciones” proferida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, mientras se sigan causando los hechos originadores del daño actual al predio del demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 27.

Consideró que las normas objeto de esta acción contienen un mandato claro, imperativo e inobjetable para la entidad accionada. Sin embargo, puso de presente que, de conformidad con el Decreto Ley 3573 del 27 de septiembre de 2011, la ANLA tiene la facultad legal para determinar si las medidas ambientales adoptadas en un proyecto comportan efectos prácticos y válidos para que este se ejecute en debida forma respecto del entorno ambiental impactado.

Agregó que esto «no se restringe a una elemental verificación sin que se ofrezca un ámbito que permita la adopción de acciones con las cuales se corrijan, adecuen y se estime la pertinencia de los diferentes imperativos ambientales». 28. A su vez, destacó que, de conformidad con el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009, la autoridad ambiental a la que le corresponda otorgar o negar una licencia ambiental o cualquier otra autorización de esta naturaleza, será competente para el ejercicio de la potestad sancionatoria.

Agregó que, de conformidad con lo establecido en el artículo 2 del Decreto 3573 del 27 de septiembre de 2011, el ANLA tiene la función de verificar que los proyectos, obras o actividades sujetas a licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normatividad que regula la materia. Especificó que, en virtud del numeral 7 del artículo 3 de dicho decreto, le corresponde a tal autoridad adelantar y culminar el procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental. 29.

Puso de presente que, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, se identificó la circulación de agua por el canal principal 2 sin haber culminado su construcción, lo que genera remanentes de agua que son descargados sin control alguno, lo que causa impactos ambientales negativos al recurso del suelo por la generación de erosión y descole del canal.

Agregó que se acreditó que esto ha generado conflictos con los propietarios y poseedores del predio ubicado al final del canal principal, entre quienes se encuentra el accionante. Indicó que esto pone en riesgo la actividad económica que se desarrolla en dichos terrenos. 30. Agregó que el Distrito de Riego del Triángulo del Tolima no está construido en su totalidad y, por tanto, no cuenta con las condiciones técnicas para su operación. Indicó que, en tal sentido, no está cumpliendo con su finalidad, aunado a que la captación de agua que circula por el canal 2 resulta irregular, dado que no está permitida para la etapa en la que se encuentra el proyecto. 31.

Enfatizó en que el proceso de captación de agua del Río Saldaña en la bocatoma del proyecto a través de la infraestructura construida, con lo cual se daría cumplimiento a las normas objeto de esta acción, implica un desembolso de recursos públicos. Agregó que, sin embargo, existe una apropiación presupuestal destinada para el inicio de la ejecución de esa obra, según las pruebas allegadas al trámite, motivo por el cual se supera el requisito de procedibilidad contemplado en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997.

Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32. Argumentó que se acreditó el incumplimiento por parte de la ADR de las obligaciones contenidas en el numeral 4 del artículo primero de la Resolución Administrativa 1146 de 2020, el cual exige una entrega controlada de agua al final de los canales, evitando la afectación de los procesos morfodinámicos del suelo.

Señaló que este incumplimiento se evidenció mediante la imposición de una medida preventiva de suspensión de actividades ordenada por la ANLA mediante la Resolución 1578 de 2023. Puso de presente que este tipo de escenarios activa la facultad sancionatoria y de seguimiento de la ANLA, en los que la inobservancia de obligaciones ambientales compromete la integridad de los recursos naturales y genera impactos negativos concretos. 33.

Destacó que la omisión de la ADR contraviene un mandato administrativo específico y socava la finalidad de la licencia ambiental que le fue subrogada, por lo que permitir la continuidad de tal situación implicaría la perpetuación de daños ambientales y la desprotección de los derechos de los particulares afectados, al ver comprometidas sus actividades económicas.

En dicha medida, sostuvo que la acción de cumplimiento es el mecanismo idóneo para «restablecer el orden jurídico transgredido y compelir a la accionada a dar estricto cumplimiento a las obligaciones impuestas por la autoridad ambiental competente». 34. Finalmente, es pertinente poner de presente que en la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo del Tolima tuvo por no contestada la demanda por parte de la ADR, a pesar de que el respectivo memorial fue allegado en término. 1.4.1.

Adición a la sentencia de primera instancia 35. El 13 de mayo de 2025, la parte actora solicitó la adición de la sentencia de primera instancia, en el sentido de indicar el plazo perentorio en el que se debía dar cumplimiento a lo ordenado en la parte resolutiva. 36. Mediante auto del 29 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Tolima adicionó el numeral segundo de dicho fallo, de la siguiente forma: ORDENAR a la AGENCIA DE DESARROLLO RURAL – ADR dar cumplimiento del contenido material del numeral 4 del artículo primero de la Resolución Administrativa No. 01146 de fecha 1 de julio de 2020 “Por medio de la cual se imponen unas medidas de manejo ambiental adicionales y se adoptan otras determinaciones” y del artículo primero y su parágrafo, numerales 1, 2 y parágrafo primero del artículo segundo de la Resolución Administrativa No. 1578 de fecha 19 de julio de 2023 “Por la cual se impone una medida preventiva de suspensión de actividades y se toman otras determinaciones” proferidas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo para que inicie el trámite respectivo de implementación de medidas de manejo ambiental adicionales y preventivas, precisando que la materialización del cumplimiento no podrá superar el término de 2 meses siguientes a la ejecutoria del fallo, siempre que se sigan causando los hechos originadores del daño actual al predio del demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 37.

Por su parte, el 14 de mayo de 2025 la ADR allegó un memorial que identificó como «impugnación». Sin embargo, en dicho escrito se solicitó que se declarara la nulidad del fallo, en la medida en que el juez de primera instancia dio por no contestada la demanda, a pesar de haber allegado la respectiva Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contestación en el término con el que contaba para ello.

En tal medida, los argumentos esbozados en tal memorial se limitaron a exponer las razones por las cuales consideró que su intervención no fue extemporánea. 38. En dicha medida, encontrándose en trámite para dictar sentencia de segunda instancia, el magistrado ponente de la presente sentencia, mediante auto del 26 de junio de 2025, devolvió el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de que se pronunciara sobre la solicitud de nulidad elevada por la demandada. 39.

Finalmente, mediante auto del 14 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo del Tolima: i) rechazó la solicitud de nulidad, al considerar que las razones formuladas no constituían una de las causales taxativas establecidas en el artículo 133 del Código General del Proceso; ii) adicionó la sentencia del 2 de mayo de 2025, «en el sentido de tener por contestada la demanda por parte de la Agencia de Desarrollo Rural - ADR».

Si bien hizo referencia a los argumentos esbozados por la ADR en su contestación, reiteró las consideraciones que fundamentaron el escrito del fallo adicionado y ratificó su decisión. 1.5. Impugnación 40. Mediante escrito allegado el 28 de agosto, la ADR reiteró su intención de impugnar el fallo de primera instancia. Consideró que, a pesar de que el tribunal tuvo por contestada la demanda, los argumentos esbozados en dicho escrito no fueron estudiados a profundidad y no se analizaron las pruebas aportadas. 41.

Puso de presente que, al reconocerse que la demanda fue contestada a tiempo, era obligación del operador judicial llevar a cabo un estudio riguroso de las razones presentadas por la parte accionada, con el fin de garantizar el respeto al debido proceso de las partes. En tal sentido, se manifestó su oposición al fallo de primera instancia y remitió a los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

II. CONSIDERACIONES 42. La Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento y, en su lugar: i) se rechazará la demanda respecto del artículo segundo, numeral 2.º de la Resolución 01146 del primero de julio de 2020, y en los artículos primero, numerales 1.º, 2.º y parágrafo y segundo de la Resolución 1578 del 19 de julio de 2023 y, ii) declarará la improcedencia de la acción. 43.

Para ello, se analizarán los siguientes aspectos: i) la constitución en renuencia y, ii) los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento. 2.1. Caso concreto 2.1.1. La accionante no agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia respecto de algunas de las normas cuyo acatamiento solicita Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.

De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento5. 45.

En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»6. La falta de agotamiento de este requisito genera el rechazo de la demanda. 46. En el caso concreto, la accionante aportó constancia del escrito de renuencia remitido el 16 de diciembre de 2025 a la ADR, en el que solicitó el cumplimiento del numeral 4 del artículo primero de la Resolución 1146 del primero de julio de 2020 expedida por la ANLA.

Sin embargo, además de dicha norma, en la demanda el señor Bucurú Yate solicitó que se ordenara el cumplimiento del artículo segundo, numeral 2.º de la Resolución 01146 del primero de julio de 2020, y en los artículos primero, numerales 1.º, 2.º y parágrafo y segundo de la Resolución 1578 del 19 de julio de 2023 también dictada por tal autoridad ambiental. 47.

En ese sentido, la Sala considera que la accionante no agotó el requisito de la renuencia frente a los mencionados artículos, lo cual impide que el juez constitucional estudie el fondo de sus pretensiones en lo relacionado con tales disposiciones. Esto, teniendo en cuenta que con el escrito remitido el 16 de diciembre de 2025 a la ADR únicamente solicitó el cumplimiento de lo dispuesto por el numeral 4 del artículo primero de la Resolución 1146 del primero de julio de 2020. 48.

Por su parte, se acreditó que mediante Oficio del 26 de diciembre de 2024, la ADR dio respuesta a la petición del actor, en el sentido de indicarle que no era posible acceder a tal cumplimiento, dada la medida preventiva que la ANLA había dictado por medio de la Resolución 1578 del 19 de julio de 2019 y que, en este sentido, este dictamen tiene primacía en relación con el acto administrativo objeto de la solicitud, al ser posterior. 49.

Dada la negativa de la autoridad demandada en cumplir lo solicitado por el accionante, se entiende cumplido el requisito de constitución en renuencia exclusivamente en lo que respecta al numeral 4 del artículo primero de la Resolución 1146 del primero de julio de 2020. 5 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.3. La acción no supera los requisitos de procedencia 50. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)7.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 51. El incumplimiento de alguno de requisitos de procedibilidad conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 52.

La Sala advierte que la acción es improcedente, por cuanto no supera el requisito de subsidiariedad, por las razones que pasan a explicarse. 53. La jurisprudencia reiterada de esta Sección ha sostenido que este mecanismo constitucional no es un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos8 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa.

En efecto, la acción de cumplimiento «no tiene dentro de su objeto el de 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23- 41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012. Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001-23-33-000- 2021-00086-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 10 de abril de 2025.

Rad. 68001-23-33-000-2025-00074-01. Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno»9.

De lo contrario, «si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos»10. 54.

En este caso, el actor pretende que la ADR cumpla con el mandato establecido en el numeral 4 del artículo primero de la Resolución 1146 del primero de julio de 2020 expedida por la ANLA, disposición que establece lo siguiente:

ARTÍCULO PRIMERO. Imponer a la Agencia de Desarrollo Rural- ADR, titular de la Licencia Ambiental otorgada a través de la Resolución 2710 del 27 de diciembre de 2006 para la adecuación y operación del “Distrito de Riego Triángulo del Tolima”, localizado en jurisdicción de los municipios de Coyaima, Natagaima y Purificación en el departamento del Tolima, las siguientes medidas de manejo ambiental adicionales de las cuales se deberá presentar las respectivas evidencias en los Informes de Cumplimiento Ambiental: (…) 4.

Realizar la entrega del agua al final de los canales de forma controlada sin generar afectación a procesos morfodinámicos del suelo (cambio de geoforma, estabilidad, susceptibilidad a la erosión). 55. Al respecto, es necesario poner de presente que, de conformidad con lo establecido en el artículo 2 del Decreto 3573 del 27 de diciembre de 2011, la ANLA es la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos a licenciamiento, permiso o trámite ambiental –tales como el Distrito de Riego Triángulo del Tolima– den cumplimiento a la normatividad ambiental, de tal manera que contribuyan con el desarrollo sostenible ambiental del país. 56.

A su vez, en virtud del numeral 7.º del artículo 3 del Decreto Ley 3573 del 27 de septiembre de 2011, la ANLA es la competente para adelantar y culminar el procedimiento de investigación, tanto preventivo como sancionatorio en materia ambiental, de conformidad con lo establecido por la Ley 1333 de 2009 «por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones».

De igual forma, el parágrafo del artículo 2 de esta ley establece que la autoridad competente para otorgar o negar la licencia ambiental, permiso o concesión, lo será también para el ejercicio de la potestad sancionatoria. 57. Finalmente, el Decreto 1076 del 26 de mayo de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible», establece en su artículo 2.2.2.3.9.1 las facultades atribuidas a las autoridades ambientales, tales como el ANLA, relacionadas con el ejercicio del seguimiento y control ambiental al cumplimiento de las obligaciones establecidas en los proyectos objeto de licencia ambiental. 58.

En virtud de lo anterior, la norma objeto de esta acción constitucional fue expedida por la ANLA precisamente en cumplimiento de tales funciones de 9 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23- 41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025.

Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. 10 Id. Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguimiento y control ambiental, las cuales son ejercidas periódicamente, dentro de los parámetros establecidos por el procedimiento administrativo reglado para el efecto.

Lo anterior, con el fin de verificar el avance del proyecto Distrito de Riego Triángulo del Tolima en materia de ejecución de las medidas de manejo ambiental y demás obligaciones relacionadas impuestas al titular de la licencia ambiental, esto es, la ADR. 59. En este sentido, es competencia de la ANLA la verificación del cumplimiento de dicha obligación en cabeza de la ADR, en el marco de dicho procedimiento administrativo y de las funciones con las que cuenta tal autoridad.

Por tal motivo, al existir un trámite reglado previsto por el ordenamiento jurídico para la verificación y exigencia del acatamiento del deber que el actor reclama, el juez constitucional no tiene competencia para intervenir en dicho asunto. Ello implicaría desplazar la competencia que en materia medio ambiental dispuso el legislador para la ANLA. 60.

En efecto, en el marco del trámite de seguimiento y control del proyecto en cuestión, la ANLA expidió la Resolución 1578 del 19 de julio de 2023, mediante la cual se impuso una medida de suspensión de actividades al acreditarse el incumplimiento de la norma objeto de esta acción. A su vez, se tiene que, mediante su intervención en el presente trámite, la ANLA informó que actualmente se adelanta una etapa de seguimiento que comprende el período de Informe de Cumplimiento Ambiental ICA 29 con corte documental del primero de octubre de 2024 al 28 de febrero de 2025.

Señaló que, en el marco de dicho procedimiento, se llevó a cabo una visita de verificación entre el 26 y 28 de febrero de 2025 y que, en virtud de ello, está en elaboración un concepto técnico de seguimiento. 61. A su vez, la ANLA es la autoridad que cuenta con la facultad sancionatoria en este tipo de procedimientos, ante un eventual incumplimiento de los deberes y las obligaciones medioambientales por parte de la ADR en el desarrollo del proyecto.

Por tanto, dicha autoridad es la competente para ejercer su potestad de vigilancia y control ante esta situación y, de ser necesario, imponer las medidas preventivas y/o correctivas que correspondan. 62. Por tanto, al existir este trámite administrativo reglado por medio del cual el ANLA verifica el cumplimiento de la normatividad medio ambiental que establece las obligaciones de la ADR en la ejecución del proyecto del Distrito de Riego Triángulo del Tolima, la acción de cumplimiento se torna improcedente para lo pretendido por el actor. 63.

Por su parte, el actor cuenta con la posibilidad de intervenir en este trámite administrativo, mediante la presentación de reclamaciones relacionadas con el asunto. En efecto, en las consideraciones de la Resolución 1578 del 19 de julio de 2023, se puso de presente una intervención del señor Bucurú Yate mediante una reclamación presentada el 26 de octubre de 2022, por hechos relacionados con los manifestados en el escrito inicial de la acción. En dicha medida, el actor puede acudir a dicho mecanismo contemplado por el ordenamiento y llevar a cabo la respectiva reclamación, ante el incumplimiento alegado por medio de esta acción. Accionante: Henry Bucurú Yate Accionados: Agencia de Desarrollo Rural Radicación: 73001-23-33-000-2025-00106-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.

Finalmente, la Sala advierte que la accionante no alegó ni acreditó la ocurrencia de algún perjuicio irremediable que le permita al juez constitucional superar el requisito de subsidiariedad y decidir de fondo en su caso. 2.2. Conclusión 65. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia del 2 de mayo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima.

En su lugar, rechazará la demanda respecto del artículo segundo, numeral 2.º de la Resolución 01146 del primero de julio de 2020, y en los artículos primero, numerales 1.º, 2.º y parágrafo y segundo de la Resolución 1578 del 19 de julio de 2023. Así mismo, se declarará la improcedencia de las pretensiones restantes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 2 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima. En su lugar, RECHAZAR la demanda respecto del artículo segundo, numeral 2.º de la Resolución 01146 del primero de julio de 2020, y en los artículos primero, numerales 1.º, 2.º y parágrafo y segundo de la Resolución 1578 del 19 de julio de 2023.

Así mismo DECLARAR LA IMPROCEDENCIA frente a las pretensiones restantes, por las razones aquí expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx