CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario Rene Huertas Chamorro Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP Temas: Pensión gracia. Tiempo de servicio docente.
Vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. Reconstrucción de documentos públicos. Contabilización de término de prescripción ante presentación de varias peticiones. Ley 1437 de 2011. Decisión: Revocar la sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes, contra la sentencia de 19 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Segunda de Decisión, que accedió a las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda El señor Hilario René Huertas Chamorro, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 004916 de 18 de febrero de 2019 y RDP 010305 de 29 de marzo de 2019, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP -, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a partir del 11 de noviembre de 2010 en cuantía del 75% de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus; los aumentos pensionales consagrados en la Ley 71 de 1988; la indexación de las 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado - SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia sumas adeudadas conforme al IPC; el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA; y se condene en costas. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda Se explicó que el señor Hilario René Huertas Chamorro nació el 11 de noviembre de 1960, razón por la cual el 11 de noviembre de 2010 cumplió 50 años. Prestó servicio como docente territorial con subtipo municipal en el departamento de Nariño de la siguiente manera: - Desde el 1° de enero de 1979 hasta el 30 de junio de 1979, laboró como docente en la escuela rural de los cedros, de acuerdo con el Decreto 004 del 29 de diciembre de 1978, suscrito por el alcalde del municipio de Gualmatán. - Luego desde el 13 de abril de 1981 hasta por lo menos la fecha de presentación de la demanda por orden del Decreto 024 de 13 de abril de 1981 proferido por el alcalde del municipio de Ipiales.
Relató que el 01 de noviembre de 2018 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP -, la cual fue resuelta de manera negativa con las resoluciones hoy demandadas. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 4°, 13, 25, 29, 48, 53 y 83 de la Constitución Política, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 4° de 1966, 91 de 1989; y los Decretos 224 de 1972 y 196 de 1995, toda vez que los actos administrativos acusados se encuentran viciados de nulidad por infracción de las normas en que debería fundarse, pues se acreditaron los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. 1.4.
Contestación de la demanda Luego de presentada la demanda el 13 de noviembre de 2019 y admitida el 14 de enero de 2020, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, a través de apoderado, presentó escrito con el que se opuso a las pretensiones de la demanda señalando que los vínculos que sostuvo el señor Huertas Chamorro tienen naturaleza nacional.
Lo anterior, en razón a que en el nombramiento efectuado mediante el Decreto 004 de 29 de diciembre de 1978 intervino el delegado del Ministerio de Educación Nacional; y la labor ejercida con posterioridad al 13 de abril de 1981 fue cancelada con recursos provenientes del Ministerio de Educación Nacional por cofinanciación. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Formuló como excepciones las siguientes: i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; ii) cobro de lo no debido y iii) prescripción. 1.5.
Sentencia de primera instancia2 En sentencia de 19 de mayo de 2023 el Tribunal Administrativo de Nariño -Sala Segunda de Decisión accedió a las pretensiones de la demanda. Como sustento de lo anterior, el a quo analizó el material probatorio recaudado, llegando a la conclusión que el docente acreditó la vinculación con nombramiento territorial – municipal antes del 31 de diciembre de 1980, puesto que a través del Decreto 004 de 29 de diciembre de 1978 fue nombrado docente municipal en la escuela rural los cedros del municipio de Gualmatán, cargo del cual tomó posesión desde el 01 de enero de 1979 hasta el 30 de junio de 1979.
Al respecto, destacó que mediante la Resolución 114 de 03 de noviembre de 2010 expedida por la alcaldía municipal de Gualmatán se reconstruyó el decreto de nombramiento Decreto 004 de 29 de diciembre de 1978 y el acta de posesión de fecha 1° de enero de 1979; y que si bien en dicha resolución no se aludió a la Ley 50 de 1886, esa sola circunstancia no basta para descartar el mérito probatorio de tal documento, y en todo caso en la misma se dejó constancia de que se desconocían los motivos por las cuales no existía el original del decreto de nombramiento del demandante como docente de dicho ente territorial o copia del mismo, y se procedió a efectuar la reconstrucción de la prueba documental extraviada a través de pruebas supletorias, como la copia del acta de posesión que data del 1º de enero de 1979, la constancia del jefe de archivo sobre la no existencia del acto administrativo; dos testimonios y el interrogatorio del propio interesado.
Indicó que también es válida la vinculación que ostentó con el municipio de Ipiales desde el 27 de agosto de 1981 hasta el 02 de noviembre de 2005, y con el municipio de Pasto desde el 09 de marzo de 2015 al 11 de octubre de 2018 para efectos de la pensión gracia en razón a que se acreditó que son del orden territorial. No obstante, con relación al tiempo de servicio comprendido entre el 03 de noviembre de 2005 y el 08 de marzo de 2015, advirtió que no puede ser incluido para efectos de la pensión gracia como quiera que dicha vinculación es de naturaleza nacional en razón a la plaza ocupada.
De manera que, el estatus pensional lo alcanzó el 11 de noviembre de 2010, fecha en la que cumplió 50 años de edad, y la fecha en que se presentó la primera reclamación ante la administración fue el 05 de agosto de 2011, interrumpiendo la prescripción, pero únicamente por un lapso igual, es decir, hasta el 05 de agosto de 2014, empero, dado que radicó la demanda el 13 de noviembre de 2019, es esta última fecha la que se toma para el conteo de la prescripción y no la fecha de 2 17 sentencia de primera instanncia.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia presentación de la última solicitud de reajuste, pues, cuando existen varias peticiones presentadas por fuera del término de prescripción, este fenómeno solo se interrumpe con la presentación de la demanda, motivo por el que declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 13 de noviembre de 2016.
Por último, condenó en costas a la parte demandada de manera parcial, ya que, las pretensiones se concedieron parcialmente, en ese sentido, se impuso la condena del 80% de la liquidación que se practique. 1.6. Recurso de apelación parte demandante3 A través de apoderado cuestionó la prescripción declarada por el tribunal, al respecto señaló que el actor adquirió el estatus pensional el 11 de noviembre de 2010, no obstante, presentó reclamación administrativa hasta el 01 de noviembre de 2018, por tanto, se encuentran prescritas las mesadas pensionales anteriores al 01 de noviembre de 2015, es decir, tres años anteriores a la fecha de la solicitud de reconocimiento ante la UGPP, y no el 13 de noviembre de 2016. 1.7.
Recurso de apelación parte demandada4 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a través de apoderado, allegó escrito en el que manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, para tal efecto señaló: i) La reconstrucción del acto administrativo contenida en el Decreto 114 de 03 de noviembre de 2010, suscrita por el alcalde municipal de Gualmatán no cumplió con los presupuestos legales para su expedición, por cuanto, a la luz de los artículos 7 y 8 de la Ley 50 de 1886, no es admisible prueba testimonial para comprobar hechos que deben constar en documentos, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 126 de la Ley 1564 de 2012, de ahí que, no es dable tener por probada el servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. ii) En relación con las costas, solicitó revocarlas en el evento de confirmar la decisión del tribunal, toda vez que no hubo actuación transgresora de los principios de buena fe y lealtad procesal, por lo que no se encuentran probadas. 1.8.
Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de fecha 02 de febrero de 2024 se admitieron los recursos de apelación.5 En esta oportunidad la parte demandante, la UGPP y el Ministerio Publico 3 19 recurso apelación asleyes.pdf 4 20 recurso de apelación UGPP.pdf 5 006AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia guardaron silencio en esta etapa procesal.
Con auto de 3 de julio de 2025, se decretaron pruebas de oficio, las cuales fueron aportadas y dadas en traslado como consta en el expediente digital, interviniendo la UGPP a través de apoderado judicial, solicitando se valore de manera restrictiva dichas documentales, en tanto, no se trata de registros originales sino de una reconstrucción extemporánea, al igual que carecen de soporte probatorio suficiente que permita establecer el vínculo laboral en discusión, y no se allegaron nóminas o certificaciones de pago por el periodo.
Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. 2.2.
Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Hilario René Huertas Chamorro, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31° de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»7 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».9 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y el cumplimiento de los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Actuación administrativa El señor Hilario René Huertas Chamorro radicó el 01 de noviembre de 2018 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, la cual fue resuelta de manera negativa a través de la Resolución RDP 04916 de 18 de febrero de 201910 sustentada en que a la fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 solo acreditó 9 años, 2 meses y 17 días.
Inconforme con la precitada decisión, el peticionario interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron resueltos desfavorablemente con la Resoluciones RDP 010305 de 29 de marzo de 2019 y 013831 de 06 de mayo de 2019. 2.5. Caso concreto Así entonces, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente si acredita el 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Documento visible desde la pagina 25 a la 31 del archivo 1. 2019-00575 CUADERNO 1.PDF del expediente digital que se encuentra en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia tiempo de servicio docente del orden territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 2.5.1.
Del cumplimiento de los requisitos A. Edad Revisado el expediente, la Sala encuentra probado que Hilario René Huertas Chamorro nació el 11 de noviembre de 196011, alcanzando la edad de 50 años el 11 de noviembre de 2010. B. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito.
C. Tiempo de servicio Se rememora que la parte demandada cuestiona el cumplimiento de este requisito, por lo que pasa a valorarse el material probatorio recaudado. - Del 1° de enero de 1979 al 30 de junio de 1979 (5 meses y 29 días) El demandante aportó copia del Decreto 114 de 03 de noviembre de 201012 por medio de cual el alcalde municipal de Gualmatán en uso de sus atribuciones constitucionales y legales ordenó la reconstrucción del decreto de nombramiento 004 del 29 de diciembre de 1978, en este se indicó que, el docente adujo que el acto en mención no aparecía en los archivos de la entidad, de manera que con fundamento en las pruebas aportadas y decretadas de oficio, en consideración a la inexistencia del original o copia de este se procedió a reconstruir el Decreto 004 de 1978, emanado del ente en cita, por medio del cual fue nombrado como maestro municipal de la escuela rural Los Cedros de mismo municipio. 11 Certificado de registro civil de nacimiento, visible en la página 85 del archivo 1. 2019-00575 CUADERNO 1.PDF del expediente digital que se encuentra en SAMAI. 12 Documento visible en las páginas 62 y 64 del archivo 1. 2019-00575 CUADERNO 1.PDF del expediente digital que se encuentra en SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia En cumplimiento de lo anterior, a través del Decreto 036 de 15 de marzo de 2011, suscrito por el alcalde de Gualmatán, se reconstruyó el expediente laboral del señor Hilario René Huertas Chamorro.
Concretamente se decretó: « ARTICULO PRIMERO: Reconstruir el expediente laboral de la Sr. HILARTO RENE HUERTAS CHAMORRO identificado con cédula de ciudadanía No. 12.974.237 expedida en Pasto, por el tiempo que laboró a órdenes del Municipio de Gualmatán, como maestro municipal en la Escuela Rural Los Cedros del Municipio de Gualmatán, nombrado mediante Decreto No. 004 de 1978 posesionado en debida forma según consta en el Acta de posesión del 1 de enero de 1979, quien permaneció en el cargo hasta el día 30 de Junio de 1979, devengando un salario mensual de mil quinientos pesos mensuales (1.500.)m/cte.
ARTICULO SEGUNDO: HABILITAR, para efecto de la reconstrucción que se ordena, la copia del acta de posesión de fechada del 1 de enero de 1979 por la cual el Sr. HILARIO RENE HUERTAS CHAMORRO identificado con cédula de ciudadanía No. 12.974.237 expedida en Pasto, tomó posesión del cargo de maestro municipal de la Escuela Rural Los Cedros del Municipio de Gualmatán: documento que fue aportado por el Sr. HILARTO RENE HUERTAS CHAMORRO identificado con cédula de ciudadanía No. 12.974.237 expedida en Pasto.
ARTICULO TERCERO: Conformar el expediente laboral del Sr. HILARIO RENE HUERTAS CHAMORRO identificado con cédula de ciudadanía No. 12.974.237 expedida en Pasto, con las pruebas documentales y testimoniales relacionadas en la parte considerativa del presente Decreto, con un folios. total de 54 ARTICULO CUARTO: Incorporar al archivo general del Municipio de Gualmatán el expediente así reconstruido.
ARTICULO QUINTO: Téngase como acto válido para todos los fines legales el presente Decreto, y en base a éste líbrense. los certificados correspondientes.
ARTICULO SEXTO: Notifíquese el contenido del presente al Sr. Hilario Rene Huertas Chamorro informándole que contra el mismo proceden los recursos de la vía gubernativa, contenidos en el código Contencioso Administrativo, previa entrega una copia auténtica del presente acto administrativo. de ARTICULO SEPTIMO: El presente Rige a partir de la fecha de su expedición. […]».
(Sic) En la parte considerativa i) se reiteró que el educador mediante petición solicitó la reconstrucción en lo referente al nombramiento del que fue objeto, y cuyo vínculo afirmó transcurrió entre el 1° de enero al 30 de junio de 1979, ello en tanto en el archivo general del municipio no reposaba dicha información. Ii) Expuso la entidad que figuraba certificado emitido por la secretaría de gobierno, en el que se indicó que en el archivo general no existía expediente laboral por el periodo referido; iii) que por ello se procedió a presentar denuncia penal; iv) que se profirió auto de apertura, se decretaron pruebas de oficio, y las solicitadas, figurando acta de posesión aportada por el peticionario, autodeclaración bajo juramento del señor Omar Chávez Montenegro y del mismo señor Huertas Chamorro, respecto al tiempo de servicio.
En el escrito de apelación el apoderado de la UGPP indicó que la reconstrucción del acto administrativo contenida en el Decreto 036 de 15 de marzo de 2011 no cumplió con los presupuestos legales para su expedición, por cuanto, a la luz de los artículos 7° y 8° de la Ley 50 de 1886, no era admisible prueba testimonial para comprobar hechos que deben constar en documentos.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Del análisis del acto referido, lo que constituye relevancia para determinar si el docente tiene el derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia, es si ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980, y si se trató de una vinculación de carácter territorial o nacionalizada.
Pues, lo primero que hay que mencionar es que la oposición que presenta la parte recurrente frente a la valoración de dicha prueba, a partir de que no cumplió con lo establecido en la Ley 50 de 1886, no tiene vocación de prosperidad, en la medida en que esta Subsección con anterioridad ha señalado que la legislación en cita debe entenderse derogada, dado que, aunque en su momento previó un régimen en materia de prestaciones remuneratorias y gratuitas de jubilación por servicios prestados al Estado, bien sea en calidad de militares o de personal civil, por ejemplo, los de instrucción pública, la misma fue reformada posteriormente por la Ley 91 de 1887 en el sentido de que ello aplicaría solo para personal castrense de la independencia, con lo que se excluyó tácitamente al personal docente.13 Así mismo, respecto a la aplicación de los artículos 7 y 8 de la Ley 50 de 1886, a la luz de los cuales no era admisible la prueba testimonial para demostrar hechos que deben constar en documentos, la Subsección sostuvo que, si en gracia de discusión se tuviere como vigente dicha legislación, tampoco habría lugar a tener en cuenta su aplicación, en razón a que su contenido restrictivo y formalistas afectaría el derecho sustancial, y se desconocería el principio de la realidad sobre las formas, e implicaría la lesión de derechos fundamentales como el debido proceso, el de defensa y contradicción e igualdad, contemplados en la Carta Magna.14 Ahora, teniendo en cuenta que el acto de reconstrucción se originó en el año 2011, se tiene que para esta data el entonces Código de Procedimiento Civil en su artículo 133 regulaba dicho trámite de reconstrucción de expedientes -disposición que permanece en el actual Código General del Proceso-; y en el artículo 698, se determinó la derogación expresa de disposiciones legales y en general frente a cualquier disposición contraria a las normas de dicho estatuto.
Además, la Corte Constitucional en sentencia T-163 de 2013, sostuvo que el trámite en cuestión puede ser desarrollado con fundamento en la norma procesal civil. Existiendo claridad sobre lo anterior, debe precisarse entonces que la reconstrucción solicitada por el docente ante la alcaldía municipal de Gualmatán, Nariño, debió realizarse al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 del CPC, disposición que fue invocada en el auto de apertura de 9 de marzo de 2011.
Sin embargo, si bien se profirió dicho acto de apertura, se decretaron y presentaron pruebas, se rememora que solo figura certificación que da cuenta de que no existe 13 Sección Segunda, Subsección A, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves, sentencia de 23 de octubre de 2024, radicación 52001 23 33 000 2020 01019 01 (6451-2022) 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Rad 52001-23-33-000-2019-00450-01 (3759-2022) C.P Jorge Iván Duque Gutiérrez. Sentencia de 22 de febrero de 2024. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia en el archivo de la entidad información sobre ese periodo, y aun cuando reposa el acta de posesión, está permitiría establecer el inicio del vínculo, más no el extremo final.
En atención a dicha vicisitud se decretó prueba de oficio con miras a obtener claridad sobre la designación en comento y el periodo de desarrollo de la labor. Así, en cumplimiento de lo anterior, se allegó por parte de la Alcaldía de Gualmatán, expediente administrativo del actor en el que reposa todo el tramite de reconstrucción al que se viene haciendo referencia, figurando parte de la documentación relacionada en párrafos anteriores, que se itera, solo dan cuenta de la posesión en el cargo, más no del desarrollo de las funciones y menos aún de la fecha inicial y final en la que el actor se desempeñó como educador en virtud del nombramiento efectuado el 29 de diciembre de 1978.
En dicho trámite reposan las declaraciones rendidas por los señores Omar Fernando Chávez y Luis Hernán Vallejo Goyes, las cuales resultan insuficientes, pues, si bien ambos son coincidente en indicar que el actor laboró desde el 1 de enero de 1979 hasta el 30 de julio de 1979, el primero se limita mencionar que le consta la actividad educativa del actor por el periodo reclamado, y que fueron compañeros de estudio en bachillerato; mientras que el segundo afirma que el demandante fue su profesor y que por eso le consta que laboró por ese periodo; información que no ofrece certeza a la Sala sobre el real desempeño como docente desde el 1 de enero al 30 de julio de 1979 como se concluyó en el trámite de reconstrucción, sin que repose algún otro documento, como nóminas o certificado de la institución educativa en la que prestó los servicios, que permitan establecer tales interregnos; y, aunque se allegó formato único para la expedición de certificado de historial laboral, emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Pasto, de fecha 12 de septiembre de 2013 (PDF 3, 148-149), que registra dicho tiempo de servicios, lo cierto es que precisa que no se cuenta con el acto de nombramiento sino con el decreto que ordenó su reconstrucción. Nótese que, si bien dichos deponentes ampliaron su declaración, para la Sala llama la atención que cuando se les solicitó precisar por qué les constaba que el señor Huertas Chamorro laboró por los extremos temporales que mencionaban, el señor Omar Fernando Chávez sostuvo que aquél le comentó que fue nombrado por ese tiempo y que se retiró por estudios.
El señor Vallejo Goyes, por su parte indicó que conocía de tal aspecto por cuanto el actor había sido su profesor; y se observa además que ambos declarantes tenían conocimiento que laboraba de tiempo completo y que devengaba 1.500 pesos; sin embargo, sus dichos no ofrecen mayor precisión que permitan a esta Subsección concluir sin asomo de duda que en efecto ese fue el tiempo de servicio; o que existían unas circunstancias especiales que conllevaran a que tuvieran conocimiento de aspectos tan puntuales como el salario devengado y la labor como docente de tiempo completo, pues, se itera, uno afirmó que conoce del asunto porque el mismo interesado se lo informó, y el otro por haber sido su alumno aproximadamente unos 32 años antes de haber presentado su declaración. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Cabe destacar que, con el decreto de pruebas de oficio en esta instancia, se requirió para que se remitieran nóminas, certificados, entre otros documentos que permitieran establecer con mayores elementos el tiempo de servicio en cuestión, sin embargo, solo se allegó el trámite de reconstrucción y certificaciones que sostienen que en el Archivo General del municipio de Guamaltán no se encontró expediente laboral del aquí demandante y que se desconoce las razones de su desaparición. Diferente a lo anterior solo se aportó el Acuerdo n° 3 de 25 de noviembre de 1978, por medio del cual se fija el presupuesto de ingresos y gastos de dicho ente territorial para la vigencia fiscal de 1979, el cual en todo caso no contiene información relevante que permita con certeza concluir que el señor Huertas Chamorro laboró como docente desde el 1 de enero hasta el 30 de julio de 1979, como lo aduce en la demanda.
En esa línea de consideraciones, es importante destacar que, no se trata de desvirtuar la legalidad de los actos administrativos que dispusieron la reconstrucción del expediente del señor Huertas Chamorro, pues, ello no se cuestionó con la demanda; sin embargo, con fundamento en lo antes expuesto, valorada dicha prueba documental esta resulta insuficiente, y pierde toda idoneidad probatoria por inconducente, dado que no ofrece certeza a la Sala sobre su contenido.15 Ahora, el artículo 176 del CGP dispone que las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, y sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.
Quiere decir lo anterior que el ordenamiento jurídico colombiano excluye el sistema de tarifa legal y adopta los principios de libertad probatoria y apreciación de la prueba, según las reglas de la sana crítica, principios estos que «[…] aseguran la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, porque permiten que se realice una valoración crítica en la que se dé prevalencia a la verdad sobre las apariencias, y aseguran que las partes dispongan de una amplia libertad para que, en las decisiones, impere la justicia material.» 16 En ese hilo de consideraciones, se estima que el acta de posesión obrante en el plenario, y a la que se ha venido haciendo referencia, por sí solo no permite determinar con plena certeza la ejecución de la actividad docente, sino que a partir de ella solo se puede establecer la presentación del demandante ante el despacho de la alcaldía municipal para tomar posesión del cargo el 1 de enero de 1979.
Y analizado en conjunto dicho documento, con el resto del material probatorio valorado anteriormente, a la Sala no les posible concluir de manera inequívoca, el desarrollo de la actividad docente territorial o nacionalizado del actor, como tampoco 15 Ver entre otras, sentencia de 2 de octubre de 2024 en el proceso con radicado 54001-23-33-000- 2018-00129-01 (0813-2023), proferida por la Sección Segunda - Subsección A. 16 Corte Constitucional, sentencia T-373 del 23 de junio de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia los periodos durante los cuales se desempeñó. Por tanto, para esta Colegiatura el actor no logró acreditar el cumplimiento de la exigencia de una vinculación docente antes del 31 de diciembre de 2025, bien fuera como territorial o nacionalizado.
En ese orden, se impone revocar la sentencia de primera instancia, incluida la condena en costas, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda, resultando inane referirse a la acreditación del requisito de los 20 años de servicios, y a los argumentos del recurso de apelación de la parte actora, frente a la prescripción de las mesadas pensionales. 2.6.
De la condena en costas en segunda instancia Pues bien, la modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
En consecuencia, se condenará en costas a la parte actora -parte vencida-, pues se revoca en su totalidad la sentencia de primera instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 19 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por los motivos expuestos en esta providencia, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00575 01 (7305-2023) Demandante: Hilario René Huertas Chamorro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia para en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones ya expuestas.
SEGUNDO: Condenar en costas en ambas instancias a la parte vencida - demandante-, por las razones expuestas en la motivación. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño.
TERCERO: Acéptese la renuncia presentada por el abogado Daniel Antonio Genes Benedetti quien actuaba en calidad de apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social de conformidad con el memorial que reposa en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”.
CUARTO: Reconocer personería para actuar al abogado Richard Giovanny Suárez Torres como apoderado de la UGPP en atención al memorial anexo en el índice 26 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, aunado a ello, se acepta la sustitución de poder a la abogada Sandra Liliana Muñoz Gómez que consta en el mismo índice.
QUINTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.