Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-04484-00. Accionante: Yolanda Villarreal Amaya. Accionado: Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Referencia: Acción de tutela – auto que resuelve impedimento de los Conjueces.
AUTO INTERLOCUTORIO La Sala, integrada por los Conjueces Julio Roberto Nieto y Luis Felipe Botero Aristizábal, y por el magistrado ponente de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, decide sobre los impedimentos que manifestaron los Conjueces Aida Patricia Hernández Silva y Gustavo Quintero Navas, para conocer de la solicitud de amparo de la referencia.
ANTECEDENTES 1.1. Antecedentes del proceso ordinario objeto de tutela 1.1.1. Yolanda Villarreal Amaya presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Procuraduría General de la Nación, con la pretensión de nulidad de: i) el oficio 2125 del 12 de mayo de 2011, ii) el acto ficto o presunto emanado de la falta de respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a su recurso de apelación; y iii) la inaplicación del contrato de transacción. A título de restablecimiento, solicitó que la entidad fuera condenada al pago de la diferencia existente entre el 70% que percibió y lo que debió recibir por bonificación por compensación equivalente al 80% del salario de un magistrado de alta corte, que a su vez debía ser proporcional a lo devengado por un congresista, de conformidad con la Ley 4 de 1992, su incidencia en las prestaciones sociales; y, la indexación de los conceptos a los que hubiere lugar. 1.1.2.
La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander conoció del asunto, en primera instancia, bajo el radicado número 68001233100020120008102, y profirió sentencia el 21 de julio de 2015, en la que resolvió: i) declarar la nulidad del oficio 2125 del 12 de mayo de 2011 expedido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación y del acto ficto producto de la no resolución del recurso de apelación; y ii) condenar a la Procuraduría General de la Nación al pago de la diferencia salarial existente entre la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 y, los conceptos salariales y prestacionales que reciben los magistrados de las altas cortes, en proporción al 100% de lo percibido por los congresistas. 1.1.3.
En segunda instancia, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado dictó sentencia el 3 de agosto de 2021, en la que revocó la providencia del 21 de julio de 2015 y, en su lugar, declaró probada la excepción de cosa juzgada a favor de la parte demandada, por encontrar configurada la triple identidad de objeto, de causa y de extremo procesal con el trámite radicado al número 680012331000201000035802.
En consecuencia, la señora Villarreal Amaya, el 14 de septiembre de 2021, formuló solicitud de aclaración, corrección y adición de sentencia, resuelta de manera negativa en auto del 8 de febrero de 2022. 1.2. Acción de tutela 1.2.1. Yolanda Villarreal Amaya, en nombre propio, presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la presunción de inocencia, a la buena fe y a la confianza legítima, que consideró vulnerados por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia que esta autoridad profirió el 3 de agosto de 2021 y, el auto del 8 febrero de 2022, que resolvió la solicitud de aclaración, corrección y adición de la misma, dentro del expediente de nulidad y restablecimiento radicado al número 68001233100020120008102. 1.2.2.
Argumentó que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sus providencias, incurrió en los siguientes defectos: i) orgánico, ii) procedimental absoluto, iii) desconocimiento del precedente judicial; iv) sustantivo; v) fáctico, vi) violación directa de la Constitución Política; y vii) error inducido. Además, puso de presente que, mientras en el proceso judicial contenido al número de radicado 68001233100020100035802 solicitó el reconocimiento de la bonificación por compensación conforme a los Decretos 610 de 1998 y 1239 de 1998 y las leyes 10 de 1987 y 63 de 1998, en el radicado al número 68001233100020120008102, reclamó las diferencias adeudadas en la liquidación de su bonificación por compensación. 1.2.3.
Solicitó al juez constitucional: i) dejar sin efectos las providencias cuestionadas emitidas con ponencia del Conjuez Pedro Alfonso Hernández y; en consecuencia, ii) declarar que tiene derecho a recibir la bonificación por compensación equivalente al 80% de lo percibido por un magistrado de alta corte, en correspondencia con el 100% de lo devengado por un congresista, como lo dispone el artículo 16 de la Ley 4 de 1982. 1.3.
Trámite del expediente en primera instancia 1.3.1. El asunto correspondió conocerlo, el 18 de agosto de 2022, por reparto, al Despacho del Consejero de Estado de la Subsección C de esta Corporación, Nicolás Yepes Corrales, quien, en auto del 22 del mismo mes y año manifestó impedimento para conocer del asunto. 1.3.2. En consecuencia, el expediente ingresó al Despacho del magistrado ponente el 30 de agosto de 2022, quien en Sala Dual integrada con el Consejero de Estado Guillermo Sánchez Luque, en auto del 9 de septiembre de 2022, resolvió declararlo fundado. 1.3.3.
Posteriormente, el Consejero de Estado Guillermo Sánchez Luque manifestó impedimento, en auto del 29 de septiembre de 2022. Por consiguiente, el expediente reingresó nuevamente al Despacho del magistrado ponente el 5 de octubre de 2022, por lo que, en auto del 6 del mismo mes y año, ordenó sorteo de los dos conjueces requeridos para resolver la manifestación presentada. 1.3.4.
La Presidenta de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 13 de octubre de 2022, ordenó el sorteo de los dos conjueces, diligencia que culminó con la designación de Gustavo Quintero Navas y de Aida Patricia Hernández Silva. En consecuencia, el expediente pasó nuevamente al Despacho del magistrado ponente el 20 de octubre de 2022, quien Sala integrada con los dos Conjueces referidos, en auto del 28 del mismo mes y año, resolvió declararlo fundado. 1.3.5.
El expediente ingresó al Despacho del ponente el 9 de noviembre de 2022, autoridad que, el 10 del mismo mes y año admitió la acción de tutela de la referencia y, una vez allegadas las contestaciones respectivas por las partes e intervinientes, el expediente reingresó al Despacho del suscrito Consejero de Estado el 30 de noviembre de 2022, quien registró proyecto de sentencia de primera instancia, el 9 de diciembre de 2022, para la Sala del 16 de diciembre del mismo año. No obstante, la discusión fue aplazada toda vez que los Conjueces Aida Patricia Hernández Silva y Gustavo Quintero Navas manifestaron impedimento para conocer del asunto, por lo que el suscrito magistrado dictó auto fechado 16 de diciembre de 2022, en el que ordenó a la Secretaría General de esta Corporación realizar el sorteo de los dos Conjueces requeridos.
En consecuencia, la Presidenta de la Sección Tercera de esta Corporación, en diligencia del 17 de enero de 2023, designó a los Conjueces Julio Roberto Nieto y Luis Felipe Botero Aristizábal. El expediente reingresó al Despacho del ponente el 23 de enero de 2023. La Conjuez Aida Patricia Hernández Silva amplió el alcance de su manifestación en proveído del 30 de enero de 2023. 1.4.
Manifestaciones de impedimento 1.4.1. Aida Patricia Hernández Silva. Consideró que está impedida para conocer del asunto, toda vez que promovió proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial -DEAJ- con el objeto de obtener el reconocimiento de la bonificación por compensación reglamentada en los Decretos 610 y 1239 de 1998, al haber desempeñado por más de 12 años el cargo de Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado. 1.4.2.
Gustavo Quintero Navas. Sustentó que se configuraba la causal descrita en el numeral 4 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal –CPP-, en razón a que es apoderado judicial de múltiples personas que actualmente tienen pleitos pendientes con la Procuraduría General de la Nación, entre estos, los siguientes que relacionó: “Nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el número 76001233300320170085200, demandante FELICE DE JESUS GRIMOLDI, demandado PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, despacho de conocimiento TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE (ORAL).
Nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el número 25000234200020140016101, demandante JAIME CHAVEZ SUAREZ, demandado PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, despacho de conocimiento CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCIÓN SEGUNDA. Nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el número 85001233300020170014300, demandante NELSON MARIÑO VELANDIA, demandado PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN, despacho de conocimiento TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE”.
Argumentó que, si bien los extremos procesales en la acción de tutela de la referencia son Yolanda Villarreal Amaya y la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso que fundó el pedimento constitucional la Procuraduría General de la Nación fue parte demandada, por lo que, abordar el estudio de la acción de tutela implicaría pronunciamiento respecto de los actos expedidos por la citada autoridad, cuestión que compromete sus funciones como administrador de justicia. CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 58A del CPP, codificación aplicable al caso concreto por remisión expresa efectuada por el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer y decidir las manifestaciones de impedimento. 2.2. Análisis de los impedimentos Para desarrollar las manifestaciones de impedimento presentadas, esta judicatura delimitará las causales de impedimento aplicables en las acciones de tutela y realizará una exposición normativa y jurisprudencial sobre su finalidad y los elementos a considerar para su configuración. Luego, abordará cada caso en concreto.
El artículo 39 del Decreto 2591 de 1991 prevé lo siguiente sobre las causales de impedimento aplicables a los procesos de tutela: “En ningún caso será procedente la recusación. El juez deberá declararse impedido cuando concurran las causales de impedimento del Código de Procedimiento Penal so pena de incurrir en la sanción disciplinaria correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación del fallo de tutela deberá adoptar las medidas procedentes para que se inicie el procedimiento disciplinario, si fuere el caso”. (La Sala subraya). Puntualizado lo anterior, los impedimentos son un “mecanismo procedimental dirigido a la protección de los principios esenciales de la administración de justicia: la independencia e imparcialidad del juez, que se traducen así mismo en un derecho subjetivo de los ciudadanos, pues una de las esferas esenciales del debido proceso, es la posibilidad del ciudadano de acudir ante un funcionario imparcial para resolver sus controversias”.
En este sentido, la imparcialidad, por un lado, “busca erradicar cualquier posibilidad de inclinación intencional o inconsciente del juez para favorecer o perjudicar a alguno de los sujetos procesales, o hacia uno de los aspectos en debate”, y, por otro, “evita, por ejemplo, que un juez que anteriormente se pronunció sobre el asunto sea quien adopte una decisión acerca del mismo”.
En atención a ello, la Corte Constitucional ha delimitado que “no se trata de una facultad omnímoda, arbitraria o caprichosa, pues ésta se funda en causales taxativas, que se interpretan de manera restringida, con la finalidad de evitar limitaciones excesivas y desproporcionadas al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia”.
También ha traído a colación, en su análisis, el artículo 27 del Decreto 2067 de 1991 que regula la circunstancia atinente a que la causal de impedimento esté fundada, cuestión que tiene lugar cuando “exista una relación inescindible de correspondencia y pertinencia entre los hechos manifestados por el juez constitucional y las causales taxativas de impedimento que son invocadas.
Es decir que, para que el impedimento sea fundado el magistrado debe: (i) invocar una causal que se encuentre regulada en la ley (taxatividad); y (ii) establecer una estructura argumentativa de correspondencia entre el hecho invocado y el supuesto fáctico descrito en la norma que regula la causal de impedimento (pertinencia)”. 2.2.1. Aida Patricia Hernández Silva.
La Conjuez Aida Patricia Hernández Silva manifestó que, como beneficiaria de la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998 tras haber ejercido por 12 años el cargo de Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo que le negó el reconocimiento de su derecho y que expidió la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Por lo anterior, sin entrar a realizar un juicio de rigurosidad sobre la causal de impedimento que invocó, esta Sala considera notorio que el hecho expuesto se adecúa a la prevista en el numeral 1 del artículo 56 del CPP, atinente a que el respectivo funcionario que se considera impedido, “[…] tenga interés en la actuación procesal” (La Sala subraya).
En relación con los hechos constitutivos de esta causal, la Corte Constitucional, en auto 073 de 2020, destacó: < […] con la palabra “interés”, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que éste se refiere a: “la expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa la separación del proceso”.
Asimismo, el Consejo de Estado “ha considerado que la configuración de la causal en cita requiere que se trate de un interés particular, personal, cierto y actual, que permita una relación, al menos mediata, con el caso objeto de juzgamiento y genere la imposibilidad de una decisión imparcial”. (La Sala subraya). En este orden y como Aida Patricia Hernández Silva se desempeñó como Magistrada Auxiliar de la Sección Tercera del Consejo de Estado desde el 16 de julio de 1998 al 30 de agosto de 2010 y por tal razón es beneficiaria de la bonificación por compensación que estableció el Decreto 610 de 1998, la manifestación de impedimento resulta de recibo para la Sala en tanto que, efectivamente, el pago de las prestaciones que beneficiarían a los titulares de los cargos de magistrado auxiliar del Consejo de Estado y de procurador delegado, es un asunto de interés particular para la conjuez Hernández Silva que, a su vez, invocó Yolanda Villarreal Amaya en su solicitud de amparo.
Por lo anterior, esta Sala concluye que a la citada Conjuez le asiste interés en la forma en que se resuelva la presente acción y por lo tanto, su objetividad e imparcialidad, propias del ejercicio de la función judicial, tendrían la potencialidad de verse comprometidas al tener que decidir acerca de la constitucionalidad de una sentencia que, si bien declaró probada la excepción de cosa juzgada, hizo referencia a la aplicación de la bonificación por compensación dispuesta en el Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, esta judicatura declarará fundado el impedimento manifestado por la Conjuez Aida Patricia Hernández Silva y la separará del conocimiento del presente asunto. 2.2.2. Gustavo Quintero Navas. El numeral 4 del artículo 56 del CPP, expresamente dispone que: “Que el funcionario judicial haya sido apoderado o defensor de alguna de las partes, o sea o haya sido contraparte de cualquiera de ellos, o haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso”.
(La Sala subraya). Sobre la causal transcrita, la Corte Constitucional precisó que, tal y como fue materia de desarrollo por otros tribunales de cierre “la enunciación normativa de esta causal contiene tres supuestos específicos de impedimento para el funcionario judicial, en concreto: (i) haber sido apoderado de alguna de las partes; (ii) ser o haber sido su contraparte; o (iii) haber manifestado su opinión o dado consejo sobre el asunto materia del proceso”.
En relación con el alcance de la segunda hipótesis, la Corte Suprema de Justicia ha precisado que implica una doble perspectiva: “(a) que dicha condición se predique en el mismo proceso, es decir, que el juez que debe resolver el asunto tenga al mismo tiempo la condición de adversario frente a cualquiera de los sujetos procesales; y (b) que esa condición se presente en otro proceso, evento en el cual deberán examinarse las específicas circunstancias temporales y morales que caracterizan la relación jurídico-procesal, y determinar así la incidencia concreta que tal calidad pueda tener en la objetividad e imparcialidad del funcionario”.
La Corte Suprema ha precisado que esta causal solo reviste una naturaleza objetiva “cuando esa situación se presenta en el mismo proceso en el que el juez está llamado a ejercer funciones jurisdiccionales. En contraste, cuando el juez o conjuez ha sido contraparte de las partes o de sus apoderados en un proceso diferente al que está en curso, la jurisprudencia exige demostrar, además de esa circunstancia, una afectación concreta a la imparcialidad judicial”.
Esta posición la sustentó la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en auto del 4 de septiembre de 1998, en el que puntualizó que “la causal de impedimento y recusación contra el juez por ser o haber sido contraparte de las partes o de sus apoderados resulta atendible cuando en la misma actuación judicial se presente la circunstancia de que el fallador y uno de los sujetos procesales hayan sido contrapartes.
Pero, en tratándose de procesos diferentes, es menester que el funcionario que se declara impedido demuestre que, conforme a las circunstancias que cobijan la relación jurídico-procesal, su imparcialidad y objetividad se van a ver afectadas”. Visto lo anterior, y como el Conjuez Gustavo Quintero Navas, manifestó en su escrito, que es contraparte de la Procuraduría General de la Nación en múltiples procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que se encuentran actualmente en curso, toda vez que funge como apoderado judicial de los allí demandantes, la circunstancia fáctica que invoca se enmarca en el segundo supuesto normativo de la causal prevista en el numeral 4 del artículo 56 del C.P.P., dado que la condición de contraparte que advierte, no se predica dentro del mismo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sobre el que la accionante formuló su demanda de tutela, sino que proviene de otros procesos judiciales.
En igual sentido, considera esta Sala que la calidad de contraparte es predicable respecto de cualquiera de los sujetos procesales, motivo por el que, si bien en la presente acción de tutela funge como accionada la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Procuraduría General de la Nación se vinculó al trámite como tercera con interés en el asunto, al haber sido demandada en el proceso ordinario objeto de la solicitud de amparo constitucional.
Expuesto lo precedente, esta Sala estima que superada la acreditación de la ocurrencia del hecho contenido en la causal de impedimento que se invocó, debe realizar una valoración subjetiva de los hechos, que dé cuenta de los “argumentos lógicos, correlativos y demostrativos que la fundamenten”. El Conjuez Quintero Navas sustentó que su imparcialidad y objetividad podrían verse comprometidas, toda vez que actualmente representa a múltiples demandantes en el curso de procesos contencioso-administrativos que se tramitan bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Procuraduría General de la Nación, por lo que, de llegar a estudiar el presente trámite tutelar, le correspondería pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos que dictó el referido órgano de control.
En estos términos, se pone de presente que, en relación con el elemento temporal, el Conjuez fue claro en exponer que los procesos en los que ejerce como contraparte están pendientes de ser resueltos, razón que lleva a esta judicatura a concluir que la calidad sobre la que estructura su impedimento no es un asunto del pasado, en contraposición, subsiste en el presente, casi que de forma concomitante al momento en que tendría que pronunciarse sobre la acción de tutela de la referencia. Ahora bien, en lo concerniente a las circunstancias morales que caracterizan la relación jurídico-procesal, la Subsección expone que de la simple manifestación del Conjuez Quintero Navas se puede inferir razonablemente que los procesos en los que participa como apoderado versan sobre el mismo o similar objeto jurídico del que motivó la interposición de la presente solicitud de amparo, en particular, al cuestionar la legalidad de unos actos administrativos que dictó la Procuraduría General de la Nación; razón por la que, si bien en el trámite de la referencia no allegó prueba material de las labores que ejerció en la asesoría jurídica prestada al interior de los procesos judiciales ni la materia puntual allí discutida, ello no es óbice para que esta Sala advierta el interés intelectual y moral que le asiste al juzgador en relación con la presente disputa, amparado en la presunción de buena fe de su declaración. En conclusión, esta Judicatura declarará fundados los impedimentos de los Conjueces Aida Patricia Hernández Silva y Gustavo Quintero Navas, declarará conformada la Sala con los Conjueces Julio Roberto Nieto y Luis Felipe Botero Aristizábal, para dictar sentencia de primera instancia; y ordenará a la Secretaría General de esta Corporación que, ejecutoriada la presente decisión, proceda en forma inmediata a la remisión del expediente al magistrado ponente, para continuar con el trámite que corresponda y dictar la sentencia de primera instancia. Por lo expuesto, esta Sala, en uso de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR FUNDADOS los impedimentos manifestados por los Conjueces Aida Patricia Hernández Silva y Gustavo Quintero Navas, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído, y en consecuencia, separarlos del conocimiento del mismo.
SEGUNDO. DECLARAR conformada la Sala con los Conjueces Julio Roberto Nieto y Luis Felipe Botero Aristizábal, para dictar sentencia de primera instancia.
TERCERO. ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que, ejecutoriada la presente decisión y cumplidas las órdenes aquí emitidas, proceda en forma inmediata a la remisión del expediente al magistrado sustanciador, para continuar con el trámite que corresponda y dictar la sentencia de primera instancia. Notifíquese y cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS VMP