Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: GLORIA INÉS CARVAJAL SUÁREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial – régimen de transición en pensión de vejez – artículo 36 de la Ley 100 de 1993 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la solicitud de amparo constitucional consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado el 15 de diciembre de 2021 al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, la señora Gloria Inés Carvajal Suárez, actuando por medio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital de las personas de la tercera edad, a los derechos adquiridos y expectativas legítimas, al debido proceso y a la igualdad, en concordancia con los principios de seguridad jurídica y favorabilidad. 2.
La accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 13 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, por medio de Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la cual revocó la decisión del 11 de agosto de 2017 del Juzgado Veintiuno Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, que había accedido a las pretensiones de la demanda para, en su lugar, negarlas.
Lo anterior, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado N.° 11001-33-35-021-2014-00514-02, instaurado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. 1.2. Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “(…) 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 13 de mayo de 2021, que REVOCÓ la sentencia de primera instancia por la cual se habían accedido a las pretensiones de la demanda y en consecuencia de ordene a reliquidar la pensión de jubilación adicionando a los factores salariales ya reconocidos, la Prima Técnica del último año de prestación de servicio, esto es, desde el 02 de noviembre de 2003 hasta el 01 de noviembre de 2004, junto con las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor conforme al IPC. 3.Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados (…)”. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Gloria Inés Carvajal Suárez nació el 25 de septiembre de 19481 y prestó sus servicios en el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, regional Bogotá, por más de 20 años, desde el 11 de junio de 1974 hasta el 30 de octubre de 2004. 5.
A través de la Resolución N.º 18053 del 9 de septiembre de 2004, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, hoy UGPP, reconoció una pensión de jubilación a la señora Carvajal Suárez, conforme a la Ley 33 de 1985, la cual reliquidó mediante la Resolución N.º 23809 del 19 de mayo de 2006. 1 El 1º de abril de 1994, fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, la demandante tenía más de 35 años y superaba los 15 años de servicio.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. La tutelante instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL, con el objeto de que se le incluyera la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios. 7.
En sentencia del 5 de mayo de 2011, la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la reliquidación de la pensión, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio, a saber, asignación básica, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad y la bonificación de primer y segundo semestre. 8.
Mediante la Resolución N.º UGM 011373 del 29 de septiembre de 2011, la UGPP, en cumplimiento del fallo judicial, reliquidó la pensión en cuantía de $1.983.920 con el 75% del promedio devengado en el último año de servicios, es decir, entre el 1º de noviembre de 2003 y el 30 de octubre de 2004, de conformidad con la Ley 33 de 1985, incluyendo asignación básica, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad y bonificación primer y segundo semestre, a partir del 1º de noviembre de 2004. 9.
A través de proceso judicial que se instauró contra el ICBF, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la prima técnica, factor que fue ordenado a través de sentencia del 13 de marzo de 2009, proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, y confirmada por la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 31 de octubre de 2011. 10.
Con la Resolución N.º 1161 de 2012, el ICBF reconoció la prima técnica a la actora, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2164 de 1991, ordenando a su vez la liquidación de los aportes a pensión a cargo de la accionante en el porcentaje que le correspondía. 11. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Gloria Inés Carvajal Suárez promovió demanda contra la UGPP y el ICBF, con el objeto de que se reajustara su pensión con el 75% del promedio devengado en el último año de servicio, incluyendo además de los factores previamente reconocidos, la prima técnica que devengó. 12.
A través de providencia del 11 de agosto de 2017, el Juzgado Veintiuno Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda2, con fundamento en que las sentencias SU-230 de 2015 y C-258 de 2 Declaró la nulidad de las Resoluciones N.º i) RDP 020817 del 21 de diciembre de 2012, a través de la cual la UGPP le negó la reliquidación de la pensión de vejez a la señora Carvajal Suárez y; ii) RDP 012981 del 15 de marzo de 2013, por la cual se resolvió un recurso de apelación contra la precitada decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2013 de la Corte Constitucional no son aplicables al caso concreto, dado que la postura de interpretación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 ya está definido en la sentencia del 4 de agosto de 2011 del Consejo de Estado.
En ese orden, indicó que la demandante, como beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 tiene derecho a la aplicación de la Ley 33 de 1985 en su integridad, con el objeto de protegerla de los cambios intempestivos de la jurisprudencia y mantener un trato igualitario. 13. Inconformes con dicha determinación, las partes y el llamado en garantía presentaron recurso de apelación, los cuales correspondió resolver a la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sentencia del 13 de mayo de 2021 revocó la decisión de primer grado que había accedido a las súplicas del medio de control, y en su lugar las negó. Para sustentar su posición, explicó que: “(…) en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la parte demandante no tiene derecho a la liquidación del beneficio pensional que le fuera reconocido incluyendo la prima técnica devengada durante el último año de servicio, ya que el cálculo de su monto en cuanto al IBL debe realizarse según las prescripciones establecidas en la Ley 100 de 1993, que para el caso de la demandante, que se trata de una servidora pública beneficiaria de las condiciones de la Ley 33 de 1985, y al faltarle menos de 10 años para adquirir la pensión a la vigencia de la Ley 100 de 1993, el IBL es el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para ello o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor, según certificación que expida el DANE.
De conformidad con la Resolución No. 1161 del 19 de marzo de 2012, por medio de la cual se reconoció la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a favor de la demandante se ordenó al Grupo Financiero de la Dirección General del ICBF, girar el valor correspondiente por concepto de descuentos de aportes en pensión sobre la prima técnica al fondo de pensiones CAJANAL.
No obstante, si bien la prima técnica reconocida a favor de la demandante es un factor sobre el cual realizó cotización, la inclusión de la misma no puede ordenarse como lo pretende la demandante con el último año de servicio, sino que como se indicó anteriormente debe ser con el promedio de lo devengado en el tiempo que hiciere falta para ello o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor”. 14.
La referida decisión se notificó por mensaje de datos enviado el 15 de junio de 2021, a los correos electrónicos suministrados por las partes. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Fundamentos de la vulneración3 15. La señora Gloria Inés Carvajal Suárez aseguró que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 13 de mayo de 2021, que en su criterio adolece de defecto fáctico pues no valoró las pruebas que acreditaban su derecho a la prima técnica. 16.
En ese contexto, mencionó que el certificado de factores salariales expedido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar da cuenta de que dentro de los factores respecto de los que se hicieron los correspondientes aportes para pensión, se encuentra la prima técnica. A partir de ello, concluyó que en su pensión se debía incluir el referido factor, además de los emolumentos reconocidos en la Resolución N.º UGM 011373 del 30 de septiembre de 2011, a saber, la asignación básica, la prima de vacaciones, la bonificación por servicios prestados, la prima de antigüedad y la bonificación de primer y segundo semestre. 17.
Asimismo, indicó que la providencia de segundo grado no resolvió los siguientes aspectos de la litis: i) Que en este caso no se demandó la resolución que le concedió la pensión de vejez, sino el acto administrativo que le negó la inclusión de la prima técnica que ya había sido considerada como factor computable mediante la sentencia del 13 de marzo de 2009, en la que se ordenó el reconocimiento y pago de la misma, y que fue confirmada por el tribunal mediante proveído del 31 de octubre de 2011, a partir de la cual el ICBF profirió la Resolución N.º 1161 de 2012; ii) Que en situaciones como esta, la misma Ley 100 de 1993 autoriza el reajuste de la pensión para funcionarios y empleados públicos que hubiesen sido notificados de la resolución de jubilación, para que se les reliquide el IBL incluyendo los sueldos devengados con posterioridad a la fecha de notificación de la resolución de reconocimiento. iii) Omitió que le fue admitida la prima técnica con posterioridad al reconocimiento de la pensión, infringiendo con toda claridad el derecho a acceder al reajuste de la pensión de vejez incluyendo el referido factor salarial, que podía ser computado para tal efecto, siendo que se había demostrado que la entidad adeudaba ese valor dentro de la reliquidación de la prestación. 3 En el escrito de tutela la accionante también propuso de manera separada unos cargos contra la providencia de primera instancia; no obstante, atendiendo a que la sentencia que puso fin al proceso ordinario y frente a la cual se puede adelantar el estudio en sede constitucional es la de segunda instancia del 18 de febrero de 2021, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, solo se hará referencia a los reproches enlistados respecto de esta última.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Se limitó a definir los parámetros para determinar el IBL aplicable a su caso, sin analizar que el mismo había sido reconocido y lo que se pretendía era que se incluyera la prima técnica a efectos de reajustar la pensión de jubilación. 18.
Igualmente, afirmó que el operador jurídico de segundo grado incurrió en desconocimiento del precedente al aplicar la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, dado que la jurisprudencia vigente para el momento en que se presentó al demanda era la providencia del 4 de agosto de 2010 de la misma Corporación, según la cual, “(…) para liquidar las pensiones de los servidores amparados con el régimen de transición se deben tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, toda vez que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados (…)”. 19.
Así las cosas, aseguró que aunque las autoridades judiciales gozan de autonomía e independencia en sus decisiones, tienen la obligación constitucional de proveer un trato igualitario a los asociados, motivo por el que tienen la carga de expresar las razones para apartarse del precedente jurisprudencial cuando ello ocurra, situación que no se dio en este caso, dado que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no explicó por qué se apartó del criterio expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010, ni demostró por qué la del 28 de agosto de 2018 aportaba un mejor desarrollo. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 20. Mediante auto del 31 de enero de 2022, la magistrada ponente de esta providencia admitió la demanda de tutela de la referencia y ordenó la notificación de la parte accionante, de los magistrados de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como autoridades judiciales accionadas y, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos previstos en el artículo 610 del Código General del Proceso. 21.
Igualmente, dispuso la vinculación del Juzgado Veintiuno Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, de la UGPP, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, el Ministerio Público y “(…) de todos los sujetos que hicieron parte del proceso ordinario en cuestión”. 22. Por otro lado, ofició a la Secretaría de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Veintiuno Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, para que publicaran en sus respectivas páginas web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la acompañan y del auto admisorio, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés pudiera intervenir en el trámite constitucional de la referencia. Finalmente, reconoció personería para actuar al abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila en calidad de apoderado judicial de la parte actora. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” 23. Con escrito remitido el 4 de febrero de 2022 al buzón web de la Secretaría General de la Corporación, el magistrado ponente de la decisión solicitó que se niegue el amparo deprecado, con fundamento en que la sentencia objeto de controversia se ajustó al material probatorio que obraba en el plenario, a la normativa y a la jurisprudencia vigente, a partir de lo cual se determinó que no había lugar a ordenar la reliquidación de le pensión de la señora Carvajal Suárez. 24.
Lo anterior, teniendo en cuenta que en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no tenía derecho a que se incluyera la prima técnica que devengó en el último año de servicios, pues el cálculo de su IBL se debe realizar según el promedio de lo devengado en los últimos 10 años o de toda su vida laboral, el que fuere superior, actualizado con base en la variación del IPC. 1.6.2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 25. Mediante memorial remitido el 7 de febrero de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, el subdirector de defensa judicial y apoderado de la entidad, luego de hacer un recuento de los hechos y las actuaciones judiciales que se surtieron en el proceso de la señora Carvajal Suárez, concluyó que la providencia objeto de censura se ajusta a derecho, por lo que lo pretendido por la parte actora es sustituir una decisión judicial proferida por el juez natural de la causa. 26.
Explicó que la accionante es beneficiaria de la Ley 100 de 1993, lo que hace que los factores computables en su IBL sean los devengados en los últimos 10 años de servicio o el tiempo que le hiciere falta, situación que demuestra que las decisiones judiciales no se encuentran inmersas en una vía de hecho. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.3.
Los demás vinculados, pese a haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 27. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Gloria Inés Carvajal Suárez contra la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 28. En el caso concreto, se tiene que la tutelante presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP en la que pretendía que se declarara la nulidad de las Resoluciones N.º RDP 020817 del 21 de diciembre de 2012 y N.º RDP 012981 del 15 de marzo de 2013, a través de las cuales se le negó la inclusión de la prima técnica en su pensión de jubilación, por lo que es claro que es la titular de los derechos fundamentales cuya vulneración alega. 29.
Por otro lado, esta Sala de Decisión observa que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está igualmente legitimada en la causa por pasiva, por ser la autoridad judicial que resolvió la segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado N.º 11001-33-35-021-2014-00514-02, que es objeto de esta acción constitucional. 2.3.
Problema jurídico 30. Corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetivos de la tutela contra providencia judicial? 31. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará: • Si la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales de la señora Gloria Inés Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Carvajal Suárez, al revocar mediante la sentencia del 13 de mayo de 2021, la decisión de primer grado que había accedido a las pretensiones de la demanda en la que solicitaba la nulidad de las resoluciones que no ordenaron el reajuste de su mesada pensional con la inclusión de la prima técnica. 2.4.
Razones jurídicas de la decisión 32. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) generalidades de los defectos alegados y;
(iv) análisis del caso concreto. 2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 33. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5 y declaró su procedencia6. 34.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que el asunto sea de relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 35. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida 4Ref.: Exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C.P.: María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 36.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.6.1.
Relevancia constitucional7 37. En el sub judice se advierte que en lo que se refiere a la determinación del régimen aplicable para liquidar una pensión de jubilación, el asunto es de relevancia constitucional, por cuanto, en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la providencia proferida el 13 de mayo de 2021 por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual revocó la decisión de primera instancia que había accedido a las pretensiones de la demanda para, en su lugar, negarlas, en el sentido de declarar incólume la presunción de legalidad de los actos administrativos que no ordenaron el reajuste de su mesada con la inclusión de la prima técnica. 38.
En segundo lugar, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión pues, en efecto, la señora Gloria Inés Carvajal Suárez consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, a los derechos adquiridos y expectativas legítimas, al debido proceso y a la igualdad, en concordancia con los principios de seguridad jurídica y favorabilidad, por cuanto el operador jurídico tutelado desconoció que como beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, la actora tenía derecho a que se le aplicara la ley 33 de 1985 en su integridad, bajo la premisa de proteger sus derechos de los cambios intempestivos de la jurisprudencia y preservar un trato igualitario. 7 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833- 00. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.
En ese sentido, los argumentos que a juicio de la parte actora eran irrazonables y contrarios al ordenamiento jurídico, habrían transgredido el alcance y aplicación de sus derechos fundamentales, lo que conllevó a que se omitiera el deber del juez ordinario de actuar tanto como juez de legalidad, de constitucionalidad y de convencionalidad en la causa ordinaria. 40.
Así las cosas, es evidente la tensión alegada por la parte tutelante frente a la razonabilidad de la decisión, lo que, en su criterio, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital y a la igualdad. 41. Teniendo en cuenta lo anterior, las garantías constitucionales mencionadas que subyacen en el sub lite, por ser aquellas cuya protección pretende la accionante, tienen rango constitucional al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta, lo que implica que las mismas trasciendan el ámbito meramente legal.
En virtud de lo expuesto, el asunto es de relevancia constitucional cuando prima facie resulta necesario verificar si subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento judicial establecido por la ley para su protección. 42. Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 2.6.2.
Tutela contra tutela 43. En el caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia a este requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza8, pues la providencia que se censura fue proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado N.º 11001-33-35-021-2014- 00514-02. 8 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020-00014-00;
Sentencia 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00400-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00092-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00179-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00;
Sentencia 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001- 03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020- 00037-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2019-05202-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.3. Inmediatez 44. En relación con este requisito, tampoco se advierte ningún reproche9, en vista de que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” fue proferida el 13 de mayo de 2021, se notificó a las partes por medios electrónicos el 15 de junio de 2021 y cobró ejecutoria el 22 del mismo mes y año, mientras que la presente acción constitucional fue radicada el 15 de diciembre de 2021 por lo que, se advierte que la tutela se presentó dentro de los seis meses, tiempo que esta Sala ha considerado razonable para el uso del mecanismo excepcional. 2.6.4.
Subsidiariedad 45. En lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, la Sala precisa que la accionante agotó el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, que corresponde al medio de impugnación ordinario que correspondía. 46.
No obstante, en relación con el cargo según el cual se indicó que la autoridad judicial accionada no resolvió diversos aspectos de la Litis, la Sala advierte que no se cumple con el presupuesto de la subsidiariedad, toda vez que la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, particularmente por la causal contenida en el numeral 5º del articulo 250 ibídem, a saber, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede el recurso de apelación”. 47.
Obsérvese que la censura de la parte actora radica en que el operador jurídico que zanjó el proceso en segunda instancia no se pronunció respecto de: v) Que en este caso no se demandó la resolución que le concedió la pensión de vejez, sino el acto administrativo que le negó la inclusión de la prima técnica que ya había sido considerada como factor computable mediante la sentencia del 13 de marzo de 2009, en la que se ordenó el reconocimiento y pago de la misma, y que fue confirmada por el tribunal mediante proveído del 31 de octubre de 2011, a partir de la cual el ICBF profirió la Resolución N.º 1161 de 2012; 9 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 20.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;
Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833- 00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04693-01;
Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. 9 Cobró vigencia el 25 de enero de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vi) Que en situaciones como esta, la misma Ley 100 de 1993 autoriza el reajuste de la pensión para funcionarios y empleados públicos que hubiesen sido notificados de la resolución de jubilación, para que se les re liquide el IBL incluyendo los sueldos devengados con posterioridad a la fecha de notificación de la resolución de reconocimiento. vii) Omitió que le fue admitida la prima técnica con posterioridad al reconocimiento de la pensión, infringiendo con toda claridad el derecho a acceder al reajuste de la pensión de vejez incluyendo el referido factor salarial, que podía ser computado para tal efecto, siendo que ya se había demostrado que la entidad adeudaba ese valor dentro de la reliquidación de la prestación. viii) Se limitó a definir los parámetros para determinar el IBL aplicable a su caso, sin analizar que el mismo había sido reconocido y lo que se pretendía era que se incluyera la prima técnica a efectos de reajustar la pensión de jubilación. 48.
Así las cosas, al margen de la razonabilidad y de la prosperidad del referido argumento, lo cierto es que esta Sala de Decisión, investida como juez constitucional no tiene la competencia para determinar si la providencia objeto de reproche es incongruente, sobre la base de considerar que dicho análisis corresponde al operador natural de la causa, en instancias del recurso extraordinario de revisión. 49.
En ese orden de ideas, resulta necesario recordar que el el recurso extraordinario de revisión10, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley. 50.
De acuerdo con el artículo 248 del CPACA el recurso extraordinario de revisión11 procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el 10 Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3.11.2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18.
Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7.4.2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3.11.2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro.
Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918-00. 11 Ver al respecto la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, del 12 de septiembre de 2019. M.P. Luís Alberto Álvarez Parra. Rad. 11001-03-15-000-2019-03291-01, sentencia del 14 de febrero de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2018-04760-00, sentencia del 12 de diciembre de 2019.
M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2019-03853-01. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252 ibídem). 51.
Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad, “la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”12.
Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material”. 52.
En el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto13. Por ello, dice la Corte, “[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”14. 53.
En ese orden de ideas, se tiene que, en relación con los argumentos expuestos en precedencia, la solicitud de tutela es improcedente por no superar el requisito de subsidiariedad, debido a que cuenta con el recurso extraordinario de revisión para proponer la falta de congruencia de la providencia objeto de censura, de conformidad con los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 54.
Sin embargo, en lo que respecta a los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente, se observa que los fundamentos que los soportan no se encuadran en las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, motivo por el cual se abordará el fondo del asunto, de cara a los planteamientos allí esbozados. 12 Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. 13 Sentencia C-418 de 1994. 14 Sentencia T-966 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7. Generalidades de los defectos planteados 2.7.1. Del desconocimiento del precedente 55.
La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. 56.
Sin embargo, resulta necesario advertir que “(…) debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez”15. 2.7.2. Del defecto fáctico 57. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201516, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: 58.
Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de 15 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001- 03-15-000-2013-02690-01. 16 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados.
De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que, de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.
Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde señalar: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. 59.
Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 60. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 61.
Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador. 2.8.
Caso concreto 62. Para la señora Gloria Inés Carvajal Suárez, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus garantías constitucionales con ocasión de la sentencia del 13 de mayo de 2021 a través de la cual revocó la decisión que había accedido a las pretensiones de la demanda para, en su lugar negarlas, al concluir que la demandante no tenía derecho a que se le incluyera la prima técnica con el valor devengado en el último año de servicio; decisión que, en su criterio, adolece de los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente. 63.
Afirmó que el operador jurídico de segundo grado incurrió en desconocimiento del precedente al aplicar indebidamente la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, siendo que la jurisprudencia vigente para el momento en que se presentó la demanda era la providencia del 4 de agosto de 2010 de la misma Corporación, según la cual, “(…) para liquidar las pensiones de los servidores amparados con el régimen de transición se deben tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, toda vez que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados (…)”. 64.
Aseguró que aunque las autoridades judiciales gozan de autonomía e independencia en sus decisiones, tienen la obligación constitucional de proveer un trato igualitario a los asociados, motivo por el que tienen la carga de expresar las razones para apartarse del precedente jurisprudencial cuando ello ocurra, situación que no se dio en este caso, dado que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no explicó por qué se apartó del criterio expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010, ni demostró por qué la del 28 de agosto de 2018 aportaba un mejor desarrollo. 65.
Finalmente, indicó que el certificado de factores salariales expedido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar da cuenta de que dentro de los factores respecto de los que se hicieron los correspondientes aportes para pensión, se encuentra la prima técnica. 66. En ese orden de ideas, la Sala resolverá los defectos conjuntamente, teniendo en cuenta que lo que la accionante pretende demostrar es que, en aplicación de la tesis jurisprudencial vigente para la época en que instauró la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, se Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debía ordenar el reajuste de su pensión con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, incluyendo, además de los factores ya reconocidos, la prima técnica por formación avanzada, dado que el certificado de factores salariales expedido por el ICBF, da cuenta de que sobre aquél también se realizaron los respectivos aportes. 67.
En la sentencia del 13 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, previo a abordar el caso de la señora Gloria Inés Carvajal Suárez, expuso detalladamente la evolución jurisprudencial que hubo respecto del sistema previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para concluir que, finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de agosto de 2018, estableció el criterio de interpretación sobre el régimen de transición pensional de la siguiente manera: “Primero: Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”. (Destacado fuera del texto original). 68. Así, al abordar el caso de la señora Carvajal Suárez, el operador jurídico tutelado explicó que la demandante tenía derecho a que se le aplicara la Ley 33 de Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1985, por haber acreditado que, para el 1º de abril de 1994, fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, tenía más de 35 años y superaba los 15 años de servicio.
Ello, teniendo en cuenta que, nació el 25 de septiembre de 1948 y prestó sus servicios al ICBF desde el 11 de junio de 1974 hasta el 1º de noviembre de 2004. 69. Posteriormente, recordó que, en cumplimiento de un fallo judicial, la UGPP reajustó la pensión de la demandante a través de la Resolución N.º UGM 011373 del 29 de septiembre de 2011, “(…) con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, esto es, entre el 1º de noviembre de 2003 y el 30 de octubre de 2004, de conformidad con la Ley 33 de 1985, incluyendo asignación básica, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad y bonificación primer y segundo semestre (…)”. 70.
No obstante lo anterior, destacó que si bien la prima técnica que fue reconocida a la demandante17, es un factor sobre el que efectivamente cotizó, no era posible ordenar la inclusión de la misma con el último año de servicio, como pretende la actora, sino con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para ello o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior. 71.
A partir de los argumentos expuestos, se observa que el debate no se centró en determinar si el factor reclamado fue objeto de cotización o no, pues ello no se desconoció, sino en el periodo que debía tomarse para calcular el 75%, teniendo en cuenta que la actora pretendía que se ordenara el reajuste a partir del promedio del último año de servicio. 72.
En ese orden de ideas, para esta Sala de Decisión resultó adecuado el razonamiento expuesto por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta que, con base en el criterio jurisprudencial vigente para el momento en que se dictó el fallo objeto de censura, era claro que el IBL de la señora Carvajal Suárez no se podía calcular con el promedio del último año de servicio como ella quería, sino con el tiempo que le hiciere falta para pensionarse o el cotizado durante toda su vida laboral, el que fuere superior. 73.
En este punto, vale la pena aclarar que si bien para la fecha en que la parte actora instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho imperaba la tesis expuesta en la sentencia del 4 de agosto de 2010 del máximo órgano en materia contencioso administrativa, lo cierto es que la posición que efectivamente aplicó la autoridad judicial accionada, fue precisamente la que rectificó la postura acerca del ingreso base de liquidación pensional, la cual resultaba de 17 En la sentencia del 13 de marzo de 2009, proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, confirmada por la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 31 de octubre de 2011.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligatoria aplicación para todos los casos pendientes por resolver tanto en vía administrativa como judicial. 74.
Ello, teniendo en cuenta que, por regla general, las sentencias de unificación proferidas por las altas cortes surten efectos hacia el futuro, razón por la que pueden afectar las situaciones jurídicas que se encuentran en trámite al momento en que se dicta la decisión y, máxime, si se observa que, en la providencia del 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado estableció que, “(…) las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias”. 75.
Así las cosas, esta Sección del Consejo de Estado advierte que los defectos propuestos por la parte actora no tienen vocación de prosperar, puesto que, luego de analizar los argumentos expuestos por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del 13 de mayo de 2021, se evidenció que se atendieron los elementos de convicción recaudados en el plenario y, sobre todo, se dio completa aplicación al criterio jurisprudencial vigente para la fecha en que se zanjó la controversia que, se reitera, es el contenido en el proveído del 28 de agosto de 2018. 2.9.
Conclusión 76. Así las cosas, esta Sala de Decisión declarará la improcedencia del mecanismo respecto de los cargos expuestos en el acápite de la subsidiariedad y negará el amparo de los derechos invocados por la señora Gloria Inés Carvajal Suárez, por no encontrar que la sentencia del 13 de mayo de 2021 proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca adolezca de los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente alegados.
III. DECISIÓN El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del mecanismo constitucional, respecto de los cargos indicados en el acápite 2.6.4 de la parte motiva de esta sentencia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00122-00 Demandante: Gloria Inés Carvajal Suárez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A” 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NEGAR el amparo invocado por la señora Gloria Inés Carvajal Suárez, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: En el evento de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.