Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2014-02789-01 (0983-2017) Demandante: María Carolina Quintero Torres Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Red Alma Mater Tema: Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho AUTO ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso apelación presentado por María Carolina Quintero Torres contra el auto interlocutorio del 23 de junio de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que rechazó la demanda en el proceso de la referencia por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, María Carolina Quintero Torres demandó el 16 de mayo de 2014 al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar2 y a la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Red Alma Mater3 con el fin de que se declarara que i) entre la demandante y el ICBF «existió una relación legal y reglamentaria, de carácter laboral administrativo, que inició el 1 de octubre de 2008 y terminó de manera anómala, imputable al empleador, el 31 de agosto de 2011» sin solución de continuidad; ii) Red Alma Mater fue una intermediaria entre la demandante y el ICBF «con el propósito de que ésta última evadiera las cargas 1 En adelante CPACA. 2 En adelante ICBF 3 En adelante solo Red Alma Mater. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2014-02789-01 (0983-2017) Demandante: María Carolina Quintero Torres propias de la verdadera relación legal y reglamentaria (…)»; iii) entre Red Alma Mater y la demandante «no existió materialmente un contrato de prestación de servicios»; y iv) es nulo el oficio S-2013-010340-NAC del 20 de marzo de 2013, suscrito por el director de contratación del ICBF, que negó a la demandante la solicitud elevada el 7 de febrero de 2013 en la que pidió: «(…) mi reintegro inmediato en las funciones de Gerente Nacional del Convenio SENA- ICBF, que desarrollé de manera continua y permanente, vinculada a la Dirección de Prevención del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR.
De dicho cargo fui despedida, sin justa causa, y sin mediar razón alguna de entre las comprendidas en el artículo 61 y ss. del Código Sustantivo del Trabajo ni en el Contrato No. 1547 de 1° de julio de 2.011, ni en los demás que lo precedieron, por intermedio de esta persona jurídica, el pasado 15 de octubre de ese mismo año. La anterior petición la presento con base en el artículo 489 del Código Sustantivo del Trabajo y en la Sentencia C-412 de 28 de agosto de 1.997 de la H. CORTE CONSTITUCIONAL».
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el inicio de la relación hasta «que haya una sentencia favorable ejecutoriada»; ii) el pago de los aportes a la seguridad social integral que hubiera efectuado la demandante durante el periodo laboral, así como los causados desde el despido hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia; y iii) el reajuste de las sumas que se llegaren a reconocer de conformidad con el IPC.
La demanda correspondió por reparto a la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.2. Actuaciones en el tribunal administrativo de origen 1.2.1. Declaratoria de falta de competencia y remisión del proceso a la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A en auto del 19 de junio de 2014 declaró la falta de competencia para conocer del proceso de la referencia en atención a las reglas de reparto y los criterios de especialidad previstos en el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989.
En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la sección segunda de esa corporación (reparto). 1.2.2. Solicitud de documentos e inadmisión de la demanda 3 Radicado: 25000-23-42-000-2014-02789-01 (0983-2017) Demandante: María Carolina Quintero Torres El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, previo a pronunciarse sobre la admisión de la demanda, dispuso el 15 de diciembre de 2014 que se requiriera a las demandadas para que aportaran las constancias que dieran cuenta del tipo de vinculación que sostuvo la demandante con aquellas.
El a quo, una vez fueron allegados los documentos solicitados, inadmitió la demanda el 14 de octubre de 2015 para que la demandante cumpliera con lo siguiente: «1. Allegar constancia del último lugar en el que la actora prestó sus servicios, a efectos de establecer la competencia por razón del territorio, de acuerdo con lo indicado en el artículo 156 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), conforme al cual esta "En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios". 2.
Aportar constancia de notificación del oficio S-2013-010340-NAC de 20 de marzo de 2013 (fs. 91 a 94 c. pruebas), en armonía con lo preceptuado por el artículo 166 (numeral 1) del CPACA, según el cual a la demanda deberá acompañarse " Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso", a efectos de determinar la oportunidad del medio de control incoado».
María Carolina Quintero Torres subsanó la demanda el 28 de octubre de 2015. Al respecto, frente al primer requerimiento manifestó, bajo la gravedad de juramento, que el último lugar en donde prestó sus servicios fue en Bogotá y que para efectos de corroborar esa información había presentado una petición al ICBF para que expidieran la constancia correspondiente, pero que este no fue contestado; en relación con el segundo requerimiento aportó la constancia de notificación del oficio S-2013-010340-NAC. 1.2.3.
Rechazo de la demanda - decisión impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B rechazó la demanda el 23 de junio de 2016 por encontrar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, el a quo señaló: «Revisado el material probatorio allegado al expediente, se puede evidenciar que el oficio S-2013-010340-NAC de 20 de marzo, fue notificado el 21 de marzo de 2013, por lo que lo que la oportunidad que tenía la demandante para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho vencía el 22 de julio del mismo año, es decir, dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto demandado, y la 4 Radicado: 25000-23-42-000-2014-02789-01 (0983-2017) Demandante: María Carolina Quintero Torres demanda fue interpuesta hasta el 16 de mayo de 2014, cuando ya el medio de control estaba caducado.
Es de anotar que la actora presentó solicitud de conciliación el 8 de febrero de 2014, la cual se llevó a cabo el 1° de abril del mismo año, sin embargo, está no influyó en nada para la suspensión del término de caducidad, pues cuando se hizo la solicitud ya habían transcurrido más de cuatro meses». 1.2.4. Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia del 23 de junio de 2016 y para el efecto expuso: El oficio S-2013-010340-NAC fue proferido por el ICBF en respuesta a una reclamación que pretendía el reconocimiento de la existencia de un vinculo laboral y el pago consecuencial de los emolumentos y prestaciones periódicas derivadas de dicha relación. En ese sentido, comoquiera que el acto administrativo demandado es de aquellos que niegan prestaciones con carácter periódico, aquel puede ser demandado en cualquier tiempo de conformidad con lo previsto en el literal C del numeral 1 del artículo 164 del CPACA.
Además, en lo eventos en que se demanda una relación laboral encubierta, el sujeto interesado en el reconocimiento prestacional derivado de un vínculo laboral debe sujetarse solo al término previsto para la prescripción de los derechos que reclama, razón por la cual, la demandante tenía la posibilidad de acudir a la jurisdicción hasta el 31 de agosto de 2014 puesto que su vínculo con el ICBF finalizó el 31 de agosto de 2011.
La postura planteada tiene sustento en la providencia del 9 de abril de 2014, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A dentro del proceso con radicado 20001-23-31-000-2011-00142-01 (0131-13). 1.2.5. Concesión del recurso de apelación El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B concedió el recurso de apelación el 19 de diciembre de 2016, por lo que ordenó remitir el expediente de la referencia a esta Corporación. 1.3.
Actuaciones en el Consejo de Estado 1.3.1 Manifestación de impedimento de los consejeros de estado César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter 5 Radicado: 25000-23-42-000-2014-02789-01 (0983-2017) Demandante: María Carolina Quintero Torres El proceso le correspondió por reparto al consejero César Palomino Cortés quien el 16 de junio de 2020 se manifestó impedido para conocer de este asunto por haber conformado la sala que profirió la providencia del 23 de junio de 2016, esto es, la que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
En auto del 27 de abril de 2023 se declaró fundado el impedimento del consejero en mención y, en consecuencia, se le declaró separado del conocimiento del presente asunto. Por su parte, el 2 de diciembre de 2021 el consejero Carmelo Perdomo Cuéter se manifestó impedido para para conocer del proceso por haber suscrito la providencia del 15 de diciembre de 2014, que requirió a las demandadas para que aportaran las constancias que dieran cuenta del tipo de vinculación que sostuvo la demandante con aquellas.
En auto del 31 de marzo de 2022 se declaró fundado el impedimento en mención y en consecuencia se le declaró separado del conocimiento del presente asunto. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos frente a los cuales sea procedente dicho medio de impugnación; asimismo, se tiene que la Sala es competente para resolver el presente asunto en atención a lo señalado en los artículos 125 y 243 ibídem los cuales prevén que los recursos de apelación que se interpongan contra providencias que den por terminado el proceso judicial, deberán ser decididos en sala.
Así las cosas, se procederá a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la providencia que rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2. Cuestión previa – conformación de la sala de decisión Como se indicó, en este proceso se declararon impedidos para conocer del asunto los consejeros de estado César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter.
Al respecto, se advierte que el magistrado Carmelo Perdomo Cuéter finalizó su periodo constitucional el 10 de agosto de 2023 y en su reemplazó la Sala Plena de 6 Radicado: 25000-23-42-000-2014-02789-01 (0983-2017) Demandante: María Carolina Quintero Torres esta Corporación eligió al doctor Jorge Edison Portocarrero Banguera quien se posesionó en el cargo el 18 de octubre de 2023.
De conformidad con lo expuesto y para efectos de resolver el presente asunto, la sala de decisión estará conformada por los consejeros de estado Juan Enrique Bedoya Escobar y Jorge Edison Portocarrero Banguera, magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación. 2.3. Problema jurídico La sala deberá establecer sí para el caso en concreto ¿operó el fenómeno jurídico de la caducidad respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado el 16 de mayo de 2014 contra el ICBF y la Red Alma Mater mediante el cual se persigue el reconocimiento de una relación laboral encubierta? Para dar solución al cuestionamiento indicado, la Sala analizará la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en aquellos casos en que se demanda una relación laboral encubierta. 2.4.
La caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en procesos donde se demanda una relación laboral encubierta La caducidad es aquel fenómeno jurídico de orden público que, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, implica la extinción o pérdida del derecho a promover acciones judiciales para reclamar los derechos individuales y subjetivos como consecuencia del vencimiento del plazo establecido por la ley para su ejercicio.
Este presupuesto procesal se configura como una sanción y un límite temporal que, al cumplirse, limita e invalida la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional del Estado para presentar acciones y medios de control por ejercerlos de manera tardía. En relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el literal d del numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé que, salvo las excepciones señaladas en otras disposiciones legales, la demanda deberá presentarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según sea el caso, del acto administrativo que se pretende declarar nulo, por lo cual, si se promueve luego de ese término, operará la caducidad.
Ahora bien, respecto de la aplicación del fenómeno jurídico de la caducidad en litigios que versan sobre la declaración de existencia de una relación laboral 7 Radicado: 25000-23-42-000-2014-02789-01 (0983-2017) Demandante: María Carolina Quintero Torres encubierta, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No.5 de 2016, precisó lo siguiente: «En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
Consecuentemente, tampoco es exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables (condición que prevé el numeral 1 del artículo 161 del CPACA para requerir tal trámite), en armonía con el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial.
En tal sentido, el juez solo podrá analizar la prescripción en cada caso concreto, una vez abordada y comprobada la existencia de dicha relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente, los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral), por lo que su estudio deberá ser objeto de la sentencia. (…) 3.5 Síntesis de la Sala.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como 8 Radicado: 25000-23-42-000-2014-02789-01 (0983-2017) Demandante: María Carolina Quintero Torres tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables.
(…)». De la jurisprudencia precitada se concluye que en los asuntos en que se demanda una relación laboral encubierta no resulta dable exigir que se acuda ante la jurisdicción dentro de determinado tiempo, so pena de que opere el fenómeno jurídico de la caducidad, ni tampoco que se agote la conciliación como requisito previo para demandar, ello por contener prerrogativas laborales de naturaleza periódica e irrenunciable, como lo son los aportes con destino al sistema de seguridad social en pensiones, en la medida en que estos repercuten en el derecho a obtener una pensión, no obstante, hay lugar a aplicar la prescripción de las demás prestaciones sociales reclamadas, puesto que aquellas al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por revestir el carácter de emolumentos económicos temporales 2.5.
Solución del caso en concreto En el presente asunto, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por María Carolina Quintero Torres por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, ello porque el acto demandado se notificó el 21 de marzo de 2013 y la demanda se interpuso hasta el 16 de mayo de 2014, es decir, por fuera de los 4 meses siguientes a la notificación del acto demandado.
Revisados los documentos obrantes en el expediente, se observa que tal y como lo señaló el tribunal administrativo, la demanda fue interpuesta el 16 de mayo de 2014, esto es, luego del 22 de julio de 2013, día en que vencía los 4 meses después de la notificación del acto demandado. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2014-02789-01 (0983-2017) Demandante: María Carolina Quintero Torres Así las cosas, sería del caso confirmar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de no ser porque, lo que está demandado María Carolina Quintero Torres es el reconocimiento de una relación laboral encubierta con el ICBF y sus consecuencias de orden salarial y prestacional.
En ese sentido y de conformidad con la jurisprudencia vigente sobre la materia, en particular, la precitada sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 2016, en controversias como la aquí suscitada, la respectiva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no está sujeta al fenómeno jurídico de la caducidad, en razón a que involucran derechos de naturaleza periódica irrenunciables e imprescriptibles como lo son los aportes pensionales.
En atención a ello, no era dable que se examinara la configuración o no del fenómeno de la caducidad en los términos del literal d del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, pues si bien este establece la oportunidad para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el término de 4 meses contados a partir de la notificación, comunicación o ejecutoria del acto administrativo acusado, según sea el caso, también lo es que esta Corporación, en la mencionada decisión de unificación, precisó que la caducidad no aplica en los eventos en los que se discute la existencia de un vínculo de trabajo, como la ventilada en el caso bajo estudio.
Conclusión En conclusión, la Sala revocará la providencia del 23 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que rechazó la demanda pues, como se señaló, en asuntos en los que se pretende el reconocimiento de una relación laboral encubierta no es dable la aplicación del fenómeno jurídico de la caducidad debido a las prerrogativas laborales periódicas e irrenunciables que aquella envuelve.
Cabe destacar que la presente decisión solo se circunscribe a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual, el a quo deberá revisar que la demanda presentada por María Carolina Quintero Torres cumpla con los demás requisitos de ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B 10 Radicado: 25000-23-42-000-2014-02789-01 (0983-2017) Demandante: María Carolina Quintero Torres
RESUELVE
Primero. – Revocar el auto del 23 de junio de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. – Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las desanotaciones del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS