Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: DEYFFAN MARY CAMPUZANO DE RUIZ Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ingreso base de liquidación régimen de transición de la Ley 100 de 1993. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-059-2022 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que se infirme la sentencia del 13 de agosto de 2012, proferida por el Juzgado Tercero de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE.
ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 85 del CCA, demandó1 la nulidad de la Resolución PAP 055605 del 30 de mayo de 2011, mediante la cual la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, negó la reliquidación de su pensión de jubilación, con inclusión del 75% de todo lo devengado durante el último año de servicio. 1 Folios 18 a 26 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: i) reliquidar la pensión de jubilación con el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, de conformidad con las Leyes 6 de 1945, 4 de 1966, 33 de 1985 y 71 de 1988, y el Decreto 1045 de 1978; ii) aplicar la actualización monetaria a la prestación; iii) pagar la diferencia entre el valor de las mesadas pensionales inicialmente reconocidas y las que resulten de la declaratoria de nulidad; iv) indexar los valores adeudados de acuerdo con el IPC, según el artículo 178 del CCA; v) pagar los intereses moratorios, de conformidad con el artículo 177 del CCA vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 ibidem y vii) pagar las costas, gastos y agencias en derecho dentro del proceso.
Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. La señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz nació el 3 de diciembre de 1947. 2. Laboró para el Departamento del Tolima desde el 28 de julio de 1969 hasta el 1.° de agosto de 1980 y para la Secretaría de Educación de Bogotá, en el cargo de secretaria VI A, entre el 13 de agosto de 1980 y el 30 de mayo de 1998. 3.
A través de la Resolución 014720 del 6 de diciembre de 1999, la extinta Cajanal EICE le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en una cuantía de $298.970,01, a partir del 1. ° de junio de 1998, condicionada al retiro definitivo del servicio. La liquidación se efectuó de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995, con el 75% de lo devengado entre el 1. ° de abril de 1994 y el 30 de mayo de 1998, teniendo en cuenta la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de antigüedad. 4.
El 20 de noviembre de 2009 la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz pidió ante la extinta Cajanal EICE la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, de conformidad con las Leyes 6 de 1945 y 4 de 1966, y el Decreto 1045 de 1978. 5. La entidad denegó la petición a través de la Resolución PAP 055605 del 30 de mayo de 2011, en la que indicó que los emolumentos cuya inclusión en la liquidación pensional se pretendía no se encontraban previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Como disposiciones vulneradas, citó las Leyes 6 de 1945, 4 de 1966, 33 de 1985 y 71 de 1988, 62 de 1985, y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 19782. Como concepto de violación de la normativa invocada, indicó que los actos acusados infringen las normas en que debieron fundarse. Argumentó que, al haber quedado cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es titular de un derecho adquirido a la pensión en las condiciones del régimen anterior a la citada Ley, como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia T-534 de 2001, razón por la cual su prestación debe calcularse de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 2 En la demanda se invoca el «Decreto 175 de 1978», no obstante, se advierte que se trató de un error de digitación. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1985, esto es, con el 75% del salario devengado durante el año anterior al retiro del servicio.
Adujo que esta interpretación se alinea con el principio de favorabilidad. Además, precisó que el concepto de salario comprende todo emolumento percibido por el trabajador de manera habitual y periódica como retribución de su servicio, indistintamente de la denominación que se le dé. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3 La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: Explicó que la servidora es beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual tiene derecho a la pensión en las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, este último entendido como la tasa de reemplazo, previstas en la Ley 33 de 1985, empero, los factores que integran el IBL son aquellos taxativamente enunciados en el Decreto 1158 de 1994.
En igual sentido, adujo que, la Ley 62 de 1985 prevé que no es procedente la inclusión de emolumentos de creación extralegal en el cálculo de la pensión. A lo anterior agregó que la demandante no tenía más que una mera expectativa de que su pensión fuera liquidada conforme a lo dispuesto en régimen anterior y, por ende, aplicarle este resulta contrario a los principios de unidad, solidaridad y sostenibilidad financiera.
Finalmente, propuso las siguientes excepciones: - «Cobro de lo no debido»: Insistió en que la demandante no tiene derecho a la reliquidación que reclama, puesto que para el cálculo de la prestación se incluyeron todos los factores ordenados por la ley. - «Caducidad de la acción»: Sostuvo que la demanda fue presentada una vez transcurridos los 4 meses desde la expedición del acto administrativo, es decir, de forma extemporánea. - «Prescripción»: Pidió que se declare la prescripción de las mesadas pensionales que no fueron reclamadas en tiempo. - «Genérica»: Solicitó que se decrete, de oficio, cualquier excepción que se encuentre configurada en el proceso. 3 Folios 33 a 37 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en sentencia del 13 de agosto de 2012, declaró la nulidad parcial de la Resolución PAP 055605 del 30 de mayo de 2011.
En su lugar, ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, reliquidar la pensión de jubilación de la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz, con una tasa de reemplazo del 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, estos son: la asignación básica, prima de antigüedad, la bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por recreación y prima de navidad.
En primer lugar, indicó que el Consejo de Estado, en la sentencia del 21 de septiembre de 20005, precisó que la expresión monto hace referencia a la suma de varias partidas, de acuerdo con la Real Academia Española, por ello, es plausible entender que al hacer mención al monto de la pensión, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no comprende únicamente la tasa de reemplazo, sino también el ingreso base de liquidación. En segundo lugar, destacó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de agosto de 2010, precisó que el IBL de los pensionados beneficiarios de dicho régimen sería el contenido en la Ley 33 de 1985 en su integridad, y que aquella no señala una lista taxativa de factores salariales, sino que estos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador como retribución de su labor.
Por ello, es posible incluir cualquier concepto que el trabajador haya devengado de forma habitual y como contraprestación de su labor durante el último año de servicios. En ese orden de ideas, aseguró que, al haber quedado inmerso en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a que su pensión de jubilación se rija por las Leyes 33 y 62 de 1985, en su integridad, es decir que debe calcularse con el 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior al retiro del servicio: la asignación básica, prima de antigüedad, la bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, bonificación por recreación, y la doceava parte de las primas de servicios, de vacaciones y de navidad.
Precisó que el factor denominado «vacaciones» debe ser excluido de la liquidación pensional, por cuanto es de carácter prestacional y su finalidad es remunerar el descanso de los trabajadores, no su labor. Por último, ordenó la deducción de los valores por concepto de aportes sobre aquellos factores sobre los cuales no se hayan efectuado. 4 Folios 90 a 107 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, la sentencia del 21 de septiembre de 2000, radicado: 470-99.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 RECURSO DE APELACIÓN Mediante auto del 24 de septiembre de 20126, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por Cajanal EICE7.
LA ACCIÓN DE REVISIÓN8 La UGPP presentó acción de revisión de providencias que imponen el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a) y b) de la Ley 797 de 20039 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Tercero de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, el 13 de agosto de 2012, dentro del proceso ordinario instaurado por la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz, bajo el radicado 1001333170320110026600. 2.
Declarar que la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz no es acreedora de un derecho adquirido, frente a la liquidación pensional con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. 3. Ordenar que la pensión de la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU 631 de 2017, y T-039 de 2018 y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 proferidos por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
De acuerdo con aquellas providencias, para determinar el ingreso base de liquidación, se deben adoptar las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso. Los factores base de cotización son los taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75%, conforme lo prevé la Ley 33 de 1985.
Como sustento de sus pretensiones, expuso que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política; la Ley 100 de 1993; la Ley 33 de 1985; el Decreto 1158 de 1994; el Acto Legislativo 01 de 2005 y demás normas concordantes. 6 Folio 112 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 7 Folios 109 y 110 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 8 Folio 1 a 10 del cuad. ppal. 9 Si bien en el acápite de pretensiones de la demanda, se hace referencia únicamente al literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la sustentación de la acción, invoca también la causal contemplada en el literal a) ibidem.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Al respecto, argumentó que el reconocimiento del derecho pensional realizado en la decisión cuestionada se efectuó con violación al debido proceso, al haberse accedido a una liquidación en contravía de lo dispuesto por los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, así como del interés general.
También adujo que dicho reconocimiento excede lo debido de acuerdo con la ley. En este sentido, explicó que la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz, al estar cobijada por el régimen de transición, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas por la Ley 33 de 1985.
No obstante, el IBL debe determinarse según lo regulado en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 y con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, pues este aspecto no fue objeto de transición. Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos10, que constituían precedente obligatorio para el juez de instancia. Así mismo, consideró que la liquidación ordenada constituye una vía de hecho, toda vez que desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional, en torno al ingreso base de liquidación, con lo cual se configura un defecto sustantivo y la violación directa de la Constitución. Además, aseguró que afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues aumenta en un 42% la mesada pensional de la demandada, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial.
Puso de presente que el valor actual de la pensión es de $1.438.898,64. cuando debía equivaler a $827.937,29, con lo cual se genera una diferencia de $610.961,35 mensuales. Tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN La señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz se notificó del auto admisorio de la demanda mediante correo electrónico 10 de diciembre de 2021, con acuse de recibo obrante a índice 32 del sistema informático SAMAI, sin que a la fecha se haya radicado la contestación de la demanda.
CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.11. 10 Citó las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU 210 de 2017, SU-395 de 2015, SU 631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014, 229 de 2017 11 «Artículo 249.
Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.». Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201912.
Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 precisa: «Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».
De acuerdo con lo anterior, y teniendo en consideración que la Subsección A, en diferentes autos13 admitió que esta corporación es competente para conocer las acciones de revisión en contra de las sentencias proferidas por los juzgados administrativos14, cuando en ellas se han decretado reconocimientos que impongan al erario o a fondos públicos la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, como ocurre en el sub lite15, es posible concluir que esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la demanda de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia proferida 13 de agosto de 2012 por el Juzgado Tercero de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE.
Legitimación Conviene señalar que, sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte 12 Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. 13 Véanse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 7 de octubre de 2020, radicación: 11001- 03-25-000-2020-00578-00 (1447-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones- FONCEP, demandado: Gloria Amparo Garzón de Rojas.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 7 de octubre de 2020, radicación: 11001- 03-25-000-2020-00605-00 (1485-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP, demandado: Raúl Rincón Vásquez. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 22 de septiembre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00025-00 (0025-2020), demandante: Fondo De Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP. demandado: Ana Concepción Bojacá Rojas.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto 18 de noviembre de 2020, radicación: 11001- 03-25-000-2020-00808-00 (2442-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas cesantías y Pensiones, FONCEP, demandado: Clara Inés León Ramírez. Es de advertir que la demanda de revisión fue presentada con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, razón por la cual, las normas sobre competencia previstas en aquella no son aplicables en el sub lite. 14 En este mismo sentido, se puede consultar: Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Laboral.
Sentencia de 16 de febrero de 2010, radicado: 31082. Sobre el punto, la mencionada Corporación, señaló que el legislador, con el objetivo de dotar de nuevos instrumentos jurídicos a aquella corporación y al Consejo de Estado para hacer frente a la inclemente expoliación del tesoro público, les otorgó la competencia para conocer de la acción de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra las decisiones proferidas por los juzgados, según su especialidad. 15 Mediante auto del 18 de junio de 2019, la demanda fue admitida contra la sentencia de primera instancia, proferida el 6 de agosto de 2008 proferida el Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.».
En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión16, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Es de anotar que, de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. Adicionalmente, el Decreto 575 de 2013, artículo 6, numeral 6, le atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de esta naturaleza.
De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad Con el fin de analizar si la acción de revisión fue interpuesta oportunamente, se debe tener en cuenta que la sentencia proferida 13 de agosto de 2012 por el Juzgado Tercero de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, se notificó por edicto fijado entre el 17 y el 22 de agosto de 201217, es decir, que quedó ejecutoriada el día 25 de los mismos mes y año. Igualmente, es necesario precisar que la Corte Constitucional 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 17 Folio 108 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 señaló que el término de caducidad de cinco años para intentar este mecanismo no podrá contabilizarse para la UGPP desde antes del 12 de junio de 201318. Así las cosas, como en este caso la demanda fue radicada el 5 de junio de 201819, se concluye que aquella se encuentra dentro del término de los 5 años previsto por el artículo 251 del CPACA.
Acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200320 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»21.
Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación22. 18 Sentencia SU 427 de 2016. 19 Folio 168 vuelto del cuaderno principal. 20 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.». 21 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003. 22 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones23. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira24. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia25.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la reliquidación de la pensión de la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz, cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio y con la inclusión de la totalidad de factores recibidos en el mismo período? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: i) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ii) La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; iii) El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, iv) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y v) La verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto. 23 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso».
Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia26.
Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son27: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.».
Adicionalmente, deben tenerse presentes otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales28, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento.
Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias29 que hacen la decisión 26 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 27 Sentencia C-341 de 2014 28 Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. 29 Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T-902 de 2014, T-327 de 2015.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 incompatible con la Carta Política. Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.». En relación con esta causal, es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»30.
Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación previsto por el inciso 3. ° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994 y no el señalado por la Ley 33 de 1985, con la inclusión de todos los emolumentos devengados en el último año de servicio.
En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer debe ser reducido en la misma proporción, a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán: i) el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985, (ii) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y (iii) configuración de las causales de revisión en el caso concreto.
El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 En relación con el reconocimiento y la liquidación de la mesada pensional la Ley 33 de 1985, en el artículo 1, previó lo siguiente: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de 30 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 servicio.». Por su parte, la Ley 6 del mismo año, en relación con los factores a tener en cuenta para efectos de determinar el ingreso base de liquidación, definió: «Artículo 1°.
Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.». Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro, con el objeto de hacer efectivos esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1).
En el artículo 36 de la norma en mención, se concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella, lo cual les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.[…]». De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto. - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, la mencionada Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.
Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;
(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.».
Luego, en la sentencia SU-230 de 2015, definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca» (Negrilla por fuera de texto).
A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU- 427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. En esta última Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 providencia31, la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 197132 y 929 de 197633.
Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201034 así se refirió al tema: «[…] la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1.° de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa 31 Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. 32 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» 33 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.».
En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». Verificación de las causales de revisión invocadas La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En párrafos precedentes quedaron precisados los aspectos que hacen parte de la garantía del debido proceso, sin embargo, se observa que los argumentos expuestos por la UGPP se relacionan con el desacuerdo en la interpretación y aplicación de las normas que hizo el juez de instancia para el cálculo de la prestación. En su criterio, ello condujo a que la cuantía de la pensión excediera lo debido según la ley.
Esta cuestión hace referencia a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, para definir si se configura la hipótesis contemplada en el literal a), es necesario verificar lo relativo al literal b), causal que pasa a estudiarse. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Para definir lo relativo a la configuración de esta causal de revisión, se destacan los siguientes puntos: Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Para comenzar, cabe precisar que no se discute que la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz es beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues en el proceso ordinario quedó acreditado que, en efecto, nació el 3 de diciembre de 194735 y laboró para el Departamento del Tolima desde el 28 de julio de 1969 hasta el 1.° de agosto de 198036 y para la Secretaría de Educación de Bogotá, en el cargo de secretaria VI A, entre el 13 de agosto de 1980 y el 30 de mayo de 199837, es decir que, para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 en el orden territorial, tenía la edad de 47 años y contaba con 25 años de servicio.
De acuerdo con los actos de reconocimiento y liquidación de la prestación, así como de la decisión judicial cuestionada consideraron que la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz adquirió el estatus de pensionada el 3 de diciembre de 1997, cuando cumplió la edad de 50 años, aspecto que tampoco se discute en sede de revisión. La Coordinación de Nómina de Personal Administrativo de la Alcaldía Mayor de Bogotá, certificó que la demandada devengó los siguientes emolumentos durante el periodo comprendido entre el 30 de enero del 1999 y el 30 de enero de 200038: - Asignación básica - Auxilio de alimentación - Prima de servicios - Bonificación por servicios - Prima de navidad - Prima de vacaciones - Vacaciones - Bonificación por recreación A través de la Resolución 014720 del 6 de diciembre de 199939, la extinta Cajanal EICE le reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez en una cuantía de $298.970,01, a partir del 1. ° de junio de 1998, condicionada al retiro definitivo del servicio.
La liquidación se efectuó de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995, con el 75% de lo devengado entre el 1. ° de abril de 1994 y el 30 de mayo de 1998, teniendo en cuenta la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de antigüedad (año 1995). El 20 de noviembre de 2009 la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz pidió40 ante la extinta Cajanal EICE la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, de conformidad con las Leyes 6 de 1945 y 4 de 1966, y el Decreto 1045 de 1978. 35 Según cédula de ciudadanía obrante a folio 7 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 2. 36 Folio 8 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, cuaderno 2. 37 Según certificación BPFER1108.0246, obrante a folios 14 y 17 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 38 Ibidem. 39 Folios 6 a 9 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 40 Folios 10 a 12 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 La entidad denegó la petición a través de la Resolución PAP 055605 del 30 de mayo de 201141, en la que indicó que los emolumentos cuya inclusión en la liquidación pensional se pretendía no se encontraban previstos en el Decreto 1158 de 1994, por lo que no era viable acceder a la reliquidación. Dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en sentencia del 13 de agosto de 201242, accedió a las pretensiones y le ordenó a la extinta Cajanal EICE reliquidar su pensión de jubilación de acuerdo con las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, con fundamento en lo siguiente: «[…] con el fin de determinar el monto de la pensión, la jurisprudencia ha sostenido, en relación con los regímenes de pensiones anteriores a la vigencia de la Ley 100 de 1993, que para liquidar esa prestación es necesario tener en cuenta todo lo devengado por el empleado en razón de su vinculación laboral y como retribución por sus servicios, salvo que disposición legal establezca expresamente que determinado factor no tiene carácter salarial y por ello la enumeración que aparece en el artículo 3° del (sic) la Ley 33 de 1985 es enunciativa y no puede considerarse como taxativa.
Similar predicamento realizó la Sala de Consejo de Estado, Sección Segunda, en aras de garantizar los principios de “igualdad material”, “primacía de la realidad sobre las formalidades” y “favorabilidad en materia laboral”, mediante sentencia de unificación de fecha 4 de agosto de 2010, en la que llegó a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensiónal (sic), sino que ellos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de servicios.[…] ».
Por lo anterior, accedió a las pretensiones, así: «SEGUNDO.- Se declara la nulidad de la Resolución PAP 055605 del 30 de mayo de 2011, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E. En liquidación, negó la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz […]. TERCERO.- Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E. En liquidación, que efectúe una nueva reliquidación de la pensión mensual vitalicia de vejez de la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz, […] equivalente al 75% del promedio de salarios devengados del 2° de febrero de 1999 al 1° de febrero de 2000, incluyendo además de la asignación básica, prima de antigüedad y la bonificación por servicios prestados, factores ya reconocidos, los factores de auxilio de alimentación, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por recreación y prima de navidad, suma que se reconocerá a partir del retiro definitivo del servicio oficial, con efectos fiscales desde el 20 de noviembre de 2006, por prescripción trienal, aplicando los reajustes de Ley».
Mediante Resolución 000744 del 13 de enero de 201443, la UGPP dio cumplimiento a la sentencia en comento. 41 Folios 2 a 4 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 42 Folios 90 a 107 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 43 Folios 61 a 64 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Análisis de la Subsección Es de anotar que, para el momento en el que se produjo la decisión objeto de revisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 201044, antes referida, según la cual este aspecto también se rige por las normas anteriores a dicha ley.
En consecuencia, era plausible tener en cuenta los emolumentos devengados en el último año de labor, en los términos de la Ley 33 de 1985. Por otra parte, es necesario precisar que, de las providencias de la Corte Constitucional que se citan como desconocidas en la demanda de revisión45, solamente la sentencia C-168 de 1995 se había emitido para la época en que fue proferida la sentencia objeto de revisión, y, por lo tanto, se analizará su contenido de cara con el sub examine.
En lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 199346 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos. Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.
Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada. 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25- 000-2006-07509-01. 45 Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU- 210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T-039 de 2019, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. 46 Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.».
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Ahora, en relación con las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017 y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, es importante señalar que ninguna de ellas podía ser tenida como precedente.
Lo anterior en consideración a que son posteriores a la providencia que se revisa, además de que no se les otorgó efectos retrospectivos. De esta manera, no se les puede considerar como desconocidas por el juez de instancia. A lo anterior se agrega que, para la época, la misma Corte Constitucional, a través de sus salas de revisión, venía acogiendo una interpretación según la cual el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 también incluía lo relativo al ingreso base de liquidación pensional y, por lo tanto, debía atenderse la normativa anterior para su cálculo.
Así lo señaló en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Así las cosas, es plausible colegir que el juez de instancia aplicó la posición del Consejo de Estado contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, comoquiera que fue proferida por su superior funcional y, porque, en su criterio, esta se acompasaba con el principio de favorabilidad en materia de derechos sociales.
En esas condiciones, optaron por atender tal posición en aplicación de los postulados constitucionales. De lo expuesto se advierte que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, no puede admitirse que la decisión bajo estudio haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, sino que se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. En relación con los factores que debían integrar el ingreso base de liquidación, la sentencia objeto de revisión interpretó que la lista de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, en atención a la tesis jurisprudencial señalada en la citada sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
De ahí que debían incluirse en el IBL todas las sumas que habitual y periódicamente, la servidora hubiera devengado en el último año de servicios. Ahora, no pasa por alto la Subsección que, mediante sentencia del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena del Consejo de Estado replanteó el criterio frente a la interpretación del IBL de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, sin embargo, es importante precisar que no es procedente la aplicación en este caso de las reglas allí fijadas.
En efecto, en dicha providencia esta corporación acogió la tesis sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió cómo se deben liquidar las pensiones cobijadas por aquella. Sin embargo, se debe tener en cuenta que en esa oportunidad también se señalaron los efectos que ese nuevo criterio unificado tendría respecto de las situaciones consolidadas y en ese sentido se indicó: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».
En suma, en el presente asunto se demostró que la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz es beneficiaria del régimen de transición, puesto que, como se dijo en precedencia, este aspecto no fue objeto de discusión y, además, acreditó que, durante el periodo comprendido entre el 30 de enero del 1999 y el 30 de enero de 2000, devengó la asignación básica, gastos de representación, prima técnica, auxilio de alimentación, prima de servicios, bonificación por servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación por recreación, según la certificación expedida por la Coordinación de Nómina de Personal Administrativo de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Con base en lo anterior, en sentencia del 13 de agosto de 2012, el Juzgado Tercero de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, ordenó la reliquidación pensional en los términos de la Ley 33 y la Ley 62 de 1985, entendiendo que esta última no contiene una lista taxativa de factores, sino enunciativa.
Es de anotar que la entidad no efectuó reparos sobre alguno de los referidos emolumentos en particular, por el contrario, su discusión se circunscribió en la forma en la que la decisión objeto de revisión ordenó que se calculara el IBL de la pensión reconocida al aquí demandado. En su criterio, debió darse aplicación a lo previsto por los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con las reglas definidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sin debatir o solicitar la exclusión de ningún factor en particular, sino de todos aquellos que no están incluidos en el Decreto 1158 de 1994.
Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 48, 53, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política; la Ley 100 de 1993; la Ley 33 de 1985; el Decreto 1158 de 1994; el Acto Legislativo 01 de 2005, citados como desconocidos por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión, en consideración a que la interpretación que la sentencia objeto de la acción impartió a tales contenidos normativos, se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.
Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica47. En esas condiciones, como no se encuentra probada la configuración de la causal del literal b), tampoco la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 47 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03- 15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión de la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz, cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio y con la inclusión de la totalidad de factores recibidos en el mismo período.
Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configurada la causal de revisión prevista en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 13 de agosto de 2012 proferida por el Juzgado Tercero de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación48 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público, así como un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, contra la señora Deyffan Mary Campuzano de Ruiz, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 con el fin de que se revise la sentencia 13 de agosto de 2012, proferida por Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 10013331703201100266. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2018-01884-00(REV).
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01712-00 (6072-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente