Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: ÓSCAR DANIEL TORRES MEDINA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN A Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia por ausencia de relevancia constitucional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – El accionante reiteró los argumentos de la demanda y del recurso de apelación, es decir, utilizó el trámite de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario.

La Sala1 decide la acción de tutela instaurada por el señor Óscar Daniel Torres Medina contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I.

ANTECEDENTES Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 24 de enero de 20252, el señor Óscar Daniel Torres Medina presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de 1 Se advierte que el 14 de febrero de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Samai, índice 2.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Cundinamarca, a fin de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso. En este sentido, solicitó que se dejara parcialmente sin efectos la sentencia de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-34-002-2019-00084-02, proferida por la sala de decisión accionada.

Además, reclamó la expedición de una providencia favorable a sus intereses. 2. Por otra parte, como medida provisional, solicitó la suspensión de los efectos de la mencionada sentencia y del acto administrativo asociado al proceso respectivo. 3. De la demanda de tutela y de los medios probatorios obrantes en el expediente, se extraen los siguientes hechos y argumentos jurídicamente relevantes: 4.

Mediante la Resolución 20175200021254 del 24 de agosto de 2017, la empresa industrial y comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar –Coljuegos– impuso una multa de $103’000.000 al señor Óscar Daniel Torres Medina, por la operación ilegal de juegos de suerte y azar, a través de máquinas tragamonedas, en el establecimiento comercial ubicado en la calle 36 sur # 13-05 de Bogotá —identificado como Café Internet Nico Com—. 5.

El señor Torres Medina interpuso recurso de apelación, en subsidio del de reposición, contra la anterior decisión. Argumentó que no era el propietario del establecimiento comercial ni de las máquinas halladas en él, y que Coljuegos no había realizado una investigación suficiente para determinar quiénes eran los dueños respectivos ni quiénes ejercían realmente la actividad sancionada. 6.

Para respaldar su posición, presentó los certificados de las matrículas mercantiles de dos establecimientos que habían funcionado en la calle 36 sur # 13-05 de Bogotá: Restaurante Las Delicias de Pipo —cuya matrícula estaba vigente en 2017— y Café Internet Nico Com —cuya matrícula estaba vigente en 2015, año en el cual se efectuó Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la visita de control que dio origen al procedimiento administrativo sancionatorio en cuestión—. 7.

También destacó que, al presentar sus descargos, informó quién era el dueño de las máquinas y expuso que la propietaria del establecimiento Café Internet Nico Com era su compañera permanente, Paola Andrea Giraldo Villa. 8. Mediante las resoluciones 20185200022754 del 20 de julio de 2018 y 20185000027114 del 19 de julio siguiente, Coljuegos resolvió desfavorablemente los recursos de reposición y de apelación, respectivamente. 9.

En la parte considerativa de la Resolución 20185200022754 del 20 de julio de 2018, Coljuegos desestimó el valor probatorio de los certificados aludidos, puesto que una de ellas correspondía a un restaurante y, por ende, no permitía inferir que el establecimiento Café Internet Nico Com perteneciera a Paola Andrea Giraldo Villa. 10. En dicha resolución, además, se expuso lo siguiente: (…) Solo en un escenario hipotético en el que se hubiese determinado por dicho certificado qui[é]n era el propietario[,] este sería el acreedor del deber de velar por el desarrollo legal y/o autorizado de las actividades que se desarrollan y ejecutan en el mismo (sic) [,] al asistirle responsabilidades como comerciante (…).

(Énfasis añadido) 11. Con ocasión de lo expuesto, el señor Torres Medina instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Coljuegos, dando origen al proceso identificado con el radicado 11001-33-34-002-2019-00084-02, tramitado en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá – Sección Primera. Este denegó las pretensiones formuladas en la demanda mediante sentencia del 24 de marzo de 2022, aplicando el artículo 44 de la Ley 643 de 2001 y concluyendo que el demandante fue hallado operando máquinas de juegos de azar sin contar con la debida autorización. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 12.

Esa providencia fue apelada por el aquí accionante y, posteriormente, fue confirmada por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 11 de julio de 2024. Esta decisión se sustentó en que el demandante no presentó pruebas suficientes para desvirtuar la legalidad de los actos administrativos cuestionados. 13.

A juicio del señor Torres Medina, ni el Juzgado ni el Tribunal valoraron la totalidad de los medios probatorios obrantes en el expediente, por limitarse a concluir que se encontraba operando máquinas de juegos de suerte y azar sin contar con la autorización correspondiente. Particularmente, acusó al Tribunal de ignorar lo siguiente: 14.

Primero, que a través de la Resolución 20185200022754 del 20 de julio de 2018, Coljuegos aceptó que el propietario del establecimiento en el cual se encontraron las máquinas tenía la responsabilidad de velar por el desarrollo legal y/o autorizado de actividades en el lugar. 15. Segundo, que la misma resolución evidenció que Coljuegos desconoció que el establecimiento en el cual se hallaron las máquinas había cambiado de nombre en 2017, pasando de denominarse Restaurante Las Delicias de Pipo a Café Internet Nico Com, lo cual era suficiente para vincular a la señora Paola Andrea Giraldo Ávila al procedimiento administrativo sancionatorio. 16.

El accionante agregó que el Juzgado y el Tribunal ignoraron el contenido de la mencionada resolución al considerar que la cuestión no era determinar quién era el propietario del establecimiento, sino quién ejercía la actividad sancionada. 17. Adicionalmente, acusó a ambas autoridades judiciales de no valorar dos declaraciones extraprocesales: una en la cual se manifestó que conducía un taxi Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 hacía tres años3, y otra efectuada por Paola Andrea Giraldo Villa, quien afirmó ser la propietaria del establecimiento Café Internet Nico Com y desarrollar actividades dentro de este. 18.

Con fundamento en lo anterior, el accionante acusó a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de desconocer el precedente aplicable, de incurrir en una «vía de hecho procedimental y sustancial» y en un «defecto fáctico por [falta de] valoración del acervo probatorio», así como de transgredir los principios constitucionales de buena fe y seguridad jurídica y de causar un perjuicio irremediable. 19.

También la acusó de incurrir en un «error de juicio y de identidad», primero, por no tomar en cuenta los hechos probados en su favor y, al mismo tiempo, estimar acreditados aquellos que Coljuegos no comprobó. Segundo, por no valorar las dos declaraciones extraprocesales mencionadas y el certificado de matrícula mercantil del establecimiento Café Internet Nico Com, en el cual se identificaba a Paola Andrea Giraldo Villa como su propietaria. 20.

Igualmente, le atribuyó un «error de [identidad] y raciocinio», primero, por haber considerado que operaba las máquinas debido al simple hecho de encontrarse en el establecimiento, desconociendo el resto del acervo probatorio. Segundo, por haber aplicado una disposición normativa incoherente con la realidad probatoria. 21. De otra parte, el señor Torres Medina calificó su acción de tutela como procedente por el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

Esto, en tanto supuestamente solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y debido a que el Tribunal incurrió en «evidentes defectos». 3 El accionante no indicó quién realizó esa declaración. Además, esta no se encuentra relacionada en el acápite de pruebas documentales de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ni en el acta de la audiencia inicial del proceso 11001-33-34-002-2019-00084-02.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 22. Sobre el particular, también argumentó que se vulneró el principio de eficacia de las decisiones judiciales porque, a su juicio, estas deben ser cumplidas por quien realmente haya trasgredido una disposición normativa. 23.

Adicionalmente, alegó que el Tribunal se limitó a afirmar el incumplimiento de una norma sin valorar suficientemente el acervo probatorio para determinar quién fue el verdadero transgresor, incurriendo así en un «excesivo formalismo» que afectó sus derechos fundamentales. 24. Aparte, sostuvo que el desconocimiento del debido proceso por parte del Tribunal y del Juzgado afectó la legitimidad del poder judicial, «perpetuando una sensación de arbitrariedad e inseguridad jurídica». 25.

Finalmente, adujo que la indebida valoración probatoria de ambas autoridades judiciales implicó una violación directa de la Constitución. Además, las acusó de desconocer que obró de buena fe, esperando una actuación leal, sincera y recta de la administración. Trámite impartido e intervenciones 26. Mediante auto del 5 de febrero de 20254, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar, como demandados, a los magistrados de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

También dispuso la notificación del presidente de Coljuegos, en calidad de tercero con interés. Además, denegó la medida provisional solicitada por el accionante. 27. El magistrado Felipe Alirio Solarte Maya, integrante de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó lo expuesto 4 Samai, índice 5.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 por el accionante, en relación con el motivo y el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho5. 28. Agregó que la decisión del Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá se fundamentó en una presunción establecida en el artículo 44 de la Ley 643 de 2001, según la cual quien atienda la diligencia de control será el operador de las máquinas de juegos de suerte y azar, sin consideración de la propiedad del establecimiento.

Además, se sustentó en la inferencia probatoria de que el demandante operaba máquinas de ese tipo sin autorización y obtenía el 40% de las ganancias correspondientes, así como en la conclusión de que el procedimiento administrativo sancionatorio se enfocó en tal falta de autorización, no en la titularidad de los bienes involucrados. 29.

Por otro lado, calificó la acción de tutela como improcedente, aduciendo que el accionante no argumentó «adecuadamente» la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, sino que formuló reproches sobre la interpretación normativa contenida en el fallo de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Esto, a su juicio, evidenció la pretensión de reabrir el debate surtido en dicho proceso y, consecuentemente, de acceder a una instancia adicional a través de la acción de tutela. 30. Agregó que dicha pretensión también se reflejó en el alegato de indebida valoración de los certificados de matrícula mercantil y de las declaraciones extraprocesales. 31.

También calificó la acción de tutela como improcedente por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues, en su criterio, el accionante no presentó una sola prueba o argumento al respecto, ni explicó cuál fue la afectación de sus derechos fundamentales. 5 Samai, índice 10. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 32.

Adicionalmente, sostuvo que la solicitud de amparo no satisfizo la exigencia de inmediatez, por haberse presentado más de seis meses después de la notificación de la sentencia cuestionada. Añadió que tampoco se cumplió el requisito del efecto decisivo de la presunta irregularidad procesal, en tanto el expediente fue valorado plenamente. 33.

Finalmente, afirmó que no se materializó ninguno de los defectos constitutivos de causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 34. Coljuegos guardó silencio, a pesar de que se le notificó el auto admisorio de la acción6. II. CONSIDERACIONES Problema jurídico 35. La Sala determinará si la solicitud de amparo del señor Torres Medina, por la cual se cuestiona una providencia judicial, cumple los requisitos generales de procedencia establecidos en la jurisprudencia constitucional.

Sólo en caso afirmativo, también establecerá si la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en algún defecto o causal específica al proferir la sentencia de segunda instancia del proceso 11001-33-34-002-2019-00084-02, vulnerando así los derechos fundamentales del accionante. Alcance de la exigencia de relevancia constitucional 34.

Mediante sentencia del 5 de agosto de 20147, la Sala Plena de esta Corporación estableció que dicha exigencia tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial, y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos cuya 6 Samai, índice 8. 7 Proceso identificado con el radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 resolución corresponde a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo tiene relevancia constitucional, sea necesario examinar dos elementos: 35.

Primero, que el actor cumpla una carga argumentativa mínima y justifique con suficiencia la vulneración de los derechos fundamentales. Es decir, no basta simplemente con invocar los derechos, sino que es necesario que se ofrezcan serias y amplias razones en clave constitucional que le permitan al juez de tutela adentrarse en el estudio de las causales específicas de procedibilidad que han sido invocadas y debidamente sustentadas. 36.

Segundo, que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional del proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, pues ese valioso mecanismo de estirpe constitucional —la acción de tutela— fue creado para proteger derechos fundamentales, no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. 37.

En resumen, el requisito de relevancia constitucional no se agota con señalar los derechos fundamentales vulnerados e identificar los defectos de la providencia. Por el contrario, se requiere que la solicitud de amparo (i) contenga una carga argumentativa mínima y (ii) no sea utilizada como una instancia adicional a las establecidas por el legislador. 38.

La tesis expuesta se ajusta al precedente reiterado de la Corte Constitucional, la cual, de manera consistente y consolidada, ha sostenido que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad o de índole patrimonial, o la interpretación propia de los jueces naturales.

Por consiguiente, aquella es inidónea si lo pretendido es que el juez constitucional se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de las especialidades de cada jurisdicción. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 39.

Si bien el accionante formuló reproches contra las sentencias de primera y segunda instancia del proceso identificado con el radicado 11001-33-34-002-2019- 00084-02, sus pretensiones sólo se dirigieron contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial frente a la cual se admitió la acción de tutela.

Por consiguiente, el análisis de la Sala únicamente versará sobre la sentencia de esta última, no sobre la del Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá. 40. Ahora, aunque el señor Torres Medina atribuyó múltiples defectos a la mencionada subsección, solamente desarrolló el alegato relativo a la incompleta e indebida valoración probatoria por parte de esta. 40.

Concretamente, dicho alegato recayó sobre dos declaraciones extraprocesales, la Resolución 20185200022754 del 20 de julio de 2018 y el certificado de matrícula mercantil del establecimiento Café Internet Nico Com. Estos medios probatorios, a juicio del accionante, demostraban lo siguiente: primero, que ejercía una actividad comercial distinta a la operación no autorizada de máquinas de juegos de suerte y azar; segundo, la posibilidad de imputar responsabilidad a los propietarios de establecimientos en los cuales se practiquen juegos de ese tipo sin autorización; y tercero, que la dueña de Café Internet Nico Com era Paola Andrea Giraldo Villa. 41.

Lo anterior entraña una única discusión: quién debió ser el destinatario de la sanción impuesta por Coljuegos. Esto se evidencia especialmente en el argumento según el cual el Tribunal aplicó inadecuadamente el artículo 44 de la Ley 643 de 2001, en tanto valoró insuficientemente el acervo probatorio para determinar quién fue el verdadero transgresor de dicha disposición. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 42.

Ahora, la mencionada discusión fue planteada, tanto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como en el recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá. 43. Efectivamente, en dicha demanda8 se expusieron, entre otras razones, las siguientes: 44. Primero, que en el artículo 44 de la Ley 643 de 2001, se hizo énfasis en los «concesionarios autorizados o no» para operar juegos de suerte y azar, a partir de lo cual se infería que el propietario del establecimiento de comercio era el responsable de acreditar tal autorización. 45.

Segundo, que en el procedimiento administrativo sancionatorio se acreditó la titularidad de Paola Andrea Giraldo Villa sobre el establecimiento en el cual se hallaron las máquinas de los mencionados juegos, de modo que ella debió ser la vinculada a la investigación, no el aquí accionante. 46. Y, tercero, que Coljuegos ignoró que el señor Torres Medina era conductor de taxi y, por ende, no se dedicaba a la operación de juegos de suerte y azar. 47.

Esas razones fueron reiteradas en el recurso de apelación9 contra la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, en el cual se añadió que Coljuegos debió determinar quién ejercía realmente la actividad sancionada, es decir, la propietaria del establecimiento involucrado. 48. Así las cosas, resulta claro que la verdadera pretensión del señor Torres Medina es reabrir la discusión ventilada en el proceso de nulidad y restablecimiento del 8 Expediente de OneDrive del proceso 11001-33-34-002-2019-00084-02, carpeta «C1 Principal», archivo «06 Escrito subsanacion demanda».

Enlace de acceso disponible en el índice 9 de Samai, en el archivo «10_MemorialWeb_Respuesta-46EnlaceOneDrive». 9 Expediente de OneDrive del proceso 11001-33-34-002-2019-00084-02, carpeta «C1 Principal», archivo «30AudioAud. Inicial 2019- 084-Grabación de la reunión», minutos 1:02:46 a 1:12:09. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 derecho, utilizando el trámite de tutela como una instancia adicional.

Esto, en sí, es suficiente para concluir que el asunto carece de relevancia constitucional. 49. Ahora, aunque aquel alegó el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional por haber solicitado el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que la satisfacción de dicho requisito requiere más que la simple invocación de derechos fundamentales.

Como ya se explicó, exige la exposición de serias y amplias razones constitucionales que permitan un estudio de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, las cuales, además, deben ser señaladas y suficientemente sustentadas por el accionante. 50. Adicionalmente, el señor Torres Medina afirmó la satisfacción de la exigencia de relevancia constitucional porque el Tribunal incurrió en «evidentes defectos».

Sin embargo, se reitera, únicamente desarrolló el alegato relativo a la incompleta e indebida valoración probatoria, que no tiene vocación de prosperidad por implicar una reapertura de la discusión ya resuelta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual, como se explicó previamente, conlleva la ausencia de relevancia constitucional del asunto. 51.

Así las cosas, se declarará la improcedencia de la acción de tutela. 52. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Óscar Daniel Torres Medina. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00384-00 Demandante: Óscar Daniel Torres Medina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si esta sentencia no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF