08001233300020220022401 — Consejo de Estado

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 11 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, que accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la entidad accionada “ dar cumplimiento dentro de los diez (10) días siguientes a la notificaión de la presente providencia, a lo dispuesto en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y el 17 de la Resolución 1645 de 2016, y finalizar el trámite de la autidoría integral…”. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante correo electrónico del 15 de julio de 2022, los señores Karelis Milena Ospino Barros quien obra en representación de su menor hija Paola Andrea Mercado Ospino; María Fernanda y Fernando José Mercado Ospino, por intermedio de apoderado judicial1, ejercieron acción de cumplimiento contra la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES, con el fin de obtener el acatamiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 20162 y 17 de la Resolución No. 1645 de 3 de mayo de 20163, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. 1 Los demandantes, otorgaron poder especial, amplio y suficiente al abogado Jorge Luis de La Hoz Romero como apoderado, para que los represente en el proceso de la referencia. 2 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”. 3 Por la cual se establece el procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito - ECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, o quien haga sus veces, y se dictan otras disposiciones Demandantes: Karelis Milena Ospino Barros y otros Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2022-00224-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Pretensiones de la demanda “PRIMERO: Que se declare que la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-ADRES-está incumpliendo la obligación de aplicar el inciso primero del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016; y el artículo 17 de la Resolución 1645 de 2016 expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior se ORDENE a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-ADRES-, que cumpla con el mandato en el término perentorio de cinco (5) días a la ejecutoria de la sentencia conforme a lo señalado por el Consejo de Estado dentro del proceso radicado 66001-23-33- 0002015-00438-01.

TERCERO: Que se le ordene a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-ADRES- o a quien esta haya designado; el cumplimiento del deber; con la finalidad de realizar y concluir de forma inmediata la AUDITORÍA INTEGRAL de la reclamación presentada el 05 de abril de 2022 realizada por mis mandantes y se surta la notificación pertinente”. 3.

Hechos probados y/o admitidos 2. La Sala encontró acreditados los siguientes hechos, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en el fallo: 3. El señor Fernando Rafael Mercado Monsalvo murió el 6 de abril de 2019, como consecuencia de un accidente de tránsito. 4. El fallecido estuvo unido en unión marital de hecho por más de 20 años con la señora Karelis Ospino Barros, hasta el día de su muerte, unión de la que nacieron sus tres hijos, María Fernanda, Fernando José y Paola Andrea Mercado Ospino. 5.

Mediante oficio con radicado No. 20221600108561 del 23 de febrero de 2022, con referencia “Constancia radicación reclamación de respuesta a resultado de auditoría”, la ADRES informó a la señora Karelis Milena Ospino Barros, que: “…como respuesta al resultado de auditoría presentados el día 11 de enero de 2022 por la víctima Fernando Rafael Mercado Monsalvo, superaron la etapa de pre – radicación de que trata el artículo 9 de la Resolución 1645 de 2016, por lo cual se procedió a su radicación y asignación del número de reclamación 51021128, en 135 folios.

(…) Por otra parte, se indica que la radicación de los documentos no implica aceptación, ya que para establecer si una reclamación debe ser reconocida y pagada con cargo a los recursos que administra la ADRES, debe adelantarse la auditoría integral (jurídica, médica y financiera), cuyo resultado puede ser i) aprobación total, ii) aprobación parcial o iii) negación por no cumplir con los requisitos definidos en el Decreto 780 de 2016 y la Resolución 1645 de 2016.

Adicionalmente, se señala que, si la reclamación obtuvo con anterioridad el estado definitivo de no aprobado, esta presentación de documentos no generará cambios en el estado. Finalmente, se informa que la ADRES cuenta con dos (2) meses para el desarrollo de la etapa de auditoría integral, los cuales inician a partir del primer día hábil del siguiente mes a la presentación de esta reclamación, y el resultado de la auditoría integral será informado a la dirección de notificación registrada en el FURPEN”.

Demandantes: Karelis Milena Ospino Barros y otros Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2022-00224-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. El 5 de abril de 2022, los demandantes María Fernanda Mercado Ospino, Fernando José Mercado Ospino y la menor Paola Andrea Mercado Ospino, representada por su señora madre Karelis Milena Ospino Barros, dirigieron comunicación a la entidad accionada en la que manifestaron que “…los días 10 y 31 de marzo de 2022, ADRES nos pagó la suma de tres millones cuatrocientos cincuenta mil cuatrocientos ochenta y dos pesos m/l ($3.450.482), a cada uno por concepto de indemnización por la muerte de nuestro padre arriba mencionado, sin que se nos hubiera pagado el valor correspondiente a los gastos funerarios”, razón por la que le solicitaron “…se sirvan reconocer y pagar a los suscritos los GASTOS FUNERARIOS señalada (sic) por los artículos 2.6.1.4.2.11 y 2.6.1.4.2.13 literal b), 2.6.1.4.2.16 del Decreto 780 de 2016, proveniente de la muerte del señor Fernando Rafael Mercado Monsalvo, causada por vehículos no identificados”. 7.

A través de oficio con radicación No. 20221600284751 del 25 de abril de 2022, con referencia “Constancia radicación reclamación de respuesta a resultado de auditoría”, la ADRES, comunicó a los accionantes que “…se le informa que los documentos allegados como respuesta al resultado de auditoría presentados el día 5 de abril de 2022 por la víctima Fernando Rafael Mercado Monsalvo, superaron la etapa de pre – radicación de que trata el artículo 9 de la Resolución 1645 de 2016, por lo cual se procedió a su radicación y asignación del número de reclamación 51021128, en 139 folios (…)”. 8.

El 21 de junio de 2022, la parte actora, elevó petición en la que solicitaron “…el cumplimiento del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016, y el art. 17 de la Resolución 1645 de 2016 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en relación con la Auditoría Integral sobre la solicitud de Reconocimiento y Pago de la Indemnización (Gastos funerarios) por la muerte del señor Fernando Rafael Mercado Monsalvo, padre de los (as) suscritos (as), causada por vehículo no identificado el día 31 de marzo de 2019, la cual radicamos físicamente ante su despacho el día 5 de abril de 2022, y que fue radicado con el número 51021128, adjuntando todos los documentos requeridos para tal fin (…) para CULMINAR la AUDITORÍA sobre la reclamación efectuada el 5 de abril de 2022 (…)”. 4.

Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda 9. Mediante auto del 21 de julio de 2022, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó la notificación de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES, y del Ministerio Público. 4.2. Contestación de la demanda 10.

El apoderado judicial de la ADRES, mediante escrito del 26 de julio de 2022, solicitó que “…se declare la inexistencia de incumplimiento del deber legal ( ) pues del material probatorio allegado, al H. Despacho, se evidencia que esta Administradora comunicó el resultado de auditoría integrar (sic) de la reclamación presentada por la demandante”. 11.

Sostuvo que de conformidad con los artículos 66 de la Ley 1753 de 2015 y 21 del Decreto 1429 de 2016, la ADRES entró en operación como entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, encargada de administrar los recursos del Demandantes: Karelis Milena Ospino Barros y otros Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2022-00224-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA y del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud - FONSAET. 12.

Señaló que a partir de la entrada en operación de la ADRES, se entiende suprimido el FOSYGA. 13. Indicó las etapas que surten las reclamaciones presentadas a cargo de la subcuenta “ECAT del FOSYGA – hoy ADRES”, precisando las denominadas: (i) pre- radicación; (ii) radicación; (iii) auditoría integral en la cual aplica uno de los siguientes resultados (a) aprobado, cuando todos los ítems de la reclamación cumplen con los criterios señalados en la normativa vigente;

(b) aprobado parcial, cuando alguno o algunos de los ítems de la reclamación cumplen con los criterios previstos; (c) no aprobado, cuando todos los ítems de la reclamación no cumplen con los parámetros señalados en la normativa vigente; (iv) de comunicación del resultado de auditoría y respuesta al mismo; y, (v) etapa de pago. 14. Resaltó que en el caso concreto, mediante oficio con radicado No. 20221600768881 del 20 de julio de 2022, con asunto “Comunicación resultados de auditoría integral paquete No. 27030.

Reclamación No. 51021128. Estado de Reclamación: No Aprobada”, informó a la señora Karelis Milena Ospino Barros, que: “…En relación con la reclamación de la referencia, presentada ante la ADRES, se informa que una vez surtido el correspondiente trámite de auditoría integral, de conformidad con la normativa vigente, la reclamación adquirió estado de “No aprobada”, por la causales de glosa que se enuncian a continuación: Código Descripción 362.1 Se mantiene, no aportó acta de conciliación extraprocesal o escritura pública donde hayan expresado su voluntad de formar una unión marital de hecho o sentencia judicial en donde se declare la unión marital de hecho.

Fuente SII-ECAT Ahora bien, de conformidad con lo expuesto la reclamación adquiere el estado definitivo de “No Aprobada” y, en consecuencia, no procede trámite adicional por la vía administrativa”. 15. Indicó que “…remitió las constancias respectivas que permiten concluir que efectivamente ha sido comunicado el resultado de auditoría. Como prueba de que efectivamente se notificó el resultado de la auditoría integral a la señora Karelis Milena Ospino Barros del por medio (sic) del correo electrónico Joludero78@hotmail.com el día 22 de julio de 2022 (…)”. 16.

Afirmó que en ese orden de ideas, “…ha dado cumplimiento, a la normativa vigente contenido en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y el 17 de la resolución 1645 de 2016 es así que, se puede evidenciar que hay una inexistencia de incumplimiento y parte (sic) de esta Administradora y se solicita negar las pretensiones de la demanda”. 4.3.

Fallo impugnado 17. En sentencia del 11 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la Demandantes: Karelis Milena Ospino Barros y otros Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2022-00224-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social – ADRES que en el término de diez días debía “..finalizar el trámite de la auditoría integral de que tratan dichas normas, dentro del procedimiento de verificación y control de la reclamación incoada por los actores, el 5 de abril de 2022…”. 18.

El Tribunal sostuvo que mediante oficio del 20 de julio de 2022, la accionada le informó a los demandantes que el resultado de la auditoría interna era “no aprobada” en razón a que “no aportó acta de conciliación extraprocesal o escritura pública donde hayan expresado su voluntad de formar una unión marital de hecho o sentencia judicial en donde se declare la unión marital de hecho”; no obstante, precisó que: “ la señora Ospino Barros, concurrió al presente asunto, como representante de su menor hija Paola Andrea Mercado Ospino, y no como compañera permanente de la víctima cuya reclamación se pretende.

Lo anterior, en concordancia con lo manifestado por los actores y las pruebas aportadas al proceso, que dan cuenta de una solicitud anterior, distinta a la presente, en la que los actores concurren al trámite de reconocimiento de la indemnización correspondiente en calidad de hijos, y entre la que no se encuentra la compañera permanente de la víctima.

Desde esta perspectiva, la respuesta remitida por la accionada a los actores en el curso del presente medio de control, no tiene la entidad suficiente para suscitar la terminación anticipada del proceso por cumplimiento del deber legal, como pretende la accionada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 393 de 1993, pues el aludido cumplimiento no se dio frente a la solicitud de los hoy actores, quienes, insiste la Sala, comparecieron al mismo en su condición de hijos del señor Fernando Rafael Mercado Monsalvo (Q.E.P.D.), entre los que se encuentra la menor Paola Andrea Mercado Ospino, quien lo hizo a través de su madre, la señora Karelis Ospina Barrios.

Por lo anterior, la respuesta dada por ADRES a esta última, lo fue como compañera permanente, persistiendo en el incumplimiento de la norma respecto de la solicitud de los actores, dentro de la cual no ha finalizado el trámite de auditoría integral de los documentos presentados con la reclamación de que trata la Resolución 1645 de 2016.

Vencido el término de los dos (2) meses con los que contaba ADRES, para concluir el trámite de auditoría integral, la obligación contenida en las normas cuyo cumplimiento de demanda, deviene exigible a la accionada, como un mandato imperativo e inobjetable”. 4.4. Impugnación 19. El apoderado judicial de la ADRES el 18 de agosto de 2022 impugnó4 la decisión del Tribunal, solicitó que se revocara y, en su lugar, se declarara la inexistencia de incumplimiento del deber legal, en cuanto la entidad comunicó a la parte actora el resultado de auditoría integral de la reclamación presentada. 20.

Explicó que el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, prevé que las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del FOSYGA, se auditarán integralmente dentro de los dos meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación; sin embargo, si hay lugar a la imposición de glosas, estas deben comunicarse al reclamante para que las subsane u objete dentro de los dos 4 La sentencia del 11 de agosto de 2022, fue notificada por correo electrónico el 17 de agosto de 2022 y el escrito de impugnación fue presentado el 18 de agosto de 2022.

Así pues, se evidencia que la parte accionada impugnó dentro del término legalmente previsto, ver expediente digital. Demandantes: Karelis Milena Ospino Barros y otros Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2022-00224-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co meses siguientes, si en dicho término no se recibe información por parte del reclamante, se entenderá que la aceptó. 21.

Con fundamento en lo anterior, señaló que realizó todo el trámite de la reclamación, le notificó el resultado de la auditoría integral a la accionante el 20 de julio de 2022, pruebas que reposan en el expediente, “ por lo que es claro que esta Administradora cumplió con lo establecido en el Decreto 780 de 2016 y la Resolución 1645 de 2016 en lo referente al trámite de la reclamación presentada por la demandante ( ) el Tribunal Administrativo no debido (sic) inmiscuirse y cuestionar el resultado de la autoría (sic) integral dentro de la aplicación a la norma relacionada con la reclamación presentada, ya que eso hace parte de un trámite administrativo que se escapa ampliamente del objeto de la acción de cumplimiento”. 22.

Resaltó que “ el a quo debió realizar una evaluación objetiva de la aplicación de la normativa vigente en los temas de reclamación, mas no debió extralimitarse y evaluar el resultado de la auditoría integral, ya que el Tribunal Administrativo en el presente medio de control debió validar la aplicación de la norma como objeto de la acción de cumplimiento (…) no debió involucrase y emitir órdenes que controvierte la voluntad de la administración, debido a que la orden impuesta es una vulneración al debido proceso, en el entendido que si la accionante no está de acuerdo con el resultado de la auditoría integral, cuenta con los mecanismos administrativos para controvertir dicha decisión”. 23.

Destacó que la entidad dio cumplimiento a las normas demandadas, en tanto culminó con el trámite de la reclamación y comunicó el resultado de auditoría integral. 4.5. Actuaciones en segunda instancia 24. El apoderado de los demandantes, mediante correo del 13 de septiembre de 2022, allegó memorial para señalar que la respuesta de la ADRES desvía la atención del caso, toda vez que: “… la parte demandada notificó el día 22 de julio hogaño, el oficio radicado:20221600768881 Fecha: 2022-07-20 20:30, mediante el cual PRESUNTAMENTE DA RESPUESTA A LA PETICIÓN OBJETO DE LA PRESENTE ACCION DE CUMPLIMIENTO, Y ASÍ DAR POR TERMINADO EL TRAMITE DE AUDITORIA INTEGRAL SOBRE LA PETICION INCOADA POR MIS MANDANTES EL 05 DE ABRIL DE 2022. 25.

Afirmó que la respuesta citada hace parte de una solicitud anterior que fue atendida por la ADRES “…en donde concedieron a mis mandantes el 50% de la indemnización por la muerte por vehículo “fantasma” del padre de los señores (as) MARÍA FERNANDA, FERNANDO JOSÉ y PAOLA MERCADO OSPINO, y negaron el 50% que correspondía a la señora KARELIS MILENA OSPINO BARROS, compañera permanente del finado FERNANDO MERCADO MONSALVO (Q.P.D.), porque ‘no aportó acta de conciliación extraprocesal o escritura pública donde hayan expresado su voluntad de formar una unión marital de hecho o sentencia judicial en donde se declare la unión marital de hecho’; como la señora no podía demostrar tal calidad, renunció a su 50%, razón por la cual este debía acrecer a los hijos del finado”. 26.

Resaltó que como la accionada no incrementó el porcentaje de la indemnización a los hijos del fallecido señor Mercado Monsalvo, elevaron una nueva solicitud el 5 de abril de 2022 “…para que paguen el 50% restante de dicha Demandantes: Karelis Milena Ospino Barros y otros Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2022-00224-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indemnización que es la que nos ocupa en esta ocasión, por tal razón, la respuesta que ADRES notifica a la señora KARELIS MILENA OSPINO BARROS, NO ES LA QUE DEBEN HACER, toda vez, que están dando respuesta a una solicitud “vieja” que ya fue resuelta”. 27.

Manifestó que mediante oficio con radicado No. 20221601380531 del 5 de septiembre de 2022, con asunto “Respuesta Radicado ADRES 20221421303712 Y 20221420682932. Reclamación No. 51021128. Estado: aprobados parciales. Paquetes 26095 – 27009” la entidad demandada informó a los accionantes que: “…En atención a las peticiones radicadas por correo electrónico con los números internos del asunto, mediante las cuales solicita informar “Por qué le pagaron a mi menor hija PAOLA ANDREA MERCADO OSPINO solo $3.450.482 y no $ 6.901.000, que ordena el Decreto 758 de 2016 y por qué no le han pagado a FERNANDO JOSÈ y a MARIA FERNANDA MERCADO OSPINO”, al respecto se informa lo siguiente: Consultada la base de datos del SII_ECAT, se verificó, que la reclamación Nº 51021128, presentada por el amparo de indemnización por muerte y gastos funerarios de la víctima Fernando Rafael Mercado Monsalvo, ha sido radicada en tres oportunidades, la cual luego del proceso de revisión y auditoría integral resultó aprobada parcial e incluida en los paquetes relacionados a continuación: Fecha de Radicación Estado Paquete Comunicación de Resultados de Auditoria Guía Fecha de Entrega 29/09/2021 Aprobado parcial 26095 20211601084321 YG281230015CO 30/12/2021 23/02/2022 Aprobado parcial 27009 20221600192221 Correo electrónico certificado: joludero78@hotmail.com: 29/03/2022 25/04/2022 No aprobada 27030 20221600768881 Correo electrónico certificado: joludero78@hotmail.com: 22/07/2022 ( ) Por lo anterior, de conformidad con el Artículo 2.6.1.4.2.12 del Decreto 780 de 2016, se estableció el porcentaje para cada uno de los beneficiarios de la siguiente manera ‘ Se considerará beneficiario y legitimado para reclamar la indemnización por muerte y gastos funerarios, el cónyuge o compañero (a) permanente de la víctima, en la mitad de la indemnización y sus hijos en la otra mitad, distribuida en partes iguales ’.

( ) Así mismo, se verificó que mediante la comunicación No. 20221600768881, de fecha 20 de julio del 2022, la cual se adjunta, se informó el resultado de auditoría integral de la reclamación Nº 51021128 a la dirección de correo electrónico (Joludero78@hotmail.com) presentando entrega efectiva el día 22 de julio de 2022. Lo anterior corresponde al porcentaje que acredita el derecho a la indemnización por muerte y gastos funerarios, distribuido entre los hijos Paola Andrea Mercado Ospino, Fernando José Ospino y María Fernanda Mercado Ospino )”. 28.

Con fundamento en lo anterior, solicitó que se desestimara la respuesta dada por la ADRES y se confirme el fallo de primera instancia.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 29. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Demandantes: Karelis Milena Ospino Barros y otros Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2022-00224-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Atlántico, de conformidad con lo establecido en los artículos 150 y 152 de la Ley 1437 de 20115, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.

Problemas jurídicos a resolver en la presente acción de cumplimiento 30. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 11 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico que accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento, para lo cual se resolverán los siguientes problemas jurídicos: 31.

¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la ADRES de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 32. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la accionada, que en cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, culmine la auditoría integral de la reclamación presentada por la parte actora? 3.

Razones jurídicas de la decisión 33. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 34. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 35.

Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas. 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021.

Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 6 (Subraya fuera del texto). 38.

Sin embargo, para que esta acción constitucional prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 38.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)7. 38.2.

Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. 38.3. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 38.4.

El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 38.5. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 6 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandantes: Karelis Milena Ospino Barros y otros Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2022-00224-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

De la renuencia 39. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 40. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la ADRES, antes de instaurar la demanda. 41. En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”8. 42.

La parte accionante aportó con la demanda comunicación radicada el 21 de junio de 2022 en la que solicitó, a la ADRES el cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, para que culminara la auditoría integral de la reclamación, sin que hasta la fecha se haya realizado. 43. En consecuencia, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción, la parte accionante agotó en debida forma el requisito de renuencia. 3.3.

De la procedencia de la acción de cumplimiento 44. Según lo previsto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo el acatamiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 45.

En el sub judice, la parte actora pretende que se le ordene a la accionada, el cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y el 17 de la Resolución 1645 del 3 de mayo de 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social, lo que hace la acción procedente, toda vez que no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para solicitar a la entidad cuestionada que se realice la auditoría integral a la reclamación presentada ante la subcuenta ECAT del FOSYGA. 8Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.

Así, es claro que la parte accionante pretende que se concluya la auditoría integral a la reclamación presentada a la ADRES. 47. Por último, se encuentra que lo buscado por los demandantes no involucra la protección de derechos fundamentales, lo que torna procedente la acción de la referencia. 3.4. Análisis del caso concreto 3.4.1.

Disposiciones cuyo cumplimiento pretende la parte actora 48. Los actores pretenden el acatamiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 20169 y el 17 de la Resolución 1645 del 3 de mayo de 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social10. 9 Decreto 0780 de 2016 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social (…) Artículo 2.6.1.4.3.12 Término para resolver y pagar las reclamaciones.

Las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente Capítulo, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación, los cuales serán establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. Si hubo lugar a la imposición de glosas como consecuencia de la auditoría integral a la reclamación, el Ministerio de Salud y Protección Social comunicará la totalidad de ellas al reclamante, quien deberá subsanadas u objetarlas, dentro de los dos (2) meses siguientes a la comunicación de su imposición. Si transcurrido dicho término no se recibe información por parte del reclamante, se entenderá que aceptó la glosa impuesta.

El Ministerio de Salud y Protección Social o quien este designe, pagará las reclamaciones que no hubiesen sido glosadas, dentro del mes siguiente a la fecha del cierre efectivo y certificación del proceso de auditoría integral, so pena del pago de intereses moratoria en los términos del artículo 1080 del Código de Comercio. Las reclamaciones presentadas ante las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT se pagarán dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aun extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el artículo 1077 del Código de Comercio.

Vencido este plazo, el asegurador reconocerá y pagará al reclamante, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, un interés moratoria igual al certificado como bancario corriente por la Superintendencia Financiera aumentado en la mitad. (…)”. 10 Resolución 1645 del 3 de mayo de 2016 del Ministerio de Salud y de la Protección Social Por la cual se establece el procedimiento para el trámite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), o quien haga sus veces, y se dictan otras disposiciones.

(…)

ARTÍCULO

17. DESARROLLO DE LA ETAPA DE AUDITORÍA INTEGRAL. Durante esta etapa, que se desarrolla dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación, el Fosyga o quien haga sus veces realiza la validación del cumplimiento de los aspectos mínimos de verificación consignados a continuación, mediante el análisis de la información suministrada por el reclamante en las etapas de pre radicación y radicación: A. Aspectos mínimos de verificación para reclamaciones por servicios de salud: 1.

Que el formulario que adopte para el efecto este Ministerio a través de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social esté completa y correctamente diligenciado de acuerdo al instructivo correspondiente. 2. Que la información contenida en los medios magnéticos del formulario de que trata el numeral anterior, sea consistente con los soportes físicos de la reclamación. 3.

Que la Subcuenta ECAT del Fosyga sea competente para reconocer y pagar la reclamación presentada. 4. Que la reclamación se presente dentro del término establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 o la norma que le resulte aplicable. 5. Que los ítems reclamados no hayan sido reconocidos o pagados por el Fosyga o por otra entidad, en los términos del Decreto número 056 de 2015 o la norma que lo modifique o sustituya. 6.

Que exista relación de los servicios y tecnologías en salud reclamados con el evento que origina la reclamación. 7. Que los servicios y tecnologías en salud reclamados se encuentren soportados en los documentos de epicrisis o resumen de atención, según corresponda. 8. Que en la factura de venta o documento equivalente generado por el reclamante, se identifique la víctima y los procedimientos o tecnologías en salud reclamadas. 9.

Que el valor de los ítems facturados y reclamados se encuentre liquidado conforme a las tarifas, precios y valores señalados en la normativa vigente. 10. Que la información presentada por el reclamante sea consistente. 11. Que los servicios de salud cobrados se encontraban habilitados por el reclamante para la fecha de prestación de los mismos.

La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. 50. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecuten toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”11.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan 12. Que la entidad reclamante sea la misma que prestó el servicio de salud. 13. Que la víctima existía al momento de la prestación del servicio de salud. 14. Que la condición de víctima se encuentre acreditada según lo establecido en el Decreto número 056 de 2015 o la norma que lo modifique o sustituya y en la presente resolución. 15.

Que los servicios de salud reclamados se prestaron a la víctima por la cual se reclama. B. Aspectos mínimos de verificación para reclamaciones por incapacidad permanente: 1. Que el formulario que adopte para el efecto este Ministerio a través de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social esté completa y correctamente diligenciado de acuerdo al Instructivo correspondiente. 2.

Que la Subcuenta ECAT del Fosyga sea competente para reconocer y pagar la reclamación presentada. 3. Que la reclamación se presente dentro del término establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 o la norma que le resulte aplicable. 4. Que los ítems reclamados no hayan sido reconocidos o pagados por el Fosyga o por otra entidad, en los términos del Decreto número 056 de 2015 o la norma que lo modifique o sustituya. 5.

Que la pérdida de capacidad laboral permanente del reclamante guarde relación directa con el evento. 6. Que la información presentada por el reclamante sea consistente. 7. Que la condición de víctima se encuentre acreditada según lo establecido en el Decreto número 056 de 2015 o la norma que lo modifique o sustituya y en la presente resolución. 8.

Que la calificación de la pérdida de capacidad laboral se haya generado dentro del término máximo establecido en el artículo 15 del Decreto número 056 de 2015 o la norma que lo modifique o sustituya. C. Aspectos mínimos de verificación para reclamaciones de indemnización por muerte y gastos funerarios: 1. Que el formulario que adopte para el efecto este Ministerio a través de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social esté completa y correctamente diligenciado de acuerdo al Instructivo correspondiente. 2.

Que la muerte de la víctima guarde relación directa con el evento. 6. Que la condición de víctima se encuentre acreditada según lo establecido en el Decreto número 056 de 2015 o la norma que lo modifique o sustituya y en la presente resolución. 7. Que el fallecimiento de la víctima se genere dentro del año siguiente a la fecha de ocurrencia del accidente de tránsito. 8.

Que el beneficiario exista y se acredite su condición en los términos del Decreto número 056de 2015 o la norma que lo modifique o sustituya y de la presente resolución. 9. Que la información presentada por el reclamante sea consistente. D. Aspectos mínimos de verificación para el pago de la indemnización por gastos de transporte desde el sitio de ocurrencia del evento al primer sitio de atención: 1.

Que el formulario que adopte para el efecto este Ministerio a través de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social esté completa y correctamente diligenciado de acuerdo al instructivo correspondiente. 2. Que la información contenida en el medio magnético del formulario con el que se presente la reclamación, sea consistente con los soportes físicos de la reclamación. 3.

Que la Subcuenta ECAT del Fosyga sea competente para reconocer y pagar la reclamación presentada. 4. Que la reclamación se presente dentro del término establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015 o la norma que le resulte aplicable. 5. Que en la factura de venta o documento equivalente generado por el reclamante, se identifique la víctima y los procedimientos o tecnologías en salud reclamadas. 6.

Que el servicio de transporte reclamado sea consecuencia de un evento reconocido por la Subcuenta ECAT del Fosyga. 7. Que el valor del ítem facturado y reclamado se encuentra liquidado conforme a las tarifas, precios y valores señalados en la normativa vigente. 8. Que los valores reclamados no han sido reconocidos o pagados por el Fosyga o por otra Entidad, en los términos del Decreto número 056 de 2015 o la norma que lo modifique o sustituya. 9.

Que la condición de víctima se encuentre acreditada según lo establecido en el Decreto número 056 de 2015 o la norma que lo modifique o sustituya y en la presente resolución. 10. Que el reclamante corresponda a quien realizó el traslado de la víctima. Si la entidad reclamante es una IPS, se verificará que la misma tenga habilitado el servicio de transporte asistencial para la fecha de prestación del servicio. 11.

Que los servicios de transporte se prestaron a la víctima por la cual se reclama. 12. Que los servicios de transporte se encuentran soportados en los documentos previstos en el Decreto número 056 de 2015 o la norma que lo modifique o sustituya y en la presente resolución. 13. Que la información presentada por el reclamante sea consistente.

( )”. 11 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española). Demandantes: Karelis Milena Ospino Barros y otros Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2022-00224-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un deber “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. 51.

Ahora bien, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 señala que la presente acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, es decir, impone al demandante la carga de establecer, tanto para la constitución en renuencia como para la interposición de la demanda, la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas que debe cumplir la norma. 52.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo. Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. 53. En el presente caso, la parte actora pretende que se cumpla el término de dos meses previsto en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016 y 17 de la Resolución No. 1645 de 3 de mayo de 2016, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para que se culmine la reclamación presentada ante la ADRES, para el reconocimiento y pago de los gastos funerarios. 54.

La reclamación de la parte actora se originó por la muerte del señor Fernando Rafael Mercado Monsalvo, como consecuencia de un accidente de tránsito; por tanto, es obligación legal de la ADRES recibir, tramitar y decidir las reclamaciones derivadas de “…eventos catastróficos de origen natural o de accidente de tránsito en que participen vehículos no identificados o no asegurados con póliza SOAT”. 55.

En este orden de ideas, la Sala encuentra acreditado que la reclamación se presentó el 5 de abril de 2022, lo cual no fue rebatido por la accionada, por tanto, el término de dos meses para resolver feneció el 5 de junio de 2022; no obstante, se advierte que con oficio con radicado No. 20221600768881 del 20 de julio de 2022, con asunto “Comunicación resultados de auditoría integral paquete No. 27030.

Reclamación No. 51021128. Estado de Reclamación: No Aprobada”, la ADRES informó a la señora Karelis Milena Ospino Barros, que una vez surtido el trámite de auditoría integral, “… la reclamación adquirió estado de “No aprobada” (…) y, en consecuencia, no procede trámite adicional por la vía administrativa”. 56. Al respecto, conviene resaltar que si bien la auditoría integral no se adelantó dentro de los dos meses como lo prevén las normas invocadas, lo cierto es que ya se realizó, e incluso se notificó a los reclamantes que no fue aprobada; en esa medida, se evidencia que los mandatos previstos en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y el 17 de la resolución 1645 de 2016, fueron atendidos. 57.

Así las cosas, se advierte que no le asiste razón al fallador de primera instancia al afirmar que “…la señora Ospino Barros, concurrió al presente asunto, como representante de su menor hija Paola Andrea Mercado Ospino, y no como compañera permanente Demandantes: Karelis Milena Ospino Barros y otros Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2022-00224-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la víctima cuya reclamación se pretende (…), pues el aludido cumplimiento no se dio frente a la solicitud de los hoy actores, quienes, insiste la Sala, comparecieron al mismo en su condición de hijos del señor Fernando Rafael Mercado Monsalvo (Q.E.P.D.), entre los que se encuentra la menor Paola Andrea Mercado Ospino, quien lo hizo a través de su madre, la señora Karelis Ospina Barrios”; toda vez que ese argumento no guarda relación con el mandato que contienen las normas invocadas, las cuales hacen referencia al término para adelantar la auditoría integral, que como se dijo en precedencia ya culminó. Por lo tanto, con independencia del resultado que arrojó y de su carga argumentativa, no le está permitido al juez constitucional cuestionar las razones aducidas por la entidad para no aprobarla. 58.

En esa medida, según el material probatorio allegado al expediente, la auditoría integral en cuanto a gastos funerarios fue resuelta el 20 de julio de 2022, indicando que la reclamación adquirió el estado de “no aprobada”, lo que implica que no hay lugar a ordenar el cumplimiento de las normas invocadas en cuanto se resolvió a través del oficio con radicado No. 20221600768881, por tanto no pueden tenerse como incumplidas las previsiones de las normas invocadas con la demanda. 59.

Ahora respecto al memorial allegado por el apoderado de los demandantes en el que manifestó que la respuesta de la ADRES hace referencia a una solicitud anterior que ya fue tramitada, y por ende no puede tenerse en cuenta, se precisa que como se dijo en precedencia la auditoría interna ya terminó y su estado es “no aprobada”, con lo cual la autoridad demandada atendió el deber contenido en las disposiciones invocadas. 3.5.

Conclusión 60. Esta Sala encuentra que debe revocarse la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, al no encontrarse incumplidas las normas invocadas, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por las razones señaladas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 11 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, para en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. Demandantes: Karelis Milena Ospino Barros y otros Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2022-00224-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.