CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de reparación directa. Subtema 2: enriquecimiento sin justa causa. Subtema 3: defecto fáctico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 2 de octubre de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
1. SÍNTESIS DEL CASO La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN) presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y debido proceso, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 7 de febrero de 2025, dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que modificó el fallo de primera instancia proferido el 25 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el sentido de declarar responsable a la DIAN por el no pago del servicio de depósito prestado por la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda.1 y la condenó a pagar a esta la suma de $ 1.717.739.154, dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado núm. 54001-23-33-000-2016-00274-02 (70609). 1 Abreviatura para sociedad limitada.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 2 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela2 y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional3, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. El 24 de octubre de 2013 la DIAN y la Unión Temporal Almaviva – Alpopular celebraron el contrato núm. 100206217-2270-2013, cuyo objeto era la prestación del servicio de depósito y conservación de las mercancías decomisadas por la DIAN y los bienes entregados a la entidad como pago de obligaciones fiscales en Buenaventura, Cali, Buga, Palmira, Tuluá, Pasto, Ipiales, Cúcuta y Pamplona. 3.
En el pliego de condiciones se estableció que el objeto de dicho contrato no comprendía la prestación de unos servicios que denominó «extraordinarios», dentro de los cuales se encontraba el depósito en cuartos fríos para bienes perecederos, por lo que la unión temporal podría subcontratar tales servicios con otros proveedores, previa autorización de la DIAN, pero pagados por aquella. 4.
Mediante oficio núm. 189235407-0247 del 29 de enero de 2014, la DIAN autorizó a la aludida unión temporal para la subcontratación de la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. para la prestación del servicio extraordinario de depósito en cuartos fríos para bienes perecederos. 5. La DIAN aprehendió unos cortes de carne de bovino y de aves de corral para consumo humano en Cúcuta entre el 20 de febrero y el 26 de marzo de 2014, que se depositaron en los cuartos fríos de la mencionada empresa, ubicada en ese municipio; sin embargo, mediante Resoluciones 2411, 2413 y 2415 del 1.° de abril y 2511 del 3 de abril de 2014, la DIAN autorizó la donación de dicha mercancía a favor de la Policía Nacional, la cual la aceptó, pero no la retiró en el término de 10 días, de conformidad con el artículo 488 de la Resolución 4240 del 2000 de esa entidad. 6.
Entre octubre y diciembre de 2014 la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. en varias ocasiones pidió de la DIAN y de la Policía el retiro de la mercancía, pero ninguna lo efectuó; por lo tanto, el 20 de abril de 2015, en coordinación con el Invima y la Policía, se procedió a la disposición final de la mercancía, ya que no era apta para el consumo humano. En vista de lo anterior, tal empresa radicó varias solicitudes ante la DIAN y la Policía para obtener el pago de los servicios de depósito prestados hasta el 20 de marzo de 2015, pero ninguna los sufragó, lo que generó un enriquecimiento sin justa causa a favor de estas entidades, con claro incumplimiento de la normativa regulatoria del trámite de donación de bienes aprehendidos por la DIAN. 7.
El 14 de junio de 2016 la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda., Pedro Pablo 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 3. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 16. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 3 Murillo Rivero y Esperanza Zapata Escalante (estos dos últimos como socios capitalistas de aquella) presentaron demanda de reparación directa contra la DIAN y la Policía Nacional, con el objeto de que se declarara solidariamente la responsabilidad patrimonial de estas dos entidades, por el enriquecimiento sin justa causa, como consecuencia del no pago del servicio de depósito prestado frente a los bienes referidos en las Resoluciones 2411, 2413 y 2415 del 1.° de abril y 2511 del 3 de abril de 2014. 8.
Igualmente, solicitaron el pago de: (i) los servicios de depósito en cuarto frío prestados por la empresa demandante desde la fecha en que la Policía debía retirar las mercancías hasta el 20 de marzo de 2015, suma que asciende a $ 1.650.055.443; (ii) los intereses moratorios causados por el no pago del servicio; (iii) el monto de $ 80.000.000 a título de daño emergente, por concepto de los honorarios del apoderado del presente proceso; y (iv) perjuicios morales y por daño a la salud causados a los representantes legales y socios de la empresa. 9.
El conocimiento de la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Norte de Santander4, que, mediante sentencia del 25 de agosto de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones, en los siguientes términos:
PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva material, propuesta por la Unión Temporal Almaviva – Alpopular por los expuestos considerandos.
SEGUNDO: DECLÁRASE improcedente la excepción de transacción con efectos de cosa juzgada, teniendo en cuenta que el acuerdo transaccional citado por la DIAN no precave ningún litigio en relación con la empresa Agropecuarias Capachito.
TERCERO: DECLÁRASE responsable a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN por el no pago del servicio de depósito prestado por la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda.
CUARTO: CONDÉNASE a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional a pagar a la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda. la suma de dos mil doscientos treinta millones ochocientos setenta y tres mil ochocientos cuarenta y dos pesos ($2.230.873.842).
QUINTO: CONDÉNASE a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN a pagar a la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda. la suma de […] mil setecientos diecisiete millones setecientos treinta y nueve mil ciento cincuenta y cuatro pesos ($1.717.739.154).
SEXTO: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. […] 4 Que vinculó a la Unión Temporal Almaviva – Alpopular en condición de litisconsorte necesario. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 4 10.
Frente al argumento aducido por la DIAN, respecto de la existencia de un contrato de transacción celebrado entre la DIAN y la Unión Temporal Almaviva – Alpopular, en el que se declararon a paz y salvo respecto de los pagos generados en torno al contrato de prestación de servicios, que según la DIAN incluía los pagos a los subcontratistas, consideró que esa transacción no comprendió los servicios prestados por la empresa demandante, los cuales escapaban del alcance del contrato inicial y del subcontrato, razón por la cual el estudio de fondo de las pretensiones dirigidas contra la DIAN sí era procedente. 11.
Por otro lado, estimó que la prestación de los servicios de almacenamiento en cuarto frío se enmarcó en una de las causales de procedencia excepcional de la acción de enriquecimiento sin justa causa en los términos de la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado, toda vez que estaba acreditado que la prestación de dichos servicios fue impuesta a la empresa demandante por parte de la Policía y la DIAN, sin culpa de ella y por fuera del marco de un contrato estatal. 12.
Encontró demostrado (i) que de conformidad con el artículo 488 de la Resolución 4240 del 2000, la Policía tenía 10 días para el retiro de los alimentos que le fueron donados mediante Resoluciones 2411 y 2415 del 1.° de abril y 2511 del 3 de abril de 2014 de la DIAN, plazo que venció el 29 de abril y el 2 de mayo de 2014; (ii) el servicio prestado por la empresa demandante del 29 de abril de 2014 al 20 de abril de 2015; y (iii) en varias oportunidades la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. solicitó el pago por esos servicios a la DIAN y a la Policía, pero no lo obtuvo. 13.
Así mismo, arguyó que la DIAN obró de manera omisiva, pues de conformidad con el artículo 531 del Estatuto Aduanero, tenía la obligación de «exigir el pago total de los gastos causados por la custodia de las mercancías donadas en el evento en que no efectúe el retiro físico de las mercancías en el plazo señalado». Además, no evaluó adecuadamente la opción de revocar directamente las resoluciones ante el incumplimiento de la Policía, con lo cual omitió su deber de que el procedimiento de donación culminara con la verificación del retiro definitivo de las mercancías. 14.
Por lo anterior, condenó al pago de $ 2.065.358.380 a la DIAN (por un 30 %) y a la Policía (por un 70 %), por la prestación del servicio de depósito del 29 de abril de 2014 al 30 de marzo de 2014 sobre los bienes objeto de las Resoluciones 2411 y 2415 del 1° de abril y 2511 del 3 de abril de 2014; y negó las demás pretensiones. 15. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante, la DIAN y la Policía interpusieron recursos de apelación. 16.
La DIAN alegó que no impuso por la fuerza la prestación del servicio de depósito a la empresa demandante, pues se le imputó responsabilidad por una supuesta omisión en el trámite de donación. Así mismo, las prestaciones cuyo cobro se pretendía se ejecutaron en virtud del contrato celebrado con la unión temporal, por lo que esta debía responder por el pago de los servicios reclamados.
Además, no podía Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 5 revocar directamente las resoluciones que autorizaron la donación, como lo sugiere el tribunal, y la empresa actora lo que hizo fue prolongar en el tiempo la prestación del servicio, ya que debió realizar el trámite con el Invima para su disposición final, una vez se le venció el plazo a la Policía para el retiro de la mercancía; en todo caso, es esta última entidad la que debe responder.
Por último, el tribunal no justificó la decisión de dividir el pago de la condena. 17. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por sentencia del 7 de febrero de 2025, modificó el fallo de primera instancia, en el sentido de condenar a la Policía por la suma de $ 2.230.873.842 y a la DIAN por la de $ 1.717.739.154. 18.
Respeto de la responsabilidad de la DIAN estimó que es responsable por el pago de los servicios prestados por la empresa demandante frente a los bienes objeto de la Resolución 2413 del 1.° de abril de 2014, porque mediante este acto autorizó donar a la Policía pollos en pie para consumo humano; sin embargo, el 15 de enero de 2015 la entidad se vio obligada a revocar directamente dicha resolución al evidenciar que nunca existió aceptación de la Policía para recibir dichos bienes, por lo que la prestación del servicio de depósito no reportó beneficio a la Policía, sino a la DIAN, lo que le generó un enriquecimiento sin causa y un correlativo empobrecimiento para la empresa actora. 19.
Por lo tanto, se le condenó al valor de los servicios prestados respecto de los bienes objeto de la Resolución 2413 del 1.° de abril de 2014 para los siguientes periodos: (i) 1.° a 31 de enero de 2015; y (ii) 1.° de febrero a 31 de marzo de 2015, de acuerdo con las cuentas de cobro presentadas por la empresa demandante. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 20.
La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente:
SEGUNDO: SOLICITO se sirva CONCEDER la presente acción de tutela declarando la violación a los derechos constitucionales fundamentales de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y debido proceso previstos en los artículos 29 y 83 de la Constitución Política de Colombia que le asisten a la DIAN dentro del proceso No. 54001-23-33-000- 2016-00274-02 (70609), por la emisión de la providencia de segunda instancia calendada el siete (7) de febrero de dos mil veinticinco (2025).
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS EL ARTICULO PRIMERO de la sentencia de segunda instancia calendada el siete (7) de febrero de dos mil veinticinco (2025) que modificó la sentencia proferida el 25 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en lo relacionado con los artículos TERCERO y QUINTO que declaró responsable a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN por el no pago del servicio de depósito prestado por la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda y la condenó a pagar a la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda, la suma de mil setecientos […] diecisiete millones setecientos treinta y nueve mil ciento cincuenta y cuatro pesos ($1.717.739.154).
En consecuencia, DECLARAR que dicha sentencia violó los derechos constitucionales Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 6 fundamentales de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y debido proceso previstos en los artículos 29 y 83 de la Constitución Política de Colombia, y se ORDENE negar las pretensiones de la demanda en relación con la responsabilidad de la DIAN y el posible restablecimiento del derecho5 [sic para toda la cita] 21.
Para sustentar sus pretensiones, la parte actora sostuvo, en primer lugar, que en relación con la Resolución 2413 del 1.° de abril de 2014, el tribunal de primera instancia fue enfático en establecer que, mediante Resolución 4444 del 15 de mayo de 2015, la DIAN revocó oficiosamente aquella resolución y dentro del acuerdo de transacción del contrato 100206217-227-0-2013 celebrado entre la «UT ALMAVIVA – ALPOPULAR» y la DIAN, se incluyeron las facturas CUC1672, CUC1674, CUC1675, CUC1681 y CUC1682, que fueron canceladas por la DIAN a la unión temporal y esta a su vez le sufragó la prestación de los servicios a la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. 22.
Invocó el defecto fáctico por cuanto la Sección Tercera del Consejo de Estado, al proferir la sentencia del 7 de febrero de 2025 y hallar responsable a la DIAN, concluyó que correspondía pagar los bodegajes al demandante producto de la resolución de donación 2413 del 1.° de abril de 2014; no obstante; dichos bodegajes sí fueron cancelados a la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. de acuerdo a los soportes contables y documentales que la DIAN aportó como prueba al expediente y que la Sección Tercera del Consejo de Estado no valoró ni los tuvo en cuenta. 23.
Lo anterior, toda vez que el tribunal de primera instancia anotó que en el contrato de transacción 100206217-227-0-2013 consta una facturación por concepto de revocatorias de donaciones, entre otras, la Resolución 4444 del 15 de mayo de 2015, cuyo pago realizó la Unión Temporal Almaviva – Alpopular y se encuentra soportado en los documentos anexos al oficio núm. 100222380 – 060 del 19 de febrero de 2019 (folio 1781 del expediente judicial).
Pero la Sección Tercera del Consejo de Estado solamente tuvo en cuenta las cuentas de cobro aportadas por la demandante correspondientes al período comprendido entre el 1° de febrero y el 31 de marzo de 2015. 24. De igual manera, también invocó el defecto procedimental, ya que se aceptó como ciertas las cuentas de cobro aportadas por la demandante y que correspondían al lapso del 1° de febrero al 31 de marzo de 2015, por concepto de bodegajes causados en virtud de la resolución de donación 2413 del 1.° de abril de 2014, por lo que desconoció que dichos bodegajes ya habían sido pagados por la DIAN a la unión temporal en virtud del acuerdo de transacción y esta última también le había cancelado ese valor a la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. 2.3.
Trámite procesal 25. El conocimiento de la acción de tutela correspondió a la Sección Quinta de esta 5 Se transcribe con errores. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 7 corporación, que profirió auto el 19 de mayo de 20256, en el que admitió la solicitud de tutela, requirió a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que rendiera informe sobre los hechos de inconformidad y ordenó las notificaciones de rigor.
Así mismo, vinculó en condición de terceros con interés al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda., al señor Pedro Pablo Murillo Rivero, a la señora Esperanza Zapata Escalante, a la Policía Nacional y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 26. El 19 de junio de 2025 la Sección Quinta profirió sentencia dentro del asunto de la referencia7, la cual fue impugnada por la parte demandante; sin embargo, mediante proveído del 27 de agosto de 20258, esta Subsección declaró la nulidad de lo actuado con posterioridad a las notificaciones del auto admisorio del 19 de mayo de 2025 y se ordenó a aquella sección vincular al presente trámite a la Unión Temporal Almaviva – Alpopular, lo que fue atendido por medio de auto del 12 de septiembre de 20259. 2.4.
Intervenciones 27. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B10 pidió que se negara la solicitud de amparo por improcedente, al considerar que carece de relevancia constitucional, porque pretende crear, de manera injustificada, una tercera instancia al proceso ordinario. 28. Sostuvo que no es cierto que la transacción recayera sobre los bienes donados mediante la Resolución 2413 del 1.° de abril de 2014 expedida por la DIAN, toda vez que las facturas relacionadas en dicho negocio jurídico y que se alegan como dejadas de valorar en el escrito de tutela, fueron emitidas por la unión temporal.
Por lo tanto, es claro que los servicios fueron pagados a la Unión Temporal Almaviva – Alpopular y no a la empresa Capachito Ltda. Además, la tutelante únicamente hace referencia a un oficio emitido por la DIAN sin detallar en cuáles documentos se encuentra la supuesta prueba del pago realizado por la unión temporal. 29. Agregó que la entidad actora aduce la existencia de un defecto procedimental absoluto, toda vez que «se aceptó como cierto las cuentas de cobro aportadas por la demandante»; no obstante, en la providencia se explican en forma clara las razones por las cuales esa Sala otorgó valor probatorio a dichos documentos, y en todo caso, ese cargo no corresponde a un defecto procedimental. 30.
La sociedad Agropecuarias Capachito Ltda.11 adujo que la DIAN realiza aseveraciones que «no se ajustan a la verdad», pues frente al contrato de transacción que trae a colación, el tribunal de primera instancia declaró no probada la excepción 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 11. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 24. 8 Samai, índice 6. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 41. 10 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 18. 11 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 21.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 8 atinente a dicho acuerdo contractual, al concluir que «el contrato de transacción celebrado por la DIAN no precave ningún litigo en relación con la empresa Agropecuarias Capachito».
Por ende, la tutela carece de relevancia constitucional, debido a que no planteó una verdadera confrontación entre la situación que expone y los derechos de rango constitucional, por lo que pretende reabrir un debate ya resuelto en sede judicial. 31. La sociedad Almacenes Generales de Depósito Almaviva SA, miembro de la unión temporal vinculada al presente trámite12, expresó que las sentencias de primera y segunda instancia que se mencionan en los hechos de la tutela realizaron un análisis de fondo sobre las pruebas y argumentos formulados en el medio de control de reparación directa para declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Unión Temporal Almaviva – Alpopular.
Frente a estas decisiones, la presente acción constitucional no puede constituirse como una instancia adicional para realizar su revisión; máxime cuando los derechos constitucionales fundamentales que la accionante expone como vulnerados, no provienen de la decisión adoptada frente a la unión temporal, sino que emanan de la condena realizada sobre servicios que la DIAN señala encontrarse previamente cancelados. 32.
Añadió que con los soportes de pago que obraban «en el CUADERNO 04 ANEXO AL FOLIO 1781 perteneciente al expediente original», se acreditó la cancelación del servicio por el almacenamiento de las mercancías descritas en la Resolución 2413 del 1.° de abril de 2014, pero el mencionado folio no consta en el expediente digital, lo que pudo conducir a la omisión en la valoración probatoria de los pagos que efectivamente recibió Agropecuarias Capachito Ltda. de los servicios de almacenamiento de la mercancía donada con esa Resolución 2413 de 2014, que fue revocada mediante la Resolución 4444 del 15 de mayo de 2015. 33.
Agregó que «los servicios prestados a la mercancía descrita en la Resolución No. 002413 del 01 de abril de 2014 no hacían parte de las pretensiones de la demanda presentada por AGROPECUARIAS CAPACHITO LTDA ante la jurisdicción de lo contencioso - administrativo», debido a que no identificó en sus pretensiones sobre qué servicios en particular extendió su solicitud de «restablecimiento de equilibrio patrimonial». 34.
Los demás vinculados guardaron silencio. 2.5. Sentencia de primera instancia 35. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de octubre de 202513, declaró improcedente la solicitud de amparo por no superar los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. 12 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 46. 13 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 49.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 9 36. Consideró que lo pretendido por la parte actora es que se reabra el debate ordinario y constituir una tercera instancia, puesto que, contrario a lo afirmado por la demandante, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó con suficiencia las razones por las cuales la DIAN es responsable del pago del depósito de los bienes contenidos en la Resolución 2413 del 1.° de abril de 2024. 37.
En lo referente al argumento de la sociedad Almacenes Generales de Depósito Almaviva SA acerca de que el «folio 1781» no consta en el expediente ordinario, y en este se hace referencia a las facturas que, a su juicio, prueban que fue cancelado el valor de los servicios de depósito prestados por la empresa Agropecuarias Capachito Ltda., advirtió que dicha inconsistencia no fue alegada por la DIAN en el proceso ordinario, ni en la presente acción constitucional.
Además, tampoco aportó al proceso las facturas en las que presuntamente consta el pago de los servicios a la unión temporal, quien, a su vez, afirma, le pagó a la mencionada empresa. 38. En consecuencia, estimó que la acción de tutela no puede ser utilizada como un mecanismo para subsanar los errores en la defensa técnica ejercida por la entidad, pues en el expediente no se avizora que haya adjuntado las facturas de pago.
Además, en caso de que estén contenidas en el folio 1781, era su carga advertir dicha inconsistencia ante las autoridades judiciales que conocieron del proceso ordinario para que corrigieran el error, en caso de que lo hubiese. 39. Por otro lado, anotó que existe una incongruencia entre lo que la unión temporal aseguró en la contestación de la demanda ordinaria y lo que ahora planteó en el memorial allegado a este trámite constitucional, toda vez que en aquella afirmó que los bienes objeto de donación no estaban dentro del objeto del contrato de transacción, mientras que en el segundo escrito manifestó que sí fueron sufragados a la empresa subcontratista, cuyas facturas están también contenidas en el folio 1781, sin siquiera aportarlas en el informe que rindió y la tutela no puede ser el escenario para esclarecer tales contradicciones, sino que debió ventilarse dentro del proceso de reparación directa. 40.
Concluyó que la parte accionante se limitó a señalar diversas pruebas que, a su juicio, no fueron valoradas, sin exponer los motivos por los cuales el máximo órgano de lo contencioso-administrativo omitió su valoración al momento de proferir sentencia, máxime cuando la entidad actora afirmó que las pruebas del pago realizado a la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. se encuentran en el expediente, sin siquiera detallar sobre su contenido.
En consecuencia, el asunto no reviste relevancia constitucional. 41. Por último, el reproche relativo a la indebida valoración del contrato de transacción celebrado con la unión temporal no supera el requisito general de subsidiariedad, había cuenta que al interior del proceso ordinario la DIAN no formuló en su recurso de apelación ningún reparo concreto sobre la valoración probatoria que Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 10 realizó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander sobre el acuerdo transaccional, pues sus disconformidades se contrajeron a la improcedencia de la aplicación de la figura del enriquecimiento sin justa causa, por estar de por medio un subcontrato, y en que la Policía era la única responsable por el pago del depósito. 2.6.
Impugnación 42. La parte accionante presentó escrito de impugnación14 en contra de la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Para ello, reiteró que en el fallo de segunda instancia no se valoró que los soportes contables y documentales aportados como prueba en el expediente judicial demostraban indudablemente que los bodegajes por la mercancía a la que se contrajo la Resolución 2413 del 1.º de abril de 2014, que fue objeto de revocatoria directa por la Resolución 4444 del 15 de mayo de 2015, sí fueron pagados a la sociedad demandante, en virtud del contrato de transacción, como se halla corroborado en el oficio núm. 100222380–060 del 19 de febrero de 2019, que obra en el folio 1781 del expediente original. 43.
Además, manifestó que «UT Almaviva – Alpopular también aportó los soportes de pago realizados al demandante por todos los servicios prestados concernientes a las demás resoluciones de donación (2411 y 2415 del 1º de abril de 2014 y 2511 del 3 de abril de 2014) y que corresponde a las facturas relacionadas en el mismo oficio, con indicación del número del DIIAM y la factura expedida por Capachito», que soportan el acuerdo de transacción, por lo que la sentencia dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado incurre en defecto fáctico. 44.
Reiteró que la Sección Tercera desconoció todas las pruebas aportadas al expediente, lo cual conllevó que injustamente se condenara a la DIAN por el no pago de unos bodegajes por la mercancía referida en la resolución de donación 2413 del 1.° de abril de 2014, que ya habían sido cancelados por el acuerdo de transacción del contrato 100206217-227-0-2013, celebrado entre la Unión Temporal Almaviva – Alpopular y la DIAN; y con ello se configuró un defecto procedimental absoluto al dejar de reconocer valor probatorio al acuerdo de transacción. 45.
Insistió en que el pago de los bodegajes a la empresa Agropecuarias Capachito Ltda., por los bienes indicados en la Resolución 2413 del 1.º de abril de 2014, fue advertido por el mismo tribunal en el fallo de primera instancia, quien reconoció que, en razón al contrato de transacción del 24 de diciembre de 2015, se dejó incluida la facturación por concepto de revocatoria de donaciones, entre otras, la realizada por la Resolución 4444 del 15 de mayo de 2015, lo que arrojó un valor de $ 1.989.586.442., cancelado a la demandante Agropecuarias Capachito Ltda. por concepto de las facturas CUC1672, CUC1674, CUC1675, CUC1681 y CUC1682. 14 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 54.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 11 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 46. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta contra la sentencia del 2 de octubre de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 47. La legitimación en la causa por activa de la DIAN se encuentra acreditada porque integró la parte demandada en el proceso de reparación directa que finalizó con la sentencia del 7 de febrero de 2025, objeto de tutela, y, por lo tanto, es el titular de los derechos que consideró fueron vulnerados. 48. También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque es la autoridad que profirió la anterior providencia, la cual, según afirmó la tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 3.3.
Cuestión preliminar 49. En el escrito de amparo la tutelante adujo que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico y procedimental; no obstante, revisados los argumentos que los sustentan, se observa que ambos se contraen a la falta de valoración probatoria respecto de unos documentos que dan cuenta del pago por el cual se le condenó en la sentencia de segunda instancia dictada dentro del proceso ordinario, objeto de censura en este trámite constitucional.
Por esta razón, la Sala analizará la posible configuración del defecto fáctico. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 50. Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado15 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional16. 51.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 16 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 12 ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 52.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales17 y, por lo tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 53.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución18. 3.4.1.
Análisis de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto 54. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional19 ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa y con claridad, sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia20. 55.
En el presente asunto, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, en la medida en que la discusión acerca de la valoración de pruebas 17 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 18 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 20 Ibidem.
La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 13 alegada por la parte tutelante se originó con ocasión de una actuación judicial y, en ese orden, habilita el estudio, en principio, por la posible afectación del derecho al debido proceso. 56.
En tal sentido, no se comparte la decisión de primera instancia que declaró improcedente la presente acción al no encontrar probado este presupuesto general de procedibilidad. 57. También se satisface el requisito de subsidiariedad, porque, por una parte, la accionante no tiene otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales. 58.
Por otro lado, tampoco se acompaña la apreciación consignada en el fallo de primera instancia, acerca de que el reproche relativo a la indebida valoración del contrato de transacción celebrado con la unión temporal no supera el requisito general de subsidiariedad, porque la DIAN no formuló en su recurso de apelación ningún reparo concreto sobre la valoración probatoria que realizó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander sobre el acuerdo transaccional. 59.
Lo anterior, habida cuenta de que en este asunto constitucional se censura la condena impuesta en la sentencia de segunda instancia dictada en el proceso ordinario, con ocasión de la prestación de los servicios de depósito que ofreció la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. a la DIAN respecto de la mercancía a la que se contrajo la Resolución de donación 2413 del 1.° de abril de 2014 — que posteriormente fue objeto de revocación directa —, frente a la cual no se dispuso condena alguna en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, puesto que la liquidación que para esos efectos esta última corporación realizó se contrajo a los bienes concernidos en las resoluciones 2411 y 2415 del 1.° de abril de 2014 y 2511 del 3 del mismo mes, frente a cuyos costos se estableció el monto indexado a pagar en el porcentaje del 30 % por la DIAN. 60.
Por lo tanto, la disconformidad que sustenta la solicitud de amparo no se suscitó en el fallo de primera instancia del proceso ordinario, por cuanto la condena impuesta en este fue modificada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que encontró demostrada otra obligación por la que debió responder la DIAN, esto es, con ocasión de la mercancía que en principio había sido donada por la Resolución 2413 de 2014, que fue revocada directamente por la misma entidad.
Decisión contra la cual, se insiste, no existe otro mecanismo ordinario o extraordinario de defensa. 61. El requisito de inmediatez se encuentra cumplido porque la providencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, objeto de reparo, es del 7 de febrero de 2025, notificada el 26 de febrero de 202521 y la demanda de 21 Samai, exp. 54001-23-33-000-2016-00274-02, índice 20.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 14 tutela se presentó el 28 de abril de 202522, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional23 y el Consejo de Estado24 como razonable. 62.
La parte actora, en el escrito de tutela, expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales, y estos no exponen una irregularidad procedimental. Finalmente, la providencia reprochada no se emitió dentro de un trámite de tutela. 63. De esta manera y al encontrar superados los requisitos generales de procedibilidad, esta Sala constitucional continuará con el estudio de las causales específicas en los términos planteados en el escrito de tutela. 3.5.
Problema jurídico 64. ¿La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en defecto fático y afectó los derechos fundamentales de la entidad accionante, con la sentencia del 7 de febrero de 2025, a través de la cual modificó la condena impuesta a la DIAN en la providencia de primera instancia? 3.6. Generalidades del defecto fáctico 65.
De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial presenta defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»25. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»26 objeto de tutela.
Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 66. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»27. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»28. 22 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 2. 23 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 25 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 26 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 28 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 15 67. En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso29. 68.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha manifestado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial30, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»31. 69.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado de manera genérica, por lo menos, cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta – siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]32. 29 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 30 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 31 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022. 32 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 16 3.7. Caso concreto 70. En el presente asunto, la DIAN cuestionó la sentencia del 7 de febrero de 2025 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que modificó la decisión de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en particular, en lo referente a la condena que se le impuso al hallarla responsable por el no pago de los servicios de depósito que le prestó la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. respecto de los bienes sobre los cuales no operó una donación a favor de la Policía. 71.
A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico por cuanto el Tribunal Administrativo de Norte de Santander estimó que en el contrato de transacción 100206217-227-0-2013 consta una facturación por concepto de revocatorias de donaciones, entre otras, la efectuada con la Resolución 4444 del 15 de mayo de 2015, que revocó la Resolución 2413 del 1.º de abril de 2014, cuyo pago realizó a la Unión Temporal Almaviva – Alpopular y se encuentra soportado en los documentos anexos al oficio núm. 100222380 – 060 del 19 de febrero de 2019 (folio 1781 del expediente judicial).
Pero la Sección Tercera del Consejo de Estado solamente tuvo en consideración las cuentas de cobro aportadas por la demandante correspondientes al período comprendido entre el 1° de febrero y el 31 de marzo de 2015. 72. Al respecto, sea lo primero precisar que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el fallo de primera instancia del 25 de agosto de 2023, contrajo su análisis a la mercancía que fue objeto de donación a la Policía Nacional por parte de la DIAN, por medio de las resoluciones 2411 y 2415 de 1.° de abril de 2014 y 2511 del 3 de abril de 2014, y que fue aceptada por aquella, mas no la que había sido en principio donada a través de la Resolución 2413 del 1.° de abril de 2014, porque fue revocada de manera directa por la misma entidad por Resolución 4444 del 15 de mayo de 2015. 73.
Por ende, si bien hizo referencia al contrato de transacción celebrado entre la DIAN y la Unión Temporal Almaviva – Alpopular en la relación de las pruebas allegadas, frente al cual dijo: «en el que consta una facturación por concepto de revocatorias de donaciones (Resoluciones No. 004443 y 004444 del 15 de mayo de 2015, las cuales arrojan un valor de $ 1.989.586.442.)», no se observa conclusión alguna en torno a que se haya realizado pago alguno a la empresa Agropecuarias Capachito Ltda., solo hizo alusión a que la última revocó la Resolución 2413 de 1.° de abril de 2014. 74.
Lo anotado, máxime cuando el tribunal afirmó que el contrato tuvo como «objeto precaver el eventual litigio surgido con ocasión del pago de los servicios prestados por la UNIÓN TEMPORAL ALMAVIVA ALPOPULAR a favor de la DIAN, en cumplimiento del contrato 100206217-227-0 celebrado el 23 de octubre de 2013. Concepto de pago: Acuerdo de transacción del contrato», por lo que concluyó que el litigio concernía al pago por los servicios extraordinarios de las mercancías donadas a través de las resoluciones 2411 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 17 y 2415 del 1.° de abril de 2014 y 2511 del 3 de abril de 2014, que en su criterio dieron origen al medio de control de reparación directa y que ese «acuerdo transaccional citado por la DIAN, no precave ningún litigio en relación con la empresa AGROPECUARIAS CAPACHITO, […] con quien no se ha tenido relación contractual alguna»33. 75.
No obstante, en atención a que las partes apelaron (por la parte activa la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. y por la pasiva la Policía Nacional y la DIAN), la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el fallo del 7 de febrero de 2025, objeto de censura en este trámite constitucional, en primer lugar, precisó que los servicios prestados por dicha empresa tienen una causa contractual por la existencia de una serie de contratos coligados que la vinculan con la DIAN y la Policía, por cuanto los servicios reclamados se prestaron en virtud de la donación de mercancía perecedera que estaba depositada en los cuartos fríos de la demandante. 76.
En lo atinente a la responsabilidad de la DIAN, en principio, esa Subsección precisó que el tribunal de primera instancia (i) omitió dar cumplimiento al artículo 531 del Estatuto Aduanero, de conformidad con el cual la entidad «exigirá el pago total de los gastos causados por la custodia de las mercancías donadas en el evento que no se efectúe el retiro físico de las mercancías»; y (ii) en todo caso, no evaluó la posibilidad de revocar directamente las resoluciones de autorización de donación una vez constató que la Policía no había retirado las mercancías en el plazo establecido, con lo cual hubiera podido evitar la prolongación de la prestación del servicio en el tiempo.
Por ende, consideró que el tribunal se equivocó al imputar responsabilidad a la DIAN por las razones que lo hizo; sin embargo, explicó: 47.- No obstante lo anterior, la afirmación de la entidad en su recurso, de conformidad con la cual «La DIAN siempre cumplió con el procedimiento previsto para la donación de mercancías decomisadas» tampoco es cierta.
Tal como se indicó en los numerales 30 y 31, la DIAN profirió la Resolución 2413 del 1° de abril de 2014, mediante la cual autorizó donar a la Policía pollos en pie para consumo humano. Sin embargo, el 15 de enero de 2015 la entidad se vio obligada a revocar directamente dicha resolución al evidenciar que nunca existió aceptación de la Policía para recibir dichos bienes. 48.- En este sentido, al no existir autorización por parte de la Policía, el contrato de donación respecto de estos bienes no se perfeccionó y, en consecuencia, estos nunca se transfirieron a la Policía. Por lo tanto, la prestación del servicio de depósito respecto de los bienes objeto de la Resolución 2413 del 1° de abril de 2014 en realidad nunca reportó beneficio a la Policía, sino a la DIAN. 49.- Esta situación compromete la responsabilidad de la DIAN respecto del pago del servicio de depósito prestado por Capachito sobre los bienes objeto de la resolución revocada, toda vez que: 33 Lo que llevó a declarar la probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva material, propuesta por la Unión Temporal Almaviva – Alpopular e improcedente la excepción de transacción con efectos de cosa juzgada, teniendo en cuenta que el acuerdo transaccional citado por la DIAN no precave ningún litigio en relación con la empresa Agropecuarias Capachito.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 18 49.1.- En primer lugar, está acreditado que la prestación del servicio de depósito generó un enriquecimiento a favor de la DIAN, y un correlativo empobrecimiento, pues el demandante tuvo ocupados sus cuartos fríos con una mercancía de la entidad, sin que esta última reconociera el pago de dicho servicio. 49.2.- De otra parte, se trata de una situación excepcional en la que no era posible que la demandante retirara la mercancía de sus cuartos fríos o la destruyera porque se trataba de bienes que habían sido decomisados por la DIAN y de los que solo podía disponer dicha entidad, por tenerlos bajo su guarda. 77.
En cuanto al monto de la condena a reconocer por la DIAN a favor de la empresa Agropecuarias Capachito Ltda., precisó que tomó como valor del servicio prestado la suma de los montos señalados en las cuentas de cobro correspondientes al período comprendido entre el 1° de febrero y el 31 de marzo de 2015, toda vez que dichos documentos contienen la totalidad del valor de los servicios prestados, con inclusión del monto correspondiente al año 2014, que asciende a $ 991.952.076, que actualizado sería de $ 1.717.739.154, suma por la que fue condenada la DIAN. 78.
A partir de lo expuesto, esta Sala advierte que, contrario a lo aducido por la accionante, de manera alguna puede considerarse que la Sección Tercera desconoció que el tribunal dio por sentado de que la DIAN pagó a la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. los servicios prestados por la mercancía que estuvo bajo su custodia y que fue objeto de donación por medio de la Resolución 2413 del 1.° de abril de 2014, revocada directamente por Resolución 4444 del 15 de mayo de 2015, puesto que su análisis partió de la premisa fáctica de que el litigio estaba relacionado con los bienes que fueron aceptados en donación por parte de la Policía Nacional, en virtud de las resoluciones 2411 y 2415 del 1.° de abril de 2014 y 2511 del 3 de abril de 2014. 79.
En tal sentido, lo cierto es que el tribunal no efectúo análisis de las pruebas que daban cuenta del pago de los servicios que prestó la empresa demandante respecto de los bienes sobre los cuales se contrajo la Resolución 2413 del 1.° de abril de 2014, que fue revocada con la Resolución 4444 del 15 de mayo de 2015, al colegir que el contrato de transacción que se celebró entre la DIAN y la Unión Temporal Almaviva – Alpopular no precave ningún litigio en relación con la empresa Agropecuarias Capachito Ltda., sino únicamente respecto de los servicios prestados por esa unión temporal. 80.
Ahora bien, en lo atinente a la falta de valoración de los documentos anexos al oficio núm. 100222380 – 060 del 19 de febrero de 2019 obrante en el folio 1781 del expediente judicial, se precisa que si bien en el fallo de segunda instancia dictado dentro del proceso de reparación directa no se hizo mención a este documento y a los anexos relacionados en este, lo cierto es que al contraerse al cumplimiento del contrato de transacción, respecto del cual desde el fallo de primera instancia se estableció que era para precaver el litigio en torno a las obligaciones adquiridas por la DIAN con la Unión Temporal Almaviva - Alpopular, no era determinante en la decisión adoptada Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 19 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 81.
Lo anterior, en la medida en que en la providencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander se decidió, en sus ordinales primero y segundo, «Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva material, propuesta por la Unión Temporal Almaviva – Alpopular» y «Declarar improcedente la excepción de transacción con efectos de cosa juzgada, teniendo en cuenta que el acuerdo transaccional citado por la DIAN no precave ningún litigio en relación con la empresa Agropecuarias Capachito». 82.
Por lo tanto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, además de estar facultada en virtud del 328 del Código General del Proceso, en atención a que ambas partes apelaron, para resolver el asunto en segunda instancia sin limitaciones, lo cierto es que en coherencia con la decisión adoptada por el tribunal en primera instancia, máxime cuando ninguna parte presentó reparo frente a los anteriores decisiones, analizó el caso con fundamento en los hechos probados que no concernían a ese contrato de transacción, al haberse contraído a las obligaciones adquiridas por la DIAN frente a la Unión Temporal Almaviva – Alpopular, frente a lo cual, como se dijo, no intervino la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. 83.
Por otro lado, carece de asidero lo afirmado por la empresa Almacenes Generales de Depósito Almaviva SA en su intervención dentro de este trámite, acerca de que «los servicios prestados a la mercancía descrita en la Resolución No. 002413 del 01 de abril de 2014 no hacían parte de las pretensiones de la demanda», puesto que, tal como quedó mencionado en el fallo de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al hacer una lectura integral de la demanda de reparación directa34, se observa que también se pretendió el cobro de los servicios de depósito prestados por la empresa allí demandante respecto de los bienes que en principio fueron donados mediante la Resolución 2413 del 1.° de abril de 2014, que posteriormente fue revocada directamente. 84.
A partir de lo anterior, la Sala considera que no se configuró el defecto fáctico, pues el estudio probatorio se desarrolló conforme a los principios de autonomía judicial, independencia y sana crítica, en el que analizó el material probatorio en conjunto en relación con el servicio de depósito que prestó la empresa demandante y del que se benefició la DIAN sin que se hubiese demostrado el pago realizado por esta directamente a aquella empresa, pues, se insiste, el contrato de transacción se contrajo a la solución de las obligaciones pendientes frente a la Unión Temporal Almaviva – Alpopular, con base en lo cual se pudo advertir que sí existió ese beneficio sin la correlativa contraprestación que debía haber solventado la DIAN.
El hecho de que la decisión no fuere favorable a la parte accionada no convierte la valoración probatoria en arbitraria ni constituye, por sí solo, una vulneración de derechos fundamentales. 34 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-02437-00, índice 16, 001RD16-002741.PDF, pp. 13 a 52. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 20 85.
En este punto conviene recordar que Corte Constitucional ha precisado que: «las diferencias en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico, pues precisamente la práctica judicial demanda que los jueces adopten posturas en circunstancias en las que se le presentan “dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables”.
En esos casos, el juez natural es autónomo, su actuación se presume de buena fe y puede valorar los elementos materiales probatorios y decantarse por el que le resulte convincente»35. 86. En consecuencia, la valoración efectuada por el juez natural no evidencia una omisión o apreciación arbitraria que vulnere los derechos fundamentales de la parte accionante. 87.
Así las cosas, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite del proceso de reparación directa, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses. 4.
CONCLUSIONES 88. Por lo anterior, la sentencia del 7 de febrero de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, no incurrió en defecto fáctico. 89. En consecuencia, se modificará la sentencia del 2 de octubre de 2025, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela para, en su lugar, negar las pretensiones de la solicitud de amparo. 5.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 2 de octubre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela promovida la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN); en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 35 Corte Constitucional, sentencia T-625 de 2016, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-01 (6855) Accionante: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 21 TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.